作者简介：孙聪聪（1985-），女，河南鲁山人，博士，广东外语外贸大学土地法制研究院讲师。主要研究方向为土地法制与空间规划。E-mail:sccgdufs@126.com。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）。
本文原载于《中国土地科学》2022年第2期，注释已略，如需援引请核对期刊原文；仅限学术交流，如有侵权请联系后台予以删除。原文责编；郎海鸥。
摘要：研究目的：探寻《国土空间规划法》的立法体例，揭示其作为限制土地财产权利行使的实体法所应当涵括的制度要义。研究方法：规范分析法、文献分析法。研究结果：《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》分别立法，且前者采用框架法模式下，《国土空间规划法》应当包括国土空间规划制定与国土空间用途管制等实体性内容。研究结论：因应国土空间规划立法的迫切需求，《国土空间规划法》应从科学性、民主性和正当性等方面构建国土空间规划的实质合法性，对国土空间规划的编制要求、审批程序和国土空间用途管制等实体规范给予更明确的立法指引。
关键词：土地法学；国土空间规划；立法体例；实体要义
空间规划强调以均衡的可持续发展为目标，促进以土地为依托的空间资源的公平配置与高效利用。进入21世纪以来，各国区域发展不均衡的矛盾更为凸显，土地的立体化利用渐成常态，通过空间规划矫正区域发展失衡、提高空间资源利用效率，重回立法视野。荷兰于2008年对1965年颁布的《空间规划法》进行了全面修改，重新理清国家、省、市之间的规划权力配置，德国亦于2009年全面替代了1997年版的空间秩序法。英国《2004年规划与强制购买法》引入空间规划的概念，建立区域规划体系，随后虽以《2011年地方主义法案》废除区域规划、引入邻里规划，但大伦敦区依然保留区域规划意义上的《伦敦规划》，有关区域平衡与地方合作的空间规划理念已然渗透进英国城乡规划立法。我国于2010年发布《全国主体功能区规划》，较好地体现了区域空间均衡和可持续发展的面向，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出建立空间规划体系，随后我国国土空间规划政策框架逐步搭建成型，并经由2019年8月26日修正的《土地管理法》原则性规定国土空间规划的编制要求和法律效力，明确“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”；2021年修订的《土地管理法实施条例》进一步具化了国土空间规划的强制内容和编制依据等。但现行《土地管理法》及其实施条例并未对国土空间规划的编制主体、审批程序以及监督实施等予以系统规定，只是体现出从土地利用规划向国土空间规划转变的过渡性特征。目前指导国土空间规划编制实施的法律法规与政策性文件，因存在立法空白或者效力层级过低而难以满足依法规划的实体与程序要求，如各级政府或自然资源部门编制国土空间规划没有明确的法律授权，国土空间规划制定或修改过程中的民主参与机制缺失，国土空间规划和用途管制将对土地财产权利行使构成限制，属于法律保留事项却并未制定法律等，国土空间规划立法迫在眉睫。
1 《国土空间规划法》的立法体例与调整范围
目前学界关于国土空间规划立法的研究，主要集中在立法进路和规范内容等方面。如有学者建议修订现行《土地管理法》并将其更名为《国土空间管理法》，建立以国土空间用途管制为核心的国土空间管理制度体系，采用框架法模式对国土空间规划与土地管理进行整合立法，制定一部在内容上涵盖国土空间开发保护、国土空间规划和土地管理三个层面的国土空间规划框架法,以法典化思维将国土空间规划体系、《城乡规划法》的实质内容、《土地管理法》土地用途管制和土地利用总体规划内容等直接在“国土空间开发保护法”中作整合性规定，不再另行制定“国土空间规划法”；亦有学者在对我国现行空间性法律法规总结梳理基础上，提出国土空间规划法的制定可以采用以规划编制和实施程序为主线的立法框架，可考虑先由国务院制定《国土空间规划条例》，再将其上升为单独立法或被《国土空间开发保护法》所吸收；另有学者认为“国土空间开发与保护法”涵盖“空间规划法”，但从立法难易程度和可操作性方面考虑，建议单独制定“空间规划法”作为上位基本法、各空间规划法律法规为下位专项法的体系结构；同时有学者指出可从规划体系、规划编制、规划审议、规划实施、规划监管等方面设计国土空间规划立法框架，采用由易到难的进阶立法路径；新近有学者提出以适度法典化统合现行国土空间规划分散立法的路径选择。上述研究积极回应国土空间规划立法的迫切需求，具有学术启发意义和立法决策价值；但从中亦可看出，学界在《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》间的逻辑理路及立法时序上颇为犹疑。
事实上，从立法规划及其实施进程看，《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》分别立法是立法机关与职能部门的顶层设计：《十三届全国人大常委会立法规划》将“国土空间开发保护法”和“空间规划方面的立法”分列为第二、第三类项目；《自然资源部2020年立法工作计划》要求研究起草《国土空间开发保护法》报国务院审查，同时为明确国土空间规划编制审批要求，拟研究制定《国土空间规划管理办法》；《自然资源部2021年立法工作计划》将《国土空间开发保护法》列为出台类项目，并提出积极配合立法机关推进《国土空间规划法》等重点立法。在立法机关已然就《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》的立法时序与模式做出决断时，理顺“国土空间规划”与“国土空间开发保护”之间的逻辑关联，廓清各自立法的调整范围和规范对象，是更为务实的路径。
1.1 “国土空间规划”与“国土空间开发保护”之间的逻辑关联
毋庸讳言，《国土空间开发保护法》虽在立法规划上优位于空间规划方面的立法，但国土空间开发保护的理论储备尚不及国土空间规划；国土空间规划政策形成有其脉络可循，国土空间开发保护立法的提出确显突兀。然而，国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间开发保护之间的逻辑关联可从土地利用规划、土地用途管制和土地管理间的制度嵌构中推衍。从“多规并立”的类空间规划到“多规合一”的国土空间规划，从土地用途管制到国土空间用途管制，从土地管理到国土空间开发保护，国土空间规划和国土空间开发保护立法不应成为无源之水、无本之木。
我国《土地管理法》包括总则、土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查和法律责任等章节，“土地的所有权和使用权”章节多是对宪法、民法和农村土地承包法等确认的土地财产权制度的重复性规定，2021年修订的《土地管理法实施条例》删除了以往关于“土地的所有权和使用权”的规定，是节约立法资源思想的表达，值得肯定。《土地管理法》中“土地利用总体规划”编制和实施是划定落实不同地块用途的依据，通过各级土地利用总体规划和土地利用年度计划分解、传导土地用途管制的量化指标。“耕地保护”章节进一步设置占补平衡、永久基本农田保护及转用、土地整理与复垦等农用地保护规则体系。“建设用地”章节则是关于土地征收、建设用地划拨、出让与收回、集体建设用地使用等增量或存量建设用地开发利用的具体规定。“耕地保护”和“建设用地”章节既是土地用途管制的核心内容，又可视为土地开发保护的制度规范。
推及国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间开发保护，可以认为国土空间规划是用途管制的法定依据和适用前提，用途管制是空间规划的制度目标和规范意旨，国土空间开发保护则是把全域自然资源纳入规划对象后对包涵土地在内承载空间的利用保护所做的统筹安排，是在空间规划划定落实生态空间、农业空间和城镇空间的基础上，设置的各类空间开发和保护的具体规则。言即国土空间开发保护涵盖空间规划和用途管制，《国土空间开发保护法》应是《土地管理法》的升级和再造，在建立国土空间规划体系后，现原则性规定国土空间规划编制要求和法律效力的《土地管理法》将不敷适用，以单一土地要素为规划标的的土地利用规划和用途管制亦将不合时宜，应以《国土空间开发保护法》取代《土地管理法》，建立统筹海陆空间、协调区域城乡发展、创新规划管制工具的国土空间开发保护规则体系。事实上，不仅《土地管理法》，《城乡规划法》亦应被国土空间规划立法所废止。我国土地利用规划仅划定土地的平面用途，城乡规划不得不在土地利用规划的基础上设定立体的开发建设强度，由此形成了“多规并立”的规划体系，并造成规划事权分割、土地利用的整体性和协调性差、规划冲突等弊端。国土空间规划欲实现“多规合一”，首先需整合的即是土地利用规划和城乡规划，《土地管理法》第18条第2款明确规定“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”，以国土空间规划取代土地利用规划和城乡规划的意图至为明显。有学者认为，“建立国土空间规划体系并不是对我国土地规划权的否定”，笔者对此不甚认同。国土空间规划并非主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态规划等的简单叠加，而涉及到强化规划权威的政策导向下规划基础理论重塑与制度体系创新，与土地利用和城乡规划等单向度规划不同，国土空间规划强调将主体功能区、土地利用和城乡规划等融合成为立体的多维度规划，基于生态保护和粮食安全的公共利益，既要求全域范围内不同功能空间协调开发利益，又强调在具体地块上划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界（以下简称“三条控制线”），框定生态保护、农业利用和城镇开发空间；既包括国土空间内横向上不同的利用保护形态，亦涵盖纵向上不同开发建设强度。自然资源部整合原国土资源部的土地利用规划职责、国家发展和改革委员会组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，行使“多规合一”的国土空间规划权。笔者赞同整合国土空间规划和土地管理相关法律法规、政策性文件的立法路径，但在《国土空间开发保护法》已被列入立法规划的前提下，似无必要另辟蹊径制定《国土空间管理法》，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，国土空间治理应摒弃传统的管理与服从模式，践行公私合作理念，更多地引入市场化体制机制，有效提升我国国土空间治理的法治化水平。名正则言顺，《国土空间开发保护法》比《国土空间管理法》更能体现新时代国土空间治理的现代化需求。
1.2 《国土空间开发保护法》与《国土空间规划法》各自的调整范围
依法规划是依法治国、依法行政的题中之义。制定和实施国土空间规划的行政权力运行，无论表现为抽象行政行为抑或具体行政行为，均会对土地财产权利的行使构成限制，国土空间用途管制更是直接作用于行为人的权利内容与行使边界。国土空间规划和用途管制必须遵循并贯彻行政法定、行政均衡、行政正当的基本原则。行政法定包括职权法定、法律优先和法律保留，即制定和实施国土空间规划的权力必须有明确的法律授权，国土空间规划立法出台后将优位于行政立法，对土地财产权利的限制乃至剥夺必须制定法律；行政均衡包括平等对待、行政比例和信赖保护，全域统一的国土空间规划区别适用于城乡二元土地财产权利结构的正当性有待证成，国土空间规划权的行使应尽可能使相对人损害保持在最小范围内，对土地财产权利的限制，与其所要实现的公共利益之间必须是合比例的，国土空间规划一经制定并实施非经法定程序不得变更或废除；行政正当，包括行政参与和行政公开，受国土空间规划影响的利害关系人有权实质性参与国土空间规划的制定和实施，国土空间规划的制定过程和成果文件应无条件向社会公众公开。从国土空间规划和国土空间开发保护之间的逻辑关联出发，理想的模式是制定一部涵盖国土空间规划和国土空间用途管制的《国土空间开发保护法》。
然而如前所述，目前关于国土空间开发保护的理论储备和实践经验均较为贫乏，编纂一部实体法意义上的《国土空间开发保护法》时机尚未成熟；但在统筹推进自然资源资产产权制度改革背景下，整合山水林田湖草沙等国土空间开发保护利用规则又显得极为迫切，此乃立法规划将《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》先后分立的决策考量。只是在《国土空间规划法》尚未出台的情况下，国土空间用途管制将无所依从，国土空间规划如何编制、实施，规划分区如何划定，规划许可如何运行，在不同的规划分区实行何种程度的用途管制，是否对土地财产权利行使构成非正当限制以及如何补偿等，均难有定论。如此一来，《国土空间开发保护法》抽离了国土空间规划和用途管制的实体法内涵，只能以形式意义上的框架法模式出台，对山水林田湖草沙等国土空间开发保护的规则进行原则性规定；国土空间规划的编制与实施、国土空间用途管制等实体内容，则留待《国土空间规划法》以实体法律的形式予以具体明确。
2 《国土空间规划法》中空间规划制定的实体内容
目前国土空间规划立法虽未出台，但相关规范性文件已然构建起编制和实施国土空间规划的政策体系，国土空间规划体系先于其法律制度构建为既定事实，立法进路在很大程度上是将现有指导国土空间规划体系构建的国家政策法律化的过程。在研究制定国土空间规划立法时，可考虑吸收其中成熟的制度规范，包括国土空间规划的体系构成及编制主体、省级以上（包括特大的市）国土空间规划的编制重点及审批程序、国土空间规划的监督和实施等。同时也应注意到，政策性规定在内容上表现出纲领性、方向性和宣示性特点，因而具有更强的变动性、模糊性，不符合法律的明确性、稳定性要求，不宜将规范性文件中的规定直接纳入国家立法。具体而言，在《国土空间规划法》中构建具有实体意义的国土空间规划规则体系，应当至少包括以下规范内容。
2.1 充实国土空间规划制定的强制内容，体现其科学性
首先，将“三条控制线”划定纳入国土空间规划强制内容。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《规划意见》）要求在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）的基础上，科学有序划定“三条控制线”，但对于“三条控制线”的划定主体和审批程序并无具体规定。事实上，从2009年至今，原国土资源部和农业部、现自然资源部和农业农村部即通过发布一系列规范性文件敦促划定落实永久基本农田，中共中央、国务院、生态环境部、自然资源部等亦通过印发相关规范性文件指导生态保护红线的划定落实。此外，2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《三条控制线意见》），要求将“三条控制线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成“三条控制线”划定和落地，协调解决矛盾冲突，做到不交叉不重叠不冲突。对上述规范性文件予以梳理发现，统筹划定落实“三条控制线”是当前编制国土空间规划的实质内容与核心要义。国土空间规划政策体系是在实践中摸索建立的，永久基本农田划定在先，甚至早于空间规划概念的提出；生态保护红线划定在后，是为应对我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化制约经济社会可持续发展所做的制度安排；城镇开发边界则是在一定时期内因应城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。尽管实践中各地永久基本农田和生态保护红线已部分划定，2021年修订的《土地管理法实施条例》仍要求国土空间规划统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，可谓正确认识到“三条控制线”作为国土空间规划最重要的组成部分，应当是内嵌于国土空间规划编制程序的，一如在土地利用总体规划中划定农用地、建设用地和未利用地，在城乡规划中划定禁止、限制和适宜建设区域。
其次，在“双评价”的基础上，增加可持续性、住房需求评估等内容。《规划意见》要求在“双评价”基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，“双评价”被认为是构建国土空间的基本战略格局、实施功能分区的科学基础。事实上，在能够承载和适宜开发的前提下，还应当从可持续性、住房需求评估等方面增强国土空间规划的科学性，确保环境和自然资源可持续，满足城乡居民居住需求。可持续性评估是英国地方规划制定过程中的必经程序，其在评价规划所可能带来的潜在环境影响的同时，综合考虑其更广泛意义上的经济和社会影响；英国学界普遍认为，其在促进可持续发展方面具有重要作用。融入生态文明理念的我国国土空间规划体系，亦应把创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念渗透进国土空间规划，通过规划制定过程中的可持续性评估综合评价规划对环境、经济和社会发展的影响。同样的，英格兰的《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework）要求采用标准方法，提供地方住房需求评估以决定所需的最低住房数量，在涉及住房供应的重大开发项目中，规划政策和许可决定应当要求至少10%的住房属于保障性住房。住房需求评估是对规划区域内不同群体所需住房的规模、类型和居住期限等予以评估，并在规划文件中做出相应的安排。随着城乡融合的不断推进，我国国土空间规划在促进职住均衡方面被寄予厚望，使更多城乡居民可得在工作地安居，离不开充分的政策性住房保障。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点包括城镇政策性住房等的布局原则和标准，可谓正确认识到政策性住房布局的重要性，但规划布局应以科学的需求评估为前提，且贯穿于规划制定和实施始终，可考虑将住房需求评估纳入国土空间规划制定的强制性内容，为政策性住房布局提供科学依据。
2.2 理顺国土空间规划审批的程序要件，强化其民主性
从土地利用到空间治理，规划的目的始终是为公共利益而对国土空间开发保护活动予以提前设计和积极干预，规划的制定和实施必然影响到土地财产权利的行使与保护，以及生活在其间的人们营造并维护公共生活空间的自主性。因此，规划的民主性是其合法性的重要来源。规划的民主性一方面直接地体现为规划制定过程中的公众参与，另一方面间接地表现在经由民主选举而产生的立法机关对规划的审议程序，后者又反过来赋予规划法定地位，强化其法定约束力。我国土地利用总体规划的制定中并无立法机关审议和公众参与的民主程序；城乡规划对此予以矫正，各级城乡规划在报送审批前，需经本级人大常委会或者人民代表大会审议；村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。与此同时，《城乡规划法》第26条还具体规定了城乡规划制定过程中的公众参与程序。国土空间规划制定过程中亦应充分保障其民主性。
首先，在国家立法层面明确市县级国土空间规划的编制内容和审批程序。《规划意见》基本上延续了《城乡规划法》关于规划制定的审批程序，整体上强化了国土空间规划的法定约束力，要求自然资源部会同相关部门组织编制全国国土空间规划，由中共中央、国务院审定后印发；省级和需报国务院审批的城市国土空间总体规划，在报送国务院审批前，需经同级人大常委会审议；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划审批内容和程序要求，且允许各地因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。此与深化“放管服”改革下简政放权的指导思想相吻合，但“三条控制线”和乡村建设等空间实体边界恰恰是在市、县级国土空间规划中划定落实的，若将来的国土空间规划立法依循《规划意见》，不对市县级国土空间规划的编制内容和审批程序做具体明确的规定，而是交由省级政府自治，笔者认为将很难保证“三条控制线”的划定落实和严格实施，进而不利于国土空间规划核心目标与底线约束的实现。
其次，保留并拓展详细规划制定中的公众参与机制。《规划意见》要求国土空间规划体系中详细规划在市县及以下编制。城镇开发边界内的详细规划相当于城乡规划体系中的控制性详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；城镇开发边界外的详细规划也即村庄规划由乡镇政府组织编制，报上一级政府审批，并没有立法机关审议和公众参与的民主程序。前文述及，《城乡规划法》规定，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意，旨在于尊重并保障村民自治，以及农民集体对其享有所有权的土地为自主使用和管理的权利，未来的国土空间规划立法不应克减该程序性权利。几乎与《规划意见》同时，自然资源部办公厅发布的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》要求，村庄规划在报送审批前应在村内公示30日，报送审批时应附村民委员会审议意见和村民会议或村民代表会议讨论通过的决议，是对《规划意见》的矫正，值得肯定。另据《规划意见》，可以几个行政村为单元编制村庄规划，此举有利于集约节约利用土地，但仍应征得所涉村庄民主程序认可。事实上，城乡规划体系中的控制性详细规划和村庄规划，国土空间规划体系中的详细规划，作为对具体地块用途和开发建设强度所作的预先设定，对土地财产权人产生的实际影响，甚或超越总体规划，以广州市规划和自然资源局公布的广州市2019年国有建设用地使用权基准地价为例，在相同区域，商业用地地价是工业用地的逾24倍。详细规划的制定固然要在土地利用现状基础上，综合考虑城乡未来经济社会发展和居民的生产生活需要，体现规划基于公共利益目的限制土地财产权行使的必要性与合比例性，但亦应关注规划自身的民主性。新的《土地管理法》以公共利益限缩土地征收范围、允许集体经营性建设用地有条件入市、下放宅基地审批权限，城镇开发边界外村庄规划的制定和实施将决定增量建设用地的具体地块用途和开发建设强度，城镇开发边界内详细规划则主要影响存量建设用地的更新改造和功能布局。规划制定过程中的公众参与是其获得民主性的必要前提，而立法机关的审议在间接体现规划民主性的同时，直接赋予其强制约束力，二者均不可或缺。
总之，笔者认为，国土空间规划立法在《规划意见》确立的审批程序基础上，应增设市县级国土空间规划编制内容和审批程序的强制性规定；同时，无论总体规划抑或详细规划，均应设定立法机关审议和公共参与的民主程序。就公众参与而言，除了借鉴《城乡规划法》确立的体制机制，尚可探索并细化实质性的公众参与程序，包括规划制定过程中的征询和公开程序，规划许可审查中的预申请论证和前置程序、异议提出与受理、协商确定规划条件和义务等，笔者将对此另撰文详述。
3 《国土空间规划法》中空间用途管制的制度要义
国土空间规划是国土空间用途管制的实施依据，国土空间用途管制是国土空间规划的规范目的。相较于以往土地用途管制保护耕地的单一目标，国土空间用途管制融入生态文明理念，强化生态用地保护，推动区域城乡协调发展，国土空间用途管制的具体内容亦可从相关法律法规和政策性文件中予以凝练提升。
3.1 限制生态保护红线内开发建设活动
依据《三条控制线意见》，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动；目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出。另据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉》，以国家公园为主体的自然保护地体系的形成，是对现有各类自然保护地按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理、调整、优化归并的结果，若欲禁止人为活动，则必然涉及国有土地上设立的建设用地使用权或各类准物权收回以及集体土地所有权征收；若欲禁止开发性、生产性的建设活动，则可能导致土地财产权人无法按照原用途对土地使用和收益，在严重性、持续性等方面造成对财产权本质的侵犯，尽管未予征收，但事实上产生如同征收的法律效果，超出财产权所应当承担的社会义务，构成应予补偿的过度限制。关于国有建设用地使用权收回的法律性质，目前学界有征收说、解除合同说、撤回行政许可说、独立法律制度说等不同主张，《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等对其补偿规则的规定有所不同，收回的程序规范亦存在明显法律漏洞。探矿权、采矿权等经国家特许形成的财产权，受到宪法和民法的双重保护，无论是“有序退出”抑或被禁止从事生产性、开发性的建设活动，均严重剥夺了矿业权人的核心利益，应当予以补偿。相对而言，集体土地征收的补偿标准和程序规范已较为成熟，惟值得警惕的是，地方政府有以生态移民的名义简化、代替集体土地征收程序的倾向。如《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》规定：“生态移民整建制迁出后，原农民集体所有土地（包括农村村民宅基地）即为国家所有，用于恢复林草植被，改善生态环境。”事实上，生态移民工程不仅涉及到迁出区集体土地的征收和安置补偿，还可能存在迁入区集体土地的先征收后划拨，或者集体土地相互之间的置换，以及迁出区建设用地复垦置换新增建设用地指标的使用、收益，搬迁后迁出区集体土地所有权或使用权确权登记等问题。惟有在尊重和保护既有财产权体系前提下，依循法治思维和规则路径方为妥适安排和救济，否则即可能在保护生态安全名义之下过度侵害土地财产权人合法权益。
3.2 提升永久基本农田转用或征收条件
依据新修正的《土地管理法》，永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，非因国家重点建设项目选址确实难以避让且经国务院批准，不得转用或征收。《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》将其可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批授权各省级人民政府批准，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级人民政府批准。此次新冠疫情可能给全球粮食安全带来更大冲击，特殊时期在粮食禁运情形下仍应坚守耕地红线，永久基本农田转用或征收审批权下放反而应审慎推进。我国宪法对一切使用土地的组织和个人苛以合理利用的社会义务，依据民法典和农村土地承包法等法律规定，土地承包经营权人依法承包集体所有的耕地从事种植业等农业生产，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设，此为财产权内容的立法形成，言即土地承包经营权本未包涵改变土地用途的权能，永久基本农田划定并未加重土地承包经营权人的法定负担。然而，集体土地所有权并无不得从事非农建设的立法限制，2019年《土地管理法》修正后符合特定条件的集体经营性建设用地可得与同类用途的国有建设用地同等入市，永久基本农田划定提高了集体所有的农用地变更为建设用地的法定条件，加重了集体土地所有权人的权利负担。此外，永久基本农田划定的依据是耕地质量等自然禀赋，然而一旦划定则其转用或征收面临的条件更为严苛，此种基于公共利益产生的不均衡会造成特定农民集体财产权的特殊牺牲，且损害后果是严重的和不可期待的。因此无论集体所有耕地承包经营抑或统一经营，被划入永久基本农田均应得请求行政补偿。农民集体获得相应补偿后，可将补偿款在集体成员间分配，此乃集体土地所有权实现的题中之义，无需赘言。
3.3 统筹城镇开发边界内外用途管制
依据前述《规划意见》，国土空间规划体系中详细规划在市县及以下编制。城镇开发边界内的详细规划相当于城乡规划体系中的控制性详细规划，不同的是详细规划似将城镇的城中村纳入其规划区域，统筹用途管制；城镇开发边界外的村庄规划在当下城乡规划和未来国土空间规划体系中的法律地位相同，均是对用地布局和建设要求做出的具体安排。据此，在“三条控制线”的底线约束下，城镇开发边界内外均以详细规划确定具体地块用途和开发建设强度，实现用途管制全覆盖，其对土地财产权行使的限制需要具体分析。
对于城镇开发边界内外的国有土地财产权而言，国家作为所有权主体和规划权主体具有的重合性特征，决定了上述限制即便对国有土地所有权构成特殊牺牲也毋需予以补偿，而国有建设用地使用权人的规划义务在建设用地使用权出让之时即以规划条件的形式予以明确。
对于城镇开发边界内外的集体土地财产权而言，农用地受制于永久基本农田保护上已述及，建设用地主要分为宅基地、集体经营性和公益性建设用地，在规划上可看作是对具体地块用途所设定的规划条件。宅基地为满足农村居民的居住需求，依据“一户一宅”、面积法定的原则无偿取得，基于该赋权目的，各地对农民住宅建设往往设定层数、层高、建设总面积等限制，其本质亦是对宅基地的开发建设强度所设定的规划条件。新修正的《土地管理法》第63条允许集体经营性建设用地入市，要求在出租、出让合同中载明土地用途和规划条件等，在第64条紧接着规定集体建设用地使用者按照规划用途使用土地的义务；根据新修订的《土地管理法实施条例》第39条，入市集体经营性建设用地的规划条件，由市、县人民政府自然资源主管部门依据国土空间规划拟定。集体公益性建设用地的规划条件如何确定，目前尚不明确。在国土空间规划以城镇开发边界统筹用途管制的前提下，城镇开发边界内城镇空间的集体建设用地可得与国有建设用地具备同等的开发强度，如此一来，集体土地在保障农村居民生存、居住和发展权益之外，产生的增值收益应当在国家、集体和成员之间公平分配。此外，同样是集体土地财产权，城镇开发边界外农业空间因主要承载农业产生功能，因而具有与城镇开发边界内城镇空间不同的开发建设强度，其一方面是由自然禀赋、历史发展和现实条件所共同决定的，具有科学性基础，另一方面因国土空间用途管制导致集体土地财产权行使受限，应当给予合理补偿，而具备了正当性依据。
3.4 建立国土空间用途管制行政补偿制度
我国《宪法》确立了城乡二元的土地财产权结构，授权国家基于公共利益依法征收或征用并给予补偿，禁止土地所有权转让，允许设定土地使用权并可依法转让，明确合理利用土地的原则。作为社会主义公有制的组成部分，国家和集体土地财产权负载保护国家粮食安全、保障城乡居民生存、居住和发展权益、促进公有制经济有效实现等公共利益，在生态文明建设的背景下，又增设了生态保护的公共职能。如前所述，国土空间规划和用途管制对土地财产权的限制若超过其应当承担的社会义务，违反平等原则，造成个别人或者群体财产权的特别牺牲，且这种损害是严重的和不可期待的，则应当建立行政补偿制度，对因“三条控制线”划定限制土地财产权行使逾越必要限度给以充分合理补偿，包括耕地和永久基本农田保护补偿、生态保护补偿等。值得注意的是，2021年《土地管理法实施条例》修订要求建立耕地保护补偿制度，并授权自然资源主管部门会同有关部门规定耕地保护补偿的具体办法和实施步骤，耕地保护补偿制度正式进入立法视野；在相关办法制定过程中，需注意耕地保护补偿与永久基本农田保护补偿的独立性，前者补偿的是集体土地发展权益损失，后者矫正的是永久基本农田和非永久基本农田所有权人之间的利益失衡。
4 结语
规划并非价值中立的技术实践，其从根本上关涉对空间发展的伦理和道德判断，为使生活在其间的人们不仅仅因为出生地或者居住地而被限制获得良好居住环境、完善基础设施和公共服务、职业选择和就业保障等等更好条件的机会，达到矫正空间失衡、实现空间正义的目的。从土地利用总体规划到城乡规划、主体功能区规划再到国土空间规划，我国规划体制变革对于矫正城乡区域经济社会发展失衡、实现自然资源和生态环境可持续发展的逻辑进路已然明晰；在新冠疫情常态化和逆全球化的背景下，国土空间规划对生态保护、粮食安全和经济社会发展的关切正当其时，且犹如“三驾马车”并驾齐驱，不可偏废。为避免出现规划空白，国土空间规划体系构建在先，而法律制定在后，当务之急仍是强化国土空间规划立法研究并加速其立法进程，尽快补足其合法性缺失。
