作者简介：管洪彦，男，吉林大学法学院、农业农村法治研究院教授、博士生导师，主要从事民商法学、农业农村法治研究。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“‘落实集体所有权’的私法逻辑与实现路径研究”（22BFX074）
本文原载于《河南社会科学》2023年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：王小利。
摘要：新中国成立以来的农地产权制度变迁以农地权利的分割和配置为主线展开。改革开放后，我国的农地产权与经营改“公有公用”为“公有私用”模式，“两权分离”得以逐步确立。实践证明，“两权分离”是特定历史背景下的最优制度选择，其制度绩效得到了充分释放。但是，随着农村社会经济环境的变化，该制度安排开始显现出负面效应。“三权分置”是因应社会经济发展需求的诱致性制度变迁，其在明晰土地产权关系、维护相关主体权益、提升土地资源利用效率、构建新型农业经营体系、实现适度规模经营等方面展现出显著的制度绩效。但是，“三权分置”并不排斥“两权分离”，两者将长期并列运行。实现全面推进乡村振兴、建设农业强国的目标，要秉持渐进式路线依法推进农地“三权分置”改革，充分预见并防范其可能风险。
关键词：农地两权分离；三权分置；制度变迁；制度绩效
一、引言
土地制度改革是中国全局改革关键而敏感的领域。独特的土地制度安排与变革是中国经济高速增长和结构变革的发动机。新中国成立后，经过运动式的土地革命和渐进式的土地改革与立法，我国逐步形成了中国特色的农地产权制度体系。土地制度变革的核心是土地产权制度。农地产权制度变迁是围绕农民和土地的关系，以农地上权利的分割和配置的主线展开的。从历史维度观察，新中国成立以来的农地产权制度大致经历了“私有私用”“公有公用”“公有私用”阶段，形成了相对稳定的农地“两权分离”模式，并逐步过渡到现行“两权分离”和“三权分置”的并行模式。党的二十大报告提出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”。2023年中央“一号文件”进一步指出：“深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。”可见，深化农村土地制度改革仍是我国未来一定时期内的重要任务，重在赋予农民更加充分的财产权益，让农民分享更多的改革红利。本文拟从制度变迁视角，展现农地“两权分离”的形成、发展过程和制度绩效，对农地“三权分置”的现有和可能绩效进行分析，并对未来“两权分离”和“三权分置”的发展趋势和可能风险进行预见分析。
二、农地“两权分离”的形成与绩效评价
（一）农地两权分离的制度形成
1. 农地“私有私用”阶段
农地“私有私用”阶段可以细分为两个阶段：
第一个阶段是土地改革及农民的土地所有制产生。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》确立了农民的土地所有制，即农民的土地私有制。1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》通过立法确认了农民的土地所有制。1950年8月4日，政务院第四十四次政务会议通过的《政务院关于划分农村阶级成分的决定》，对农村的各阶级作了划分与界定，配合了《土地改革法》的施行。全国范围内声势浩大的土地改革运动，确立了农民的土地所有制，践行了“耕者有其田”的政治承诺。农民的土地所有制本质上属于农民个人土地私有制，进而形成了新中国成立后土地均等的、分散性的小农经济。所有制关系方面的实质性变化有二：一是把“公田”所体现的村社土地部分公有制改变为完全私有制；二是按照公平原则，根本改变了农村社区范围内的土地不平均的占有状况。因此，土地改革是一次体现公平原则的成功的私有化。经过土地改革确立的农民的土地所有制，农民各自享有土地所有权，各自从事生产经营，属于典型的个体小农经济，因此，该阶段本质上是农地产权的“私有私用”阶段。
第二个阶段是互助合作与初级社发展阶段。土地改革后，农民取得了土地所有权，但是并没有解决劳动力、农机具、农田水利和田间道路设施等其他生产资料的不足问题。为了克服小农经营的弊端，农业生产的互助合作被提上了日程。1951年12月15日，中共中央印发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》。1953年2月15日，中共中央正式通过《关于农业生产互助合作的决议》。该决议第四条将互助合作分为临时性的、季节性的劳动互助以及常年互助组和农业生产合作社（土地合作社）。该决议对农民劳动群众的互助组织以及在互助运动基础上发展起来的各种形式的农业生产合作社的性质作了规定，即“走向社会主义农业的过渡的形式”。1953年12月16日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，对《关于农业生产互助合作的决议》中的制度予以了肯定。互助组、初级社的生产资料仍然建立在农民享有土地私有财产权的基础之上，本质上仍然属于农民的私人所有制。由于共同劳动、统一使用土地、合理使用工具、实行计工取酬、按劳分红等因素，互助组、初级社属于半社会主义性质。有学者将初级社阶段的农地产权制度归纳为“私有土地的联合使用”，或“私有共用”模式。也有学者对农业生产互助组和初级农业生产合作社作了归纳比较，认为前者除劳动由分散变为联合外，土地和其他生产资料仍是分散经营；后者除将分散劳动变为集体劳动外，土地实现了股份形式的统一经营，生产资料也实现了私有公用。笔者认为，这些归纳是准确的，也是符合历史事实的。初级社阶段的政策适应了当时生产力的发展，农民的生产积极性提高，农业生产效率也得到较大提升。在初级社阶段，土地和其他生产资料实行的仍然是农民私人所有制，即便是交由合作社统一经营、管理，本质上还属于“私有公用”。
总之，新中国成立后，通过土地革命，农民在很短的时期内取得了土地所有权，农民实现了自己所有土地、自己经营土地的目标，进入农地产权的“私有私用”阶段。这种产权模式很快被互助组和初级社取代了。但是，该时期土地所有权仍然归属于农民，只是将土地交给合作社经营。在该阶段，在保持土地等生产资料农民私有的基础上，利用分工协作机制加强了农民个体之间的生产合作，提高了农业生产效率。在初级社阶段，农民的私有财产权益得到尊重和保护，农地产权和经营模式已经呈现出一定程度的“私有公用”或者“私有共用”色彩，不过，尚没有进入“公有公用”阶段。
2. 农地“公有公用”阶段
随着社会主义改造的基本完成，我国进入社会主义公有制阶段，开始实行“集体所有、集体经营”，即“公有公用”的产权与经营模式。此阶段可以细分为两个阶段：
第一个阶段是高级社阶段（1956—1958年）。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》（以下简称《示范章程》）。高级农业生产合作社与初级社本质不同，其性质上已经属于社会主义的集体经济组织（《示范章程》第一条）。入社农民须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。与半社会主义性质的初级社不同，高级农业生产合作社废除了农民对土地等主要生产资料的私人所有权，建立了高级合作社集体所有权。一般认为，高级社是建立在农民生产资料私人所有基础上的合作社经济与建立在生产资料集体公有基础上的农村集体经济的分界线。到高级社阶段，土地等生产资料的所有权归属于高级社，性质上已经属于“公有公用”模式，而不再属于“私有公用”或者“私有共用”模式。
第二个阶段是人民公社阶段（1958—1982年）。1958年8月29日，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。在人民公社初期，对形势估计出现了一些失误，致使出台的一些政策挫伤了农民的生产积极性。人民公社初期，除范围极小的自留地以外，农民几乎不具有产权实施的自主选择空间。不恰当的产权界定必然带来产权实施的低效率。面对人民公社初期出现的一系列问题，中共中央进行了政策调整。1961年3月15—23日，中共中央在广州召开工作会议，通过了《农村人民公社工作条例（草案）》（即“农业六十条”），对农村政策进行了调整。1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，逐步确立“三级所有，队为基础”的人民公社制度。人民公社时期高度集体化的制度设计的直接出发点在于服务国家重工业化的战略目标。人民公社制度保证了来自农业和农民的积累，对国家重工业化作出了贡献。人民公社政社合一的性质、高度集中的管理体制以及农业服务于重工业发展的政策目标都决定了该时期农民的权益难以得到切实保障，这就为后来的改革埋下了伏笔。
3. 农地“公有私用”阶段
从20世纪70年代后期开始，我国从基层开始探索以“包产到户”“包干到户”的家庭承包经营为主的农业生产责任制，打破了人民公社时期“三级所有，队为基础”的“集体所有、集体经营”模式。农村基本经营制度的变革是将土地所有权与使用权分开，把以生产小队为单位的集体统一经营改为以农民家庭为单位的分散经营，农民家庭重新成为农业的基本经营单位。改革开放后，中共中央高度重视“三农”工作，颁布了一系列专门针对“三农”的政策，且以中共中央、国务院“一号文件”的形式颁布，逐步建立了体系完整的农地产权政策体系。该时期我国颁布的一系列法律法规也对改革成果进行了法律确认。1978年《宪法》仍然保留了农村人民公社的地位，实行“三级所有，队为基础”的集体经营模式（第七条）。1982年《宪法》肯定了农村人民公社的提法，但是进一步扩大了家庭经营的范围（第八条）。1993年《宪法》已经明确肯定了以农村中的家庭联产承包为主的责任制和各种形式的合作经济是社会主义劳动群众集体所有制经济（第八条）。1999年《宪法》明确规定农村集体经济组织“实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”（第八条）。1986年《民法通则》确认了农户享有的土地承包经营权，为“两权分离”提供了私法基础。至此，《宪法》、民事基本法律均已经循序渐进地确认了“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的经营模式。
随着一系列“三农”政策的贯彻实施和法律法规的颁布施行，我国逐渐确立了以“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一经营体制的核心特征是：农村土地所有权归属于农民集体，农地实行集体和家庭双层经营，农地的家庭经营是基础。农地的家庭承包经营制度改变了“三级所有，队为基础”的内核，土地承包到户，农民自主经营、自负盈亏后，生产队已经不再是基本的生产组织单位和核算单位。这一经营体制是农地制度改革的基础，正是在这一体制的基础上，农地产权制度不断得以改革发展。双层经营体制既可以充分发挥农户个体“分”的积极性，又可以发挥集体“统”的优势，具有极强的优越性。这就确立了农地的“两权分离”制度，即“公有私用”模式。该模式提升了农民的积极性和劳动效率，适应当时农业生产力发展的需要，产生了巨大的制度红利，为解决农民吃不饱的问题作出了卓越贡献。
（二）农地“两权分离”的绩效评价
我国的农地经营制度实际上是由两个层面的制度构建的：一是由农地产权制度所表达的产权界定及其法定规则；二是由农业经营制度所表达的产权实施及其契约安排。通过农地承包制度，农户以家庭为单位承包集体所有的土地，形成了农地的“两权分离”结构。农地产权制度关联着农业生产率、农业经营者收益、城乡要素再配置、乡村社会治理的变动。四十多年的改革实践证明：农地“两权分离”既展现出了正面制度绩效，也显现出了一定的负面效应。
1. 农地“两权分离”的正面绩效
第一，巩固了社会主义公有制基础。农村集体所有制是我国社会主义公有制的重要组成部分，必须长期坚持，这也是我国改革的制度底线。改革农村集体土地的产权和经营制度，绝不是要改变农村集体所有制，而是要通过改革农村集体所有制的实现形式，巩固公有制基础。无论农村集体土地产权在农民集体、农户以及其他经营主体之间如何配置，坚持农村集体土地集体所有的改革底线不可改变。“两权分离”坚持农村土地集体所有，仅仅是农地经营方式的变革，不能触及所有权制度的变革，这是社会主义公有制的必然要求，也是必须坚持的改革底线。家庭联产承包责任制下形成的农地“两权分离”，一方面避免了我国农村土地私有化；另一方面将农地产权的大部分权能界定给集体成员，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展。而且，农地“两权分离”丰富了农地的经营模式，丰富了农村集体所有制的实现形式，实际上巩固了社会主义农村集体所有制。
第二，丰富了农民的土地财产权利。“两权分离”侧重于对“分”方农户的充分赋权，弱化“统”方农村集体经济组织的地位和权利。经过几轮赋权，农民在承包地上享有的权利体系更加丰富，逐步满足了农民的利益需求。改革以后，中国农地产权结构沿着不断强化农民土地上产权的方向演进，赋予农民更加丰富和完整的土地权利是最明显的趋势。实践证明，通过给农民不断赋权，获取了更多更丰富财产权利的农民的劳动生产积极性得到极大激励，这是我国农村改革不断取得卓越成就的制度密码之一。
第三，提升了农民的劳动积极性。“两权分离”赋予农户充分的生产自主性和剩余分配索取权，通过自主的经营方式和多元的利益分配机制激发了农民的劳动积极性。所有权与承包经营权的分离，不仅赋予农户独立经营的主体地位以及真实的财产性权利，而且大大改善了产权的排他性，激励了农户的生产积极性，进而促进了农业生产效率的提升并产生了广泛的溢出效应。而且，家庭承包责任制还原了农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质规定，“家庭经营有效地克服了农业的外部性，增加努力供给程度以及劳动的监督成本为零”。因此，家庭承包经营的“两权分离”模式充分体现了农业的经营特点并适应了当时的农业经济发展水平，给农民更大的土地经营自主性，必然会提升农民的生产积极性，进而促进农业生产效率的提升。
第四，促进了农业要素资源的配置。农业经营模式的调整和优化将对农业生产效率和农业要素资源的配置产生影响。首先，家庭承包经营适应了我国的实际国情。家庭经营便于对土地进行精耕细作，提高土地单位面积产量，从根本上适应了我国人多地少的国情。而且，人均耕地资源占有量少、劳动力较充裕的现实又决定了我国农业只能走劳动密集、耗能低和土地生产率高的道路。以家庭为单位进行农业生产的经营和管理是最合适的。家庭联产承包制度的推行，最明显的绩效就是主要农产品产量大幅度提高。其次，“两权分离”所释放的激励功能间接对农业生产效率和农业要素资源配置起到了优化作用。农民获取土地承包经营权且土地经营效益直接关系到自身的家庭收益，这就通过自我激励充分调动起农民的积极性和创造性，农业产出效率随即得到快速提高。家庭联产承包责任制基本制度的确立，使农户成为相对独立的产权主体和利益主体，拥有产品的剩余索取权和相应的处置权，在很大程度上增强了制度对农民的激励。作为理性的经济当事人，农户以预期利益最大化为目标，使得农业要素资源配置效率大大提高，制度变迁实现了要素资源的优化配置。总之，改革开放以来，我国实行的家庭联产承包责任制以及在此基础上形成的农地“两权分离”模式，适应了当时的中国国情，实现了改革的目的，为解决农民的温饱问题作出了突出贡献。“两权分离”的土地产权和经营模式是适应当时生产力发展需要的正确选择。
2. 农地“两权分离”的负面效应
农地“两权分离”是特定历史背景下的最优选择。这就意味着，随着农业生产力的发展和社会经济形势的变化，“两权分离”的制度红利有可能逐步释放殆尽，甚至会逐步展现出一定的制度弊端。“两权分离”制度自始就存在制度理念重效率而轻均衡、制度体系重利用而轻所有、权利设计重土地承包经营权而轻其他农地使用权的制度缺陷。因此，随着社会经济的发展和客观情势的变化，农地“两权分离”制度出现某些负面效应亦属正常。
第一，产权不清导致社会交易成本过大。我国农地改革的过程实际上是农地产权逐渐趋于清晰的过程。但是，从历史的视角观察，“两权分离”下的农地产权关系远未实现市场经济需要的产权清晰。“两权分离”的农地产权配置方式并没有清晰界定农民集体、集体成员以及各类土地经营主体之间的法权关系，特别是随着土地经营权流转的数量增加，土地产权关系更加复杂和模糊。产权的清晰界定是资源有效配置的基础。没有清晰的产权界定就无法进行顺畅的市场交易，也就无法有效地配置资源。明晰的产权制度使得各项财产权利（所有权、使用权、支配权、收益权等）归属清晰准确、产权主体关系界定清晰，由此实现外部效应内部化，使得个人收益与社会收益相等、个人成本与社会成本相等，从而产生很好的激励和约束效应，由此达到降低交易费用、提高制度效率的目的。在农地“两权分离”的模式下，土地经营权人的利益难以清晰界定，难以实现“有恒产者有恒心”。产权边界的模糊会造成市场主体的权利预期不稳，进而产生负向的激励效应。
第二，产权欠缺稳定性影响农民权利预期。改革开放以来，虽然改革的总体趋势是赋予更多更加充分的产权，但是土地征收中公权力的不当使用、土地调整制度的存在、土地产权的残缺等仍然影响了农民的权利预期。作为被动应对改革而形成的制度安排，农地“两权分离”也存在弊端：一是地权预期不稳，农民担心家庭联产承包责任制只是一种权宜之计，导致出现农业经济活动中的短期行为。二是农民土地权利不明确，农户土地权利易受到基层政府行政权力的干预和农民集体以土地所有者名义的限制，造成集体成员权模糊和各种用益物权的羸弱，从而影响了农民生产经营的积极性。三是人地关系调整影响地权稳定。不稳定的地权使农民对自己所使用的地块缺乏长期的预期，进而影响农民对土地的投入。总之，产权的不稳定性是影响农民权利预期的主要原因，“两权分离”下的土地承包经营权收回制度、调整制度、期限制度等均会影响农民对土地的权利预期，进而影响其投资热情。
第三，土地经营规模制约要素高效配置。“两权分离”的经营模式是建构在“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”基础上的，虽然强调统分结合，但是由于“统”的层面并未建构起组织基础和配置充分的权利体系，导致实际上仍然是小农经营模式。这就造成农户以家庭为单位开展生产经营，难以适应现代农业适度规模化经营的需要。小农户没有能力进行周期长、投资数额较大的农田基本建设，缺乏根据市场调整生产品种和结构的能力，导致我国农业生产效率低、产品竞争力不高。总之，土地的规模经营实现问题是“两权分离”模式的短板，这就意味着其难以实现农业要素资源的优化配置。
第四，农业“被边缘化”影响粮食安全。改革开放四十多年来，以“集体所有、均田承包、家庭经营”为特征的农地产权和经营体系，对推动我国农业农村的发展起到了积极效果。但是，目前必须引起重视的是农业仍然不属于人人羡慕的朝阳产业，高层次人才、优质资源很少青睐农业。相反，优质人才、资金等资源对农业的逃离却是不争的事实。随着工业化与城镇化的深入推进和农村土地与劳动力的快速流动，基于小规模分散化与细碎化的“均包制”的制度遗产，我国农业经营格局面临着农户兼业化、劳动力弱质化、农业副业化、种植非粮化等问题，农业不断“被边缘化”，“弱者种地”“差地种粮”的现象已经广泛存在。粮食安全问题的出现与我国长期实行的农地“两权分离”制度具有内在关联性，保障粮食安全应该深化农地制度改革。
三、农地“三权分置”的必然性和绩效分析
根据社会经济发展的现实需求配置相应的制度安排仅仅是制度变迁的中心环节之一，此外，还应该对被立法、政策所正式确认的制度绩效进行客观评估，这是衡量制度安排目标是否实现的关键。产权规则具有减少不确定性、克服人类理性不完全、提升经济效率等价值功能。2016年10月印发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》确立了“三权分置”的制度目标。农地“三权分置”是中国特色的农地产权制度创新，它通过对农地上的权利体系进行优化配置，实现提升效率、促进公平等多元价值目标。党中央确立农地“三权分置”政策的意图是坚持集体所有的公有制不变，对农民利益公平与农业增产效率同等关注，形成乡村振兴中“一主两翼”的制度核心。现对农地“三权分置”的必然性和绩效机理展开分析。
（一）农地“三权分置”的必然性
1. 理论视角的分析
农地“三权分置”改革实际上是在坚持“两权分离”的基础上，对农户享有的土地承包经营权进行的再次权利分离，是在集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”基础上的进一步变革。它本质上不是对“两权分离”改革成果的否定，而是对前期改革的继承。农地“两权分离”是在人民公社后期特定的社会背景下作出的制度选择，这种制度安排不可能保持永久不变，而是应该随着生产力的发展根据社会经济发展要求适时进行调适。农地“三权分置”遵循了“产权可分解”的理论逻辑，使得中国的土地产权制度更加适应经济社会大转型的需要，是特定约束条件下的重要理论创新。作为诱致性制度安排的经典，家庭承包责任制的确立并不标志着中国农地制度创新的终结。中国经济的高速增长和区域发展的不平衡性，既需要坚持行之有效的基本制度安排，也需要根据比较优势和环境的变化，在保持基本制度稳定和比较优势之下，不断创造出新的制度，尤其是次生的包括不同形态的土地使用制度供给。从“两权分离”到“三权分置”符合诱致性制度变迁的逻辑，制度本身具有渐进性、自发性和经济性特点。活化经营权符合产权激励的内在要求，兼顾了农村土地利用的公平与效率，是当前经济发展新常态下建设现代农业的创新实践。农地“三权分置”制度是在坚持农村集体产权制度稳定和基本经营制度不变的情况下所进行的次生性制度安排。其合理性在于，“三权分置”就是特定约束条件下的重要理论创新，能解决需要解决的问题，同时让各方面都能够接受，形成一种有效的均衡状态。因此，在农地“两权分离”的基础上持续推进“三权分置”改革，契合制度生成的逻辑，符合制度变迁规律，在理论上具有正当性。
2. 实践视角的分析
事实上，农地“三权分置”不是强制性的制度变迁，在“两权分离”内部早就出现了“三权分置”的萌芽，并且也开展了广泛的制度实践。在政策正式确认农地“三权分置”之前，我国已经进行了规模宏大的土地经营权流转，在农户土地经营权流转的背景下，“集体土地所有权-土地承包经营权（承包权）-土地经营权”的“三权分置”格局事实上已经形成。因此，“三权分置”改革本质上是对实践的确认，而非强制性的制度变革。农地“三权分置”是对规模宏大的城乡人口流动、广泛的土地流转和土地经营权融资需求的现实回应，是适应经济社会转型的制度创新。随着承包农户外出务工增多、土地流转加快、土地融资需求扩张，承包主体与经营主体分离的情况还会进一步增多，承包权与经营权继续混为一体会带来法理上的困惑和政策上的混乱。在这样的背景下，亟须政策和法律对不断变化的现实作出及时回应。农村土地的产权结构变化具体表现为“集体所有、农户自营”的土地经营模式正逐步向“集体所有、农户自营、合作社经营、企业化经营”多种模式并存转变。农地“三权分置”的制度演化路径是为结束“两权分离”下乡村衰败所作出的必然选择。在新时代实行高质量发展战略的背景下，“三权分置”是农村耕地制度变迁的基本方向，它契合了农村劳动力和人口非农化以及农民土地配置行为分化的实践状态，也契合了提升土地配置社会化、农业经营规模化程度的内在需要。在农地“三权分置”被政策和立法采纳后，我国的土地经营权流转规模更趋于扩大，已经展现出了制度安排的力量和效果。总之，农地“三权分置”是对数量不断增加的土地经营权流转现象，以及农村人口流失、农地资源被闲置或抛荒等现象的制度回应，是顺应农村经济发展需要的必然制度选择。
（二）农地“三权分置”的绩效分析
1. 明晰了农地产权关系
在农地“三权分置”下，承包地上的土地产权关系得到进一步细分，也呈现出更加复杂的产权结构。基于守住政策底线的要求，需要坚持集体土地所有权不变，即农民集体享有集体土地所有权。明晰的土地产权通过确定特定的权利人从财产使用和交易中获得收益或承担成本，以对权利人产生有效激励，从而提升经济绩效。农村集体经济组织成员以农户为单位通过承包合同取得土地承包经营权。在承包地通过转让和互换的情况下，土地承包经营权的主体将发生实质性变化，新的承包主体取得完整的土地承包经营权，此时并不发生承包地的“三权分置”。但是，当农户采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权时，农户保留土地承包权，承包地的土地经营权则流转给其他土地经营主体。此时，在承包地上呈现出“三权分置”的权利格局。事实上，当实践中允许土地经营权流转时，在承包地上已经呈现出了“三权分置”的权利结构，其制度绩效已经得到释放，只是当时没有得到立法的及时确认，土地上的多重权利及其内部结构并没有得到清晰界定。事实上，伴随地权结构细分的推进，农户对农地产权的拥有逐步得到强化，进而通过不断内化自身行为的外部性，降低了农地租值耗散的程度，提高了农业绩效。我国近年持续推进的农地“三权分置”改革，经过“前期酝酿、明确确认、继续巩固、贯彻落实、立法确认”五个阶段的演变过程，通过一系列政策文件和立法出台，承包地“三权分置”的内涵和实现路径逐步得到明确和界定。《农村土地承包法》确立了承包地“三权分置”制度，实现了“三权分置”的制度化、法律化。《民法典》对此进行了民事基本法确认。据此，“三权分置”中集体土地所有权、集体成员的承包权、农户的土地承包经营权、土地经营权人的土地经营权各项权利的边界都得到了清晰的法律界定。当农地“三权分置”通过政策和法律逐步得到确认之后，农地产权关系便得到了更为清晰的界定，这对于明晰土地产权关系、降低交易成本具有积极作用。
2. 维护了各方主体的权益
农地上承载着农民集体、农村集体经济组织、承包农户、经营主体等各方主体的权益，农地“三权分置”改革较好地保障了多方主体权益的实现，这在《农村土地承包法》修订后和《民法典》施行后得到了更为清晰的体现。首先，农民集体的所有权地位得到进一步确认和巩固，集体经济组织代表农民集体行使集体土地所有权。根据《民法典》《农村土地承包法》的规定，土地承包经营后，土地的集体所有权性质保持不变。农地在承包经营后仍然归农民集体所有，农村集体经济组织依法代表农民集体行使集体土地所有权。无论承包地的经营权如何流转，农民集体的所有权主体地位都保持不变，土地的集体所有性质保持不变。其次，承包农户的权益得到确认和维护。承包农户享有包括承包权、经营权在内的广泛的权利。政策文件中已经对农户承包权的权能进行了明晰，而且这些权利已经得到《农村土地承包法》的确认。从现行实践看，农户已经通过土地经营权流转增加了财产性收入。研究发现，“三权分置”对农户收入有显著正向影响，“三权分置”促使农户耕地转出租金提升、农业投资增加、农业生产率提高、本地非农就业增加，进而促进了农户收入增长。再次，农村集体经济组织成员权得到更为切实的确认和维护。主要包括：成员享有依法承包本集体土地的权利；妇女与男子享有平等的承包集体土地的权利；农户内家庭成员依法平等享有承包土地的权益，土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。最后，土地经营主体的权益得到更为清晰的界定和保障。主要体现在：土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益；限制承包方的单方解除权，保障土地经营权人的权益；赋予土地经营权人再流转权；赋予土地经营权人融资担保等多种权能。据此，在承包地“三权分置”被政策和立法确认后，承包地上各方利益主体的权益得到充分确认和保障，有力地促进了农地“三权分置”制度目标的有效实现。
3. 提升了农地利用效率
农地“三权分置”制度对促进土地资源合理利用、提高土地的利用效率具有积极促进作用，体现在提高土地产出率、劳动生产率和资源利用效率等方面。目前，我国农户取得土地承包经营权实际上是以成员权为基础的，通过成员权的行使取得具有身份性的权利，这实际上是以公平价值目标的实现而严重损害了土地利用的效率。农户凭借其天然的成员权，成为集体土地的“准所有者”。成员权的同质性特征，决定了每个农户凭借其人口数量必然平等地享有承包经营权。土地远近好坏的统一搭配，使农户承包的地块不仅分散而且零碎，造成了严重的规模不经济。以成员权为基础的均田制存在农民对土地投资的规模不经济、掩盖农户之间人力资本差异、农地经营粗放、耕地资源浪费严重等弊端，使农业技术变迁过程被扭曲。而在“三权分置”改革后，基于放活土地经营权的改革目标，土地承包经营权人可以通过流转土地经营权实现土地经营规模的扩大，作为要素资源的土地的利用效率大大提升，现存问题可以较大程度得到解决。而且，土地适度规模经营也有利于现代农业科技在农村的推广使用。总之，上述论述说明承包地“三权分置”对于提高土地产出率、劳动生产率和资源利用效率等具有积极效益。
4. 优化了农业经营体系
改革开放之初，我国实行的统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民积极性，解决了农民温饱问题。但是，随着农村社会经济形势的发展变化以及改革的深入推进，该种经营体制已经难以适应农业生产力发展的需要，迫切需要对农业经营体系进行创新。党的十八大报告提出要“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。党的二十大报告提出要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。发展新型农村集体经济、构建新型农业经营体系和实现适度规模经营，需要以土地产权制度的优化为基础。新型农业经营体系的构建离不开农地资源的高效配置。为保障土地等农业生产要素的有效流动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，农地产权结构必须优化。如上文所述，农地“三权分置”政策和立法贯彻实施后，承包地上的土地产权关系已经得到优化，这对于构建新型农业经营体系具有积极促进作用。而且，农地“三权分置”有助于实现农户土地经营权交易、农业生产性服务交易与企业家能力交易的对接与匹配，进而促进农业家庭经营向多元化经营主体以及多样化、多形式的分工经济与新型农业经营体系转型。而且，从农地“三权分置”的实践效果观察，其确实起到了构建新型农业经营体系的作用。例如，贵州安顺的塘约村引导农户把承包地的经营权入股合作社，由合作社从事蔬菜、水果等产业经营，充分展现集体经营、规模经营、专业经营的优势。四川崇州的“农业共营制”形成了“集体所有、家庭承包、多元经营、管住用途”的新型农地经营体系。总之，农地“三权分置”改革对于构建新型农业经营体系具有正面制度绩效。
5. 促进了适度规模经营
我国经济发展步入新常态以后，农地经营权的流转速度加快，以新型农业经营主体为主导的适度规模经营正逐渐打破家庭经营占主导的农地分散化经营的局面，农地经营权流转已经造成承包权、经营权事实上的内部分离。“三权分置”改革引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，取得了较好的经济社会效益。土地流转和集中本身不仅在经济上促进了农业的产业化和生产率提高，而且失地农民不会大规模、长期失业，反而会获得更大的长期利益。农地制度的“三权分置”最重要的贡献在于土地要素功能得到释放，为土地集中、规模化经营提供了制度保证。从实践来看，“三权分置”特别是通过官方介入形式的土地流转，实现了土地连片经营，有利于农业机械化生产方式的推行，从而为土地经营主体实现规模效益奠定了基础。而土地规模经营的实现，客观上对于现代农业科技的规模化推行也起到了积极的推动作用。
四、研究结论与建议
（一）“三权分置”与“两权分离”将长期并行
农地“三权分置”是我国为适应农村社会经济发展变化而进行的持续性制度创新，符合我国现阶段农业农村的现实情况，体现了农村社会经济发展和转型对理论创新和制度创新的迫切需要。“三权分置”是我国改革开放以来主要的经济理论创新之一。改革开放四十多年来，中国农地产权制度在坚持农业家庭经营为主的制度框架下，不断变革农地产权制度，应该形成的一个基本共识是“三权分置”并不排斥“两权分离”，也不可能排斥“两权分离”，二者在一定时期内还将并行存在。首先，从制度变迁视角分析，现行农地制度体系反映了改革开放以来我国在农村实行家庭联产承包责任制，集体土地所有权和土地承包经营权“两权分离”的农地权利体系构造。经过改革开放以来四十多年的发展，现行农地权利体系构造已经具有了较强的稳定性。但是，随着农村社会经济的发展，固有的法律制度体系也呈现出与社会发展需求不一致的情况，农地“三权分置”改革正是基于这样的现实需要应时而出。但是，推进“三权分置”改革并不是完全否定“两权分离”。实际上，实行农地“三权分置”是在既有农地制度体系的基础上对其进一步完善，而不是对现有制度体系的否定。农地“三权分置”和“两权分离”并行完全符合制度变迁的规律，两者应该是长期并行、和谐共生的关系。其次，从实践视角分析，虽然随着城乡人口流动、土地流转的加剧，实践中土地经营模式已经呈现出“集体所有、农户自营、合作社经营、企业化经营”多种形式，体现出对农地“三权分置”的现实需求，也折射出农地“三权分置”对农业经营体系的制度辐射力，但是，由于受到各种现实因素的制约，在较长时期内，农户自营土地仍然是我国农地经营的基础性模式，甚至是主要模式。因此，“集体所有、农户经营”的“两权分离”经营模式不可能快速消灭。总之，农地“三权分置”并不排斥“两权分离”，二者在一定时期内将并行存在。
（二）充分预防并应对“三权分置”的可能风险
农地“三权分置”是因应农村社会经济发展需求的诱致性制度变迁，其在明晰土地产权关系、维护各方相关主体权益、促进土地资源合理利用、构建新型农业经营体系、实现适度规模经营和推动现代农业发展等方面展现出了正面制度绩效。《农村土地承包法》《民法典》先后通过立法的形式确认了农地“三权分置”制度，实现了政策的制度化、法律化。但是，在持续推进改革的过程中，还需要警惕农地“三权分置”推进过程中的异化现象和制度风险：其一，避免改革中的“一刀切”现象。由于各地资源禀赋、产业基础等的不同，农地“三权分置”的实践模式也呈现出多样化态势，在推进过程中不应该“一刀切”。其二，从改革实践来看，也出现了违背农民意愿、确权不彻底、虚假流转、配套制度不健全等问题。其三，政策执行中存在所有权实践地位强化排斥小农的困境、承包权主体地位弱化与固化的困境以及经营权大规模流转偏向导致的效率困境，背离了政策制定者预设的目标，不利于推进乡村振兴。其四，应防止出现所有权主体和经营权主体实践地位强化而承包权主体实践地位弱化的现象。“三权分置”在实践中又引发了新的“市场失灵”和“产权失灵”，如普通小农对土地“虐待式”经营和外部市场主体对土地“掠夺式”利用。因此，需要充分预见农地“三权分置”改革中的可能风险，特别是应该防范工商资本进入农业领域后可能带来的风险，严格落实政策和法律中保障粮食安全、防止耕地“非粮化”“非农化”的措施，强化工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。而且，从法律的视角观察，农地“三权分置”还是一个新制度，其中蕴含的可能风险尚未完全展现，“三权分置”的配套制度建设尚不健全，应该及时总结各地“三权分置”改革的经验和教训，为改革的制度化、法律化提供实证支撑。农地“三权分置”的制度化、法律化，应当遵循中国农村土地制度变迁中呈现出的渐进性规律。在农地制度创新过程中，要充分考虑到制度创新与现行农地法律制度体系的协调，充分考虑到改革制度设计与现有制度体系的衔接与传承，而不是盲目创新。改革要循序渐进，要保持足够的历史耐心。而且，在农地“三权分置”改革中，各种新型农业经营主体的蓬勃发展和工商资本的规模化进入，可能带来农地“非农化”“非粮化”风险，更是应该严加防范。总之，在新时代全面推进乡村振兴、建设农业强国的过程中，要充分重视和预见农地制度改革中的可能风险，及时关注农地“三权分置”的制度效果，并对其进行制度评价，沿着渐进式路线依法持续推进改革进程，确保真正实现改革的目标。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
