作者简介:高飞(1972),男,湖北枝江人,广东外语外贸大学土地法制研究院教授、博士生导师,法学博士。
基金项目:2021年度国家社会科学基金项目“土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”(21BFX082)。
本文原载于《西南政法大学学报》2022年第4期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权请联系后台予以删除。本文责任编辑:黄忠，青年学术编辑:孙莹。
摘要:宅基地使用权是一种用益物权,该权利能否继承在理论与司法实务中均存在较大的分歧,主要争点在于该权利是否属于能够被继承的遗产。从解释论立场出发,宅基地使用权属于民事主体的合法财产,但应当归为“根据其性质不得继承的遗产”。在我国“房地一体”模式下,为解决因房屋继承导致的个体利益与以农村集体经济组织为代表的集体利益之冲突,设立法定租赁权制度是一种较为理想的选择,然而,我国现行法律未采纳该种制度安排。针对这种情形,可以类推适用强制缔约制度,苛以房屋继承人与农村集体经济组织就使用继承房屋所占用的宅基地订立相应合同的义务。根据宅基地使用合同,房屋继承人使用宅基地的权利在性质上属于债权,其与宅基地使用权分属不同性质的权利。房屋继承人在享有使用宅基地的债权时,仅能够以拥有房屋所有权为前提而使用该宅基地,且不得对原有房屋进行翻建、重建。同时,其应当承担相应的义务。
关键词:宅基地使用权;继承;农村集体经济组织成员;强制缔约
在我国,宅基地使用权是农村村民在其所属农村集体经济组织的土地上享有的一种财产权,该权利在法律性质上属于用益物权。宅基地使用权是财产权的一种类型,无疑具有财产属性。然而,作为财产权的宅基地使用权是否能够作为遗产被继承,现行法律规范均未作出明确规定,各界对此问题一直众说纷纭。本文拟在解释现行相关法律规范的基础上,对宅基地使用权继承存在的法律障碍及其根源进行分析,从而理清宅基地使用权不得继承的内在原因,以期对实践中准确理解并进一步完善宅基地使用权制度有所裨益。
一、两种对立的观点:宅基地使用权能否继承之分歧
对于宅基地使用权能否作为被继承的遗产,当前学界存在否定说与肯定说两种观点:否定说认为,我国宅基地使用权的权利主体具有身份属性,继承有可能突破这种身份属性的限制,故不能比照个人私有财产权进行继承;肯定说认为,宅基地使用权是用益物权,在本质上是财产权,当然可以被继承。以是否将继承人限定为与被继承人具有同一农村集体经济组织成员资格的人为标准,肯定说又可分为限制继承说和自由继承说:前者认为取得宅基地使用权以享有特定农村集体经济组织的成员资格为条件,故宅基地使用权的继承人须与被继承人属于同一农村集体经济组织的成员;后者则认为宅基地使用权的继承人只要属于适格继承人即可,不应限定其须具有被继承人所在农村集体经济组织的成员资格。
宅基地使用权继承否认说与限制继承说具有本质区别,但有持肯定说的学者并未将两者区别开来,其为了加强肯定说的说服力,对不允许宅基地使用权继承的弊端进行了总结,认为否定说主要存在以下弊端:(1)将农村居民与城市居民区别对待,违反了平等原则;(2)非本集体经济组织成员继承农村房屋后,不能对该房屋进行改造,也没有其他的处理方式,故难以实现物尽其用;(3)不允许继承使宅基地使用权成为一种权能不完整的物权,与物权的性质相悖;(4)个人承包应得的收益是被继承人生前的生产生活资料,我国法律不禁止该权益被继承,而宅基地使用权与个人承包应得收益的性质相同,却不能被继承,这与继承法的精神相违背;(5)从农村进入城镇的务工人员,如果在其年老后想返回原乡村生活,却因其不再具有原集体经济组织成员资格,从而不能享有宅基地使用权,这严重违背我国传统文化精神。对此处归纳的关于宅基地使用权继承否定说的弊端进行分析可知,其主要是从两个方面提出的批评:其一,从继承人是否具有农村集体经济组织成员资格角度出发,认为禁止农村集体经济组织成员以外的主体继承宅基地使用权是不合理的。这一理由事实上是对宅基地使用权限制继承说的批评,其意图是为了在我国法律制度中确立宅基地使用权自由继承制度,具体分析见上述(1)(2)(5)。其二,以宅基地使用权的法律性质为基础,主张禁止继承宅基地使用权违反了宅基地使用权的财产属性。该理由是对宅基地使用权否定说的针对性驳斥,具体分析见上述(3)(4)。选择从宅基地使用权继承人资格出发,还是选择从宅基地使用权的法律性质入手,显示出在批评宅基地使用权继承否定说方面持有的不同立场,这两种立场不同学者均具有较强的代表性,因而有必要对它们予以认真对待。
将宅基地使用权的取得资格限定于农村集体经济组织成员,源于1998年修订后的《土地管理法》第62条之规定。此前,根据1982年2月13日国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》第14条的规定,不仅农村社员可以依法取得宅基地建房,而且回乡落户的离休、退休、退职职工、军人以及回乡定居的华侨,也都可以依法取得宅基地建房。1983年6月4日,原城乡建设环境保护部发布《城镇个人建造住宅管理办法》,该办法第3条第1款将在集体土地上取得宅基地的主体扩大到“凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工”。1986年我国颁布了第一部《土地管理法》,该法在第41条将“城镇非农业户口”可以享有宅基地使用权以法律形式固定下来。然而,因为我国在上世纪90年代市场经济快速发展,城市居民的收入持续增长,许多富裕的城市居民前往农村购买房屋,尤其是在1998年7月国务院印发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出“停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化”后,更多城市居民到城乡结合部购买农民住房,在一些地方还出现了以开发“果园”“庄园”为名炒卖土地之现象。为了对非法转让农村土地的乱象进行治理,防止农地流失和保护农村集体土地,1998年《土地管理法》修改时删除了原《土地管理法》第41条的规定,同时废止了《村镇建房用地管理条例》。此后,1999年5月6日国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,强调农民的住宅不得出售给城市居民,而且也禁止城市居民占用农民集体土地建房。2004年和2019年《土地管理法》又经过了两轮修法,均保留了只有农村村民才能依法从所在农村集体经济组织取得宅基地的做法。可见,现行《土地管理法》中有关宅基地使用权取得主体的成员资格之规定,与宅基地使用权自由继承说存在冲突。
强调宅基地使用权的财产性,以之对宅基地使用权继承否定说进行批评,在逻辑上能够成立,但缺乏说服力。在我国,宅基地使用权是用益物权的一种,且一般认为“用益物权为独立及纯粹之财产权均具有让与性及继承性”。但是,物权应当依据法律创设,而法律规定能够创设的物权类型则依据社会经济需要来确定,故各国或地区法律规定的物权种类存在诸多不同。而且,民事权利作为一个已经类型化且为法律所保护的确切利益形态,一方面为权利主体享有权利所带来的利益划定了一个明确的范围,另一方面也为其他民事主体确立了一个警戒线,使其不得侵害该种权利,从而给予民事主体行动的自由以及不因该自由行为而受法律制裁的合理预期,至于民事主体从事自由行为的可预期性,则取决于其权利的公示性及该权利内容的确定性。宅基地使用权作为我国特有的一种用益物权,具有显著的中国特色和法律赋予的特别制度功能,其权能在《民法典》中有明确规定,该权能正是法律划定的宅基地使用权人享有的利益之范围。是否允许宅基地使用权作为遗产继承,不是判断该权利是否为完整物权的标准,更不是认定该权利是否与物权性质相悖的依据。尽管用益物权一般均具有继承性,但不同类型的用益物权因制度功能的不同在继承性上呈现出一定的差异,也是法律制度设计中的正常现象。故以某种用益物权能够被继承为理由认为作为用益物权的宅基地使用权也应当能够被继承,这是对用益物权类型之差异的熟视无睹。其实,宅基地使用权作为用益物权不能被继承在我国也不是特例,根据《民法典》第369条前句规定,作为用益物权的居住权同样也不能作为遗产继承。可见,不允许宅基地使用权继承,并不是对宅基地使用权的物权性的否定,也无法证成宅基地使用权继承否定说与继承法的精神相违背。
从上述理论纷争来看,尽管宅基地使用权继承肯定说就应当允许宅基地使用权继承提出了诸多具有启发的理由,但均不能对宅基地使用权继承否定说构成有力的反驳。
在司法实践中,有关宅基地使用权继承纠纷的处理也呈现出混乱局面,但同样可大致分为否定说与肯定说两种裁判立场。有学者在对宅基地使用权继承案例进行类型化梳理后,归纳出五种典型处理方案:(1)以宅基地使用权系“户内集体成员共有,不属于个人财产”为由,禁止宅基地使用权继承;(2)以“集体成员死亡,自然退出宅基地共同使用关系”为由,禁止宅基地使用权继承;(3)以地上建筑物被拆除或被征收为由,禁止宅基地使用权继承;(4)非本集体成员不得继承宅基地使用权;(5)非本集体成员可以继承宅基地使用权。其实,在司法实践中还有其他处理方案,如有法院在判决中指出:对于未建有住宅的宅基地,该宅基地使用权不能被继承;当宅基地上建有住宅时,则该宅基地使用权可以被继承。
司法实践对于宅基地使用权继承问题的处理较为复杂,细究各种处理方案之差别可知,上述裁判分歧产生的核心缘由有三:(1)宅基地使用权的权利主体的身份属性是否导致该权利不能被继承。这是不同学说交锋的焦点之所在。如上文所述,是否应当对继承人的身份作出限定,明确其必须与被继承人为同一农村集体经济组织的成员,这是区分限制继承说和自由继承说的标准,这两种学说本质上是对宅基地使用权继承否定说的反对。(2)“户”对宅基地使用权继承是否有一定的影响。在1998年《土地管理法》修订后,我国开始在宅基地制度中实行“一户一宅”原则,这一原则延续至今没有改变。根据该原则,我国宅基地使用权的主体实际上应为农户,且户内成员须具有该宅基地所在农村集体经济组织的成员资格。在实践中,农村集体经济组织成员对宅基地使用权的享有往往是以“户”为单位的。从限制条件看,如某农户已依法获取了宅基地,则受“一户一宅”原则所限,该农户不能再申请宅基地。④在宅基地使用权继承纠纷中对“户”的地位之考虑,可以看成是对宅基地使用权的权利主体的身份属性之考量的拓展。不过,农村村民以户为单位申请宅基地并享有宅基地使用权,不能成为禁止宅基地使用权继承的理由。在作为宅基地使用权主体的农户中某个家庭成员死亡后,该农户中其他家庭成员仍然享有宅基地使用权,在此种情形下,自然没有必要适用宅基地使用权继承制度对宅基地使用权的享有问题作出处理;如果享有宅基地使用权的农户的最后一个家庭成员死亡,导致该宅基地使用权的主体消灭,那么,此时仍然有可能发生宅基地使用权继承问题。因此,宅基地使用权主体以“户”的形式存在只是改变了宅基地使用权继承的条件,并没有彻底否定宅基地使用权的可继承性。(3)在“房地一体”原则下,是否应当认可宅基地使用权继承以便充分保护房屋所有权人的合法权益。在我国,土地和其上建筑物为各自独立的不动产,为了避免土地权利人与建筑物权利人不一致而发生冲突,相关法律法规始终要求土地及其上建筑物的权利主体保持一致,这就是所谓的“房地一体”原则。具体到宅基地及其上房屋来说,无论是否允许宅基地使用权继承,“房地一体”原则均应当得到遵循,如果在房屋被继承时不允许继承人同时继承宅基地使用权,则房屋继承人享有的房屋所有权是否能够得到保障将存在疑问。
可见,在房屋继承人不享有宅基地使用权的情形下,如何确保其仍然能够实现房屋所有权,这是宅基地使用权继承纠纷解决过程中面临的难题,而持宅基地使用权继承否定说者需要对此提出合理的解决方案,否则,宅基地使用权继承否定说的正当性将会被打折扣。
二、性质特殊的财产:宅基地使用权继承否认之理由
宅基地使用权继承问题如何解决,在学说与司法实践中均未有共识,但对该问题的解决却有两种可供选择的思路,即立法论思路和解释论思路。立法论思路围绕如何设计合理的民法规范或如何改进现有民法规范而发表见解、观点和理论,目的在于指导或影响民事立法实践;解释论思路则通过对既存的民法规范进行解释而形成理论,目的在于对已有民法规定作出正确的理解与适用。当前,《土地管理法》的修法刚刚完成,《民法典》也颁布不久,实施好《民法典》和《土地管理法》是当务之急,这就决定了现阶段应当更多关注《民法典》和《土地管理法》中有关宅基地制度的各种规范之现实结构,明确这些规范在实践中的具体适用条件及适用中应当克服的困难所在,因而以解释论思路考虑《民法典》和《土地管理法》中有关宅基地制度的各种规范之理解与适用更为合理。立法论思路较少受到现行法律规范的拘束,其追求的是一种可能的理想状态;而解释论思路则是“戴着镣铐跳舞”,现行相关法律规范是其必须面对的“解题素材”。
在宅基地使用权继承问题的解决方面,如果从立法论思路展开,不同学者难免基于立场和所持价值观念的区别而得出不同的且各自言之成理的结论,但这些理论对当下司法实践的帮助较为有限,在短期内被国家立法采纳的可能性也较低。如果从解释论思路思考宅基地使用权继承纠纷,必须面对一个关键性问题,即宅基地使用权的法律性质及其权利主体的身份属性对该权利能否被继承到底具有多大的影响?不过,根据前文的分析可知,在探讨宅基地使用权继承问题时,从权利主体的身份属性切入并不准确,因为继承人与被继承人即使是同一农村集体经济组织的成员,也不意味着继承人能够继承被继承人拥有的宅基地使用权。宅基地使用权能否继承,其主要争点在于该权利的法律性质是否较为特殊,以致其不属于能够被继承的遗产。
在《民法典》颁布实施之前,《继承法》第3条明确规定“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”,同时该条对遗产的范围进行了列举,但宅基地使用权是否属于遗产在该条中没有规定,以致宅基地使用权是否能够作为遗产被继承,取决于如何理解作为能够被继承的遗产的“公民的其他合法财产”的含义。从实行计划经济转向实行社会主义市场经济后,我国经济不断发展,新的财产类型日益增多,《继承法》中采用的列举遗产的方式已经不能适应社会发展的新需求③,故《民法典》对《继承法》第3条作出删改,摈弃了对遗产进行具体列举的立法模式。详言之,《民法典》第1122条第1款承继了《继承法》第3条对遗产作出的抽象界定,继续明确“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产”;同时,该条第2款强调,“依照法律规定或者根据其性质不得继承的遗产,不得继承”。可见,遗产是被继承人遗留的个人合法财产,但并非被继承人遗留的个人合法财产都能够由继承人继承。
对于宅基地使用权的内容,《民法典》第362条作出了规定。由该条规定在物权编用益物权分编可知,宅基地使用权是一种用益物权,是民事主体享有的合法财产,对此不存在任何疑问。但是,如果以此为由主张宅基地使用权能够作为遗产被继承,理由显然不太充足。
宅基地使用权的继承属于取得宅基地使用权的一种形式。《民法典》没有确立宅基地使用权取得的具体规范,而是于第363条将如何规制宅基地使用权的取得转介到土地管理的法律和国家有关规定。《土地管理法》主要是从公法角度对土地制度加以规定,其中有关农村宅基地管理制度的规定既是理解宅基地使用权之内容的基础,也是在公法上对宅基地使用权行使作出的限制。因此,在探寻宅基地使用权能否继承问题的解决方案时,应当将《土地管理法》的相关规定纳入阐释范围。
明确将宅基地使用权作为用益物权的一种类型加以规定,在我国肇始于《物权法》第152条,该条仅规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有权能和使用权能,而这一点与土地承包经营权人、建设用地使用权人还享有收益权能不同。《物权法》未赋予宅基地使用权人享有收益权能,是为了强调宅基地使用权带有社会福利性质,是一种主要用来解决农村村民的基本居住问题的权利,而居住保障功能是宅基地使用权的首要功能。《民法典》第362条承袭了《物权法》第152条的规定,学者对此的解读依然是“宅基地使用权应当更强调其居住保障功能,而不是财产增值功能”。1998年《土地管理法》修订时确立“一户一宅”原则,尽管是为了加强对农村宅基地建设规模的控制,减少农村村民建房占用耕地的做法,但宅基地制度的浓厚福利色彩却得以彰显。2019年《土地管理法》修法时,其不仅保留了“一户一宅”原则,而且在该法第62条第2款增加了“户有所居”的规定。“户有所居”的规定适用于“人均耕地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区”,其是对“一户一宅”原则的补充,也是对农村村民居住权益作出的底线保障。在《土地管理法》修法时增加“户有所居”的规定,更是使宅基地制度的社会福利性质进一步明晰化。
由于宅基地使用权是农村集体经济组织为其成员提供的一种福利,宅基地使用权的主体具有身份上的要求,即农村集体经济组织成员资格是享有宅基地使用权的前提,此种成员资格一旦丧失,原农村集体经济组织成员享有的宅基地使用权将由农村集体经济组织收回,且宅基地通常是以户为单位申请,单个家庭成员不能以个人名义申请宅基地。可以说,“户”的存在是拥有宅基地使用权的条件,只要“户”中尚有成员,宅基地使用权就当然存续,“户”中成员的迁出或死亡,有可能造成宅基地的面积被核减,但该宅基地使用权不消灭,而是由“户”中余下的成员继续享有。同时,正因为宅基地具有社会保障和社会福利性质,是农民的安身之本,法律和国家政策对宅基地使用权的取得、流转、消灭等有诸多限制,如必须遵循“一户一宅”原则和“户有所居”的底线规则,面积不得超过限定标准,禁止向城镇居民流转等。但是,必须强调的是,“一户一宅”原则、宅基地面积限定规则以及宅基地使用权流转限制规范等,均不能够为禁止宅基地使用权继承提供充分的依据。在理论上,有学者认为,不能以“一户一宅”这种行政管理层面的规制手段剥夺或限制公民的继承权⑧;在实践中,有法院在裁判中指出,宅基地使用权继承不受“一户一宅”的限制。这些观点具有相当的合理性。然而,对“一户一宅”原则、宅基地面积限定规则以及宅基地使用权流转限制规范等制度意蕴进行剖析后可以发现,它们能够为理解宅基地使用权的社会保障和社会福利性质给予有力的制度支持。
2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,完善宅基地权益保障和取得方式是该意见确立的宅基地制度改革试点的主要任务之一。各试点地区对各改革试点任务均进行了积极的制度探索,但2019年《土地管理法》修法却只是对改革试点取得的成效作出了有限的回应,立法者在宅基地使用权能否继承问题上依然保持缄默。不过,考虑到宅基地使用权具有内容上的福利性、权利主体的身份性、取得的无偿性和流转的禁止性等特性,可知宅基地使用权是一种较为特殊的用益物权,该权利尽管属于民事主体的合法财产之范畴,但却属于《民法典》第1122条第2款规定的“根据其性质不得继承的遗产”。因此,从解释论立场观之,当前应当采纳宅基地使用权继承否定说。
三、走出困境的路径:使用宅基地的新型权利之探索
宅基地使用权尽管不能作为遗产被继承,但在宅基地上建造的房屋却不属于《民法典》第1122条第2款规定的“不得继承的遗产”。在我国“房地合一”模式下,为了充分保护房屋财产权,无论房屋的继承人是否具有农村集体经济组织的成员身份或是否已经取得了一个宅基地使用权,其均将因享有房屋财产权而必须享有使用该所房屋坐落的宅基地的权利。因此,宅基地使用权继承否定说必须为走出该种制度困境寻找一条妥适的路径。
在1998年修订的《土地管理法》采纳“一户一宅”原则后,有立法部门专家在解释该规定时指出,原则上不对农村村民基于房产继承等合法原因形成的多处住宅(包括宅基地)作出处理,农村村民可以选择以出卖等方式处理住宅,也可以选择维护原状,但其不得翻建房屋,而且在房屋损坏后,其应当退出多余的宅基地。2019年《土地管理法》修法后,如何处理因房屋继承形成的“一户多宅”问题,立法部门专家对法律规范的理解依然没有改变。在司法实践中,一些法院将宅基地使用权能否继承与宅基地上建造的房屋捆绑在一起,这是房屋被继承后法院为保护该房屋的财产价值所提出的一个折中方案,但该法院同时强调,这种继承存在限制条件,即不得对原有房屋进行翻建、重建;如房屋灭失,则宅基地使用权收归集体。可见,无论是法律的规定还是法院的裁判,均对宅基地上的房屋继承予以认可,并认为房屋继承人有权使用该房屋所占用的宅基地。
依据物权法定原则,宅基地使用权的内容由法律规定,其权利主体依法行使宅基地使用权时,任何组织或个人均不得干涉。但是,通过继承房屋而享有的使用宅基地的权利却受到严格的限制,即房屋继承人不得对原有房屋进行翻建、重建,继承的房屋灭失后宅基地应当收归集体。对房屋继承人使用该房屋所占用的宅基地的权利加以上述限制表明,即便通过继承房屋而享有使用该房屋所坐落的宅基地的权利,该权利在性质上也与宅基地使用权相去甚远,而且这种使用宅基地的权利也绝不是我国现行法中规定的宅基地使用权。不过,这种权利究竟属于何种性质的权利、具体内容为何等问题,在现行法律和国家政策中均不存在明确规定。
2020年9月3日,自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议作出答复,其中与宅基地使用权继承相关的内容主要包括:(1)农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承;(2)被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承,但农村宅基地不能被单独继承;(3)因继承房屋占用宅基地的,在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。尽管该答复是针对宅基地使用权登记问题展开的,但其明确将房屋继承人在继承房屋后使用所占用的宅基地的权利称之为“宅基地使用权”,从而成为“目前最新且级别最高的肯定宅基地使用权继承的准规范法源”①。然而,自然资源部认为宅基地使用权可以继承,其最主要的理由便是应当遵循“房地一体”原则,这既不符合现行法律中规定的宅基地使用权制度之原本含义,也与司法实践对宅基地使用权问题的主流裁判意见不完全吻合,故不能将这种理解作为处理宅基地使用权继承纠纷的法源。
当前,在“三块地”改革试点对宅基地有偿使用制度进行的诸多有益探索的基础上,现行《土地管理法》第62条第6款创设了农村村民依法自愿有偿退出宅基地的制度,并且鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,从而在社会福利性质之外赋予了宅基地一定的经济价值,但该规定因过于笼统在当下还缺乏可操作性。为了将上述规定在实践中落到实处,有学者主张构建法定租赁权制度,即在基于继承、抵押权实现、买卖等方式依法获得宅基地上房屋及建筑物后,权利主体不能享有宅基地使用权时,应当依照法律规定赋予其享有在一定期限内有偿使用宅基地的权利。在我国“房地一体”模式下,对因房屋继承导致的个体利益与以农村集体经济组织为代表的集体利益产生的冲突,以法定租赁权制度来保证房屋和宅基地的价值均得到有效实现,同时又使两者在权利实现时达成利益协调的目标,从而完成宅基地有偿使用制度的建构,是一种具有现实意义的理想选择。不过,遗憾的是,《民法典》和《土地管理法》均未采纳该种制度方案。
对于房屋继承人使用该房屋所占用的宅基地的权利的性质,既然现行法律未将其作为一种物权加以规定,也没有创设法定租赁权制度,那么,在房屋继承人不享有宅基地使用权时,可以考虑通过合同制度来确保其房屋所有权得到实现。采取此种举措,不仅可以弥补物权法定原则之封闭的缺陷,也能够补救法定租赁权制度之缺失,故而是一个较为务实的处理方案。
由于宅基地所有权主体是农村集体经济组织,故根据合同制度处理房屋继承人与农村集体经济组织之间的利益关系,一般应当先由农村集体经济组织与通过继承取得宅基地上房屋所有权却不能享有宅基地使用权的主体进行协商,以便双方通过订立合同明确房屋继承人使用宅基地的权利以及应当承担的义务。基于“房地一体”原则,房屋继承人只有在有权使用该房屋所占用的宅基地时,其以继承取得的房屋所有权才能得到保障,如果宅基地所在农村集体经济组织不愿与房屋继承人签订合同,或房屋继承人因不愿意承担合同约定的义务而拒绝签订合同,均将使房屋继承人行使房屋所有权面临法律上的尴尬局面。为了避免在实践中发生这种情况,有必要将该合同纳入强制缔约的范畴加以规制。
合同自由是《民法典》第5条规定的自愿原则在合同领域的体现,其包括当事人决定是否订立合同、与谁订立合同、订立何种内容的合同、以何种形式订立合同等内容。强制缔约是对合同自由的限制。一方面,强制缔约为当事人强加了签订合同的义务,即发出订立合同的意思表示是当事人应当承担的法定义务;另一方面,强制缔约对当事人订立的合同之内容也作出了一定的限制。强制缔约可以分为直接强制缔约和间接强制缔约。前者是指法律对强制缔约予以明确规定的情形;后者是指法律明确规定之外的强制缔约情形。在实践中是否应当认可间接强制缔约是一个有争议的问题。由于强制缔约是为了防止当事人滥用合同自由而对当事人的缔约自由作出的合理而必要的限制,且其功能在于维护公共利益,故在我国承认间接强制缔约十分必要。在间接强制缔约情形下,法律没有明确规定当事人的缔约义务,只能通过类推适用直接强制缔约的法律规定来确定当事人是否应当承担缔约义务。
我国《民法典》第494条明确规定了强制缔约制度,根据该条的内容可知,其是关于直接强制缔约的规定,当事人的缔约义务均须有法律、行政法规上的依据。在宅基地上房屋被继承时,我国法律、行政法规均未规定继承人与宅基地所在农村集体经济组织有签订宅基地使用合同的义务。可见,不能直接适用《民法典》第494条的规定强制房屋继承人与农村集体经济组织签订宅基地使用合同。不过,在宅基地上房屋被继承的情形下,为房屋继承人享有房屋所有权提供制度保障,促使宅基地上房屋得到充分利用,防止财产继承制度出现运行漏洞而影响其权威,可以认定为是公共利益的一种具体表现,故类推适用《民法典》第494条的规定,苛以房屋继承人与宅基地所在农村集体经济组织均负有签订宅基地使用合同的义务,具有现实合理性。
强制缔约包括强制要约和强制承诺,前者是由要约人承担缔约义务,而后者是由承诺人承担缔约义务。对于宅基地使用合同的签订,房屋继承人与农村集体经济组织均应当承担缔约义务,其中房屋继承人是负有发出要约义务的当事人,而农村集体经济组织是负有作出承诺义务的当事人。我国《民法典》第230条规定:“因继承取得物权的,自继承开始时发生效力。”《民法典》第1121条第1款规定:“继承从被继承人死亡时开始。”可见,宅基地上房屋的继承人在被继承人死亡时即取得该房屋所有权,根据“房地一体”原则,此时继承人就应当使用且事实上已经开始使用房屋所占用的宅基地,无论房屋继承人是否愿意受宅基地使用合同的约束,均推定其以使用行为向农村集体经济组织发出了要约。为了避免农村集体经济组织滥用缔约自由而拒绝与房屋继承人签订合同,以致在“房地一体”原则下房屋继承人失去享有继承取得的房屋之正当用地权源,使房屋成为“空中楼阁”,在房屋继承人以使用宅基地的行为发出要约后,农村集体经济组织有义务对房屋继承人作出承诺。
可见,通过解释论思路,以强制缔约方式将宅基地上房屋的继承人使用宅基地的权利纳入合同规制范围后,房屋所有权人使用宅基地的权利在性质上无疑属于债权,这种权利与宅基地使用权具有本质区别。基于使用宅基地的合同权利,房屋继承人仅有权在享有房屋所有权的前提下使用该宅基地,且其不得对原有房屋进行翻建、重建。同时,由于农村集体经济组织没有为房屋继承人提供基本居住权益保障的义务,故为了避免农村集体经济组织所代表的集体利益遭受损失,必须在合同中明确房屋继承人只能有偿使用宅基地。当然,如果房屋继承人与被继承人属于同一农村集体经济组织的成员,且房屋继承人符合向农村集体经济组织申请宅基地的条件,则房屋继承人在继承房屋后可以通过法定程序申请宅基地,从而依法取得该房屋所占用的集体土地之宅基地使用权。
四、结语
在我国,宅基地制度是为保障农村村民的居住权益而设计,宅基地使用权作为用益物权也只是强化了保障农村村民居住权益的效力。尽管单纯强调宅基地的社会福利性质而无视其财产属性备受各界责难,“三块地”改革试点也为彰显宅基地的财产价值进行了诸多制度探索,但本轮《土地管理法》修法和《民法典》编纂在赋予宅基地于财产价值方面基本没有突破原有制度。当前,在实践中处理宅基地使用权继承问题,应当以系统阐释现行相关法律规范为前提,明确宅基地使用权因其性质所限而不属于可以继承的遗产,仅仅以“三块地”改革试点时的制度探索或农村宅基地制度改革趋势为理由支持宅基地使用权继承,不符合现行法律的制度精神。引入强制缔约制度,使房屋继承人享有使用该房屋所占用的宅基地的权利,是在现行法律制度框架下作出的一种选择,该种选择何去何从则取决于未来农村宅基地改革后的具体法律规则设计。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
