作者简介：房绍坤，男，法学博士，吉林大学法学院暨理论法学研究中心教授、博士生导师，研究方向为民商法学;路鹏宇，男，吉林大学法学院博士生，研究方向为民商法学。
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”(项目编号:22＆ZD202)的阶段性成果。
本文原载于《理论学刊》2023年第3期，注释已略，如需援引,请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：谭建。
〔摘要〕促进新型农业经营主体发展，应当坚持农村集体所有制的法治底线、家庭经营的基础性地位、市场经济的基本发展方向和经营主体的农业经营属性。在法治轨道上促进新型农业经营主体发展，需要对其财产基础、法律地位、内部组织治理与外部合作机制作出清晰表达，并在法治框架内完善农村产权流转交易制度、新型农业经营主体融资体系、农业保险制度与农业社会化服务体系，实现新型农业经营主体的持续健康发展。
〔关键词〕新型农业经营主体;新型农业经营体系;法治遵循;法治路径;法治措施
新型农业经营主体是中共中央、国务院于2014年印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中正式提出的概念，是中国特色的农业农村制度安排。此后，培育新型农业经营主体就成为推进农业经营体制改革创新的重点之所在。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》(以下简称《新型农业经营主体意见》)明确提出了“在坚持家庭承包经营基础上，培育从事农业生产和服务的新型农业经营主体是关系我国农业现代化的重大战略”，并就支持新型农业经营主体发展制定了详细的政策。2022年，国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》确定了以培育壮大新型农业经营主体为导向的现代农业经营体系健全路径。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出:“发展多种形式适度规模经营，加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业有机衔接。”党的二十大报告再次强调:“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。”党和国家的一系列政策文件，为新型农业经营主体的健康发展指明了方向。
新型农业经营主体是相对于传统农业经营主体而言的，体现出不同于传统农业经营主体的时代特质。一方面，新型农业经营主体是不同于单纯的土地承包经营户的经营主体，其能够主动适应生产要素配置市场化的需求，按照农业市场需求安排生产经营活动，这决定了新型农业经营主体生产经营的规模化、集约化与专业化，具有一定的市场导向性。另一方面，新型农业经营主体改变了传统家庭模式，逐步形成适应市场要求的组织模式，并呈现出多元化的发展态势。可见，新型农业经营主体就是以市场为导向、适应现代农业发展、以规模化集约化专业化农业经营方式开展适度规模经营的农业生产经营主体。新型农业经营主体的上述特质，决定了在其发展过程中必须秉持法治思维，在坚持农村集体所有制与农村基本经营制度的基础上明确新型农业经营主体的法律定位，完善其内部治理体系及其与农户的外部利益联结机制，形成以促进新型农业经营主体发展为中心的法治措施体系。
一、促进新型农业经营主体发展的法治遵循
在全面推进依法治国的背景下，促进新型农业经营主体发展需要以法治遵循为起点，明晰促进新型农业经营主体的法治底线与法治逻辑。
(一)坚持农村集体所有制的法治底线
我国社会主义经济制度的基础是生产资料公有制，包括全民所有制与劳动群众集体所有制。《民法典》规定了农民集体所有权作为农村集体所有制的法权形式，其第261条第1款规定:“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”新型农业经营主体作为促进新型农村集体经济发展、推动现代农业发展的重要组织载体，既包括专业大户、家庭农场，又包括资本引进、政策引导而产生的农业企业、农民合作社。这些具有较强的逐利动机的新型农业经营主体进入农业生产经营领域，必然伴随着农村土地的大规模流转，从而很可能对农民集体所有权造成一定冲击。实际上，促进新型农业经营主体发展旨在创新农业生产经营体系，通过农业生产要素的整合形成规模效益，并经由利益联结机制让农民共享发展收益。这就要求在发挥市场决定性作用的同时必须充分发挥农村集体所有制的优势，坚持农村集体所有制的法治底线，为集体经济发展壮大提供长久稳定的增长空间。
(二)坚持家庭经营的基础性地位
坚持家庭经营的基础性地位是我国农村基本经营制度的内在要求。《新型农业经营主体意见》明确要求，培育新型农业经营主体必须坚持家庭经营的基础性地位。具体而言，新型农业经营主体的农业适度规模经营，需要在坚持家庭经营基础地位的基础上促进土地经营权的有序、适度流转。应当从制度上保证土地承包经营户在流转土地经营权时仍享有土地承包权，“这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本”。同时，发展新型农业经营主体的落脚点在于让农户成为现代农业发展的参与者、受益者，防止被挤出、受损害。一方面，新型农业经营主体需要与农户形成利益联结机制，如通过土地经营权入股、农户收取租金等方式，让农户获得在土地适度规模流转中应得的利益;另一方面，促进新型农业经营主体发展需通过多种方式让家庭经营参与到新型农业经营体系中，发挥新型农业经营主体对农户的带动作用。事实表明，相较于外部资本介入，家庭经营在培育和发展新型农业经营主体方面更具内生优势，以家庭经营为基础所生成的新型农业经营主体表现出较大优势，因而家庭经营的基础性地位能够保障新型农业经营主体持续发展，避免新型农业经营主体走向“非农化”。
(三)坚持市场经济的基本发展方向
党的二十大报告提出，要“构建高水平社会主义市场经济体制”“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”。新型农业经营主体之所以能够起到推动农业现代化的作用，就在于新型农业经营主体打破了传统农业经营体系的市场化壁垒，激活了农业生产要素。传统农业经营体制依靠有限的农业市场和单一的家庭经营模式，难以实现农业生产要素的市场化配置，而新型农业经营体系的运营模式以市场交易为基础，涉及农业生产资料、农产品、农村消费品流通等诸多领域。因此，在促进新型农业经营主体发展中，应避免政府过度干预导致市场功能弱化，防止新型农业经营主体异化为依赖支持政策与政府补贴的经营主体，同时充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成符合市场化要求的新型农业经营主体体系，健全新型农业经营主体的准入与退出机制。
(四)坚持新型农业经营主体的农业经营属性
农业经营主体的内在属性在于从事农业生产经营，无论是新型农业经营主体还是传统农业经营主体，均是如此。然而从现实情况看，新型农业经营主体在经营过程中出现了偏离农业生产经营的现象，主要有两个方面的表现:一是农民专业合作社存在“虚化”“异化”现象。据统计，全国约有60%的农民专业合作社属于套取资金的“空壳社”和荒废的“僵尸社”，绝大多数农民专业合作社并不实际开展农业生产经营，仅仅是农户获取政府补贴的途径;二是农业企业开展多元化经营，出现农业企业过分投入非农化经营的现象，而脱离农业生产经营、投入非农化经营往往会对初期农业企业的绩效带来消极影响。如果新型农业经营主体脱离农业生产经营，则原本应当充分利用耕地资源、增加粮食生产供给的新型农业经营主体将成为大面积侵占耕地的市场主体，这就背离了国家政策初衷。当然，新型农业经营主体可以通过多元化经营增强自身抵御市场风险的能力，但应当坚持农业生产经营的内在属性，将提高耕地利用效率、增强粮食生产供给能力作为核心竞争力。
二、促进新型农业经营主体发展的法治路径
促进新型农业经营主体发展关系到我国农业现代化进程，需要在坚持统分结合的农村双层经营体制之上对农业生产经营体系进行法治创新。具体而言，需要就新型农业经营主体的财产基础、法律地位、内部组织治理与外部合作机制作出清晰的法律表达。
(一)明确新型农业经营主体的财产基础
新型农业经营主体的财产基础，不仅关乎新型农业经营主体的产生路径与责任承担，而且关系到坚持农村集体所有制与家庭经营基础地位。因此，作为新型农业经营主体的财产基础应当清晰。我国现行法律规定，农民集体对土地享有集体所有权，农户以家庭承包方式取得土地承包经营权，可以自己经营，也可以依法对外流转土地经营权，各类新型农业经营主体可以依法取得土地经营权。此外，农户以及各类新型农业经营主体还可以就“四荒地”直接取得土地经营权。那么，土地承包经营权人与土地经营权人向新型农业经营主体流转土地经营权后，新型农业经营主体承担责任的财产基础是什么?
在我国法律规定土地经营权之前，土地流转的主要方式是出租和转包，均属于典型的农地债权性流转方式，即土地承包经营权人在不改变承包关系的前提下，与他人订立土地租赁合同、委托耕种合同等，在农地利用关系中他人仅享有债权。在农村土地实行“三权分置”改革后，农地利用关系变得复杂。土地承包经营权人与土地经营权人可依法向新型农业经营主体流转土地经营权，特别是以入股的方式流转土地经营权，而土地经营权的性质直接影响到新型农业经营主体的财产基础。关于土地经营权的性质，一直存在较大争议。有的学者基于文义解释、体系解释和目的解释，主张土地经营权之债权定性;有的学者则认为，土地经营权的债权属性与《公司法》《农民专业合作社法》的法人财产权特征不相符，以其他方式承包的土地经营权与土地承包经营人流转设立的土地经营权应当同一。
对此，应从股权结构和从事农业适度规模经营，梳理土地经营权属于新型农业经营主体财产基础的具体情形。第一，从股权结构看，以土地经营权入股的，土地经营权属于新型农业经营主体的财产基础。根据《农民专业合作社法》第13条第1款的规定，土地承包经营权人与土地经营权人有权以土地经营权出资设立农民专业合作社。由于土地经营权的价值不受权利性质的影响，即使将土地经营权认定为债权，也不影响出资人享有相应股权，不会影响土地承包经营权人的保底收益。因此，土地经营权可以作为新型农业经营主体的财产基础。第二，从农业适度规模经营看，流转期限5年以上的土地经营权和经发包程序取得的土地经营权属于新型经营主体的财产基础。在农地利用关系中，无论是否采用土地经营权形式，均存在两种土地流转方式:一是土地承包经营人与新型农业经营主体订立债权性质的土地租赁合同，新型农业经营主体根据土地租赁合同利用耕地开展适度规模经营;二是土地承包经营人依法为新型农业经营主体设立土地经营权，或新型农业经营主体经发包程序取得土地经营权。根据《民法典》第341条的规定，当事人可以就流转期限为5年以上的土地经营权申请登记，未经登记不得对抗善意第三人。这表明在登记对抗主义下，流转期限5年以上的土地经营权具有用益物权的属性。由此，土地承包经营权人与土地经营权人向对方设立的土地经营权，是流转期限5年以上、符合登记条件的土地经营权，相应的权利就属于新型经营主体的财产基础。而新型农业经营主体通过订立债权性质的土地租赁合同所享有的权利，并不属于其财产基础。例如，农户与农民合作社订立土地托管服务合同，合作社为农户提供包括农资产品供应、农业机械化生产等全方面服务，农民合作社仅享有债权。
(二)明确新型农业经营主体的法律地位
确立新型农业经营主体市场主体地位的基础在于确立其法律地位。目前，我国现行法律仅针对部分新型农业经营主体的法律地位有明确界定，亟须进一步完善相关立法。
其一，《民法典》规定的农村合作经济组织特别法人所指向的新型农业经营主体，包括农民专业合作社、供销合作社两类。在实践中，农村合作经济组织类型较多，包括农民专业合作社、农村信用合作社、供销合作社等。对于农民专业合作社，根据《农民专业合作社法》第5条第1款与第7条第1款的规定，农民专业合作社依法登记后取得法人资格，与其他市场主体享有平等的法律地位。基于供销合作社的特殊组织体系，现行法律并未明确其市场主体地位，未按照市场主体准入登记方式规定其登记方式。《供销合作社条例(征求意见稿)》在区分基层供销合作社与供销合作联社的基础上，规定供销合作联社自本级人民政府批准成立之日起具有法人资格。由此可见，如何在确立供销合作社市场主体地位与保障供销合作社发挥公益性服务功能间寻求平衡，是制定相关法律法规的重点难点。农村信用合作社因其业务内容属于银行类金融机构，故其并非农业经营主体。同时，农村信用合作社已经转变为具有营利法人资格的农村商业银行，因此，农村信用合作社并不属于新型农业经营主体。由于农民合作社类型较多，且有较大发展空间，立法上可以考虑进行统一规制，制定综合性的农民合作社法。为此，在吸取现有立法经验的基础上，可总结提炼合作经济组织的一般规则，将《农民专业合作社法》改造为统一的合作经济组织法。如此，亦可将供销合作社联合社等合作经济组织联合体明确纳入合作经济组织法人，确立其平等的市场主体地位。
其二，家庭农场与专业大户的法律地位尚不明确。目前，家庭农场与专业大户仍采取家庭经营模式，即使在经营方式、规模效益、组织体系等方面区别于传统农户，其市场主体地位仍有待确认。针对市场主体地位难以彰显的现状，农业农村部启动了家庭农场名录系统，各地也出台了专业大户名录管理办法，但仍未解决家庭农场与专业大户的法律地位模糊问题。第一，专业大户应为土地承包经营户。虽然专业大户在生产经营规模上明显区别于传统小户，且仅围绕某一农产品从事专业化生产，不同于自给半自给式传统农户，但是专业大户仍采用相对封闭的家庭经营模式，未形成超出土地承包经营户涵盖范围的组织体系。同时，专业大户很有可能发展为家庭农场，无需确定专业大户具有特别的法律地位，以土地承包经营户对待即可。第二，对于家庭农场的法律地位，理论上存在不同观点。有学者认为，由于家庭农场采用家庭经营模式，可将家庭农场认定为新型的非法人组织;有学者认为，家庭农场属于企业组织，符合法人设立要求;亦有学者认为，根据法律特征的不同，家庭农场应当分别被登记为个人独资企业、合伙企业和有限责任公司。事实上，家庭农场与个人独资企业、合伙企业存在本质上的差别。虽然家庭农场雇佣劳动力从事农业生产经营，但家庭成员是其主要劳动力，其本质上是组织化的家庭经营模式，而非现代企业经营模式。这决定了家庭农场不应被归入个人独资企业、合伙企业或营利法人。同时，相较于农村集体经济组织法人与农村合作经济组织法人等特别法人，家庭农场不承担公益服务职能，不具有合作性、互助性特征，因而将家庭农场定位于特别法人亦不适当。基于现行法律对民事主体的类型规定，将家庭农场定位为新型非法人组织较为适宜。
其三，农业企业作为具备现代企业组织结构的市场主体，通常属于营利法人。《民法典》第76条规定，营利法人是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人。通常而言，农业企业是按照营利法人的组织结构成立的营利性经济组织，大多采用有限责任公司形式。部分农业企业在农业经营水平较高、农业生产经营多元化的情况下，成为农业股份有限公司。采用营利法人形式，亦有利于新型农业经营主体与农户通过股份合作方式构建利益联结机制。当然，实践中部分农业企业可能会采取个人独资企业等非法人组织形式。
(三)构建新型农业经营主体的内部治理体系
构建科学合理的新型农业经营主体内部治理体系，有利于新型农业经营主体自身发展壮大，有利于保障农民合法权益。通常而言，新型农业经营主体的经营模式主要有家庭经营模式、合作经营模式与企业经营模式。由此，应当在区分经营模式的基础上完善新型农业经营主体的内部治理体系。
其一，采取家庭经营模式的新型农业经营主体应当构建符合实际的决策机制与协商机制。虽然采取家庭经营模式的新型农业经营主体以家庭成员为主要劳动力，但是家庭经营模式与农业生产规律较为契合，因此，家庭经营模式有其优越性，不应被否定，不宜按照企业经营模式改造家庭经营模式的内部治理体系。完善家庭经营模式的内部治理体系，既应突出其不同于农户的组织化特点，又要防止其企业化倾向。针对家庭经营模式缺乏运作良好有效的协商机制问题，同时鉴于家庭经营模式下从事农业生产经营的人员包括家庭成员与雇佣员工，建立以家庭成员为核心的决策机制与涵盖家庭成员和雇佣员工的协商机制是符合实际的合理选择。
其二，采取合作经营模式的新型农业经营主体应以合作性为内部治理体系构建的核心特征。根据《农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社应具备“成员大会(成员代表大会)—理事会—监事会”的组织结构。其他农民合作社通常参照农民专业合作社形成类似的组织结构。然而，从现实情况看，由于合作社成员享有“一人一票”的基本表决权，并根据交易额享有附加表决权，从而导致在公司设立农民合作社的情况下，农民合作社偏离了合作社精神，成为被外部控制的工具。对此，采取合作经营模式的新型农业经营主体在参照农民专业合作社建构组织体系时，应限制附加表决权权重，具体可区分“资格股”与“投资股”。享有资格股的成员均等出资，享有“一人一票”的表决权;享有投资股的成员不享有表决权，按照持股比例分配盈余。针对监事会、财务机构虚设的情况，在机制上应适当扩张成员大会或成员代表大会职责，建立和完善独立于理事会的财务监督机制。
在完善新型农业经营主体联合体的内部治理体系上，应当构建以新型农业经营主体为中心的内部治理体系，避免新型农业经营主体虚化和成员权益受到侵害。目前，新型农业经营主体联合体主要是农民合作社联合社，如农民专业合作社联合社、供销合作社联合社等。农民合作社联合社应当构建以农民合作社为中心的内部治理体系，按照“联合社—合作社—合作社成员”的结构展开。一是设立联合社成员大会，明确联合社的出资人为农民合作社，尽可能避免设置成员代表大会;二是实行“一社一票”的表决机制，按照合作经营模式区分“资格股”与“投资股”，限制附加表决权;三是由联合社成员大会选举产生理事会与监事会，完善农民合作社参与联合社理事会与监事会机制。
其三，采取企业经营模式的新型农业经营主体应当根据《公司法》等法律建立符合现代企业经营模式的组织结构。同时，在“股东会(股东大会)—董事会—监事会”结构之外，建立农村基层自治组织、农村集体经济组织、农户等主体参与的协商监督机构，形成相应的信息公开机制。在此之上，由于农业企业开展多元化经营会对农民原有生产经营产生重大影响，且可能使得农业企业产生“非农化”现象，因此，多元化经营的决议应当由包括农户、农村集体经济组织等主体参与的决策机构作出。
(四)构建新型农业经营主体的外部合作机制
在新型农业经营主体各自发展的基础上，构建新型农业经营主体的外部合作机制是壮大新型农业经营主体、让农民共享发展收益的关键。对此，国家先后出台了一系列政策文件，以引导建立和完善多种形式的农户与新型农业经营主体的利益联结机制。新型农业经营主体的外部合作机制存在多种模式，如“公司+农户”模式、“公司+农民合作社+农户”模式等。然而，新型农业经营主体的外部合作机制多为松散的合作机制，农户处于弱势地位，农业企业主导的合作机制面临相关主体随时违约或退出的挑战。
应着力构建新型农业经营主体的深度合作机制。可从如下几个方面入手:第一，引导新型农业经营主体与农户开展股份合作制，支持各主体发挥自身优势出资设立农业企业与农民合作社，如农户以土地经营权和劳动力出资入股，企业以资金出资入股，深化各主体的利益联结机制。第二，实现农业产业化联合体的组织化。虽然农业产业化联合体并非具有独立市场地位的组织，新型农业经营主体的外部合作机制也不宜一律采用设立统一公司的形式，但是各主体可以订立组织型合同，借助组织型合同的长期性和网状特性形成组织性和层级性合作关系，以此化解农业产业发展中的高违约风险。第三，构建涵盖政府、新型农业经营主体与农民的统一协商机制，明确共同经营目标与经营机制，建立常态化独立监管机构，防止农业企业主导模式侵害农民利益。第四，避免单一的产业集聚模式，构建以农业生产经营全过程分工为核心的合作联合机制，在尊重各主体意愿的基础上实现各主体分工协作，形成涵盖各环节的农业产业有机联合。第五，利用新型农业经营主体与农户联合的规模优势，建立惠及各方的风险基金，解决各主体融资难问题，扩大农业保险覆盖面，增强风险抵御能力。
三、促进新型农业经营主体发展的法治措施
促进新型农业经营主体发展还需要采取有效法治措施解决“用地难”“融资难”“风险大”“主体弱”等问题，保障对新型农业经营主体的高质量农业社会化服务供给。
(一)完善农村产权流转交易制度
新型农业经营主体的主要特征之一在于农业适度规模经营，这就需要释放农村活力，实现土地等农业生产要素规范流转。
其一，完善农村土地产权体系，丰富农民财产权利。促进新型农业经营主体发展需要明确“集体土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”的农地权利体系。土地承包经营权人可以出租、入股或其他方式流转土地经营权，新型农业经营主体亦可向其他主体流转土地经营权。在落实宅基地使用权上，《民法典》规定宅基地使用权为用益物权，宅基地使用权人所享有的权利仅限于“在建造住宅目的范围内对宅基地的占有使用”，而促进新型农业经营主体发展需要释放宅基地使用权的财产价值，完善宅基地使用权的收益权能。对于宅基地“三权分置”政策，应当化解农户资格权和使用权与法律体系的冲突，明确其权利属性、权利构造。同时，探索宅基地使用权的收益权能，形成以宅基地经济利益为目标的多样化权利构造。在落实集体经营性建设用地使用权上，建立同价同权、城乡统一的建设用地市场是国家推进集体经营性建设用地的改革方向，而作为实现“同等入市、同权同价”重要内容的集体经营性建设用地入市范围仍然有待给予明确回答。
其二，完善农村产权交易市场制度。促进新型农业经营主体发展，需要进一步完善农村产权交易市场制度。一是搭建覆盖全国的农村产权交易平台，建设农村产权交易与信息公开的线上平台，整合专业性农村产权交易平台与综合性农村产权交易平台。二是扩大农村产权交易范围与信息公开范围。在搭建覆盖全国的农村产权交易平台之上，将交易对象从土地经营权、集体经营性资产、农业生产设施等扩张至涵盖股权、债权、集体经营性建设用地使用权等在内的所有涉农产权。同时，实现农村产权交易平台与招投标平台的信息共享，将农村招投标活动纳入农村产权交易平台。三是建设农村产权交易纠纷化解机制与调解仲裁制度，保障新型农业经营主体与农民的合法权益。四是强化农村产权交易市场监督管理，进一步推动农村产权交易市场监督管理的规范化，构建农业产权交易市场的统一监管机制。
(二)完善新型农业经营主体融资体系
现阶段，新型农业经营主体的融资需求较大，但是过度依赖政府财政补贴与金融扶持政策，金融贷款并未充分满足其融资需求。为此，应当从如下几个方面完善新型农业经营主体融资体系:
其一，建立多元化的农村金融服务体系。就目前情况看，新型农业经营主体获得贷款的来源相对单一，主要依赖政策性融资担保。为此，党的二十大报告提出，要“健全农村金融服务体系”。而健全农村金融服务体系的重点在于建立多元化农村金融服务体系，促进合作性金融组织与村镇银行发展。第一，深入推进农村信用合作社改革，引导农村信用合作社及省级联社按照市场化建立法人治理结构。其他合作性金融组织要按照合作制建立各合作性金融机构的省级联合社与市级联合社，破除行政化管理体制弊端，明确省级联合社的服务功能。第二，完善村镇银行激励机制，创新监管制度，鼓励国有商业银行和股份制商业银行设立村镇银行，引导外部资本规范进入村镇银行。关于村镇银行，有学者主张应允许民间资本作为主发起人设立或控股村镇银行。但基于村镇银行的特殊性，主发起行不宜在股权结构中占有过低或过高的股权。对此，可以在坚持主发起行最低持股比例的基础上，稳步提高民间资本持股比例，选择更具优势的主发起行相对控股模式。
其二，完善土地经营权融资担保配套制度。《民法典》《农村土地承包法》规定土地经营权人有权以土地经营权向金融机构融资担保，在土地经营权之上设定担保物权。但对于担保物权形式、担保物权实现机制等问题，现行法律还缺乏详细规范，学理上也存在不同的认识。《民法典》第342条明确以招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，取得土地经营权的，土地经营权人可依法抵押土地经营权。依此规定，经流转取得的土地经营权融资担保亦应认定为抵押。但是，土地经营权融资担保的具体规范缺位，且土地经营权融资担保风险较大，实践中相关金融机构对土地经营权融资担保的积极性并不高，从而导致新型农村经营主体的“融资难”。为此，国家应当尽快出台具体规范，促进土地经营权融资担保制度发挥实效。
其三，促进农业融资租赁发展。新型农业经营主体开展农业适度规模经营，主要依靠购买农业生产工具，而据统计，仅有10．2%的农业经营主体通过租赁的方式获取农业生产资料，这在一定程度上制约了新型农业经营主体的发展。从现代农业发展趋势看，农业融资租赁具有较大的优势:一方面有利于供给农业生产设备，推动农业机械化生产，延长农业产业链;另一方面有利于缓解新型农业经营主体融资压力，形成多元化金融服务体系。为此，国家应当鼓励金融机构与农业企业设立农业融资租赁公司，开展符合农业生产规律的融资租赁业务。农业融资租赁公司应当以农业生产资料租赁业务为主，适当对农业企业等具有较强风险抵御能力的新型农业经营主体开展担保性融资租赁业务。
(三)完善农业保险支持制度
在农业生产经营体系中，相较于农户，新型农业经营主体对农业保险有较大需求。随着新型农业经营主体的不断发展，农业保险的功能应当从提高农业生产抗风险能力扩展到保障农业生产、维护粮食安全、提高农产品竞争力等方面。
其一，丰富农业保险承保品种与保险种类，形成符合地方农业特色的农业保险体系。对于发展特色农业的新型农业经营主体而言，农业保险承保的品种仍有待丰富，不仅需将特色农作物纳入承保品种，而且需将畜牧产品、养殖产品等纳入承保品种。同时，在生产保障性农业保险基础上，丰富农业保险种类，向新型农业经营主体提供产量保险、收入保险与价格指数保险等。
其二，完善财政补贴机制。扩大农业保险覆盖面，要求对农业保险财政补贴的精细化。2021年，财政部印发《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，对农业保险财政补贴进行了详细规定。未来，可以探索多样化财政补贴方式，如以保险种类为区分进行保费补贴。
其三，加强农业保险监管。现行农业保险监管存在监管力度不足、消费者权益保护不足、监管机制不协调等问题，其中最为突出的问题在于保险监管部门、农业行政主管部门等各自承担不同的监管职能。因此，应构建全国性农业保险监督管理体系，明确农业保险统一监管职能主体。
其四，健全农业保险经营规则，提高农业保险保障水平。要逐步形成科学化的风险区划与费率合理分区制度，建立风险区划的信息公开机制，降低新型农业经营主体参保风险。
(四)完善农业社会化服务体系
完善农业社会化服务体系是促进新型农业经营主体发展、实现小农户与现代农业有机衔接的必要条件，是完善农村基本经营制度的重要路径。
其一，创新农业社会化服务机制。在构建小农户与现代农业有机衔接机制中，要不断创新农业社会化服务的供给方式，引导农业社会化服务组织提供一体化、专业化农业社会化服务，在新型农业经营主体的外部合作机制中提供覆盖农业生产全过程的农业社会化服务，将农业社会化服务嵌入农业产业化联合体形成与发展过程。
其二，培育多元化农业社会化服务组织。建立健全农业社会化服务组织的组织形式与治理体系，推动公益性服务与经营性服务协调发展。鼓励新型农业经营主体开展合作，构建联盟协会等行业服务机构，开展因地制宜的公益性农业社会化服务。以市场为导向提供规模化农业社会化服务，培育满足市场需求变化的农业社会化服务组织，引导农民专业合作社、家庭农场等将供给农业社会化服务作为多元化发展的选择方向。
其三，规范农业生产托管服务市场。农业生产托管服务提供机构与农户、新型农业经营主体之间并不是单一的服务关系，而是涵盖租赁合同关系、服务合同关系、借贷合同关系的复合性服务关系。农业生产托管是农业经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式。在这个复杂的服务关系和服务过程中，需要通过法治手段明确各方的权利义务，以利于相关组织提供更好的托管服务。
四、结语
党的二十大报告指出:“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”新型农业经营主体是现阶段推进农业现代化、发展新型农村集体经济的有力支撑，是发展新型农业集体经济的重要组织载体。在实践中，新型农业经营主体逐步形成了相对稳定的经营模式与组织形式，这需要从促进新型农业经营主体发展法治化的角度，进一步破解阻碍新型农业经营主体发展的法治困境。在法治轨道上促进新型农业经营主体发展的关键在于设计新型农业经营主体法律制度，梳理新型农业经营主体类型，确定新型农业经营主体的法律地位，围绕家庭经营模式、合作经营模式与企业经营模式分别完善各类新型农业经营主体的内部治理体系与外部合作机制。促进新型农业经营主体发展，应保证其符合农村集体所有制与农村基本经营制度的要求，符合对新型农业经营主体的本质要求，符合农业生产规律与农业市场要求，并以法治措施保障新型农业经营主体的健康有序发展。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
