作者简介：陈越鹏，广东外语外贸大学土地法制研究院，法学博士。
基金项目：国家社会科学基金重大项目（18ZDA151）。
本文原刊于《吉林大学社会科学学报》2022年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：住宅建设用地续期的系统解决应当建立在对《民法典》续期条款进行法解释学作业基础上，探讨其再立法问题。续期条款由自动续期与续期费用授权立法两部分构成，需要深入剖析两者间的逻辑关联。同时，该项授权存在模糊性，可基于价值—权限—法秩序对续期规则再立法进行多重规制。在私法视域下健全续期制度，应当以续期权为核心概念，形成融贯的续期规则。权利人基于自动续期规定取得续期权，仍需探究权利行使规则以明确续期条件、续期主体等问题；期限延展后，应当统合法政策论与法体系论以研究续期权行使的效果规则；消灭规则方面，权利人放弃续期或出现法定事由时，自动续期不发生作用，也不会产生相应法律效果。
关键词：《民法典》；住宅建设用地使用权；续期规则；土地公有制
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第359条第1款在《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）自动续期规则基础上，增加“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”的规定。据此，续期费用的提出推翻自动续期当然无偿的论断，为后续法律、行政法规的制定与衔接做出导引。然而，这项委任性规则的文义不清、内容简略、意旨不明，主要表现在：一是将续期费用立法权限予以概括授权，并未对如何收费做出进一步指引；二是将授权事项局限于续期费用，使得住宅所有权人的权利义务、续期期限、法律后果等问题仍游离在现行法律体系与秩序之外，难以称之为一项清晰、明确的授权。住宅建设用地如何续期在问题属性上并非纯属法政策论范畴，其中蕴含的法体系论意义被政治因素所混淆、遮蔽。在民法典时代，续期问题的根治应当运用法释义学方法对《民法典》续期条款展开分析，进而研究续期再立法的规制问题，最后以续期权为核心构建逻辑严谨的续期规则。
一、解释论与立法论之间的流转
依据《民法典》第359条第1款，住宅建设用地续期制度由自动续期规则与续期费用规则构成，因自动续期规则基本未发生变化，讨论重点落在续期费用规则及两项规则的逻辑关联上。
（一）《民法典》续期条款的释评与问题
第一，新增规定的立法意旨。《关于〈民法典各分编（草案）〉的说明》中，住宅用地续期的新增规定旨在响应党中央、国务院“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的意见，通过先行做出原则性规定，待国务院提出法律修改议案后再进行衔接。《关于〈中华人民共和国民法典（草案）〉的说明》同样表明该规定立法目的在于“落实党中央关于完善产权保护制度依法保护产权的要求”。本条款为不完全法条，属于引用性法条，新增规定目的在于明确续期费用缴纳或减免的法律依据，策略性回避费用问题，同时排除地方权力机关、行政机关对续期费用做出规定，为中央保留解决续期问题的立法权限。然而，该条只对续期费用的缴纳或减免进行引致，使得可续期限、次数的立法权归属不无疑问。
第二，续期费用授权立法的现存问题。当前对规范内涵的阐释存有争议：一是狭义解释，有学者认为续期费用的提出结束了续期是否有偿的争议，也排除了征税制度的适用。对于收费问题，不能按照土地出让金标准支付，应结合住宅性质、使用目的、房产数量等因素而确定，对家庭人员情况予以考虑，明确人均免于收费面积，国家立法应授权地方对收费问题做出符合本地实际的安排。二是广义解释，全国人大常委会法工委和最高人民法院的专家对此有不同见解，“续期费用的缴纳”包含是否缴纳的涵义，是否缴纳、费用的性质和标准尚待法律、行政法规做出规定。有学者认为续期规定仍需进一步研究，应当关注其在现实中如何运行。续期是否有偿，有偿是通过税收还是缴纳费用实现等问题尚存疑问。续期费用缴纳方案能反映出法律对公民财产权的尊重程度，需要由行政管理、税收、财政和法律等部门进行综合探讨、决断。
第三，自动续期与续期收费的关系问题。如何理解自动续期与续期收费之间的逻辑关联是适用本款的基本前提。有学者评价续期条款“存在语句矛盾、不符合生活逻辑”，自动续期与缴纳续期费用之间的关系不明，“自动”本就天然排斥续期手续，未缴纳费用还能否续期尚不明确。全国人大常委会法工委的专家指出，两者存在先后顺序，自动续期后权利人是否需要支付费用仍不确定，在理论与实践中仍有很大认识分歧。
（二）研究路径：从解释论到再立法
认真对待《民法典》法律文本，对其适用问题进行法教义学作业是形式法治的基本要求，学界也应对其所提供的私法规则保持学术理性，提出有待解决的问题与可资参考的解决之道。《民法典》编纂本是妥善安排续期制度的良机，然而住宅建设用地续期引致规范的设置表现出“脱实向虚”特征，在一定程度上反映出立法者的保守立场，续期问题仍无法解决。学界对续期新规的分析较为零散、简单，主要是作为物权篇立法评述的一部分，有针对性的研究付之阙如，续期是否有偿、延展期限、“自动”与收费的关系等问题，均有待理论探讨与制度构建。尽管续期新规内容简单，但仍是建构完整意义上续期制度的法律前提。正如有学者指出：“立法工作不能离开法教义学所提供的概念、基本法律结构、价值和理念预设。”因此，应当站在解释论立场上，对续期规范进行充分剖析，以此作为立法完善的原点，并通过多元角度对续期规则再立法进行反思与规制，最终聚焦于构建符合民法基本原理的续期规则。
二、《民法典》住宅建设用地续期规范的内涵阐释
立法者在住宅建设用地使用权续期问题上“有意义的沉默”，为立法政策上的非固有漏洞，需要由享有相应立法权的国家机关对续期制度进行立法续造。住宅建设用地续期制度的再立法是对现行续期规范的延伸与扩展，因而应当先将互相关联的续期规范在整体上进行尽可能不矛盾地梳理，以作为完善续期规则的必要前提。
（一）自动续期的文义解释及法律效力
首先，对住宅建设用地使用权的限定。住宅建设用地使用权可理解为用于建造住宅的建设用地使用权，其内涵可以从土地和房屋用途进行双重限定：一是土地用途，依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第12条规定的用途，住宅主要筑基于居住用地、综合用地。二是房屋用途，不动产登记簿所载明的房屋用途应为住宅，即“供家庭居住使用的建筑”；同时基于《民法典》第271条，住宅、经营性用房同为建筑物区分所有权中专有权的客体，两者为并列关系，因而将住宅改变为经营性用房的，不再适用自动续期规则。
其次，期限届满的两类情形。《暂行条例》第12条按土地用途分别规定土地使用权最高出让年限，“期限届满”是指最高出让期限还是实际出让期限？有观点认为这两类期限届满的续期规则应当是不同的，居住用地出让期限未达70年的，应先有偿自动续期至70年。《民法典》施行后分段续期问题可基于收费制度解决。一方面，虽然出让期限不同，但同为住宅建设用地使用权，同样蕴含权利人的财产利益、居住利益，应当得到立法者的同等评价，均可适用自动续期规则；另一方面，《民法典》续期费用新规使得法律、行政法规的制定机关可通过灵活的收费机制处理初始出让期限不同问题，以彰显续期制度的公平性。
最后，自动续期的直接效力问题。对“自动”的解释需要在制度变迁视角下予以揭示。1994年通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第22条对土地使用权续期进行调整，明确申请续期、有偿续期等问题，且行政机关可因社会公共利益不予续期。《物权法》第149条基于住宅与非住宅之分建立不同的续期模式，住宅建设用地使用权与自动续期相连结，且未规定申请、审批、收费等事宜。将两者进行对比并结合“自动”之文义分析，自动续期主要功能在于免去住宅所有权人的续期申请程序，行政机关对续期与否不享有审批权，这种制度安排既能减轻权利人的负担，又能降低行政成本。
（二）续期费用授权立法的模糊性
续期新规作为委任性条款将续期费用的制定权向国家立法机关、国务院进行概括授权，但两个主体的权限范围是否完全等同仍有疑问，需要运用文义解释、体系解释等方法。
授权规定与立法意图存在冲突。从文义上进行分析，《民法典》第359条第1款新增内容，仅对续期费用的立法权限做出安排，而现实中住宅建设用地续期涉及一系列问题，续期费用只是其中的核心因素而非全部。例如，新规未涉及自动续期后期限可延长多久、再次到期后能否再续期、不支付续期费用的法律责任、建设用地使用权消灭后建筑物的处置等问题。与法律相比，行政法规的制定、修改通常耗时较短，有助于提高法秩序应对社会变化的灵活性，但《民法典》将授权事项局限于续期费用，因而行政法规能否对费用外的其他事项做出规定令人生疑。2018年《关于〈民法典各分编（草案）〉的说明》对续期新规做出说明，根据党中央工作安排，应先由国务院有关部门研究、提出方案，再由国务院提出法律修改议案，《民法典》先做出原则性规定，待国务院提出议案后再予以衔接。然而，立法意图中的“原则性规定”与续期新规的法律表达存在抵牾，新规明确了续期费用缴纳或者减免的制定权由法律、行政法规的制定机关行使，这是续期费用的原则性规定，文义范围内难以将其解释为对续期立法进行整体性授权。
续期行政立法是否受限仍有疑问。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条对全国人大及其常委会专属立法权进行规定，民事基本制度属于只能制定法律的事项。从我国立法实践观察，法律和行政法规调整范围的划分已有一定标准与经验。例如，“刑事、民事、国家机构方面的事项由法律规定，行政机关内部需全国统一的工作制度和工作程序可以由行政法规规定”。基于体系解释，《立法法》第8条立法权限的规定是否适用于住宅建设用地续期有待探讨。以土地使用权年限制度为例，土地使用权最高出让年限规定于1990年出台的《暂行条例》。该条例的制定早于《立法法》，因而不能由此推断出立法者已认定年限制度不适用《立法法》第8条。如土地使用权总存续年限属于民事基本制度范畴，在《立法法》第8条的效力下，行政法规则不能对其进行规定。分析上述《关于〈民法典各分编（草案）〉的说明》内容，住宅建设用地续期相关法律的制定、修改主要建立在国务院修法议案基础之上。然而，由国务院提出修法议案与国务院就续期问题制定行政法规不能等量齐观，两者在制定主体、制定程序等方面存在不同，该份说明所提及的党中央工作安排也难以解读出可由国务院制定行政法规全面调整住宅建设用地续期问题。
（三）自动续期与续期收费的逻辑关联
《民法典》住宅用地续期条款由自动续期与续期费用授权立法构成，有观点指出，两者间在文义上似乎互相矛盾，既然是“自动”续期，何时进行交费？需要交费的话，如何体现“自动”？尽管续期收费制度仍未在立法上构建，但《民法典》第359条第1款的规定和要求可作为后续立法的逻辑起点与基本依据，阐释两项规则的意义关联也是续期再立法的前提。
在系统思维的引导下，对续期条款进行法教义学作业的任务还在于尽可能澄清法规范的内容或意义，消解规范间的矛盾，使规范内容在最大程度上相容，确保规范意旨均可得到实现。当存在两种以上解释方案时，为维护存在意义关联的规范之间的内在一体性与融贯性，应当对自动续期与续期收费进行整体考量，将两者间逻辑关系以一种更为和谐、更少冲突的方式予以揭示。在承认两项规则均具法效力的前提下，两者关联主要表现为三项命题：
命题一，续期交费并非自动续期的必要条件，无需支付续期费用即可续期。自动续期指向住宅建设用地使用权的期限，效力在于无需申请、审批即可续期。在自动续期作用下，住宅建设用地使用权的期限因届满而随之延展，期限届满与延展之间无缝衔接，无法容纳或者说排斥其他行为，因而并无收费制度介入的时间与空间。
命题二，期限延展是续期收费的必要条件，无延展则无需支付费用。这一推论与常理相符，毋庸赘言，但其中隐含证成第三项命题的要件却易于为人所忽略——如权利人不愿支付续期费用，应令期限无法延展。
命题三，权利人在住宅建设用地使用权期限届满前放弃续期的，不产生续期费用。因期限延展后可能要求权利人支付一定费用，考虑到现实情况的复杂，不排除有权利人不愿承担续期费用。对此，在命题一、命题二约束下，其应当于住宅建设用地使用权期限届满前放弃续期，以制止自动续期规则发生实效，避免续期费用的产生。
三、住宅建设用地续期规则再立法的多重规制
续期费用授权立法的规定存在模糊性，可尝试从价值立场、立法权限和法秩序统一性等角度对续期规则再立法进行学理反思，为续期立法提供智识支持。
（一）续期立法的价值立场
研究续期制度无法绕开对宪法文本中土地制度、社会主义公有制等条款的深入反思，从中探寻续造续期制度的价值立场，揭示城市土地国家所有在续期问题上的体系意义与价值导向。
首先，城市土地国家所有与边界控制性规范。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”据参与“八二”宪法草案制定工作的学者介绍，制定该条款的动机主要是出于经济方面的考量。这一规定与其说是在意识形态和理论影响下，为践行社会主义纲领而制定，毋宁说是因国家建设的现实需要而设，体现出一种实践理性的立法思想。制定法发生效力后，其将超越立法者的原初意图逐渐生成自身的规范性意义。即便《宪法》第10条第1款的制定具有较为明显的经济动因，但仍可运用法释义学揭示其所蕴藏的价值理念。基于宪法的整体性，对宪法土地制度条款内涵与功能的诠释应当从宪法体系结构出发展开分析。《宪法》内部存在根本规范，需要在其指引与统摄下理解土地制度条款。作为根本规范类型之一的边界控制性规范，其为下位原则、具体规则的解读、适用设定了边界。分析我国现行宪法文本可知，边界控制性规范主要有两项：一是《宪法》第6条第1款、第12条共同组成的经济制度基础规范；二是以《宪法》第33条第3款人权条款为核心的规范群所构成的基本权利保护规范。《宪法》边界控制性规范能为审视城市土地国家所有的内外部边界提供框架，有助于凝练续期立法的价值基础。
其次，城市土地国家所有之审视与续期立法。在经济制度基础规范下城市土地国家所有的内部审视，一方面，依据《宪法》第6条第1款，城市土地国家所有是对生产资料社会主义公有制的贯彻，从理论前提反思，土地公有制本意是对作为生产资料的土地实行公有制，而劳动人民生活居住需求同样承载于土地之上，这种对生活资料的基本诉求在土地公有制下应当得到合理保障；另一方面，城市土地归国家所有的规定应当置于《宪法》第12条“社会主义公共财产”下予以理解。宪法上的公共财产以公共属性为主，以防止滥用为目的，改革开放后社会主义市场经济体制的建立健全，固然逐步纠正了计划经济的弊端，但过度强调以市场思维、经济逻辑经营公共财产，将导致其内在公共目的的削弱、淡化。对此，应当回归公有制的价值理念，重申城市土地作为公共财产的公共任务。结合基本权利保护规范对城市土地国家所有进行外部审视，城市土地归国家所有的制度安排为是国宪法经济秩序的重要基础，但其同样受到基本权利保护规范的约束，土地公有制下公民基本权利的保护状况是判断土地立法是否符合宪法的重要标准。当代宪法理论中，基本权利的客观价值秩序功能要求公权力应当为基本权利的实现提供制度性保障，尤其是立法机关应当明确、丰富基本权利的内涵并建立、维护有助于其实现的制度。住房权是经《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》所明确认可的公民基本权利，国家负有保障公民基本居住需求的义务。从基本权利保护规范视角进行反思，土地法制的完善与发展应当以保障公民住房权为原则，避免公权力恣意行使并落实到具体的制度构建中。
综上，城市土地国家所有是在社会主义土地法权思想引导下确立的，具有特殊的政治、伦理和法律基础。我国土地公有制建立的目的是在社会主义制度下实现“均享地利”，让民众可以直接、普遍地享有土地利益，而不是为了便于政府以土地为载体取得收入。“城市的土地属于国家所有”的诠释应当以“均享地利”为价值内核。基于此，一方面，结合经济制度基础规范的价值内涵，应当警惕经济因素驱动下城市土地国家所有权公共目的不断流失。虽然现今市场调节取代计划手段成为调节资源配置的主要手段，但是在续期问题上，如国家“一刀切”地以土地市场价作为续期收费标准，无疑违背了土地公有制的建立初衷。另一方面，基本权利保护规范要求，制定住宅用地续期方案时，立法者应当防止出现过高续期费用、过短延续期限等问题对公民基本居住利益造成实质侵害，通过科学合理的续期制度设计确保住房权得到全面且充分的保障。
（二）立法权限的配置路径
合理配置立法权限是确保住宅建设用地续期立法之合法性的必要前提，续期规则立法权限主要由《民法典》续期费用授权立法条款以及《立法法》调整，基于此产生两个问题：一是续期制度是否属于只能制定法律的事项；二是如何对续期费用立法授权范围进行准确界定。
第一，续期制度与民事基本制度。民事基本制度为全国人大及其常委会专属立法权限范围内事项，主要指“事关全体社会成员利益和国内市场统一的重要民事制度”，包括民事主体资格、物权、债权、知识产权、婚姻家庭等方面。何谓“基本”的民事制度具有一定模糊性，《民法典》出台前有学者认为，住宅建设用地续期制度涉及公民基本权利的限制，应当由全国人大制定法律予以明确；续期方案既牵涉我国基本经济制度、财政制度，又关乎人民群众的基本生活，应当属于法律保留的范围，由国家立法机关在充分汲取民意基础上通过立法决定。
在理论与现实层面上，续期制度适用范围广泛，对住宅所有权人、政府等主体有着重大影响，属于房地产市场运行的底层机制，理应包含在民事基本制度范畴之内。其一，与土地私有制国家的地上权相比，我国建设用地使用权处于更为基础的法律地位。建设用地使用权制度将土地公有制与社会主义市场经济相衔接，是高效利用土地资源、优化配置效率的制度工具，而建设用地使用权具有期限性，如何续期对权利的确定性与稳定性有重要影响。其二，续期问题既关乎住宅所有权人的经济利益与居住权益，也与政府职能转型密切相关。过高的续期费用将会显著增加住宅所有权人的居住成本，而建设用地使用权消灭后建筑物的归属涉及公民财产权利。同时，如何平衡民生保障与取得财政收入的关系是服务型政府建设过程中面临的现实难题。其三，续期制度影响房产价值与利用，是“以房养老”、个人住房房产税等改革举措绕不开的制度性因素，为健全我国土地制度、保障房地产市场高质量发展，应当明确其为民事基本制度。
第二，续期立法权限的具体配置。首先，续期制度应当通过制定法律予以规范。续期制度立法权应当归属于全国人大及其常委会，通过法律形式构建系统的续期制度，涵盖是否收费、费用计算标准、支付方式、延展期限、可续次数、建设用地使用权消灭后的法律效果等。同时，虽然物权法定为我国物权法的基本原则，但依据《立法法》第9条，全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院先制定行政法规以规范续期问题，授权决定应当符合《立法法》第10至12条要求，包括明确授权目的、事项、范围、期限与遵循的原则等。其次，以续期费用为核心明确行政法规调整范围。依据《民法典》续期新规，国务院可就“续期费用的缴纳或者减免”制定行政法规。基于文义解释与遵循《立法法》第8条的要求，住宅建设用地续期行政法规的制定应当围绕续期费用展开，与之关联的必要事项可认为包含在授权范围内。例如，对作为技术细节的支付方式、与费用支付相关的法律责任等问题一并予以规定，以构建出完整的续期收费制度。判断某一事项是否属于续期费用行政法规的调整范围应当探讨其必要性，如将这些事项排除在外在会产生续期收费的安定性难以保障、可操作性难以落实等问题，则可认定其在调整范围之内。总之，行政法规不宜对住宅建设用地使用权的存续期限、续期次数、消灭后建筑物归属等事项做出直接规定，而是以辅助续期收费的落实、执行为限度对相关问题进行规制。
（三）法秩序统一性的约束
基于法秩序统一性原理，续期立法权的行使需要将续期规则与存在内在关联的制度相结合，以廓清续期制度设计的边界，减少制度间的矛盾与冲突，增强协调性、系统性。以下围绕续期费用与个人住房房产税，期限延展与业主重建权、城市更新两项议题展开分析。
第一，续期费用与个人住房房产税。2021年10月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》出台，新一轮改革试点拉开帷幕。续期制度与个人住房房产税的关联主要表现为续期制度的具体安排会对房产估价产生重要影响，进而影响房产税征收。许多国家以建筑物价值作为房地产税的税基，房屋的结构、装饰材料会随着时间推移而折旧、贬值，房地产的升值主要源于城市发展、配套设施日渐完善而带来的土地价值提升，而这个过程中土地使用年限变短又会降低房屋价值，两方面因素叠加可能会增加房屋估价的难度。住宅用地如何续期会对不动产估价中市场法、成本法、收益法等通用方法的运用产生影响，目前只能基于不同假设前提进行处理。当前续期问题悬而未决，能否合理制定征收个人住房房产税的计算方式、两者关系如何协调，需要专业人士进一步分析。
第二，期限延展与业主重建权、城市更新。对于续期后的期限延展问题，有观点认为应当为原存续期限，有学者综合考虑房屋使用年限、房屋用途转变、征收等因素后提出“应当在50至70年之间具体确定”。《民法典》第278条赋予业主共同决定重建建筑物及其附属设施的权利，期限延展问题应当结合业主的重建权进行考量。住宅建设用地最高出让年限为70年，在此期间内有需要重建的现实可能，而续期后延展期限的设定是影响重建权行使的重要因素。一方面，我国私法上的重建规则并不完备，虽然《民法典》承认业主享有重建权，但仅对重建决议的表决方式做出规定，并不涉及决议内容、召集程序、通知事项等问题。建筑物随着时间流逝会老化、破旧、损坏，如何重建在未来必定是一个具有普遍性的重大社会问题。为发挥重建制度的应有功能，应当以保障重建权的行使为核心，统筹研究重建制度与相关制度的健全与完善问题。另一方面，在实践层面上，从经济理性角度考量期限延展与重建的关联：一是若延展期限足够长，重建决议通过的可能性相对更高；若延展期限较短，业主的积极性将会受到明显削弱。二是若地价处于较为高昂的水平，在充足的延展期限激励下，业主也会更有动力投入更多资金以重建出更为经久耐用的住宅，从而避免支出重新购买住宅所需花费的地价成本。总之，延展期限的确定需要以有利于住宅所有权人进行资产专用性投资、提高土地利用效率为导向。
有研究指出：“立法上可以考虑续期期限至旧城改造等城市规划工程开始实施时截止，此时，征收补偿只需要补偿房屋所有权。”这种观点反映出便于政府落实城市规划、开展旧城改造的价值立场，建设用地使用权消灭后无需补偿，可以降低城市改造的成本。其问题主要在于：土地公有制的价值理念在于“均享地利”，城市土地国家所有权的行使应当以全民利益为依归，为减少工程支出而将续期期限与城市改造相绑定的做法，在一定程度上损害了广大老旧小区业主的利益，有偏离土地公有制原初意图之嫌，保障业主利益与城市更新发展的关系需要在更高层面上进行协调、平衡。结合我国现行法分析，因旧城区改建等公共利益需要而收回国有土地使用权，应当给予适当补偿；房屋被依法征收的，对国有土地使用权的补偿包含在被征收房屋价值之内。基于此，不管是直接收回还是征收房屋一并收回国有土地使用权，均是特定权利人为公共利益而做出的特别牺牲，依照法律规定本应对其给予适当补偿，同时遵守合理行政原则，将牺牲限定在必要、适当范围之内，尽量减轻对其权益造成的损害。上述认为因改造之需而限制续期期限以免除对国有土地使用权进行补偿的观点，在客观上不当扩大了特别牺牲的范围，有损特别牺牲者利益，有违现行法之立法目的。
城市土地国有所有权的存在，使得政府在城市更新方面享有主导权，为引导城市未来的发展留有广阔的空间，在这个过程中政府应当注重发挥多元主体的主动性、积极性与创造性，在以人为本的宗旨下实现城市的有机更新与空间正义。业主推动下的重建活动是城市更新的一种重要形式，重建权的行使有助于在符合法律规定的条件与程序下发动社会资源，实现城市的自我更新。同时，虽然业主享有重建权，但重建的开展除了需要进行共同决议外，还应当依法履行申请建筑工程规划许可、施工许可等行政程序，在公权力合理制约下能确保重建之建筑符合城市发展的新定位、新方向，因而延展期限的设置应当为业主重建权的行使留下充足空间。
四、私法视域下续期规则的完善路径
以住宅建设用地续期这一制度性事实为中心，《民法典》自动续期的规定明确了续期权的取得方式，但其适用条件、行使方式等仍需在法释义学框架内探讨；续期后，住宅所有权人应当享有的权利、承担的义务仍不明确，需要在分别置于法政策论与法体系论的立场下分析续期权行使的法律效果；最后，续期权会因某些原因而消灭，消灭规则的立法构建同样重要。
（一）续期的提出及其行使规则
当前学界对自动续期的适用条件仍存在一定争议，应当运用法释义学方法对这些观点展开分析。同时，《民法典》自动续期规定赋予了住宅所有权人续期权，这项权利的体系定位亟待研究且需要对续期主体及意思表示形式进行探讨。
第一，自动续期规定的适用条件。对于自动续期的适用，主要有无条件说、待定说、公共利益说、房屋存在说等观点。无条件说认为，自动续期不存在条件限制，即“无条件自动顺延”，既无需支付费用也无需重新办理登记。持待定说的学者认为：“自动续期这一概念所确定的，是不需业主申请即续期，以保证其不动产权利的行使；至于是否要有条件、有期限，是否缴纳出让金等问题，留待以后专题研究再行决定，而不是按照现行法律的规定处理。”有观点基于公共利益的角度，指出自动续期不是必然续期，土地行政主管部门为了公共目的可以做出不予续期的决定。房屋存在说，指自动续期规则“实际上暗含了自动续期的条件，即该土地性质上是住宅用地，且有住宅存在”。房屋已灭失、被征收、土地用途改变等情况的出现，将会导致自动续期没有必要。首先，待定说基于续期问题的复杂性，认为自动续期有无条件限制仍需研究，其实质为自动续期并不排斥有条件续期。然而，这种观点既未直面问题对续期条件形成明确意见，又未对何种条件能与“自动”兼容做出说明，难以助益续期条件问题的厘清。其次，公共利益说不符合自动续期之文义，政府以公共利益为由不予续期缺乏法律依据。自动续期与申请续期相对，在“自动”文义涵摄范围内，续期申请程序被免除，并不存在行政审批环节，因而政府无法做出不予续期之决定。《城市房地产管理法》第22条赋予政府因社会公共利益不予续期的权力，但其仅适用于申请续期，而住宅建设用地续期无需申请。最后，房屋存在说忽视了建设用地使用权的独立性，不当制约了业主的重建权。依照《民法典》，虽然建筑物使用权与建筑物在处分时以一并处分为原则，但并不能由此否定各自的独立性。《民法典》规定业主可共同就建筑物重建问题进行决议，如因建筑物灭失而限制自动续期的适用，在一定程度上是对重建权的不合理限制。至于无条件说也具有局限性，下文通过续期权的证成进行论述。
第二，续期权的证成及其体系定位。续期并非当然无偿，可能存在权利人不愿续期的情形，而在“自动”文义中权利人无表达意思的空间。对此，应当将自动续期规范解释为具有双重属性——于行政机关为强行性规范；于住宅所有权人为授权性规范。住宅所有权人基于自动续期规范取得续期权，此项权利为民事权利，属于形成权范畴。一方面，在住宅建设用地续期制度的变迁过程中，立法机关通过限制行政机关的权力，以强化续期问题上对私人权利的保障。国家负有保障公民基本居住权益的宪法义务，这种义务经规范转化从公法进入私法，经私法技术重塑后形成自动续期规范予以落实。因此，行政机关不得通过合同或规范性文件对续期权进行不符合自动续期立法目的的限制。另一方面，站在住宅所有权人立场上，自动续期规范应当为一项授权性规范，住宅所有权人享有自动续期权利。权利是一种受到国家确认、保障的行为自由，有偿续期下强制权利人续期可能有违其真实意思，使得自动续期由授予权利异化为施加义务，因而权利人应当享有选择的权利。我国物权法虽然奉行物权法定原则，以强行性规范为主体内容，但其本质上归属于私法，理应贯彻意思自治的品质，在续期问题的处理上也同样如此。回到自动续期适用条件上，无条件说忽视了权利人可能会因不愿承担续期后产生的续期费用给付义务而拒绝续期，因此，自动续期的适用应当以不存在权利人放弃续期等续期权终止事由为消极要件。
住宅所有权人基于自动续期规范取得续期权，对于续期权的体系定位可做如下分析：首先，在住宅建设用地续期上，住宅所有权人与行政机关之间的关系应属于民事法律关系。在这种类型法律关系中，行政机关本质上是以国有土地所有权代理人之身份出现，续期法律关系是住宅所有权人与国有土地所有权代理人之间以继续使用土地所产生的权利义务为主要内容的财产关系。其次，续期权应当为一项民事权利。关于权利本质的学理见解中，法力说更为完满地揭示了民事权利的本质，该说认为“权利之本质为对特定的利益赋予法律上之力”。对于续期权而言，其权利目的在于使住宅所有权人享受无需申请、协商即可续期之利益，续期与否取决于住宅所有权人的意愿且受到民事法律规范所保护，因而属于民事权利。最后，续期权应当归入形成权范畴。在民法理论中，形成权是依照权利人单方意思表示使法律关系发生、变更与消灭的权利；形成权相对人在法律上并不负有相对应的义务，而是承受形成权行使法效果之拘束；形成权的正当性主要在于相对人的事先同意和法律的明确规定。基于意志理论，续期权为一种住宅所有权人自主决定是否续期的自由，行政机关应当接受续期权行使所产生的法律效果。同时，续期权直接来源于法律规定，其特殊性在于“自动”之效力使得权利人无需明示即可产生同意续期之效果。综上，续期权符合形成权的基本内容与主要特征，为形成权的一种类型。
第三，续期主体及其意思表示形式。在区分所有权建筑物中，建筑区划内的土地一般由业主共有建设用地使用权，当然也存在例外情形。同时，结合《民法典》第278条，住宅建设用地续期应当属于由业主共同做出决定的重大事项。因此，符合法律文义的续期主体应当是作为整体的业主，是否续期需经业主大会进行表决。然而，在建筑物区分所有权内部结构中，专有部分所有权具有基础性地位，共有部分相对于专有部分具有从属性。业主以其享有的建筑物区分所有权为纽带与行政机关形成续期法律关系，作为个体的业主是否同意续期只会影响自身的财产权利，并不会直接牵涉到其他业主的利益，因而续期与否可由业主依自己真实意思做出相应表示，并无通过业主大会共同决议之必要。在续期意思表示的形式上，依据《民法典》第140条的规定，沉默可视为意思表示。自动续期的效力在于免去续期申请程序，期限一经届满即可延展，因而以沉默作为同意续期意思表示之形式符合自动续期的立法目的。
（二）效果规则：续期法律关系的主要内容
从问题性质上看，续期收费、延展期限具有较为明显的政治因素，需要在法政策论内予以讨论、论证；法体系论下，迟延履行续期费用给付义务的制度设计应当符合民法的基本原理。
首先，续期费用应象征性收费。在住宅建设用地期限届满大规模发生前，已开征个人住房房产税具有很大的现实可能性，因而建议对续期实行象征性收费。其一，在住房成本上，续期费用与个人住房房产税在法律属性上存在本质区别，但均会对住宅所有权人造成负担。目前我国存在国家所有权收益权能滥用现象，造成民生性公共财产使用对价过高，公民对居住用地的生存保障需求被商品住宅用地的“经营性”所掩盖，高涨的地价经由开发成本最终转化为城市居民的住房成本。因此，应当在全面考虑房屋保有成本基础上，对两者进行统筹安排。其二，在制度功能方面，开征个人住房房产税的目的主要有缩小贫富差距、促进社会公平、增加地方政府税源、形成房地产市场常态化调控机制等，其也是在私人与政府间合理分配土地增值收益的制度工具。可见，差别化续期收费方案所能发挥的作用，基本上可被个人住房房产税所覆盖，因而续期收费制度无需承载过多功能，既简化续期收费也能有效减少社会成本。其三，在文义上，《民法典》已将续期费用立法权授予法律、行政法规的制定机关，实行象征性收费应当也在授权范围之内；象征性收费可以同时彰显土地公有制的“公有”属性与“均享地利”内核，具有正当性。
其次，期限延展应以70年为周期。基于土地公有制、自动续期的文义解释、法秩序统一性等方面的考量，建议明确自动续期规则的法律效果应70年为周期延展住宅建设用地使用权期限。其一，延续住宅建设用地使用权的期限性。建设用地使用权在私法上为定限物权、他物权，具有期限性。如续期后不再有形式上的期限限制，将与“公有”应有之义不一致。同时，《民法典》第358条规定了建设用地使用权提前收回制度，无期限建设用地使用权与这一制度相冲突。其二，延展期限应当确定为70年。一方面，从文义上分析，自动续期规则针对原使用期限发生效力，双方法律关系在下一个期限内继续存续，如有约定或法定的终止事由除外；另一方面，从制度惯性、路径依赖等角度进行考量，当前房地产估值是在70年使用期限的制度背景下进行的，如续期后设定一个不同的期限，可能会使估值工作复杂化，增加房地产交易成本。其三，不对续期次数进行明确限制。自动续期规则并未对续期次数做出限制，而续期收费即为土地所有权权能的行使方式，形式上的70年延展期限同样反映出对土地公有制的维持，而且政府仍享有征收个人住房房产税、提前收回建设用地使用权、征收国有土地上房屋、修改规划、核发建设用地规划许可证等一系列权力，足以确保其能有效履行公共管理职责。
最后，迟延履行给付义务的制度设计。有偿续期下，为保障公民的基本居住权益，应当制定科学合理的续期收费标准，并以费用减免制度体现对低收入群体的特殊保障。在此基础上，可以从民法基本原理切入，对续期费用给付义务的迟延履行问题展开分析。其一，住宅之处分并非当然受限于续期费用之债。有学者指出，不支付续期费用将会限制住宅所有权人的转让权，但不影响其居住。既然住宅建设用地使用权期限一旦届满即可延展，那么住宅所有权人在物权角度享有的是完整的建设用地使用权。续期费用本质上为行政机关对住宅所有权人享有的债权。基于物权与债权的区分及其法律效力的不同，续期费用之债不应影响住宅所有权人对住宅进行处分。有学者建议，在瑞士民法物上之债制度启发下，我国可以通过扩大预告登记的适用范围以包含法律允许当事人约定与物权存在关联的债。《城市房地产管理法》也存在类似于物上之债的规范，其第42条规定：“房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移”。有鉴于此，续期费用之债也可以考虑采取类似的制度设计，由不动产登记机构依职权、程序将续期费用之债登入不动产登记簿，完成后即可产生对抗第三人的效力。当第三人受让物权时，行政机关可向其主张债权请求权。其二，迟延给付续期费用法律责任的公私法方案主要有两种路径：一是私法路径，如德国通过设置复归请求权以保障土地所有权人的地上权租金请求权。然而，如我国由地方自然资源部门逐一主张续期费用请求权或复归请求权，将会导致续期收费成本过于高昂。二是公法路径，即采取交滞纳金、直接从其银行账户扣缴等强制履行方式。续期费用在属性上与土地出让金一致，《城市房地产管理法》第16条对未依约支付土地出让金的行为采取民法调整方式，因而强制收取续期费用的正当性需要进一步论证。事实上，续期法律关系直接基于《民法典》自动续期规则而产生，权利人与行政机关之间不存在形式上的续期合同，续期收费及其履行等问题将由法律、行政法规进行调整，可见，与土地出让相比，土地续期在更大程度上体现了法定性。因此，在迟延履行续期费用给付义务的规制方式上，综合公私法方案的优缺点，立法上可采取意定优先、法定兜底的思路：一是权利人拖欠续期费用的，行政机关应当及时催告其履行；二是权利人仍可放弃续期，具体可参照下文处理，所拖欠的费用、时间应当予以扣除；三是权利人拖欠续期费用达一定时间，又未明确表示放弃续期的，行政机关可就续期费用予以强制履行。
（三）消灭规则：消灭的事由与法律效果
基于民法理论分析，续期权将因某些法律事实的出现而消灭，《民法典》续期规范并未规定消灭事由及消灭后的法律效果，应当从立法论角度探讨续期权的消灭规则。总体而言，消灭事由可分为意定事由与法定事由，续期权消灭后需要合理配置土地所有权人与住宅所有权人的权利。
第一，意定事由中关于续期权的放弃。自动续期的规定使住宅所有权人取得续期权，该项权利为一种财产权，权利人可依其单方意思表示使续期权归于消灭。续期权放弃有两个形式要件：1）续期权的放弃需要向因放弃而直接获益者做出意思表示，属于有相对人的单独行为，相对人应为行政主管部门；2）基于自动续期的法效果，续期权以沉默为行使方式，未做放弃之续期意思表示者，住宅建设用地使用期限届满时自动延展，因而在时间要求上，权利人应当在期限届满前明确向行政主管部门表明其放弃续期之意思。住宅所有权人放弃续期的，续期权消灭，自动续期规则不发生效力，不产生续期费用之给付义务。
第二，意定事由中关于放弃的限制。“物权为财产权，权利人原则上得自由抛弃其物权，但物权的抛弃如损害他人的利益时，则物权人不得抛弃之。”由此观之，放弃续期是否会受到一定限制仍需探讨，以住宅所有权之上存在居住权、抵押权为例进行分析：依据《民法典》相关规定，居住权期限可为居住权人终身或某个固定期限，因而现实中可能会出现土地使用期限届满而居住权期限尚未届满的情形。住宅建设用地使用权的期限记载于不动产权证、不动产登记簿中，居住权期限也为居住权合同应当具备之条款，因而居住权合同订立时，双方主体均可合理预见土地使用期限有可能在居住权消灭前届满，在此前提下合同的订立表明住宅所有权人对居住权期限做出承诺，在合同义务约束下应当限制其放弃续期之自由以确保居住权的存续。同时，居住权有偿设立下住宅所有权人更不得擅自放弃续期。当然，放弃续期之法律效果尚未明确，结合个案中的具体因素，如放弃续期不会影响居住权人利益或取得居住权人同意的，应当允许放弃。放弃续期与抵押权人利益保护，需顺次解决两项问题：1）是否存在住宅建设用地使用权期限届满而抵押权仍有效的情形；2）如存在，抵押人欲放弃续期的，抵押权人应当如何维护自身利益。分析《民法典》第354条立法目的，建设用地使用权抵押的，抵押权所担保债权的清偿期不能超过建设用地使用权的剩余期限。《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法[2019]254号）第61条认为：“根据《物权法》第182条之规定，仅以建筑物设定抵押的，抵押权的效力及于占用范围内的土地……”据此，抵押人与抵押权人仅就以住宅为抵押权标的物达成合意，未涉及住宅建设用地使用权的，抵押权效力及于后者乃法定之效果，无需受限于《民法典》第354条。因此，仅以住宅设定抵押权的，可能会出现土地使用期限届满而抵押权仍有效的情形。此时，抵押人放弃续期的，将会导致住宅建设用地使用权因期限届满而消灭，对抵押财产价值造成重大影响，因而抵押权人可类推适用《民法典》第408条请求抵押人停止放弃之行为。
第三，续期权的法定终止事由。为提高土地资源利用效率，在充分保障私人产权前提下，立法机关可考虑设置续期权法定终止事由，如规定时间内无法形成重建决议等。如上所述，业主重建权与住宅建设用地续期息息相关，延展期限的设置应当以有利于业主行使重建权为方向。然而，所有建筑物的重建需要由业主共同决定，且因其重要性而适用绝对多数表决规则，形成重建决议难度较高。久拖不决将导致土地资源闲置，不符合节约集约用地的宗旨，立法机关可就此情形设置续期权终止事由，明确住宅建设用地期限届满时，房屋已无法正常居住且经过一定年限未能形成重建决议的，续期权终止。此外，如房屋损毁发生在续期之后，无法形成重建决议是否导致住宅建设用地使用权终止，不属于此项续期权终止规则的调整范围。
第四，续期权消灭的法律效果。一是期限届满后建设用地使用权消灭。在对公民的基本居住权益、低收入群体的利益进行充分保障之后，住宅所有权人放弃续期是其综合权衡后所为之抉择，理应受到相应法律效果之约束。放弃续期或出现其他续期权终止事由的，住宅建设用地使用权因期限届满而消灭，此时住宅所有权人不能再合法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。二是住宅所有权处理方式选择权的配置。在地上权期限届满处理的德国模式中，土地所有权人自主权相对较大，可选择补偿建筑物价值或通过延长地上权期限以避免补偿，而地上权人只能被动接受。我国城市土地归国家所有，住宅所有权的处理方式应当受到公有制价值理念的目的性约束，体现以人为本的宗旨，因而将处理方案的选择权配置给住宅所有权人更加符合我国国情。同时，从住宅利用效率的角度，如行政机关意图延长期限而住宅所有权人没有这方面需求，可能会导致出现住宅闲置等问题，因而由住宅所有权人进行选择能确保处理方案符合其利益诉求，有助于提高住宅的利用效率。综上，立法上可以考虑由住宅所有权人择一行使建筑物价值补偿请求权或住宅建设用地使用权期限延长请求权。行政机关取得住宅所有权，确保住宅状况良好无安全隐患之后，可将其作为保障性住房提供给住房困难群体。
我国土地制度以建立、维系公有制为目标，处理续期问题需要注重发挥公有制之优越性。基于续期的重要性，应当将其归入法律保留的范围，即通过制定法律以规范续期问题，同时以续期费用为核心明确行政法规调整范围。私法立场上完善续期规则需要在概念层面厘清自动续期与续期费用、放弃续期与迟延给付之间的关联与区别，方法论上统合法体系论与法政策论的适用。一方面，从构成要件切入，以续期权为核心，续期制度可分解为行使规则、效果规则和消灭规则，这些规则共同组成住宅建设用地续期制度的基本架构；另一方面，基于法秩序协调、统一的要求，续期规则的具体安排需与其他制度相结合，从整体法秩序中找寻落脚点、衔接点。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
