作者简介：吴昭军，中国农业大学土地科学与技术学院。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“深化农村集体产权制度改革的法治保障研究”（20ZDA046）。
本文原载于《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第10期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：李晶晶。
摘要：终止是农村集体经济组织特别法人运行的必然环节，未来农村集体经济组织法对此应予以调整和规范。集体土地所有权的主体是农民集体，农村集体经济组织是代表行使主体，仅依法享有经营管理权，故而其终止不会危及土地所有权。农村集体经济组织法人应以其全部财产对外独立承担责任、清偿债务。其财产主要为集体资产中的经营性资产，不包括资源性资产和非经营性资产。应理顺集体经济组织与村民委员会的职能定位，剥离公共职能、回归经济职能。农村集体经济组织可以因解散、破产等事由终止，清算结束并完成注销登记时终止。农村集体经济组织终止的，由村民委员会代行其职能，集体成员应在注销登记后特定期间内设立新的农村集体经济组织。
关键词：农村集体经济组织；特别法人；终止；破产；解散
问题的提出
党的十九届四中全会指出，“深化农村集体产权制度改革”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。农村集体经济组织建设，是集体产权制度改革的重要内容，也是提高乡村治理能力，推进我国基层组织建设的重要途径。十三届全国人大常委会立法规划已经将农村集体经济组织立法列入第三类项目，目前农村集体经济组织法起草领导小组和工作小组均已成立，相关工作已经启动。其中，终止制度是农村集体经济组织建设的重要一环，也是立法应重点关注的问题。在团体法上，终止是团体人格的消灭，不再具有民法上的权利能力，是团体运行的必然环节，如同自然人的出生和死亡。循此逻辑，农村集体经济组织作为特别法人和民法上的团体，亦应存在终止这一环节。目前学界和实务界对农村集体经济组织的研究多停留于其组织形式和内部治理等方面，对终止制度的研究尚较少，该类特别法人能否终止，在何种条件下才能终止，以及如何终止等问题均有待研究。本文拟就目前存在的关于农村集体经济组织终止，尤其是能否适用破产制度的理论争议与实践困境作出回应，并立足“特别性”对终止的事由、终止的程序等问题进行法制度上的设计。
一、农村集体经济组织能否终止？
虽然目前我国关于农村集体经济组织终止制度的研究尚不充分，有限的研究成果仍然表明，理论界和实务界对农村集体经济组织能否终止，尤其是能否适用破产制度，存在重大的分歧。一种观点认为，农村集体经济组织是一种基于土地公有制而存在的特殊组织，具有社区性、封闭性、职能综合性等特征，只能根据行政管理或者村民自治等方面的原因解散或者撤销，而不能适用破产制度。例如全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文认为，农村集体经济组织与公司不同，“在现实生活中，公司、企业破产、兼并、重组等情形不可避免，但农村集体经济组织显然不可能发生此类情形。”全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟也指出，在下一步立法时应注意，农村集体经济组织作为特别法人，“不适用破产制度”。第二种观点认为，农村集体经济组织已被赋予法人资格，可以独立地参与市场活动，自然应当建立相应的市场退出机制，破产、解散等制度均可以适用于农村集体经济组织。农村集体经济组织和集体经济的发展方向应是由封闭逐渐走向开放，若经营不善、发展不好，应通过“破产方式退出市场”。
设立与终止均为法人运行中正常的一种状态，即便是像具有较强稳定性的机关法人，依然会存在终止的情形。农村集体经济组织亦是如此，不可能永久存续，在逻辑层面和实践层面必然存在消亡的一刻。在我国实践中，已经客观存在农村集体经济组织终止的现象，最为典型的就是因城市化而导致的整村征收改制，导致农村集体经济组织因社区的消亡而消灭，以及在“合村并组”中数个农村集体经济组织的合并，导致原集体经济组织终止。在试点地区，部分地方规范也对农村集体经济组织终止做了尝试性规定，例如1997年《湖北省农村集体经济组织管理办法》规定在合并、分立、撤销情形下应办理注销登记，浙江省、广东省等也对农村集体经济组织的合并、分立等情形做了规定。
不过从我国目前实践来看，各地对农村集体经济组织的终止极为谨慎，仅限于整村改制或村组合并、分立等情形，这几种情形几乎都是在地方政府主导下，基于行政管理体制的改变进而导致集体经济组织的终止，而非通过法人自治或者私法规则产生的终止。学界和实务界之所以对农村集体经济组织终止尤其是破产如此谨慎，主要缘于理论和实践上的困境与担忧：其一，认为农村集体经济组织是集体土地的所有权人，“财产的最主要部分是土地”，一旦解散或破产，责任财产的确定和剩余财产的分配非常棘手；其二，农村集体经济组织的职能具有综合性，除了经济职能之外，尚负担有公共服务职能，而我国目前破产制度仅适用于企业等营利性经济组织。换言之，农村集体经济组织终止的困境在于，一方面，终止是否会危及集体土地所有权、动摇土地集体所有制、瓦解集体经济、损害农民利益；另一方面，如果终止，其所负担的公共服务职能如何处理。
（一）农村集体经济组织终止不会危及集体土地所有权
学界关于集体土地所有权主体界定素有争议，多有论者认为农村集体经济组织是农民集体“在法律上的表现形式”，是集体土地的所有权主体。但是实际上并非如此。农村集体经济组织不同于农民集体，也并非集体土地所有权人。在法规范上，《民法典》将集体土地所有权的权属规则与行使规则分开规定，即第261条明确规定“农民集体所有”的土地“属于本集体成员集体所有”，第262条则规定行使规则，农村集体经济组织可以“代表”集体行使所有权。全国人大常委会法工委对此作出解释，农村集体经济组织“不是集体财产的所有人，只是依法代表集体行使所有权，并且向所属集体负责，接受其监督”。从这两个条文的文义来看，“农民集体”与农村集体经济组织不是同一个概念，“‘农民集体’不是指乡（镇）、村或村以内的农村集体经济组织”。“集体经济组织和集体两者之间的主体资格应是彼此独立的。”农民集体是一个集合概念，指称某一地域的劳动群众，是法律上集体土地的所有权人，以私法形式彰显和表达了《宪法》第6条中的“劳动群众集体所有制”。农村集体经济组织则是由成员、一定财产构成的法人实体，是具有治理机构，能够形成自己意志并享有法律上的独立人格的一种组织体。农民集体的存在具有普遍性，而农村集体经济组织的存在具有或然性和相对的独立性。在我国农村，一定地域范围内的农民个体集合形成集体，在该地域中农民集体是唯一且必然存在的。集体经济组织是否设立、采取何种组织形式则在不同地区具有不同情形，《民法典》第101条第2款便对未设立集体经济组织的情形做了针对性规定。此外，农村集体经济组织的存在不以农民集体的存在为必要前提。我国部分农村地区随城市化已实现农民市民化，但仍旧保留集体经济组织，对原集体资产进行经营和管理，例如深圳、广州等地。
在特别法人制度背景下，若将集体经济组织界定为集体土地所有权人，基于法人与成员之间的人格独立，将意味着集体土地为该法人所有，形成法人的私有财产外观，与公有制有所背离。所以，农村集体经济组织只是法定的代表行使主体，而非土地所有权主体，其对集体土地享有的是经营管理权，不是所有权。农村集体经济组织可以根据法定的经营管理权对集体土地进行占有、使用、收益和处分。根据《土地管理法》第2条，我国土地所有权的主体具有限定性，禁止非法转让，故而农村集体经济组织既不享有土地所有权，也不能转移土地所有权。由此一来，即便农村集体经济组织终止，也不会导致集体土地所有权被用于清偿债务或作为剩余财产分配给成员个人，也就不会瓦解集体土地所有制。
（二）职能的综合性不能阻碍农村集体经济组织终止
在目前实践中，农村集体经济组织与村民委员会在人员构成、运行机制和组织职能等方面存在主体混同、“政经合一”的状态，但是这一现状不代表具有合理性。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》）和《深化农村改革综合性实施方案》均明确指出和强调，理顺不同农村基层组织的关系，明确集体经济组织市场主体地位，实行“政经分开”。从政策沿革梳理来看，由村民委员会和集体经济组织分别承担村民自治事务和经济经营事务，剥离集体经济组织不能承担和不适宜承担的公共管理、公益事业等职能，回归经济职能，既是未来的政策走向和改革趋势，也是农村集体经济组织法人制度的应有之义。
既然农村集体经济组织具有经济职能，并作为民事主体参与市场活动，便应遵守市场规则。终止是法人作为市场主体所应遵循的市场退出机制的体现，构建农村集体经济组织终止制度有利于提高其经营管理效率，维护市场交易秩序，保障债权人和成员的合法权益。若集体经济组织经营管理不善，可能会导致效益低下，资不抵债，被市场淘汰。此时应依照市场退出机制，将该类组织及时退出市场，否则形成大量“僵尸”集体经济组织，不仅效益低下，无法为集体经济组织成员和市场创造价值，还会因持续存在而产生假象，误导第三人与其交易，损害第三人利益。实际上，这种现象在我国多有存在。据调查，我国很多地区农村负债严重，“小村大债”，如呼和浩特市新城区生盖营村负债数十万元，乌兰察布市某县的村级债务达到7.9亿元，部分集体经济组织负债甚至超千万。因缺乏终止制度，背负巨额债务的集体经济组织无法按照市场规则进行清算，债权人的利益无法得到保障，集体经济组织成员也因集体经济组织的低效率甚至无效率运行而受损，集体资产不仅无法增值保值，甚至存在资不抵债的风险。构建完善的终止制度，则可以激励管理人员尽到忠诚勤勉义务，更好地经营管理集体经济组织，在存在经营风险时可以为保障集体资产、成员权益和债权人利益等，通过终止制度及时止损。
当然，集体产权制度改革是一个过程，农村土地制度改革具有渐进性的特点，在目前较长时期内，农村集体经济组织仍将担负一定的公共服务职能。同时承担公共服务和经济职能，不是农村集体经济组织所独有的特征，例如作为营利组织的企业越来越多地参与社会公益事业，承担一定的社会责任。国内外还产生了一种新类型的组织——“社会企业”，即一方面将社会公益事业作为主要目标，另一方面也从事商业运作和营利行为，融合了社会组织和企业于一体。例如英国的社区利益公司和美国的公益公司，在从事商业活动和市场交易的同时，须以社区利益或公众利益为目的。在经济学上，由政府垄断公共服务向公私合作转变具有内在的必然性，由私主体承担部分社会公共服务，可以降低公共服务提供的成本、减轻政府的工作负担与财政压力，公权力机构与私主体的关系由对立转变为协作。在此视角下，农村集体经济组织作为民事主体承担一定的公共职能，是通过公私协作实现乡村治理的重要方式。在团体法上，不论是承担社会责任的企业，还是以公共服务为目的的机关法人，均适用法人终止制度，农村集体经济组织也不应例外。只要在终止制度中，将由其负担的公共服务职能设定承接机制，便不会影响农民继续享有相应的服务。例如《民法典》第101条第2款明确规定，村民委员会可以代行集体经济组织的职能，表明某一社区即便不设立农村集体经济组织，亦不会影响相应职能的实现，那么终止则更不会存在问题。
二、农村集体经济组织终止的特别性
《民法典》在法人制度一般规定中对终止做了原则性的规定，依照《民法典》的体系逻辑，理应适用于法人项下的农村集体经济组织法人。但是与此同时，《民法典》将农村集体经济组织列为特别法人，究竟何为“特别”，是否在终止制度上也存在特别，并未言明，以致仍需进一步解释和研究。
（一）农村集体经济组织与其他主体终止的差异性
农村集体经济组织作为民法上“特别法人”，其“特别性”必然延伸至终止环节，并影响具体的制度设计。一般认为，此类法人的“特别”主要体现在财产的特殊性、成员的社区性封闭性、职能的特定性等方面。其中，不论是成立的非契约性，还是成员的社区性封闭性等，均不会对法人终止造成制度设计上的影响。能够影响其终止制度设计的因素主要是职能的特定性与财产的特殊性。农村集体经济组织担负行使集体土地所有权的法定职能，同时承担一定的社会公共服务。这一特点决定了在设计终止制度时应考虑其职能的继续发挥或承接。财产来源的特殊性则要求立法须进一步明确农村集体经济组织的责任财产范围，并对剩余财产的分配与处置进行特别规定。在具体制度层面，缘于组织的特殊性，农村集体经济组织与其他法人在终止制度上存在一定的差异。
与公司法人终止相比，农村集体经济组织存在以下不同。其一，在终止原因上，公司的终止具有较强的自治属性，可以通过章程或者公司决议予以解散。与之相比，集体经济组织的设立不是基于契约或发起人的意志，而是在政策推动、公权力引导下通过一系列政治运动演变而成，而且是法定的集体所有权行使主体，这也就决定了集体经济组织的终止应受限制，不能随意由成员决议解散。其二，终止后的财产处理方式不同。根据我国公司法，公司应以其全部资产对外承担责任，股东可以对债务清偿之后的剩余财产进行分配。农村集体经济组织的财产来源具有复杂性，与农民集体之间的财产权属关系有待进一步厘清，且目前尚承担一定的公共服务职能，这也就决定了其在终止清算时，不能将全部剩余财产都直接分配给成员。例如其接受国家财政直接补助所形成的法人财产，在清算之后不宜作为剩余财产向成员分配。其三，终止之后是否需要承接主体存在不同。除了合并、分立之外，公司终止之后一般不会有其他主体继受其权利义务，也无须设立承接主体。集体经济组织具有社区性和职能特殊性，在其终止后需要其他组织或新设立集体经济组织承接其职能。虽然《民法典》规定没有设立集体经济组织的可以由村民委员会代行其职能，但是在完善农村基层组织建设、推进农村“政经分离”的改革趋势下，尚需要在村民委员会之外寻求集体经济组织的职能承接主体。
与机关法人相比，农村集体经济组织在某种程度上具有政府“代言人”的特点，且均属特别法人，但是二者在终止制度上存在诸多差异。其一，机关法人的终止原因主要是依法被撤销，这也是集体经济组织终止的主要原因之一，但机关法人履行公共职能，其经费主要来源于财政拨付，在被撤销时由其继任机关法人或者作出撤销决定的上级机关继受其债权债务关系；而集体经济组织具有经济职能，从事市场经营活动，在终止时，除非在合并或者分立情形下由继任主体概括继受其债权债务，在其他情形下原则上均应进入清算程序，以其财产对外承担债务清偿责任。其二，在程序上，机关法人一般采用特许设立方式，无须办理法人登记，在终止时亦无须在业务主管部门办理注销登记。集体经济组织的设立虽然也具有一定的公权主导性和强制注塑性，但是其比机关法人具有更强的私法属性。在集体产权制度改革中，主管机构已经探索建立了相应的登记办法，农村集体经济组织在设立时经基层政府批准，并在农业农村主管部门办理登记，依循团体法的一般法理，其在终止之时亦应办理注销登记，其主体资格自办理注销登记之日起消灭。
《民法典》对村民委员会同样赋予特别法人的民事主体资格，其与集体经济组织的联系最为密切，须注意二者在终止上的区别。其一，在目前实践中，村民委员会往往与集体经济组织人员混同、机构合一，但在组织性质上，村民委员会为基层群众性自治性组织，具有公法属性，而集体经济组织则属于经济组织，即便现阶段仍承担一定的公共职能，但随着“政经分离”的改革趋势，其经济属性将逐渐强化。《村民委员会组织法》对村民委员会的终止进行了规定，其主要有两种原因：一是依法被撤销，二是因行政区划、城市化等原因导致的农村范围调整而终止。可见，基于组织性质的公法属性，村民委员会的终止具有明显的强制性，而集体经济组织在终止原因上则具有一定的自治性。集体经济组织可以在章程中约定终止的情形，也可以通过成员大会决议进行解散，虽然会受到一定的限制，但不可忽视其内在的自治性。其二，在逻辑上，村民委员会属于群众自治组织，处理基层民主自治的公共事务，其运行经费和财产主要来源于公共财政。目前在实践中一般实行“村财乡管”，其终止时应由上级人民政府或者继任主体继受其债权债务。集体经济组织作为经济组织和市场主体，应以自己的财产对债权债务进行负责。当前很多地方的村民委员会和集体经济组织在组织机构、人员和财产上没有进行区分，二者之间的财产关系不明晰，所以构建集体经济组织终止制度、健全市场退出机制，需要首先明晰二者的产权关系，实行“政经分离”，分账管理，这也是本轮集体产权制度改革的重要内容。
（二）如何理解责任财产的特殊性
构建终止制度的难点问题主要集中于如何界定农村集体经济组织的财产范围，或者说确定其责任财产范围。有观点便主张应将集体土地所有权排除在农村集体经济组织的责任财产之外，责任财产范围受限是其终止的一大特殊性。实际上，农村集体经济组织的财产在来源上确实具有特殊性，但是一旦进入市场从事民商事活动，在责任财产范围上并不具有特殊性。依照法人制度一般理论和《民法典》第60条的规定，法人应以其全部财产对外独立承担责任、清偿债务。在立法体例上，农村集体经济组织特别法人置于《民法典》第三章第四节，在法律未做出除外规定时自应遵循该章第一节法人“一般规定”，以全部财产对外承担责任。所以，其责任财产范围与其他法人并无二致，均为法人全部财产，那么接下来的问题就是界定农村集体经济组织的财产范围。
《民法典》第260条规定了农民集体所有的财产范围，《集体产权改革意见》以该条前三项内容为依据，将集体资产划分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。如前文所述，立法上将集体所有权人界定为农民集体，集体经济组织仅为集体所有权的行使者，所以这三类集体资产均属农民集体所有，而非集体经济组织的财产，其仅享有经营管理权。在农村集体产权制度改革过程中，试点地区依照《集体产权改革意见》组建或改组形成新型集体经济组织，如经济合作社、股份经济合作社等，并对集体资产进行清产核资、折股量化。在这一过程中，应区分不同类型，分析农民集体所有的这三类财产的权利状态，哪些可以移转给农村集体经济组织，成为法人财产。
首先，对于资源性资产，即土地、森林、山岭、草原、荒地和滩涂，其所有权由法律明确限定为农民集体所有，且不得转让，故而农村集体经济组织不能享有此类资产的所有权，自然也就不能作为其责任财产。其次，非经营性资产具有公益属性，主要目的在于为成员提供公共服务，该类资产既不宜变现、投资经营，也不宜将其用来清偿债务。
最后，经营性资产具有明显的财产属性，是本次集体产权制度改革中推进股份合作制改革的主要对象，《集体产权改革意见》明确指出“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员”，原则上，集体资产折股量化的对象仅限于经营性资产，资源性资产和非经营性资产不应纳入折股量化的范畴。经营性资产主要包含集体企业、厂房、机器设备、农业基础设施等，是集体经济组织进行生产经营、从事民商事活动的主要财产，具有可流通性，且可以按照份额或股份的形式量化给每一位成员作为集体收益分配的依据，所以该类财产可以由农村集体经济组织享有。即农民集体通过成员民主决议开展集体产权制度改革，将集体经营性资产移转给农村集体经济组织成为法人财产，并折股量化，转化为成员权益。故而，农村集体经济组织的财产主要为集体资产中的经营性资产，不包括资源性资产和非经营性资产。其对后两种资产仅享有经营管理权，而无所有权。当然，农村集体经济组织设立之后可以通过营利或吸收外来投资等方式扩大财产范围。
需要强调的是，所谓“资源性、经营性、非经营性”三类资产的类型划分，在逻辑上具有不周延性，若对资源性资产进行开发利用，形成的经营收益也可以纳入经营性资产。不同资源的使用、处分规则有所不同，所形成的权利性质也便有所差异。例如，集体土地中的绝大部分农用地和宅基地已经分配到户，设立相应的用益物权，集体公益性建设用地仅能针对公共用途设立使用权，这些土地利用权益的财产属性受到法律限制，不能成为经营性资产。除此之外，集体经营性建设用地使用权、农用地中的机动地使用权、“四荒地”土地经营权以及由集体统一经营的土地收益等，则具有经营收益权能和可流通性，可以纳入经营性资产，成为农村集体经济组织的财产。
综上分析，农村集体经济组织在责任财产范围上不具有特殊性，只要将其财产范围界定清晰、理顺其与农民集体的财产关系，就可以适用《民法典》关于法人债务承担的一般规则。
三、农村集体经济组织终止的法制度设计
《民法典》于法人章节一般规则部分对终止制度作了原则性规定，在法律未做另外规定时，农村集体经济组织终止自应遵循一般规则。此处的法律问题便是，该类法人被定位为“特别法人”，应依其特别性对终止制度做相应的特殊设计，这就有赖于作为专门法、特别法的农村集体经济组织法，在《民法典》法人终止一般规则的基础上，对集体经济组织终止制度进行细化，并就部分内容结合法人的特殊性予以特别规定，以增强可适用性。
（一）终止的原因
根据《民法典》第68条，法人终止的两大主要原因为解散和被宣告破产，其中解散又包括多种情形，第69条规定了章程约定事由解散、决议解散、分立或合并而解散等五种情形。在集体产权制度改革试点中，部分地方探索制定了有关集体经济组织终止的规范，以《民法典》中的法人终止规则审视各地方立法，2020年《浙江省村经济合作社组织条例》将“合并、分立或者终止”并列规定，显然错乱了法律概念之间的逻辑关系；2008年《都江堰市农村集体经济组织管理办法》仅列举规定了“合并、分立”，没有使用终止这一法律概念，也没有对其他终止原因进行规定；2013年《广东省农村集体经济组织管理规定》则规定了集体经济组织“合并、分立、解散”，将解散这一上位概念和“合并、分立”两种引发解散的情形并列规定，逻辑混乱；2017年《晋江市农村集体经济组织管理暂行规定》与之存在相同的问题。此外，这些地方立法所共有的问题是，仅对解散这一种终止原因进行了不完全规定，没有对资不抵债时的终止进行规定，即农村集体经济组织是否可以破产。即便实践中很多集体经济组织已经出现资不抵债的状态，但是关于集体经济组织可否破产仍存在理论上的重大争议，导致地方立法对此亦采取回避态度。然而，终止原因是制度设计绕不开、最终仍须直面的问题，未来农村集体经济组织立法应明确终止的事由。该类法人虽然具有特殊性，但其终止原因亦应在《民法典》法人一般规则中进行扩张或限制，不能完全脱离其规定。
1.解散
首先，农村集体经济组织可以通过解散而终止主体资格。农村集体经济组织的解散情形可以适用《民法典》第69条，具体而言，包括以下情形：第一，农村集体经济组织可以在章程中约定解散的事由，例如设置某一期限，期限届满后解散，或者设置集体经济组织成员的人数下限，低于该人数时解散等，待章程约定的事由发生时农村集体经济组织解散；第二，农村集体经济组织成员大会作为权力机关和意志形成机关，可以通过民主决议的方式决定解散；第三，农村集体经济组织可以因合并或者分立而解散，同时根据《民法典》第67条，农村集体经济组织合并或分立的，其债权债务由合并或分立后的新组织承担；第四，农村集体经济组织被主管机关依法吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销。
在此需要强调的是，应将农村集体经济组织这一民事主体的变更消灭，与农村行政管理体制的变更予以区分。现阶段由于我国城镇规模迅速扩大，产生因集体土地全部征收而撤村建居的现象，此外，农村的行政管理体制也伴随旧村改造、土地盘活利用等发生变化，产生“合村并居”等行政区划上的调整。这些公法因素往往作为外力对当地农村集体经济组织的主体变更产生强制性的影响，并进而诱致财产权利义务关系的变化。农业农村部等部门《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》中便指出，若集体土地被全部征收、已撤村建居的，可以将农村集体经济组织注销。在法理层面，虽然农村集体经济组织具有一定的社区性和地域性，但是其作为民事主体而非单纯的公法人，应相对独立于行政管理体制。对于撤村建居的情形，在公法层面由居民委员会取代村民委员会，是群众自治组织的变化，不直接导致农村集体经济组织民事主体的变化；若当地未设立集体经济组织，那么撤村建居会引发其职能代行主体的变更，即由村委会转变为居委会。不论何种情形，撤村建居并不直接导致农村集体经济组织主体的消灭。村、组在行政区划上的合并，不必然引发相应集体经济组织的合并。因为前者是公法关系，而后者则是私法关系，会引发主体和财产关系的变动，而且一个村中可以同时存在数个村内集体经济组织。集体经济组织是否合并，应由成员通过决议作出决定。
2.被宣告破产
关于农村集体经济组织能否因破产而终止，理论界、实务界对此存在很大争议。在解释论上，农村集体经济组织不属于《企业破产法》的适用对象，自然不与公司适用同等的破产规则。但未来能否在立法论上将其纳入《企业破产法》的准用范围，或者通过特别法规定农村集体经济组织的破产程序，尚需要进一步分析。
破产制度实际上同时存在多个债权人时的债务清理机制。不同于民法上的债务个别清偿和民事执行程序，破产制度能够在债务人资不抵债时实现对多个债权人的公平清偿，从而化解债权人之间的利益冲突，避免道德风险。现代破产制度已突破债权人利益保护的单一价值追求，转向平衡债务人、债权人和社会公众等多元利益：其一，防止债务人向个别债权人清偿，损害其他债权人利益；其二，及时锁定债务人财产，防止资产流失，保护债权人利益；其三，当破产影响到其他利害关系人或社会公共利益时，例如就业、劳动者权益等问题，应保护这些利益得到考虑；其四，提供制度上的供给，给予债务人喘息的机会，保护其免受债权人的追索，获得企业重生的机会。我国目前已经建立了破产清算、重整、和解三项制度，各自的价值侧重点有所不同。破产清算为数个债权人提供债权有序公平清偿的程序，在保障债权人公平实现的同时有利于发挥市场的优胜劣汰规则，使经营管理不善的主体退出市场，提高资源优化配置。破产重整则以“促进”和“再生”为导向，限制债权人权利的行使，保护债务人暂时免受债务追索，避免因此陷入绝境，拯救并促进债务人复苏。
在逻辑上，农村集体经济组织可以适用破产制度。第一，破产制度是一个中性的债务清理机制，不具有负面性和可苛责性。其与因撤销、分立、合并等原因而解散在法律效果上相同，即均导致法人终止，故而无须将破产予以特殊化，甚至排斥。破产能够为农村集体经济组织提供市场出清机制，遵循市场优胜劣汰的法则，经营不善、资不抵债、没有发展价值的组织自应当退出市场，交由更有效率的组织经营管理。“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。”“要坚定打破‘国家兜底’的惯性思维，不要在泡沫积累蔓延后被动破裂”。第二，进入破产程序不意味着农村集体经济组织必然终止。破产重整与和解程序具有保护和再生功能，有利于陷于困境的农村集体经济组织暂时免于债务追索，获得重整和再生的机会。第三，即便农村集体经济组织进入破产清算程序而走向终止，这也是市场规则的应然体现。其参与市场从事交易活动，享受权利的同时必然也要承担经营风险和相应义务。而且破产清算程序作为特殊的清偿机制有利于平衡债务人、多个债权人和社会公共利益之间的关系，保护多元利益。故而不宜绝对化禁止农村集体经济组织因破产而终止，其参与市场活动面临的经营风险不会因为其职能特殊、成员构成特殊而避免，可能会陷入债务危机，需要借助破产制度清理债务、获得再生。
在农村集体经济组织破产的制度设计上，有观点提出可以借鉴美国《联邦破产法》第九章中的市政机构破产制度，即不适用破产清算程序，而是将重整置于首位，保全集体经济组织。这一观点尚值商榷。其一，所谓市政机构破产制度，在适用主体上仅限于地方政府以及基于公共目的而设立的其他公法人。对于其他社会组织，或者无关人民生活必需的公用事业，均不能排除适用清算和破产程序。农村集体经济组织的主要及本位职能是经济职能，与基于公共目的设立的政府机关等公法人截然有别。其二，将美国《联邦破产法》第九章称为债务调整程序更为贴切，其实质是在地方政府陷入债务危机时，为维持其最基本的公共服务职能，以法定程序促使债权人与地方政府达成债务清偿协议，由地方政府按照协议偿还债务。农村集体经济组织虽然也承担一定的公共服务职能，但是其并非不可替代，村民委员会便是其法定的职能代行者。而且随着集体产权制度改革的深化，未来集体经济组织将逐渐剥离公共职能，成为真正的经济组织，更不宜借鉴、采行域外市政机构破产制度。不过，在当前改革的过渡期，农村集体经济组织职能、财产尚未完全厘清，可以在程序上鼓励、引导优先适用破产重整、和解制度，择后适用破产清算程序。
（二）终止的程序
在团体法上，法人终止需经过清算程序，但是在我国目前有关农村集体经济组织的地方规范中，尚未对终止时的清算人和清算义务人，以及清算之后的注销程序、终止之后的权利义务承接主体等内容进行明确。这也在一定程度上反映出，地方规范对集体经济组织的终止仍侧重于公法层面的监管。未来农村集体经济组织法应在立法中完善终止的程序。
其一，法人是一个从事民商事活动的工具性法律实体，如果不在终止之前了结财产关系，将为法人设立者或者成员滥用法人制度、损害相对人利益提供可乘之机，因此，法人终止之前必须经过财产清理程序，即清算。清算有广义和狭义两种含义，广义的清算包含破产清算和普通清算。其中破产清算为破产法所专门规定，普通清算则属狭义清算。法人的清算主体主要包括清算义务人和清算组，《民法典》第70条规定了法人清算义务人原则上为董事、理事等执行机构或者决策机构的成员，同时规定“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。农村集体经济组织也是由成员构成，而且以形成历史来看，集体资产来源于成员的私人所有权入社，成员的身份类似于出资人或股东。因为清算义务人负担有清算义务，在未及时履行清算义务时须承担民事责任，集体经济组织成员数量一般较多，集体事务多由理事会等执行机构处理，故而可以参照《民法典》和《公司法》的规定，由理事等执行机构或者决策机构的成员作为清算义务人，不宜将全部集体经济组织成员作为清算义务人。此外，主管机关或者利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。
关于清算组的组成和人员选任。清算人的选任因解散原因、清算人种类的不同而有所不同，一般情形下，在公司自愿解散时，清算人由股东任命，只有在股东不能任命清算人时法院才能根据利害关系人的申请任命清算人。在法院裁判解散时，清算人由法院任命。《公司法》第183条规定了公司解散时清算组的组成及产生方式，农村集体经济组织可以参照此规定确定清算组，但应根据其组织特殊性进行部分调适，可以由集体经济组织成员，或者集体经济组织成员大会、理事会确定的人组成，若逾期未成立清算组的，法院可以根据债权人的申请指定清算，产生清算组。即若集体经济组织成员数量较少，可以由成员组成清算组；若集体经济组织成员数量较多，或者成员大会、理事会决议确定人选的，则可以由决议所确定的人员组成清算组。
其二，关于农村集体经济组织终止时的注销登记，在我国目前已经逐渐建立集体经济组织登记赋码规则的情形下亦应予以确立。未来农村集体经济组织法中可以明确规定终止应办理注销登记：“清算结束并完成法人注销登记时，农村集体经济组织特别法人终止”。
其三，明确农村集体经济组织终止后的职能承继主体。农村集体经济组织代表集体行使所有权，可以对集体所有的土地等财产进行经营管理，履行承包地、宅基地等管理职责，此外还负担为成员提供服务的职责，例如提供农业生产、农田管护等服务。我国现行立法未对其职能承继作出规定，《民法典》第101条第2款规定村民委员会代行职权的前提是“未设立村集体经济组织”，而不是集体经济组织终止，所以在文义上无法直接适用。对此，宜对该款中的“未设立村集体经济组织”作扩大解释，即某一地域不存在集体经济组织，不论是未设立还是虽已设立但终止消灭，均由村民委员会代行其职能。但根据我国集体产权改革中“政经分离”的精神，村民委员会属群众自治组织，应仅在短期内代行，集体成员应尽快设立新的农村集体经济组织，乡镇政府应予以具体指导和监督。对此，可在未来农村集体经济组织法中规定：“农村集体经济组织终止的，由村民委员会代行其职能。集体成员应在注销登记后两个月内成立新的农村集体经济组织。”
结语
目前各界之所以对农村集体经济组织终止普遍持极为谨慎的态度，主要是缘于集体财产权属不清晰、未厘清集体土地所有权主体，担忧动摇集体土地所有制、瓦解集体经济。在理顺农民集体与集体经济组织之间的财产关系，产权归属清晰的前提下，终止不会损害成员权益，更不会动摇农村基本经济制度，反而有利于优胜劣汰、市场出清，激励集体经济组织管理人员尽到勤勉忠实义务，妥善经营管理。终止是民法上的团体运行会必然经历的阶段，农村集体经济组织法作为团体法、组织法，应对此内容予以规定和表达。
编辑审定：孙聪聪 吴喆鑫
