作者简介：张婷婷，法学博士，中共广东省委党校法学教研部副教授，研究方向为法理学、立法学。
本文原载于《中国不动产法研究》2022年第2辑，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
摘要：规划权是各国国土空间规划法以及国土空间规划体系共同的基石，并且按照“属地原则”进行“央—地”两级规划权配置。然而，各国的国土规划权和空间规划权，分别在“属人”原则以及无形空间规划权能两个方向上，不同程度地超越了规划权的属地化配置。由此导致国土空间规划权配置体系的内部构造发生“一元主义”与“二元主义”的分化，规划权运行方式也产生了“单行体系”与“并行体系”的差异。考虑到我国国土规划和空间规划的不同特征，并借鉴各国国土空间规划权力体系构建的有益经验，我国应当建立以“属地+属人”为原则的国土规划权“细化执行”体系，打造以“无形空间”为客体的空间规划权“自主配置”体系，完善以“冲突化解”为目标的规划动态协调体系，进而构建一套科学、高效、规范的国土空间规划权力体系。
关键词：国土规划；空间规划；权力配置；规划冲突
一引言
在我国规划法治语境下，“规划权”的概念主要用来描述规划行政主管部门对城乡区域发展进行规划与治理的权力。自十三届全国人大常委会立法规划将“空间规划”纳入第三类立法项目以来，有关国土空间规划权力体系及内部配置的讨论，就成为法学界的研究热点之一。特别是在中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》之后，我国国土空间规划体系的“多规合一”趋势不断加快，国土空间规划权的体系构造与规范配置也面临全新的挑战。例如，国土规划权和空间规划权的划分、国土空间规划的公权治理与私权治理的区别以及“央—地”两级的规划权限等一系列问题。从世界各国的规划权力体系来看，不同的权力体系将产生完全不同的法治效果，因此我国有必要明晰规划权背后的基本逻辑与体系优劣，从而构建起符合中国国情的国土空间规划权力体系。
国土空间规划权力体系是一个宏大且复杂的议题。本文无力对此开展全面的国别比较，而仅试图从不同国家的规划权力体系中“提取公因式”，并通过规划要素的规范性分析以及要素之间的联结逻辑加以综合比较，从而对该议题作出一种纯规范主义的讨论——不同国家之间国体、财产制度、土地性质等差异性要素不在本文讨论之列——同时，借助比较分析方法，从国土规划权与空间规划权的差异出发，以求探明国土空间规划权力的内在构造，进而为我国国土空间规划权力体系的配置提供一个全新的模式，即国土规划与空间规划分化下的“央—地”权力合作模式。该模式可以有效破除传统国土空间规划权的“统一/效率”悖论，并打通国土空间“规划”与“开发利用”之间的法治衔接。本文的研究将表明，国土空间规划权的配置，是建立在国土规划与空间规划二分、“央—地”两级协作并治基础之上的，而“央—地”两级规划权的协作互动则决定了国土规划与空间规划的界限以及二者的重合范围。
二 国土空间规划权的逻辑基础及其发展
从各国的法治实践来看，规划权已然构成了各国国土空间规划体系共同的基石，并基于对象差异，分化为国土规划权、空间规划权。这两种权力在国土空间治理实践中表现出一个明显的底层逻辑，就是规划权的属地化（以下简称为“属地原则”）：首先，一个国家的规划权是由该国政府在其主权范围内加以实施的；其次，地方的规划权往往以行政区划为范围来实施，并由该级政府及其部门负责规划的编制、实施和监管；最后，若无特别授权，分属不同行政区划的政府之间不得超越属地范围来开展国土空间规划活动。因此，规划权实施的“属地原则”，构成各国国土空间规划权力体系的基础性原则。而在跨属地的国土空间规划权配置上，各国尚未达成共识。随着各国国土规划与空间规划的不断合并，国土规划权、空间规划权正在从不同方面挑战着规划权的属地化逻辑，并推动了“央—地”两级规划权限和跨行政区划规划权的结构性变革——美国、韩国、日本等国虽然在国土空间规划权力体系上存在明显的差异，但无不映射出上述变革——有鉴于此，当前有必要从国土规划权和空间规划权两个视角，全面理清各国的规划权以何种方式、在何种程度上超越了属地原则。
（一）国土规划权超越属地原则的方式和程度
国土规划是一个复杂的时空概念，它强调人与社会、自然的和谐发展。关于国土规划的最早实践，可以追溯到1898年英国人霍华德所著的《明日的花园城市》。该书提出了“城市与乡村的结合，兼有城市和乡村的优点”的国土规划思想雏形。这一时期，国土规划主要聚焦于土地资源的规划活动，适用的范围也较小。但受到城市人口过度聚集且资源需求剧增的影响，土地、水域、草地等公共资源被无序开发和使用，造成了大量的公共资源浪费。由此，“公地悲剧”理论应运而生。为了进一步提升国土资源的合理开发和使用，各国及其地方政府开始探索更为积极、范围更广的国土规划，并将其拓展至矿产、林地等物理形态的公共资源中，形成了现代意义上的国土规划。此时，各国关于国土规划的构想散见于不同形式的国家文件（如规划指南、战略规划、国家制定法）中。其中，国家制定法接纳国土规划的方式有两种：一是将国土规划融合进全国的普适性法律；二是由地方政府结合本地的土地特征，制定自己的土地规划法规。自此，国土规划权开始成为国家开展土地规划的一项法定权力。它往往是指在一个主权国家范围内或者某一行政区划范围内，以立法的方式，赋予特定主体根据国土的性质和社会发展需要，对国土资源开发和使用方式作出战略部署的权力。其目标是实现有限国土资源的高效配置。因此，无论是在全国性立法还是地方性立法中，国土规划权均表现出强烈的属地性。
面对国土规划权的不断扩张，各国遭遇到两个法治难题。一是中央立法是否需要精确规定地方层面的国土规划？二是地方层面的国土规划权，是否可以涉及国家所有的资源或者其他行政区域？上述两个问题，无疑都是以属地原则为中心的，但同时也是对国土规划权能否超越属地管理的探索。加勒特·哈丁（GauitHardin）对此提出两种解决方案：（1）以私有化转型来消除“公地悲剧”，从而以市场方式来代替国土规划；（2）通过设定许可的方式来推动公共资源与“属人”观念的结合，进而将国土规划同“属地”观念相分离。在实践中，私有化方案没有相关的案例支持，而许可方案则被广泛采用并分化出诸多模式。例如，韩国给予地方政府的规划许可权较少，更多的是由国家按照属地原则开展整体性规划；美国联邦政府则赋予州政府较为宽松的国土规划权；荷兰没有作出严格的“央—地”两级国土规划权限划分。比较上述实践可知，国土规划权在国家规划和地方规划两个层面上发生了如下变化：属地管辖特性越明显的国家，国土规划权的“属地”特征就越强，“央—地”两级的权限划分就越清晰；相反，国家主权稳定、人员流动性强的国家，国土规划权的“属地”特征就相对较弱，并且会兼顾“属人”特征，由此导致“央—地”两级的权限划分较为宽松。当下，国土规划权的行使除了考虑国土性质、环境因素等自然要素之外，人流、物流、信息流等人文社会要素，正在成为国土规划权行使中的重要影响要素。后者越来越体现为“对人地关系和人际关系的重构”。因此，人的流动性正在改变国土规划权的“属地”性特征。或许国土规划权在“城乡建设”“林地开发与保护”等传统领域，仍将固守“属地”原则，但为了更好地满足人地关系、人际关系的协调发展，国土规划权的“属地+属人”化转型已经不可避免。
（二）空间规划权超越属地原则的方法和程度
学理上，空间规划概念可以追溯到1972年亨利·列斐伏尔（HenriLefebvre）提出的“空间规划”（LaplanificationSpatiale）理论。该理论主要适用于“城市规划”的社会学扩展。但进入21世纪以来，各国的空间环境与人文环境均发生了重大变化。在人与自然可持续发展的目标推动下，各国在原有的规划体系的基础上，进一步强化了空间规划活动同国家治理行为的紧密结合，使得传统意义上的空间规划逐步发展为一种“空间规划”与“空间治理”的结合体，由此也产生了法律意义上的空间规划权。但与国土规划权不同，空间规划权的对象“不是物质空间本身，是人对各类空间要素的使用。既然是人对空间的使用，也就涉及到人的生产、生活需求，涉及到生产、生活方式的发展以及人对美好生活的追求”。这样，空间规划权逐步从传统的城市规划、土地利用规划等领域扩展至空间规划领域。例如，荷兰兰斯塔德地区就将空间规划体系，同国土规划、区域规划和土地利用规划结合在一起，作出了整体性规划；而德国政府在面对不同行政区划之间的空间规划难题（如环境保护、跨流域治理等）时，直接打破了“属地”原则的桎梏，在空间规划权的基础之上增加了区域规划权，用于协调联邦州与市镇之间的规划需求，避免规划冲突。自此，现代意义上的空间规划权得以成型。
在空间规划权的行使上，各国严格区分有形空间规划权和无形空间规划权。其中，有形空间规划权同传统土地利用规划权具有较高的重叠度，并严格遵循属地原则。这一点，各国国土空间规划法治实践并无太大差异。主要区别之处在于，有形空间规划权与土地利用规划权之间是否具有包容性？例如，我国就将土地利用规划纳入有形空间规划之下，《土地管理法》第18条第2款就规定，“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”，从而将土地利用规划包容在有形空间规划之下；而南非《空间规划与土地利用管理法》则将“空间规划”和“土地利用管理”相区分，强调两者的独立性。美国的空间规划权的合法性问题被上升到宪法高度。例如，在欧几里得镇诉安布勒地产公司案（VillageofEuclidVS.AmblerRealtyCo.）中，政府的空间规划权被认为侵犯了公民的财产权。但美国联邦最高法院最终确认，地方政府基于公共安全的需要，享有将工业区与居住区分开规划的权力，甚至这一权力可以用在高层公寓与独立住宅的分离建设上。
无形空间规划权的发展则远远晚于有形空间规划权，却在各国空间规划权力体系中占有重要地位。例如，有关非物质文化遗产保护规划权、空域规划权、无线电管理规划权等无形空间规划权的形成与发展。上述无形空间规划权一方面拓宽了“属地”原则的原有行政区划范围，并将城镇上空区域涵盖进去；另一方面也延展了“属地”原则的适用种类，将无线电、非物质文化遗产等无形公共资源的规划权也纳入进来。有鉴于此，空间规划权对属地原则的超越，并非完全否定属地原则，而是在传统属地原则的基础上，重新定义了属地的管辖范围和适用种类，从而在整体上革新了空间规划权的法治含义。
（三）国土空间规划权的发展与反思
在以国家主权为边界的国土空间规划权力体系中，“属地原则”构成规划权的逻辑原点。这无论是在国土规划权还是空间规划权上，均得到了强有力的证明。然而，随着社会的快速发展，规划权超越属地原则的事例不断涌现，从而在诸多国家产生了规划权的“属人”原则以及无形空间规划权能。当属地原则不再作为国土空间规划体系的“唯一”划分标准时，“国土”与“空间”的划分也将不再那么必要。传统上的土地利用规划可以被“国土规划”替代，国土空间规划也可以成为主权国家推进空间治理的整体性概念。相比之下，“央—地”两级国土空间规划权的优化配置，就显得意义非凡。虽然中央政府全权统辖国土空间规划权的法治实践并不鲜见（而且在英国颇有成效），但地方层面的国土空间规划权力实践则完全超越了属地原则的限制。因此，地方层面的国土空间规划权限配置就有必要更具能动性、创造性。对此，2020年3月发布的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》就明确赋予省级政府更大的用地自主权，“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”。而2020年3月30日发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》则提出了“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”的国土规划权改革思路。这也意味着，限定中央政府国土空间规划权的属地原则、放松地方政府国土空间规划权的管制，才是当前建构我国国土空间规划权力体系的合理方案。
国土空间规划权的“央—地”两级权力配置问题，本质仍是国土空间规划权的收紧与放松问题。从全球国土空间规划权力配置的整体态势可以发现，在国土空间规划权力优化配置进程中，“放权”正在成为各主权国家调整“央—地”两级权限的主流趋势，同时兼采国土空间资源的市场化改革。同时，国土空间规划作为一项重要的公共政策，实质是“公权力持续介入、干预市场，以达到优化发展目的的过程”。在“放权”过程中，分工明确、权责统一、统一协调又构成现代国土空间规划权力配置体系的核心框架。而中央政府统一调控下的地方规划自主性、特色性、创新性，正在被赋予更为广泛的制度空间。党的十九届三中全会公报就明确提出，要调整优化政府机构职能，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，改革自然资源和生态环境管理体制。对此，有学者提出，在国土空间规划权配置上，中央政府应当“强调战略指引、底线管控、局部聚焦”；地方政府则“关注要素配置、增质提效、权益协调”，并以“区域—要素”为规划对象来理顺央地事权关系。考虑到空间规划同空间治理的深度结合，我国的国土空间规划权的权力结构还应当突出上下级规划主体之间的监管关系、政府与社会之间的协同治理关系以及政府与市场之间的功能分工关系，以此打造出一个权力配置合理、规划能力互补、社会广泛参与的现代化国土空间规划权力配置模式。
三 国土空间规划权的权力配置及其比较分析
在现代法治体系中，“国土空间规则之治可理解为事先运用法律规则与程序确定国土空间治理方式”。而国土空间规划权的确立成为国土空间规划体系得以成型的基础。在法定权力的干预下，国土规划和空间规划才具备了强制性的约束力量。换句话说，倘若国土空间的开发利用没有一个至高（且唯一）的权威，那么有关国土空间开发利用的一切规划便缺乏强制实施的力量，规划的空间体系意义以及时间体系意义便不复存在。在全球法治化的趋势之下，当前唯有国家公权力才足以胜任并扮演好“唯一权威”的角色。然而，规划权的合法性并不意味着规划权的合体系性。作为一种静态的权力类型，国土空间规划权往往是指由法律授权的特定机关或组织，在法律规定的程序和权限范围内，依法对国土空间开展合理规划的公共权力。但在动态体系下，国土空间规划权还指向了权力的静态配置以及权力的运行。为此，探明国土空间规划权的权力配置，既是国土空间规划体系的规范化要求，也是法律接纳规划权的必要路径，有助于我国建立现代化的国土空间规划体系。
（一）规划权静态配置及其比较分析：“一元主义”与“二元主义”
从权力静态配置的视角来看，国土空间规划权不仅表现出静态上的“央—地”两级权力配合关系，还体现出一种动态的“央—地”“地—地”之间的权力竞争和协作关系。例如，2019年11月出台的《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加强国土空间规划体系建设并监督实施的意见》就明确提出，“中心城区范围内的乡镇级国土空间总体规划经同级人大常委会审议后，逐级上报省政府审批，其他乡镇级国土空间规划由省政府授权市政府审批”。由此可以发现“地—地”之间的权力竞争与协作，是通过国土空间规划权力行使中的主导主体来实现的。因此，“对一项内容而言，不能简单地区分是中央事权还是地方事权，而应区分该项属于哪一级政府主导”。这也导致各国国土空间规划权力体系发生“一元主义”与“二元主义”的分野。
国土空间规划权的“一元主义”路径，一般是对“央—地”两级政府国土空间规划权力配置“主从”结构的描述。它往往强调中央政府在国土空间规划权上的决定性作用以及地方政府的执行性作用。即便法律上出现“央—地”两级国土空间规划权限的划分，也不意味着超越了“一元主义”路径。只要中央政府依然对地方国土空间规划具有实质上的决定权，或者地方政府无权改变中央规划或自主决定地方国土空间规划（地方规划权的“消失”），那么这种“央—地”两级国土空间规划权限划分仍然被划归到“一元主义”路径之下。从目前各国的法治实践来看，韩国主要采用“一元主义”路径，构建了以《国土基本法》《国土利用规划法》《首都圈整备计划法》为主的中央主导国土空间权力体系，地方规划权较弱。但“一元主义”路径下的国土空间规划，可能不符合地方实际情况，从而给地方国土空间规划带来长期的经济社会风险。这将导致地方政府不断地寻找“一元主义”规划的“特例”，以消除全国性规划同地方性实践之间的冲突。同时，无条件地践行“一元主义”路径，还会降低地方政府对国土空间开发利用的热情，进而降低国土空间资源开发利用的市场化程度。
而“二元主义”路径则是充分肯定“央—地”两级政府在国土空间规划领域的独特作用，并以“协作”“自主”为理念来协调中央政府与地方政府的权力静态配置关系。其中，地方政府根据本地实际情况，有权适度调整中央政府作出的国土空间规划。荷兰的国土空间规划权力体系就是“二元主义”路径的典型实例。该国在中央、省和市三级国土空间规划权力静态配置中赋予地方政府较高的国土空间规划权。但在“二元主义”路径之下，倘若地方政府以“本地实际情况”为由，频繁、大量改动中央政府的国土空间规划，可能导致中央政府国土空间规划权的虚置。这一路径不仅无法发挥中央政府国土空间规划权的统筹协调作用，还可能造成地方国土空间规划相互“割据”的局面。
综上可知，纯粹的“一元主义”和“二元主义”路径，不仅可能导致“央—地”一方规划权的消失，还容易影响国土空间资源的开发利用。倘若说“一元主义”路径减弱了地方政府的规划权，那么“二元主义”路径就是放弃了中央政府的规划权。二者在结果上都将导致国土空间资源的浪费。当然，韩国与荷兰只是“一元主义”和“二元主义”对立中的两个极点表现，多数国家是在两个极点之间寻找平衡点，以实现“央—地”两级国土空间规划权力静态配置的合理性。对此，我国国土空间规划权力体系的建构，也应当加以思考、借鉴。
（二）规划权动态运行及其比较分析：“单行体系”和“并行体系”
国家在界定“央—地”两级规划权的静态配置之外，还需要明确以何种方式来保证该权力体系的动态运转。因此，各国国土空间规划权力体系就形成了规划权静态配置模式与规划权动态运行模式之间不同方案的组合，而且各种方案也都展现出一定的内在对称性。从各国国土空间规划权力构造可以发现，关于国土空间规划的权力静态配置与权力动态运行之间，大致形成了四种方式（见表1）。
表1中的“方式一”和“方式三”，属于单行体系的典型形态。从两种方式的横向关系比较来看，“方式一”和“方式三”都采用单一的“中央”规划权模式，即国土空间规划权被视为一种主权理论衍生下的“国家权力”。立法者只能通过“法律保留”的方式，将该权力配置给中央政府。而地方政府的规划权在一元主义权力配置模式的影响下，将演变为规划的“执行权”（方式一），或者细化为中央规划的辅助性权力（方式三）。表1中的“方式二”和“方式四”，是并行体系的范例。两种方式的显著差别在于地方政府规划权的实质内容。在“方式二”下，地方政府并没有拓展出更为广泛的规划权，仅可选择是否执行中央规划违反本地方公共利益的内容。但“方式二”的拒绝执行，并不是实质意义上的规划权，而只是一种兼有不作为性质的执行权。相较于前三种方式，“方式四”不仅明确了“央—地”两级规划权限划分，还恰好解决了“方式二”下的二次规划难题。“方式四”为英国、美国、荷兰等国的国土空间规划法所吸纳，成为当下各国构建国土空间规划权力动态运行模式的重要方案之一。在我国，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对“央—地”两级规划权作出了重要改革，着重强化地方政府对国土空间规划的自主权，“减少需报国务院审批的城市数量”。其言下之意是，国务院要减少自身的规划审批权，提高规划效率。有数据统计显示，“过去土地利用总体规划和城市规划报国务院审批的城市，分别是106个和108个，其中31个省会城市和直辖市，5个计划单列市，剩下的主要是按城市规模来确定的。这次要体现地方对规划的自主权……在审批数量上要减少一半”。由此观之，我国国土空间规划权力动态运行模式的一个重要趋势也是赋予地方政府一定的自主规划权，盘活规划权运行体系。
（三）规划权静态配置与动态运行的比较分析
尽管“单行体系”可以保证国土空间规划权的实施效果，但该权力的运行实践也隐藏着一种“规划垄断”风险：在作出国土空间规划之前，中央政府和地方政府都很难从“中央规划”中满足地方实际需求；在作出规划之后，无论法律将地方政府的规划权运行方式设定为“完整执行”还是“细化执行”，都会因为国土空间规划权的国家属性以及一元主义配置，使得地方政府难以高效利用本地的国土空间资源。与空间规划相比，这种“规划垄断”风险在国土规划上表现得尤为明显。此时，“单行体系”的权力运行模式，完全不需要区分“一元主义”和“二元主义”的权力配置。但在实践中，当“二元主义”的权力配置模式同“单行体系”的权力运行模式发生实际冲突时，相应的国土空间规划体系就必须进行相应调整。尤其是随着各国对国土空间规划体系认识的不断加深，地方政府的规划权逐步获得了实质性认可。在国土空间规划实践中，“并行体系”逐渐取代“单行体系”，开始发挥出更为主动的空间治理作用。
在“一元主义”模式下，“完整执行”方式和“选择执行”方式都承认中央政府系国土空间规划权的唯一主体。区别只在于地方政府是否积极地执行中央政府所作出的规划。尤其在部分规划超越地方行政区划的情况下，无论是在“完整执行”方式还是“选择执行”方式之下，地方政府之间的规划冲突都在所难免。当“选择执行”方式下拒绝执行情况发生时，中央政府的二次规划将至关重要。倘若二次规划按照地方政府的意愿来重新确定规划方向，那么其他地方政府则会纷纷效仿，从而导致中央政府国土空间规划权的虚置。更为严重的是，“选择执行”将限制跨区域国土空间规划的实施可行性，威胁国家整体的国土空间规划体系。正是因此，没有哪个国家愿意采取“选择执行”方式来确立国土空间规划权力动态运行模式。而在“细化执行”方式和“自主规划”方式之下，地方政府则拥有了一定的规划自主权，可以依托地方实际情况，发挥地方政府的规划能动性。其中，“细化执行”方式的规划自主权是一种假想的自主，其结果已经在国家规划中预先设定。这是“细化执行”方式和“自主规划”方式最大的区别。
当然，这并不意味着“自主规划”方式的完美无瑕。尽管“自主规划”方式兼顾了“央—地”两级规划权限划分以及二次规划难题，但它常常陷入“效率”的诘问之中。在单行体系下，地方政府只需要执行中央政府的统一规划。这就极大地降低了央地两级的沟通成本和执行偏差。但在并行体系下，中央政府不仅要作出统一规划，还要照顾到地方规划的各种特例。换句话说，“自主规划”方式的适用关键不在于“央—地”两级权限划分和二次规划，而取决于地方规划的实际质量。倘若地方政府所作出的国土空间规划并不科学，那么极有可能影响整个国家国土空间规划的质量。“自主规划”方式虽然在权力静态配置体系上的优势非常明显，但整体运行效果难以保证。恰是因此，“完整执行”方式、“细化执行”方式、“自主规划”方式在实践中各有支持的案例，且均不在少数。
四 国土空间规划权的体系构建
上文关于国土空间规划权的理论发展表明，国土规划权和空间规划权分别以不同的方法和程度超越了属地原则的限制。同时，各国国土空间规划权的构造分析也表明，规划权的“一元主义”模式与“二元主义”模式均有其正当性；而单行体系和并行体系所塑造的三种方式（“方式二”缺乏实例支撑）也在实践中证明了各自的优势。当下，国土空间日益表现为“由自然禀赋、地理环境以及人类社会经济活动等各要素高度耦合形成的具有结构和功能的开放系统”。国土空间规划对于一个国家的经济社会发展日益重要，并深刻影响着对国家主权的保护。虽然国土规划与空间规划的分立与融合，分别体现出地方特点和国家统筹的优势，但在空间规划与空间治理不断并行的当下，国土空间规划权力体系的构建仍需要明确国土规划权和空间规划权的差异。因此，我国应当结合国土规划和空间规划的不同特征，在借鉴各国法治经验的同时，摒弃“完整执行”和“选择执行”的极端性权力运行方式，转而吸纳“细化执行”和“自主规划”两种方式的特点，进一步打造科学、高效、规范的国土空间规划权力体系。
（一）建立以“属地+属人”为原则的国土规划权“细化执行”体系
当下的国土规划权，已经超越传统的“属地”规划模式，转而向“属地+属人”的方向发展，并综合分析国土资源与人员流动之间的相互影响。而我国国土规划的权力变迁也可以佐证，国土规划权已经演化出了“属地”和“属人”两种原则。其中，农、林、牧、渔属于国土规划权“属地原则”的传统范畴。尽管属地原则在国土规划权变迁中一直存在，但这种规划原则的实施效果严重依赖属地的实际情况，以及它同周边行政区划的实际地情关系。因此，“属地”原则容易引发临近行政区划之间的规划冲突。而“属人”原则是在人员自由流动之后，以国土资源人均开发利用率为基础的新型国土资源规划原则。其流动性特征与属地原则的稳固性特征之间具有鲜明的差异。因此，中央政府的国土规划权很难通过一元主义、属地原则来调控变化中的国土资源人均开发利用率，否则将导致地方层面的国土规划失衡、国土资源开发利用超负荷或不足。有鉴于此，我国国土规划的“央—地”两级权限划分，应当充分尊重各省份的地情以及人员流动情况，兼采“属地”原则和“属人”原则，在二元主义权力配置模式和“细化执行”方式的基础之上，以国土资源人均开发利用率为标准来编制国土规划。
实际上，按照我国国土的整体特征以及人员流动情况的大数据分析方法，只需要在二元主义权力配置模式之下，按照“细化执行”方式开展国土规划，就可以极大地缓解甚至消除地方层面的国土规划冲突问题。首先，“细化执行”方式以二元主义权力配置模式和“单行体系”为基础，能够极大地节省地方政府的规划成本，保证规划的编制执行率；其次，“细化执行”方式具有防范地方规划冲突的优势，不仅可以提升中央国土规划的可实施性，还可以提高地方国土资源的开发利用效率；最后，“细化执行”方式可以提升国家的国土监管能力，抑制腐败。正是因此，二元主义权力配置模式下的“细化执行”方式，就成为国土规划领域最为适合的权力配置模式和运行方式。
然而，尽管“细化执行”方式在诸多国土规划权力体系中具有明显的比较优势，但仍不是国土规划的完美方案。从规划权运行的合理性风险角度来看，“细化执行”方式下的中央规划权和地方细化执行权，都会产生一定的不合理规划风险，但地方层面缺乏相应的权力作出完善。因此，为了保留“细化执行”方式的国土规划优势，我国在“央—地”两级规划权力配置上，还应当明确“国家—省—市”三级的职能分工，兼顾好属地原则和属人原则，即以国土资源人均开发利用率为标准，由国务院负责普通国土资源规划的宏观编制和特殊国土资源规划的细化编制；省级政府的规划执行权则演变为“普通国土资源宏观规划的细化编制权”以及“特殊国土资源细化规划的具体执行权”；市级政府只享有国土规划的细化执行权，从而建立起“央—地”两级分工明确、权限清晰、功能互补的国土规划权力体系。
（二）建立以“无形空间”为客体的空间规划权“自主配置”体系
空间规划权既是中央政府维护国家主权的重要权力，也是地方政府开发利用空间资源的新型权力。尽管目前空间资源的开发利用仍面临很多技术难题和制度空白。但随着科技的不断发展，国土资源之外的无形空间开发利用愈加需要空间规划权的介入。例如，地方政府对低空空域民用无人机的飞行管制，便是行使空间规划权的典型事例。虽然国务院和地方政府均已认识到空间规划权对空域管理的重要意义，甚至一度形成“央—地”两级无人机空域管理体系相并行的局面，但在法治统一的要求下，地方政府（如重庆、四川、深圳等）空域规划权同国务院空域规划权之间的法律冲突，仍是一个难以回避的难题。特别是随着空间资源开发利用需求的不断提升，空间规划上“一元主义”或者“单行体系”为主的规划权配置模式，根本无力解决“央—地”两级规划权的内容冲突和协调性难题。考虑到我国地理空间的诸多差异，“二元主义”与“并行体系”的结合，才能够均衡地顾及“有形空间”规划和“无形空间”规划问题。
在借鉴“自主配置”型国土空间规划权运行方式的基础上，我国“央—地”两级政府应当在国家、省级和市级政府之间建立相对独立、有效监督的空间规划权力体系。其中，国务院享有主权国家内全部空间的宏观规划权和监督权。在此，宏观规划权仅用于明确不同空间类型的规划理念、原则、例外以及规划冲突协调程序等基本事项。省级政府的空间规划权既包括对市级政府空间规划（权）的监督权，还包括本级政府的“衔接型空间规划权”。所谓“衔接型空间规划权”，主要是将省级政府的规划权限定于地方空间规划的引导、管控、审批和协调等衔接性权力，并将国家宏观空间规划的相关内容转化为本省的具体规划要求。而在规划实施过程中，省级政府的空间规划权还应当逐步下放给市级政府，发挥市级政府的规划自主性和创造性功能。市级政府则依照国务院宏观规划和省级政府的空间规划，行使更为具体的空间规划权。在规划权的运行上，上述三级政府均享有相对独立的空间规划权，并按照国家或地方的空间特点作出规划。“除非省级和（或）地方政府不能或怠于履行职能，否则国家和（或）省级政府不可剥夺或干预下级政府行使权力”，以此来保证地方政府规划权的自主性。
（三）建立以“冲突化解”为目标的规划权动态协调体系
无论是在国土规划领域还是空间规划领域，中央和地方国土空间规划权的权力配置，多是一种静态的配置。其主要功能在于明确“央—地”两级的权力边界。一旦发生规划冲突，各级政府仍需要明确、稳定的规划权动态协调体系，来解决“央—地”规划权的动态协调难题。从目前规划冲突的表现类型来看，主要分为上下级政府之间的纵向规划权冲突、同级政府之间的横向规划权冲突以及跨区域规划权冲突。对于上述三种冲突类型，我国应当采取不同的规划权协调机制。
首先，在纵向规划仅冲突上，应当坚持上级政府的优占效力。有学者认为，规划的优占效力包括“冲突优占”和“领域优占”两类模式。其中，“冲突优占”表现为下级规划明显违背上级规划，因此直接导致上级规划在冲突解决上占据有利、优先地位。而“领域优占”特指在下级政府超越规划权限，涉足上级政府已经明确保留的规划权及规划领域，从而导致上级规划优先适用的情况。综合来看，上下级政府之间的纵向规划权冲突，仍是以下级规划服从上级规划为冲突化解原则，以此保证上下级规划之间的统一性、协调性。同时，为了维护上下级政府之间规划权的独立性、自主性，还需要对上级政府的规划“优占效力”采取一定的限制。这就需要在上下级政府之间的纵向规划冲突上引入“共同决策机制”和“异议表达机制”，以提升上下级规划冲突的协调质量。
其次，在横向规划权冲突上，应当坚持“本级协商为主、上级协调为辅”的冲突化解原则。倘若本级政府的规划均与上级规划不冲突，却与邻近行政区域的同级政府规划相冲突，那就应当“在法定空间内，同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商，以达成一致”。例如跨区域的流域规划冲突的解决。在此，协商化解原则的前置性条件是协商双方（或多方）均有合法的规划权，并且规划事项在自身的合法权限范围之内。当双方（或多方）协商无法达成一致意见时，需要提请共同的上一级规划主体作出裁决。上一级规划主体可以按照规划权冲突的缘由、规划的重要性、公共利益最大化等标准加以判断，来决定规划冲突的调整方向。
最后，在跨区域规划冲突的解决上，应当设定统一的规划冲突解决方案。一般认为，跨区域国土空间规划冲突产生的原因，“在于国土空间系统认知差异，需通过国土空间系统认知理论的构建，促进空间认知统一”。因此，规划冲突的解决，必须在国家层面作出统一认识和回应。这就要求全国人大及其常委会或者国务院通过制定法律或行政法规的方式，明确跨区域国土空间规划冲突的相应类型。根据不同冲突类型，制定不同层级政府（包括跨区域同级政府、跨区域上下级政府）之间解决规划冲突的具体方案。例如，分属不同省份的相邻市级政府的规划冲突，既可以由两个省级政府基于省级规划权予以协调，也可以由市级政府基于自主规划权加以协商。此外，还可以由全国人大及其常委会制定“区域冲突法”或者规划冲突协调程序，实现跨区域规划冲突的有法可依。有学者以“粤港澳大湾区”的区制规划为例，建议粤港澳大湾区各地以《粤港澳大湾区发展规划纲要》为基础，开启区制规划法的建设进程。而广东在应对跨区域规划冲突问题上，更加强调运用新技术手段（如“国土空间规划信息管理平台”），将省级、市县级国土空间总体规划以及相关专项规划成果汇总至省级平台，从而解决跨区域国土空间规划的冲突难题。
五 结语
规划权总是同国土空间紧密结合在一起，而国土空间往往随着人类社会发展和认识的深化而不断扩张。正如国家对无线电频谱、南北极地区、外太空、网络空间的规划与利用一样，由于国家对国土资源和空间资源利用能力的提升，传统法律上的“国土空间”概念正在发生巨大的改变，并在规划权的分配与协调方面引发了新一轮的权力竞争。同时，国土空间规划权力体系建设的一个显著要求就是厘清“央—地”两级规划权限并实现二者的协调、高效运行。这样，“二元主义”“并行体系”就在当下的国土空间规划权力体系中占据了更为重要的地位。尽管“法治统一”仍然是“央—地”两级规划权力配置的重要原则，但空间规划权的自主性越来越明显，甚至地方政府也拥有了一定的话语权。
在国土规划日渐统一、空间规划不断放权的当下，“一元主义”和“单一体系”仍将在国土规划领域长期发挥作用；而“二元主义”与“并行体系”则将深刻影响空间规划权的“央—地”权限分配。这也意味着，我国国土空间规划权力体系的建设虽然致力于解决“多规并存”“政出多门”等难题，但也并不适合采取国土空间规划“一刀切”的权力配置模式。国土空间规划终归是一门公共资源整合的学问和技术，规划的权力化、体系化应当追求公共资源整合的高效化，而不能过分看重权力的多寡与集中。因此，国土空间规划权的“央—地”两级权力配置，必须“从理想化的规划事权全面合一，转变为建立分属不同行政部门的规划事权间的协调机制”，着重体现出国家统筹和地方特点的双重优势，打造出一套科学、高效、规范的国土空间规划权力体系。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
