作者简介：孙建伟(1979)，男，安徽宿州人，安徽财经大学法学院讲师，法学博士。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“宅基地资格权入法后三权分置权利构造法理研究”(21BFX193)。
本文原载于《现代法学》2023年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：邵海。
摘要:《土地管理法》第48条将统一区片综合地价的标准制定主体规定为省、自治区和直辖市，但并未明确该标准的制定主体是立法机关还是行政机关。实践中，“区片综合地价”的制定均由省级人民政府(主管部门)完成。在改造路径上，应该将农用地征收补偿标准制定主体进一步明确为省级人大及其常委会，并对程序加以规范。从短期来看，应完善相关行政听证程序，提高公民在决策中的参与度，特别需要为公民在立法程序中提供参与渠道。从长远来看，土地征收事务属于中央事权而非地方事权，不应属于相对的法律保留范畴。由省级人大制定该标准仅是全国人大未进行立法之前的权宜之策，待各省、自治区、直辖市的标准相对统一以后，再上升为国家立法。为了增强农用地征收补偿的权威性和科学性，宜进行《土地征收法》立法。
关键词:农用地征收;区片综合地价;补偿标准制定主体;立法机关;国家立法
一、问题的提出
2019年8月26日修改的《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)引发了对农用地征地补偿标准等问题的热烈讨论,尤其是农用地补偿标准由原农地年产值标准向区片综合地价补偿标准延异等问题,更是受到学界广泛关注。积极论者认为,确立区片综合地价标准的意义重大,有利于农民合法权益的维护。消极论者认为,区片综合地价标准由地方人民政府主导,而非通过市场化方式确定,没有实质意义上的改革,存在这样或那样的问题。以上观点,对于如何完善和改进《土地管理法》第48条均有较大参考价值。
关于“区片综合地价”缺陷的讨论,学界大都围绕一个问题,即如何通过正当程序的设计保证定价的合理性。但是,从正当程序设计角度对“区片综合地价”的讨论,就如何保障被征农用地定价的合理性而言,始终有一个问题无法回避,即在立法层面,区片综合地价标准的制定主体是谁?就本次立法修改而言,《土地管理法》第48条规定“省、自治区、直辖市”是区片综合地价标准的制定主体。对此条款该如何解读?以及该条款规定与实践存在什么样的张力?该条款在学理上存在什么样的问题?这些问题都需要理论释疑。现有研究大都从农用地征收补偿标准制定的程序、过程以及标准本身等方面提出建议,少有从该标准制定主体的正当性层面进行研究。即使有人关注这个问题,也仅仅是一笔带过。例如,人大应当成为补偿标准的制定主体,其理据在于人民主权的原理和我国宪法的精神。然而,该文仅简要表明观点,尚未结合《土地管理法》的相关规范进行具体和系统阐释。因此,如何结合《土地管理法》第48条相关规定给出具备可操作性的回答,尚属该领域的研究空白,有待厘清。
实践中,地方政府行政定价往往导致补偿标准远低于市场标准,征地补偿标准较低与《土地管理法》相关制度设计不无关联。2004年通过的《中华人民共和国宪法修正案》确立了征收补偿条款,但征地补偿标准由《土地管理法》以及原《中华人民共和国物权法》规定,其中,征地补偿标准偏低一直为各界诟病。最为根本的原因是,《土地管理法》仍然采用了人民政府主导的定价模式,可能与市场价值相违背,容易导致补偿标准过低。因此,即使2019年《土地管理法》将“区片综合地价”作为新的征地补偿基准,也不可能彻底改变补偿基准不合理的现状。
在各省级人民政府已公开的文件中,多规定各地的综合地价执行标准不得低于省级人民政府确定的最低标准。由于土地补偿款数额巨大,通过区片综合地价标准的确立,已经大幅度调整相关补偿标准。可以预见的是,地方人民政府几乎没有动力在此基础上制定更高的标准。这一问题早在2019年《土地管理法》修改之前就已经存在了。原《土地管理法》(2004年)第47条规定,征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。从学者的调研结果来看,很多地方反映人民政府都是按照该幅度的下限进行补偿,加上分配机制不健全,被征地农民能够获得的征地补偿款就更少。这导致许多时候征地补偿都不能充分补偿农民的损失,有限的征地补偿费用根本不足以保障失地农民的基本生活,这些农民基本上都要另谋生路。此外,补偿标准较低,与制度层面缺少有效监督不无关联。目前,“我们主要依靠自上而下的行政制约,而在土地征收补偿问题上,一旦上级行政机关的制约缺失,地方行政机关在行使征地权力的过程中处于完全的主导地位,这种权力就近乎绝对权力,滥用权力的发生不可避免。”为了统合性地对实践和学理中的问题作出回应,本文从农用地征收补偿标准制定主体的规范梳理入手,对省级人民政府制定补偿标准的正当性提出质疑,并力求在短期路径和长期路径层面分别对未来标准制定主体的正当性进行学理阐释。
二、关于土地征收补偿标准制定主体的规范梳理
按照原《土地管理法》设定的年产值标准,立法授权省、自治区、直辖市制定土地征收补偿标准。实践中,省、自治区、直辖市土地征收补偿标准的制定主体究竟是省级人大及其常委会,还是省级人民政府,有着重大区别。细查《土地管理法》可以发现,关于授权省、自治区、直辖市制定补偿标准的条款,存在不完善之处。例如,农用地征收的补偿以及包括宅基地在内的农用地以外的农村土地征收补偿标准均由省、自治区、直辖市制定,宅基地的面积标准同样由省、自治区、直辖市制定。但从各省实践来看,全国除了上海市、福建省、重庆市和西藏自治区等地外,大部分宅基地的面积标准均由省级人大常委会制定。
但是,反观《土地管理法》第48条的规定,现实中“区片综合地价”标准的制定大都由省级人民政府完成,少部分由省级人民政府的主管部门完成。即便如此,市、县人民政府在“区片综合地价”标准制定过程中仍有较大的参与度。例如,四川省的文件明确要求地价标准先由各市(州)拟定。江苏省的做法大体类似,地方人民政府在执行过程中拥有较大权力,因为江苏仅将全省区县粗略划分为四类,地方人民政府制定的标准不低于对应类别的标准即可(详见表1)。
省市 |
规范文件 |
规范制定主体 |
实施方法 |
江苏省 |
《江苏省政府关于公布江苏省征地区片综合地价最低标准的通知》(苏政发 〔2020〕44号) |
江苏省人民政府 |
各地制定的征地区片综合地价执行标准不得低于省人民政府规定的征地区片综合地价最低标准。调整后的地区分类详见全省征地区片综合地价地区分类表。 |
安徽省 |
《安徽省人民政府关于公布全省征地区片综合地价标准的通知》(皖政〔2020〕32号) |
安徽省人民政府 |
各市、县征地区片综合地价标准,由省人民政府统一制定,依法至少每3年调整或重新公布一次。 |
福建省 |
《福建省人民政府关于全面实行征地区片综合地价的通知》(闽政〔2017〕2号) |
福建省人民政府 |
根据经济社会发展水平、财政收入、土地价值等情况,全省以县级行政区为单位,划分为四个地区类别。 |
湖北省 |
《湖北省人民政府关于公布实施湖北省征地区片综合地价标准的通知》(鄂政发 〔2019〕22号) |
湖北省人民政府 |
为进一步加强和改进征地服务与管理,切实维护被征地农民的合法权益,深入推进乡村振兴战略实施,促进全省经济高质量发展,根据国家有关规定和全省经济发展状况,省人民政府决定对征地补偿标准进行调整。 |
河南省 |
《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》(豫政〔2016〕48号) |
河南省人民政府 |
按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)要求和《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定,省人民政府决定对我省征地区片综合地价标准进行调整。 |
河北省 |
《河北省人民政府关于完善征地区片综合地价标准的通知》(冀政发〔2020〕5号) |
河北省人民政府 |
根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定,对现行征地区片综合地价予以重新公布,各地按此标准实施征地补偿。 |
四川省 |
《四川省人民政府关于同意各市(州)征收农用地区片综合地价标准的批复》(川府函〔2020〕185号) |
四川省人民政府 |
原则同意各市(州)制定并经自然资源厅审核的征收农用地区片综合地价标准,该标准于2020 年1月1日起实施。 |
山东省 |
《山东省自然资源厅关于印发〈山东省征地区片综合地价〉的通知》(鲁自然资发 〔2020〕4号) |
山东省自然资源厅 |
详细规定了各市各县的综合地价。 |
上海市 |
关于印发《上海市征收集体土地补偿标准(2020)》的通知(沪规划资源规〔2020〕20号) |
上海市规划和自然资源局上海市人力资源和社会保障局 |
征地土地补偿费标准根据《上海市征地土地补偿费标准(2020)》执行。 |
表1:关键省市“区片综合地价”实施办法对比
可见,“区片综合地价”存在规范不同时、主体不一致、方法不统一等情况,由此引发了下文对各省级人民政府制定补偿标准的正当性质疑。只有廓清了补偿标准制定的规范性、主体性和方法性问题,才能对相关制度的“理想性应然”提出建议。
三、省级人民政府制定补偿标准的正当性质疑及破解思路
省级人民政府制定补偿标准的合法性和合理性值得推敲。第一,《土地管理法》第48条规定制定“区片综合地价”标准的主体是否应当为省级人民政府?省级人民政府制定补偿标准的做法是对于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中相关规定的延续,“省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准”。有学者认为,2019年《土地管理法》是将上述政策以法律形式固定下来,言外之意,人民政府有权制定“区片综合地价”。但是,该决定发布于2004年10月21日,《土地管理法》于2019年8月26日被修改。鉴于此,该延续性做法的合法性有待进一步分析。第二,省级人民政府能否在划定最低标准的基础上,再授权地方制定具体的农地征收补偿标准?
对既有实践的质疑,体现在三个方面:第一,确立农用地征收补偿标准的立法层次较低,甚至有些地方缺少针对征收补偿的立法。第二,补偿标准制定主体不符合法理,实践中,地方政府的某些职责与职能没有明确区分,不利于正确行使职权。合理的补偿标准能够规范地方人民政府的随意征收行为,也可以促使土地得到合理布局和规划。对此,有学者明确提出,补偿标准的制定应当由人大通过立法的方式完成,其原因在于,“补偿制度不仅涉及对财产权的(次级)保障,而且影响着国家的财政预算”。第三,实践和学界就农用地征收补偿标准制定主体也存在较大分歧,实践做法是省级人民政府(主管部门)通过行政规章的形式作出,学界对此提出异议。可见,如何认定《土地管理法》第48条规定的“区片综合地价”制定主体,是需要被澄清的问题。本文认为,省级人民政府作为“区片综合地价”的制定主体,有较多不足。
(一)地方人民政府行政定价违反权力分工原则
目前,实践中的做法导致行政立法自我授权而使立法者与执法者同一,不符合法治原则。这种结果实质上使决策权和执行权归于同一主体,其合理性存疑。《土地管理法》将标准制定权下放给省、自治区、直辖市,并非赋予人民政府制定权。从体系解释的角度来看,《土地管理法》并非对涉及“省、自治区、直辖市”的条文都作概括性规定。例如,第16条规定土地利用总体规划由省、自治区、直辖市人民政府编制,第30条规定开垦耕地计划由省、自治区、直辖市人民政府制定,而第38条并未直接明确规定标准制定权归属于人民政府,前后细微不同的表述出现在同一部法律中,至少不能直接推导出省级人民政府当然享有决策权,立法旨在为省、自治区、直辖市根据自身情况作出决策提供空间。
补偿标准的制定需要平衡征收方和被征收方的利益,如果省级人民政府同时享有决策权和执行权,可能在一定程度上影响被征收方合理利益的顺利实现。一方面,由于目前土地开发权在制度层面还未得到肯认,征地的补偿标准难以通过市场机制实现。诚然,在集体经营性建设用地入市改革的背景下,长远来看,土地开发权制度具有重大意义,但在目前的法律框架内仍难以适用。另一方面,征收方和被征收方的地位悬殊,导致征地补偿标准极易被人为降低。在很多案件中,享有执行权的县级人民政府改变宗地面积,从而以更低的价格购买土地,故实现利益平衡的关键问题在于,征收补偿环节是否有协调相关主体利益冲突的第三方。在我国现有土地征收法律关系中,一方是制定土地征收补偿标准的征地方,即代表国家征收土地的人民政府,另一方是被征收方。根据法律规定,只有在符合公共利益情形下才能征地。但是,在公共利益的判定情形中,根据《土地管理法》第45条第1款的规定,“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地”,也是公共利益需要。因此,政府既有规划权,又有征地权,还掌握着农地征收补偿标准,二者间的“势差”是形成当前征收矛盾和纠纷的主要原因。
目前,征收方和被征收方利益的平衡未体现在标准制定过程中,大多发生在征收决定实施过程中,被征收方难免会有不满情绪。征收方和被征收方的利益追求不一致,此时就需要一个中立的第三方介入征收标准制定过程,从而居中调和、平衡双方利益关系。遗憾的是,《土地管理法》的相关规定过于原则,在实践操作层面难以有效协调和平衡二者的利益关系。对此,本文提出的建议和设想是,人大作为国家权力机关和监督机关,应拥有区片综合地价标准制定权和定价权。
(二)地方人民政府行政定价违反法律保留原则
地方人民政府自行征地,自行订立农用地征收补偿标准,这种“自征自订”范式不符合正当程序原则的要求。正当程序原则是法治的重要标志之一。征地补偿涉及农村社会主要的财产权收益。按照法律保留原则,涉及公民基本财产权的,应当制定法律。根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第11条的规定,涉及农村集体土地的基本经济制度事项只能制定法律。该法第12条又规定:“本法第十一条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”虽然《土地管理法》授权国务院制定征地补偿标准无可厚非,但是,其将征地补偿标准的制定授权给行使征地权的省级人民政府,省级人民政府又授权给市县人民政府,显然不符合立法中的法律保留原则。
(三)地方人民政府行政定价与征收制度原理相悖
从社会学解释角度以及地方人民政府行政定价的实际效果来看,这也不是最优方案。根据国务院发展研究中心农村经济研究部的调查,农民的补偿款仅占土地增值收益的5%~10%,即便如此,微薄的补偿款也未必真正到达农民手中。本质上,这种局面的产生是由于土地开发权未在理论界和立法中得到承认。所谓土地开发权,是指对土地在利用上进行再发展的权利,即在空间上向纵深方向发展,在使用时变更土地用途的权利。“土地开发权制度在补偿具体土地财产人方面具有重大制度价值和功能。”目前的权宜之计是将补偿标准制定权转移到省级人大处,以切实提高农民所能得到的利益分配。
从目的解释角度看,制定农用地征收补偿标准的主体最终应该是全国人大,短期内可以是省级人大。征收制度有两大核心要素:一是“公共利益”的认定;二是“补偿标准”的制定。对于“公共利益”的认定,在《土地管理法》修法中已经实现了法律保留。根据《土地管理法》第45条第6项的规定,满足“法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形”时,也可以征收农地。一方面,该条款将规定“其他情形”的立法权限限定于法律,实现了与《立法法》相关规定的对接,体现了基本权利限制(剥夺)的法律保留原则,即只有全国人大及其常委会制定的法律才能规定其他征收情形;另一方面,也体现了公共利益界定的程序思维,因为由最高权力机关来界定公共利益,最具民主智慧和程序合法性。从《土地管理法》的修法目的来看,应当将第48条第3款第1句中的“省、自治区、直辖市”理解为省级人大。
(四)制度设计的基本思路
综合上述,2019年《土地管理法》应进一步解决土地征收补偿标准合理性和公正性问题。以周密的制度设计为基础,以充分保障农民在土地征收中的经济利益为导向,本文所构想的征地补偿标准制度可以从三个方面展开。
1.制定土地征收补偿标准的主体应为省级人大
近期,应该将征地补偿标准制定主体进一步明确为省级人大,才符合正当程序原则。更为重要的是,目前各省之间的农用地征收补偿标准差异较大,标准不统一,补偿标准相对较低,补偿款发放对象不精准,说明相关立法存在某些不足,应该交由省级人大行使相关立法权,提高立法位阶才是较为妥当的选择。通过缜密的程序设计,发挥人大内部专门委员会的作用。省级人大的立法力量配置更高,能更好地制定出合理的补偿标准。同时,人大还担负着人民政府预算监督者的职责,具有监督人民政府预算合理性的权能,避免人民政府预算制定及实施时出现经济发展目标和社会治理目标的价值失衡。
2.省级人大制定土地征收补偿标准的内部程序
笔者认为,标准的拟定可以先由专门委员会完成,然后交省级人大制定并颁布土地征收补偿标准。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)第30条的规定,省级人民代表大会根据需要,可以设立专门委员会。不同于财政经济委员会,农业与农村委员会不属于《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第70条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第30条所列举的专门委员会,但第九届全国人大增设了农业与农村委员会。在地方实践中,农业与农村委员会是被普遍设立的专门委员会。例如,上海市人大、浙江省人大、江苏省人大、安徽省人大等省级人大都设立了农业与农村委员会。根据《上海市人民代表大会专门委员会工作条例》及其相关规定,上海市人民代表大会农业与农村委员会是市人民代表大会在农业与农村发展方面的常设专门工作机构,受市人民代表大会领导;在大会闭会期间,受市人民代表大会常务委员会领导。农业与农村委员会协助市人大及其常委会依法开展立法、监督等工作。从其定位和职权来看,农业与农村委员会适合作为土地征收补偿标准的拟定机构。
将补偿标准交由农业与农村委员会拟定,具有较强的可操作性。农业与农村委员会熟悉农村工作,了解农民的实际困难,有利于开展调研。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第18条的规定,地方各级人民代表大会举行会议的时候,各专门委员会可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。在经过充分调研后,农业与农村委员会可在人大开会期间提出议案,明确土地征收补偿的具体标准。
3.保障省级人大定价决策“中立”的具体措施
省级人大在制定征收补偿标准时需要处于“中立”地位,既要保护农民在土地征收时的利益,又要兼顾人民政府的预算需要。这使得农业与农村委员会在农民角度提出的补偿标准议案未必能够得到表决通过,因为脱离预算承受能力的补偿不具有可行性。省级人大财政经济委员会拥有数量较多的专业人才,在预算监督方面能够发挥更大的作用。虽然人民政府内部也有一定数量的专业人才,但基于“专家知识”作出的决定未必能够令人信服。人大所遵循的“治理型”预算审查机制强调“公共化”层面的利益平衡,避免对于“效率化”的过分追求。农业与农村委员会本身即是由财政经济委员划分而出,两者存在较大的协同可能性,可以就该事项相互配合。在这个背景下,人大制定的征收补偿标准在法理上具有正当性。毕竟,人大还承担着人民政府预算监督者的角色。综上,农业与农村委员会拟定补偿标准,财政经济委员会居中协调预算草案和补偿草案,可以使省级人大尽可能地保持“中立”地位。
四、短期路径:公民参与权视角下农用地征收补偿标准制定程序
在现行立法模式下,由于农用地征收补偿标准的制定主体不是立法机关,导致一些体制机制上的问题亟须改革。短期来看,应完善相关行政听证程序,提高公民在决策中的参与度,特别是需要为公民在立法程序中提供参与渠道。
(一)行政听证路径及其不足
行政程序中的听证制度主要起到保障政治沟通、促进政治参与、提高行政效率的作用。但问题在于,行政听证的程序性制约机制有时无法为实体性结论提供正当性依据。也就是说,即便行政机关保障了被征收人的行政参与权,也可能无法保证行政机关最终能够制定合理的征收补偿标准。
根据《国土资源听证规定》(国土资源部第22号令)第12条的规定,拟定或修改区域性征地补偿标准,主管部门应当组织听证。但是,持这种观点的学者也承认,部分地方人民政府为实现自身利益而轻视被征收人的参与权,在出让土地所能获得的巨大经济收益面前,地方人民政府偏离了其应有的“中立”决策者位置。在笔者看来,如果主管部门无法处于“中立”位置,无论程序如何完善,都无法破解补偿标准过低的难题。
由于在区片综合地价制定中对公众的参与权保障不足,“制定区片综合地价涉及被征收人的切身利益,制定程序和标准应当遵循公开、公正的原则,广泛征求意见,必要时举行听证。”不过,这种措施的实施,仍然受制于特定制度条件,即《土地管理法》直接规定区片综合地价由行政权力单方主导的格局。
听证的目的在于约束公权力,“允许私权利主体的意志对其作出必要的限制和约束”。但问题在于,在利益面前,听证所具有的约束作用不可被过度放大。与之相区别,确立一个公平公正的补偿标准才是真正有意义的选择,这样才能更有效地防止公权力随意作出征收决定。“宪法确立补偿制度使得公权力在决定实施征收时必须考虑到伴随而来的财政压力,这一财政压力将使国家实施征收行为更为慎重。”本文认为,听证程序旨在约束征收决定本身,但这一路径的效果有限,应当通过程序性设计保障公平公正的补偿标准。
(二)公众参与的应有之道———人大立法程序
征收权基础的传统学说如“保留权利理论”等,其认为,国家权力先于公民财产权,因此公民财产权取决于国家的授权,国家有征收农用地的权力。
除了“公共利益”的认定权力之外,征收中的另一个核心问题是被征收人的补偿标准问题。对于补偿标准的制定权限,可以借鉴“公共利益”界定的思路,即由人大决定具体补偿标准,人大应当在征收决定和征收补偿事项上发挥实质性作用。因此,全国人大及其常委会应当在征收两大核心要素即“公共利益”界定和“征收补偿标准”制定中发挥实质性作用。
《土地管理法》的多次修改都表明,征地是国家行为,在符合公共利益的情形下,农民负有支援国家经济建设的义务。不过,这一现状需要得到改善。与前述观点不同,笔者认为,在现行立法条件下,应当赋予人大确立区片综合地价的权力,从而更加有效地保障农民在土地征收中的经济权利。
(三)人大立法程序中的公民参与
公民在立法程序中能够获得比在听证程序中更大的参与权。首先,立法程序更能反映民意。畅通人大代表与人民群众的联系渠道,一直是地方人大努力探索的方向,旨在把人民代表大会制度的优势转化为治理效能。《宪法》第2条规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,因此,人大最能够保证民意在土地征收补偿标准制定中得到充分反映。其次,立法程序对于公民参与的保障较听证程序更为全面。除了听证程序外,公民在立法中还可以参与公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、论证会、列席和旁听、公布法律草案征求意见等阶段。公民的上述参与权在某些地方立法中已有明确规定。例如,《广东省地方立法条例》第3条第4款规定:“地方立法应当体现人民意志,发扬社会主义民主,坚持公开立法,保障公民通过多种途径参与立法活动。”最后,立法机关保障公民的参与权更有优势。尽管公民参与地方立法的路径存在一些不完善之处,但是,这一局面已经发生了根本性改变。地方人大尤其是通过人大常委会积极作为,加强了立法中民意表达的制度建设。甘肃省人大常委会早在2013年7月就制定了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》,公众参与地方性法规制定活动得以逐步规范化和制度化,而“有序的参与式治理……也是国家现代化的要义所在”。
五、长期路径:法律保留原则与农用地征收补偿标准规范层级
前述研究表明,将《土地管理法》第48条第3款理解为授权省级人民政府制定农用地征收补偿标准,与法律保留原则不符,而且容易导致相关规范的层级整体上处于基层状态,不利于公民基本财产权的保护。长期来看,应当借鉴“公共利益”界定的思路,考虑由全国人大决定具体的农地征收补偿标准。
(一)法律保留与正当程序的关系
正当程序、权利保留、法律保留的实质内涵基本相同。所谓“法律保留”是指,凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项,或者只能由法律规定,或者必须在法律明确授权的情况下,由行政机关在其所制定的行政规范中作出规定。行政权对公民基本权利和自由的干预必须以法律为基础,法律保留的实质是权利保留。
(二)农用地征收补偿属于中央立法事权范畴
为了增强农地征收补偿的权威性和科学性,宜将《中华人民共和国土地征收法》(以下简称《土地征收法》)的立法作为远期立法规划。具体操作上,各省、自治区、直辖市的标准日渐趋同,就能够为未来的统一立法奠定基础。
根本意义上,土地征收事务属于中央事权而非地方事权,省级人大的地方性法规仅是全国人大未进行立法之前的权宜之策。“地方事务是地方事权的事务标准,既是地方人大又是地方人民政府的事权标准。”《立法法》第11条第7项规定,“对非国有财产的征收、征用”只能制定法律。有学者认为,针对这些内容的细节性法律同样属于中央立法范畴,“对国家来说重要的立法事项不一定属于框架性法律,一些同样重要的立法事项,如国家主权、对公民政治权利的剥夺,以及对非国有财产的征收、征用等属于细则性法律的范畴,属于中央立法的范围。”因此,农地征收补偿标准不属于《立法法》第80条中省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规的权限范畴。
从域外规范的对比来看,一些国家直接在宪法中规定征收补偿标准需要由法律规定。例如,韩国《宪法》第23条第3款就明确规定,土地征收时的补偿标准由法律规定。国内也有学者认为,根据我国《宪法》第10条的规定,征收行为和征收补偿都属于中央立法事权范畴。基于立法者原意和文义解释,我国《宪法》第10条第3款所规定的“可以依照法律”,既包含征收、征用,又包含补偿。因此,法律保留原则既约束征收征用行为,又约束确定补偿的项目和标准,如何征收征用以及如何补偿都应当由法律规定,即由全国人大和全国人大常委会制定的法律来规定。
(三)农用地征收补偿不应属于相对的法律保留范畴
尽管我国《宪法》没有明确规定法律保留条款,但《立法法》第11条从全国人大及其常委会专属立法权行使的角度规定了法律保留原则,其中第7项规定,对于非国有财产的征收、征用只能制定法律。对于农地的征收应当属于第7项的范畴。根据《立法法》第12条的规定,土地征收立法属于相对保留事项,在全国人大及其常委会尚未制定法律时,经过全国人大及其常委会授权,国务院可以先制定行政法规。在实践中,相对法律保留事项可被总结为“由法律直接规范或由法律明确授权依据之行政命令加以规范;例如,生命、身体以外其他自由事项之限制事项,以及行政给付涉及公共利益之重大事项。”对此,来自司法实践的观点是,对非国有财产的征收和财政、税收、海关、金融、外贸制度以及其他事项,属于相对法律保留的范畴,属于立法权的非独占事项,一般都可以由行政机关根据行政管理的需要自主行使或者取得法律授权后行使。我国《立法法》在法律保留的事项中,关于财产权,仅将“对非国有财产的征收、征用”列为相对法律保留的事项。因此,在法律未规定补偿标准时,人民政府主管部门可以制定补偿标准,这正是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第32条赋予省、自治区、直辖市征收补偿标准制定权的原因。
《土地管理法》正是在相对法律保留的思路下制定的。笔者认为,为了能够从根本上解决土地征收补偿标准的合理性问题,增强农用地征收补偿标准的权威性和科学性,农用地征收补偿标准不应被划入相对的法律保留范畴,应通过提升立法层级的方式合理制定征收补偿标准。即便当前立法条件暂付阙如,土地征收补偿标准的确立也应当由省级人大及其常委会来行使。长远来看,应进行《土地征收法》立法。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
