作者简介:彭涛,西北政法大学行政法学院教授,博士生导师｡
基金项目:国家社科基金重大项目(20ZDA046)“深化农村集体产权制度改革的法治保障研究”｡
本文原载于法律科学(西北政法大学学报) 2023年第 6期,注释已略,如需援引,请核对期刊原文;本文仅限学术交流,如有侵权,请联系后台予以删除,原文责任编辑:肖新喜､马治选｡
〔摘 要〕农村集体经济与国家权力之间在社会主义框架之内的法律关系决定了国家必须承担对农村集体经济的监管责任｡首先,农村集体经济的公共性决定其需要国家监管;其次,社会主义对国家权力的要求也决定了国家应当对农村集体经济进行监管以推动农民在社会主义集体中的社会化与组织化｡国家对农村集体经济监管受到社会主义理论及国家公权力行使这两大因素的深刻影响｡国家对农村集体经济的法律监管制度存在缺陷,加之农村集体经济政策导向偏重于农民富裕而较少关注集体经济组织发展,导致国家对农村集体经济监管相对虚化｡完善国家对农村集体经济的监管体系应包括监管方式､监管内容以及以相应的法律责任追究等｡需要完善包括宪法在内的相关法律制度,从而形成以国家作为“总监管人”的完善监管法律体系｡
〔关键词〕农村集体经济;监管;国家责任;社会主义;国家公权力
为了促进农村集体经济的发展,2019年中央农办､农业农村部对全国18个省的农村集体经济进行了督查,多份督查报告认为农村集体经济的监管存在问题｡2020年国务院向全国人民代表大会作的报告中也重点提及农村集体经济的监管问题｡由于农村集体经济的监管问题没有解决,导致了一系列的衍生问题,甚至影响到了人们对集体产权制度改革工作的信心｡习近平总书记专门针对农村集体经济的管理作出批示｡学界目前对为什么要监管､谁来监管､如何监管､监管体系等问题缺乏系统深入研究,在实践层面上农村集体经济的监管也缺乏系统的法律制度规定｡农村集体经济的监管涉及法律､政治以及经济等各个方面,必须有一个能统筹各方力量的主体作为“总监管人”才能体系化､制度化地解决监管问题｡只有国家才能承担农村集体经济“总监管人”的角色,因为只有国家才能协调影响农村集体经济的各种国家权力机构､完善相关法律制度｡“总监管人”的角色也是国家在宪法层面对集体经济履行帮助责任的体现｡国家是抽象的存在,因而宪法中国家承担总监管人的角色在实践中就具象化为各级人民政府以及相关的立法､司法及监察等国家机关｡中央指出,深化农村集体产权制度改革,发展农村集体经济,完善农村基本经营制度事关国家治理体系和治理能力现代化｡当前,全国集体土地总面积达65.5亿亩,账面资产高达6.5万亿元｡因而国家对农村集体经济的监管是一个值得研究的重大理论与现实问题｡
—､国家对农村集体经济承担监管责任的法理
基于农村集体经济及国家公权力的性质,国家应对农村集体经济承担监管责任｡该责任是否履行到位决定了农村集体经济发展是否良好｡如榆林市榆阳区在赵家峁村改革之初就深度介入该村的集体经济改革方案,以防止“稀释农民的利益”,方案确定之后相关国家机构也一直保持对该村的监管,这一措施有力促进了村集体经济的活力与发展｡这实际上是国家通过对农村集体经济的监管推动农村社会主义建设的成功经验之一｡
(一)农村集体经济的性质要求
1.农村集体经济的公共性决定了国家必然对其依法监管｡农村集体经济的物质基础是农地,农地的自然属性及社会属性决定了农村集体经济的基本性质｡首先,农地的自然属性取决于土地的物理性质,即农地在物理上几乎无法增加总面积,因此,每一个农民对自己土地的不当利用最终都会导致全社会可利用农地总面积的减少｡其次,农地的有限性,导致了农地使用者的个人行为产生了一定的社会性,即农民个人对土地的利用方式最终都会影响社会公共利益的实现,因而土地的社会属性与公共利益之间具有密切关系｡可以说,土地的自然属性和经济属性相互影响,相互制约和相互联系,构成了现代化的土地｡最后,农村集体经济所利用的农地涉及中国18亿亩耕地保护红线,加之到“十四五”末,中国有可能出现1.3亿吨左右的粮食缺口,其中谷物(三大主粮)缺口约为2500万吨｡这就使得每一个农村集体经济体最终都会与国家粮食安全的保障密切相关,具有鲜明的公共性｡更重要的是农地利用最终反映了人与人之间的社会关系;“名誉､抱负､热忱､社会上的赞扬等,就这样全都和土地联系了起来”｡农地的公共性与农村集体经济的公共性天然地具有一致性,“该公共性的维护需要代表国家的行政机关对土地利用实施监管”,这样才能调整及保障公共利益｡“中国农地的公共性得到中国社会主义公有制度的确认”,确认的方式就是让国家对农村集体土地利用充当总监管人的角色｡当然由于国家的监管本身具有权力本位性及外部性的缺点,因此对于农地利用是否要实施管制,学界有争议｡土地利用管制可能会导致社会福利的下降｡但是从最终社会效果来看,农地利用管制可以减少土地利用的负外部性,增加农地利用的正外部性｡中国的土地利用管制制度,有效调节了建设占用耕地的速度,应继续完善土地利用管制制度,以提高土地保护效率｡
2.农村集体经济组织的社会主义性质决定了国家必须监管｡农村集体经济组织的以下三种特殊性决定了国家必须对其加以监管:第一,集体与集体成员之间有着天然的管理与被管理关系,这种关系难以以私法规则解决,只有国家监管的介入才能有效解决二者之间的关系｡集体所有权主体的群体性,所有权客体的不可分割性,所有权行使意志的民主性,利益目的实现的集体公共性和对集体成员的普惠性,都决定了集体所有权具有管理的权能｡有观点认为通过私法规则,集体可以通过权利主体本身来维持自己的权益并解决利益归属问题｡但单纯的私法规则解决不了集体经济的经济组织属性与社会组织属性的融合与平衡问题,而且农村集体经济兼具获取经济效益和社区服务的双重功能,与“纯粹”的企业不完全一样,最重要的区别在于它直接承担了向农民提供公共福利的职能｡因而,农村集体经济组织必然需要国家介入以国家公权力来保障农民在经济利益之外的政治与社会利益｡第二,农村集体经济成员的权利性质会导致集体所有权的虚化,国家监管才能保护集体的成员权利不受损害｡集体成员权与公司股东股权不同,集体经济中的成员权利并不是单纯的按份额享受经济利益,也不是基于财产所有而获得,而是具有一定的人合特征｡因此很多农村基层治理所依据的乡规民约都明确写明一旦某一集体成员刑事犯罪,其地权形成的股份收益,或者村社内部股权分配的福利就随即丧失｡这就是成员权“人合”性的典型表现｡集体经济的成员主要享有组织性的权利,即成员权｡成员权的要素容易导致成员个体对集体的资产不享有支配与分配的权利,这就会导致集体经济所有权主体的虚化｡第三,农村集体经济的经济安全受到成员自身素质的影响,需要国家监管以规避风险｡农村集体经济的集体成员主要为农民,经济管理素质总体不高,集体经济在竞争激烈的市场经济中往往竞争力不强｡因此国家应当对农村集体经济加强监管,这样才能防止集体经济因为能力不足而在市场竞争中失败｡农村集体经济的发展壮大对于国家来说意味着社会主义的发展与壮大,这样才能完成社会主义现代化建设的根本任务｡
(二)社会主义国家公权力的性质要求
1.国家公权力与农村集体经济具有内在一致性｡第一,国家公权力与农村集体经济有宪法规范与保护的政治联盟关系,有共同的利益追求｡集体所有权的界定和划分虽然反映了一种单纯的经济关系,但更多反映的是一种复杂的权力关系的集结｡这种集结主要是国家公权力与集体经济中农民集体权利的相互关系,即体现了国家对集体经济承担责任的本质是国家对农民的责任｡农村土地关系归根结底是“国家—集体—农户”三者之间的关系,因此保障农户的利益是社会主义对国家权力的价值设定,也是集体经济的价值设定｡要实现这些价值设定,国家就应监管集体经济的发展,以维护农民的利益｡如我们调研中了解到,榆林市榆阳区赵家峁村在折股量化的时候,经过区委的引导,以资金入股的股东将原本占比达60%的资金股协调让利给农民,资金在股本中的占比最终下降到23%,其余77%为农民的成员股｡如果没有作为国家公权力代表的区党委介入引导,资本对利益过度侵占就可能导致赵家茆村的股份改革彻底沦为资本的狂欢｡第二,国家公权力实施的监管与农村集体经济的发展具有一致性｡国家本身也期望通过将农民组织化以简化对社会的管理,并提高国家管理社会的能力｡对国家来说,分散的农民意味着社会群体的模糊,而“清晰性是国家机器的中心问题”,因而国家通过一系列的手段规制其所管理的对象,“其目的都在于清晰化和简单化”｡将农民纳入有组织的农村集体经济,对于社会管理来说,相当于将混乱无序的个体农民纳入体系化的集体组织之中,提高了社会管理的效率｡在这个意义上说,集体公有制是由国家控制但由集体来承受其控制后果的一种农村社会制度安排｡这种社会制度安排的过程就是将基层农民组织化的过程:国家通过将农民组织化为集体成员从而加强对农民社会的管理,有助于实现社会的有序发展｡
2.社会主义对国家权力的要求｡社会主义决定了国家公权力的价值取向,即该权力属于人民,国家代为行使该权力的主要任务是建设社会主义｡因此,从逻辑上看,国家只有完成社会主义的任务,社会主义才能得到发展｡社会主义的重要任务,在于把生产资料转交给生产者公共占有｡因而农民集体所有的农村集体经济是社会主义经济制度的基础｡国家公权力为了维护社会主义经济基础,就应当对农村集体经济进行监管以促进集体经济的发展｡社会主义的本质是解放生产力｡农村解放生产力的根本在于解放农民,这就需要国家监管的介入以推进农民个体的解放｡马克思说任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己｡因为马克思对人的发展的定位主要不是享受意义上的,而是创造意义上的,是指能力的自由发展和充分实现｡如赵家茆村在农村集体经济改革之前是各个农民各自种各自的田,相互之间好几天见不着面,而在改革之后,每天要见面,“互相之间没有秘密”,遇到事情“都要共同商量”,“平时也相互帮忙”,农民与农民之间的人际关系十分融洽｡人的发展,只能在劳动这种人特有的创造性活动中并通过劳动才能实现｡因而,社会主义国家的农村集体经济需要国家权力监管不仅仅是因为经济原因,更重要的是农民的组织化生活及劳动方式的要求｡
二､国家对农村集体经济监管的宪法责任史及法理变革
(一)国家对农村集体经济监管责任简史
1.初步建立监管阶段:国家引导农民将所有土地入股建立合作社(1949年至1957年)｡在该阶段,国家通过政策以及法律推动,引导农民逐步建立农村集体经济组织｡建国初期的任务之一是先“将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”,进而完善农民所有,以便于走向社会主义的集体所有｡但党中央对土地农民所有的缺点也有深刻认识,因为“农民的经济是分散的”,难以做到农业社会化,而“没有农业社会化,就没有全部的巩固的社会主义”｡于是,国家就开始了对农村土地的监管并引导农民进入集体组织,形成农民社会化的组织基础,即“以国家力量引导农民建立合作社”,同时将农村的土地所有权纳入国家保护的宪法权利范围,并在1957年左右通过制度化方式建立了社会主义集体经济性质的高级农业生产合作社｡借助土地公有制度,国家开始初步建立了对农村集体经济的监管制度｡
2.全面监管阶段:政社合一(1958年至1981年)｡农村土地集体所有经过初级合作社､高级合作社最后演化为人民公社之后,进一步融合形成了“政社合一”的体制,即农村基层政权中的乡人民政府和农村集体经济组织合为一体,组成公社管理委员会｡当时党中央认为人民公社是“农业中的集体所有制逐步过渡到全民所有制的道路”,因为农村“政社合一”不但是集体经济中“增加了若干全民所有制的成分”,而且是“加强国家的领导作用的重大措施”｡因而尽管“人民公社现阶段还是集体所有制”,但该形式是“我国农村由集体所有制过渡到全民所有制的最好的形式”｡随后“政社合一”得到了法律和宪法的肯定,使得国家监管更进一步深入到农村集体经济的管理与生活细节之中｡1975年宪法､1978年宪法对集体经济的规定内容变化不大｡从这两部宪法中,我们能够看出国家推动集体经济组织由“小集体”向“大集体”变化,国家权力已经直接介入农村集体经济的活动,国家权力与农村集体经济组织高度融合,在某种程度上可以说,国家的基层政权组织不仅监管而且更是“接管”了农村集体经济组织｡
3.监管改革阶段:承包责任制(1982年至今)｡1982《宪法》将全国的土地规定为两种类型,即国家所有和集体所有,完成了农村土地所有制向集体所有的公有制宪法确认环节｡在该阶段国家改变对农村集体经济的全面监管为部分监管,由农民自己对农村集体经济进行管理｡但在这个过程中却没有关注如何发挥集体制度的经济效益,这就导致整个农村集体经济建立之后没能有力推动农村富裕,反而由于制度的限制使得农村生产力难以提升｡因而国家开始通过立法推行家庭联产承包责任制,在改革过程中农民脱离集体而独立生产,国家对农村集体经济的监管逐渐弱化｡随着改革的进展,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾｡农民摆脱贫困的迫切需求已经有所缓解,而农民的社会化与组织化以及农村的社会主义精神文明建设的需求日益紧迫｡当下,农村集体经济的监管就逐渐成为社会发展的重要问题｡
(二)不同阶段国家对农村集体经济监管责任的核心法治理论
从国家对农村集体经济监管发展的历史来看,国家公权力依据各个时期不同的社会主义理论推动着农村集体经济的发展变化,注重以法律等制度为抓手推动农村集体经济的发展｡国家的法律体现了党对农业的社会主义改造政策,推动了社会主义改造和社会主义经济建设的发展｡
1.国家对农村集体经济初步监管阶段的理论｡建国初期对于国家来说农村的问题主要是如何完成社会主义改造,因此理论关注的核心在于如何引导农村中的农民私有制向社会主义公有制发展｡农村集体经济组织的设计最初并不是单纯为了经济利益,而是包含一定的政治目的｡为了实现该政治目的,国家当然需要依法强力推进并监管农村集体经济的发展｡在农村集体经济的初期,党和国家的政策文件中规定人民政府应该援助农业互助组和农业生产合作社的发展,该规定被学界界定为“国家帮助”原则｡在当时,人们认为社会主义只能建立在大工业经济和集体大农业经济的基础上,在普遍的分散型小农经济基础上建立集体大农业经济只有国家强力推进才有可能,所以当时的宪法性文件规定人民政府“应引导”农民组织各种形式的劳动互助和生产合作｡国家推动合作社的原因也就在于“合作社的存在是和建设社会主义所有制两种途径直接联系的”｡当时各社会主义国家通行方法就是通过农业合作社引导农民进行社会主义改造以建成社会主义国家｡合作社在农民集体化的过程中关注农民本身的作用,以集体组织促进个体的社会化｡合作社应将农民的个人利益与农村集体经济的集体利益结合起来,让群众自己教育自己,而不是过多地用法律手段去促进合作化｡合作社不仅是一种提升农民利益的经济组织,而且肩负将农民个体的社会化与组织化放在合作社内部来完成的政治目的｡
2.国家对农村集体经济全面监管阶段的理论｡人民公社建立之后农村集体经济进入“政社合一”阶段,国家对农村集体经济进行全面监管,此时理论关注的核心在于如何基于社会主义理论将国家权力与农村集体经济两者贯通｡“政社合一”也对农村集体经济发展带来一定的负面影响｡人民公社化运动急于过渡到以公社为统一的生产和分配单位,个别县还搞了“县联社”,要求全县统一分配,实际上取消了集体所有制｡即便如此,“政社合一”的发展历史表明,国家介入农村集体经济是为了社会主义制度的完善与发展,从制度供需上来看,政社合一有其存在的合理历史基础｡当时也有个别观点认为大多数村庄“政社分离”条件尚不成熟,需要政社合一｡
3.国家对农村集体经济监管改革阶段的理论｡该阶段理论的关注点在于如何进行农村集体经济体制改革从而提高经济效益,但无论是三权分置还是集体权利股份化,这些变革都只是农村集体经济提高经济发展的手段而不改变农村集体经济的公有制根基,这就更需要国家监管介入才能保证集体经济发展的社会主义方向｡在政社合一阶段,国家对农村集体经济的限制过于严格,农村集体经济中的经济要素难以发挥作用,体制严重僵化｡过去农业长期停滞不前,主要症结在于农民没有必要的自主权｡为了解决该问题,农村集体经济进行了农地承包制改革,将集体所有､集体种植的农地分给各农户实施家庭联产承包责任制｡承包权与经营权分离,允许经营权抵押,满足了农民生存和追求发展的需求,释放了土地红利｡我国在社会主义理论上也将农民在集体经济中的集体劳动属于社会主义的观念转变为承认承包责任制也属于社会主义劳动的观念｡随后又出现承包制难以解决农村土地集约化利用的问题,于是,理论做了相应调整,提出将集体产权股份化以便于农村土地集约化利用｡学界对这些措施的争议在于其结果是否会影响集体经济的发展,如有观点认为集体权利的股份化会导致“集体产权失去寄居之所”;相反的观点认为这只不过是“把集体资产经营收益的分配权确权到户”｡没有争议的地方在于这些改革基本上解决了农村农民的贫困问题,我国也宣布于现行标准下农村贫困人口全部脱贫｡在“百年未有之大变局”的背景下,中国的社会主要矛盾发生重大变化,农民的社会主义化生活与组织的需求就成为农村农民发展的重大需求,这一需求只有国家加强对农村集体经济的监管才能满足｡
三､当前国家对农村集体经济监管法律制度存在的问题
(一)当前国家对农村集体经济监管的法律制度及其问题
1.农村集体经济监管法律规定存在的问题｡第一,当前法律条款中有农村集体经济监管方面的规定,但这些规定存在漏洞,主要表现在三个方面:(1)监管主体混乱,多头监管,导致责任主体不清,监管职责不明,甚至无人监管｡早期法律规定的农村集体经济监管主体主要有村委会及村集体经济组织,此后历次修订法律都延续了村委会及村集体经济组织作为农村集体经济监管主体的模式｡同时由于法律规定镇人民政府对村民委员会的工作给予指导,因此镇政府也享有一定的监管农村集体经济的权力｡但实践中除了法律规定的主体之外,纪委､农业局､财政局等多部门也参与监管,但各部门的职责不明确｡农村集体经济面临多头监管,这就导致监管责任难以落实,不同主体之间权责不清,最终出现“三个和尚没水吃”的窘境｡(2)法定的问题监管手段简单,难以实现监管目的｡政府对农村集体经济最主要的监管手段是账务管理,即起源于1996年的“村财乡管”｡而当前的“村财乡管”效果并不好,存在财务管理演化为简单“记账”的问题｡简单记账只能记录集体经济的现金出入,而难以实现对集体经济组织成员是否滥用经济权力进行监管以及监管主体是否通过财务管理促进集体经济发展的目的｡加之农村集体中会计人员不固定､会计账簿不全､原始凭证不规范等现象比较多,从而导致农村资产核算不规范､不精确,村集体经济损失难以挽回｡法定的监管手段有限,监管难以起到推动农村集体经济发展的作用｡(3)法律规定的农村集体经济管理权限过窄,监管的广度与深度都不够｡法定的农村集体经济监管权限主要体现在《村民委员会组织法》《土地管理法》及《民法典》中,这些法律强调监管的主要对象为农村集体所有的土地,土地之外的其他资产,法律只是原则性地规定了“其他财产”,监管范围并不明确｡第二,宪法与其他法律规定的监管含义存在差异从而使得监管难以落实｡从宪法的规定来看,集体经济组织实行民主管理｡而规定于《土地承包法》《土地管理法》《村民委员会组织法》等法律规范中的农村集体经济组织的管理显然是类似于行政管理的“管理”含义,而非集体经济成员的一种“民主”管理｡农村集体经济各成员处于农村的熟人社会之中,各个成员的投票表决易受到农村经济“强人”及基层政治力量的影响｡因而,农村集体经济的日常运行容易被集体经济组织的“经理人”或村委会等“内部人控制”｡
2.当前法律制度出现问题的根源｡农村集体经济监管责任虚化的根源在于法律条款对集体组织架构规定的缺失,加之宪法与其他法律所规定的监管目标不统一,从而导致国家对农村集体经济的监管难以落实｡第一,从理论层面来看,结合前述国家对农村集体经济监管的宪法责任及法理变革中的结论,国家公权力需要以国家的名义来统一实施监管,而当前涉及农村集体经济监管的法律制度相对零散化｡国家监管被具象为具体的基层政府尤其是乡级政府的监管,这样监管力度明显不足｡缺乏国家的整体性监管,国家所强调的社会主义的价值追求就难以在农村落实,农民也难以被有效地组织起来｡第二,从技术层面来看,法律条款中对农村集体经济的“组织”架构缺乏规定,导致集体的概念虚化,集体权利难以行使,监管措施难于落实｡农村集体经济的概念在多部法律中出现过,但立法者并没有对农村集体经济作为一个社会组织的组织要素进行过概念界定｡法律条文中关于农民组织化制度的结构性缺失,导致法律形式上农民被规定为集体成员,但实际上农民依然是各个独立的农民,而非组织化的农民｡集体成员缺乏进行有组织集体活动并形成“集体”意志的制度｡这就很容易导致实践中农村集体经济组织､村民委员会､村民小组等管理经营主体(实际上是管理人员)的意思表示代替了农民集体的意思表示,最终“集体产权正在被逐步象征化”｡第三,《宪法》中的监管目标与其他法律制度设定的监管目标不统一,导致国家对农村集体经济的整体监管难以落实,效果不佳｡1982年《宪法》规定,农村集体经济实行“民主管理”｡但随着社会的发展,农村集体经济的各种要素却在不断发生着变化｡中共中央出台75号文件之后,农村土地集体所有､集体使用的情况开始在全国范围内发生变化,包产到户由半明半暗转入普遍推行,随后得到中共中央批转第一个中央一号文件的肯定｡此后,《民法通则》《村民委员会组织法》及《土地管理法》等法律中出现了“村委会及集体经济组织对农村集体经济的管理”的规定｡可见,相关法律中规定的对集体经济的管理原则与宪法中关于集体经济的管理原则产生冲突｡
(二)当前国家对农村集体经济监管的政策导向及其影响
政策是法律的依据和内容,法律是政策的规范化｡政策是法律的先导,通过考察国家在农村集体经济方面的政策导向就能更清晰地看出法律问题根源所在｡最能够集中反映国家对农村集体经济监管政策的莫过于中央“一号文件”,自2004年至2023年,连续20年间,中央每年都发布“一号文件”,阐明“三农”的重点政策｡通过对这些文件的词频分析能够发现国家在监管政策上的导向｡
1.“一号文件”关于农村集体经济监管的政策｡通过对近20年中央“一号文件”的关键词及其词频分析,可以发现,国家在农村集体经济的政策导向上,重在提高土地利用的效益,侧重于集体“经济”要素的发挥,以推动农民的富裕｡(1)对农村集体经济产生影响的组织方面关键词及其词频为:基层/233;中央/184;政府/152;领导/125;党组织/97;党委/58;自治/44;民主/43｡这些关键词及其词频表明,农村治理的关键有两个,一个是代表国家的党组织,另一个是村民自治｡虽然历年的一号文件都强调村民自治,但在管理模式上,农村的治理总体属于“多元治理的社会管理模式”｡国家提出村民自治的要求,说明国家在监管农村集体经济时需要平衡村民自治与国家权力｡(2)国家对农村集体经济监管手段方面的关键词及其词频是:服务/616;政策/475;监管/90;法律/65;监督/63;法治/32;问责/4｡这些关键词及其词频说明:国家对农村集体经济的监管措施有限,而且监管对象并不完全与农村集体经济的社会属性相关,主要是针对经济发展方面的监管,如食品安全的监管,对农村土地使用的监管以及涉农金融监管等｡这些监管中法律手段少,多数是依据政策进行监管,农村集体经济监管的法治化程度不高｡(3)涉及农村经济的关键词“发展”词频为1088次,“建设”词频为1382次｡这两个关键词都是中央对农村的经济定位与要求方面的关键词,反映出目前文件关注的重点是增加农民收入,让农民致富是文件不变的关注点｡综上,在政策的制定者看来,农村经济发展以及农民富裕是国家关注的重点,而农村集体经济监管并不是政策所重点关注的对象｡
2.“一号文件”监管政策导向的原因分析｡通过“一号文件”中的关键词及其词频,既能够看出政策的重点导向,也能够洞察该导向产生的原因｡国家的农村政策之所以侧重于经济发展､农民增收,关键在于农民的贫困问题是农村的最大问题｡在中断约18年之后,中央在2004年再次出台“一号文件”帮助农民增收的原因之一就在于农民来自农业的收入减少｡农村问题多,解决农民增收问题事关全局｡农民利益增加才能最终解决农村问题,因而邓小平同志说:“这就是要调动农民的积极性”｡所以一号文件体现了国家以发展农村经济提高农民收入来调动农民的积极性,农民的社会化与组织化建设则基于经济压力而被放在次要位置｡一号文件中关注的农民的组织化,也主要集中于提高生产经营组织化程序,具体的体现是合作社､用水合作､农业技能培训等｡这些行为不过是企业为了生产经营而加强的组织行为,而非农民参加社会主义性质的集体经济组织的组织行为｡当前政策存在着侧重如何促进农民富裕的“经济”因素,但相对忽视了农民在社会主义集体中社会化､组织化的“社会组织”因素,对农村集体经济的监管也在一定程度上产生了不利影响｡
四､完善国家作为“总监管人”对农村集体经济承担监管责任的法律体系
(一)国家监管责任的内容
国家承担农村集体经济监管责任法律体系的完善至少需要从监管方式､内容及责任追究这三个主要方面着手｡
1.国家对农村集体经济的监管方式｡国家对农村集体经济的监管按照内容不同应当分为两种方式:当国家对农村集体经济的监管涉及农村集体经济的组织活动以及经济活动的时,应以间接性､柔性的方式为主,具体的措施应多为行政指导;当涉及农村集体经济组织架构以及集体利益时,应以直接性､强制性要求为主,具体的措施应多为行政命令｡国家对集体产权的监管需要平衡集体经济的发展与农民在社会主义集体中的社会化､国家监管权力与宪法规定的村民自治权利｡如果国家监管过多,则容易导致农村集体经济活力受限,反之监管过少则可能导致农村集体资产流失｡国家的干预有助于保障集体所有权､粮食安全等社会公共利益,落实国家治理的意志｡故国家对农村集体经济的监管方式应当是减少直接干预,保持国家的干预力即可,通过这种监管方式以保障农村集体经济能够促进农民有组织的社会化,同时能够发展农村集体经济｡
2.国家对农村集体经济的监管内容｡首先,完善农村集体经济利益维护方面的监督措施｡对集体产权监督的具体制度应当包括建立完善的资产监督平台,将集体产权置于阳光之下｡国家对集体资产的清产核资,主要在于清查集体产权的准确数量,但不会导致集体产权的增减｡国家通过财务审计的手段对集体经济组织及成员的行为监督,有助于防止出现集体产权的实际经营者对集体产权的所有者造成侵害的现象｡国家应建立公众参与制度,由集体成员或者社会公众参与并知晓管理的内幕,以防止相关领域的权力腐败｡这样,国家在集体产权交易流转中,既能够监督集体资产不流失,又能够促进产权交易的流畅性｡其次,完善国家对农村集体经济运行的监管措施｡这些措施主要应包括:集体资产所有权确权,即将集体产权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,目的主要是优化集体产权的行使,当然,部分资产也可以由国家管理;集体资产财务监督管理,目的主要在于完善集体产权的财务会计制度并加强日常监督;随着集体产权的发展,还需要进一步完善国家监督管理集体产权的具体方式与制度｡再次,完善国家保护集体产权的组织制度｡国家应当通过多种方式保护集体产权,通过建立有效组织,如经济合作社､社员组织､集体经济中的党员组织等,有效地促进集体产权的发展与壮大｡国家要维护集体产权的合法权利,对于农村承包土地既要保证流动性又要保证土地权属不被侵犯;在农地利用中既要保证农地得到有效利用,又要处理好国家､集体､农民三者利益的配置;同时应规范集体产权的流转和交易,建立集体产权交易的体制与机制,以促进集体产权保值与增值｡最后,完善国家对集体经济监管方面的改革措施｡中央已经通过法律的形式确定了“三权分置”的制度方案,立法的修改对集体产权的管理与保护提出了新的要求｡此外,还应从法律适用､审判执行等方面加强监管措施创新｡学理研究上,应以党的“三权分置”政策和《宪法》为统领,研究《农村土地承包法》与《土地管理法》新修条款中“三权”规则之间的关系,为农村集体产权的监管提供全面､坚实的法治理论｡
3.违反集体产权保护的法律责任追究｡主要方式包括公益诉讼､行政检查及处罚､刑事司法等｡(1)公益诉讼｡针对维护集体经济的公益诉讼,目的在于解决集体产权受到侵害而无人维护的问题｡因为集体产权存在权利所有人与产权管理人相分离的情况,因而有可能出现管理人或其他人对集体产权造成损害时,集体成员难以维护集体产权或者无人维护集体产权的困境,此时行政或者民事公益诉讼能够作为防止公共利益不受损失的一道有力防线｡(2)行政检查及处罚｡行政机关应当按照当前涉及农村集体经济相关的法律,依法检查各地的农村集体经济是否存在违反法律规定的情况｡如党和国家已经以“三权分置”改革方案为基础对《农村土地承包法》《土地管理法》进行了修改,这就需要行政机关检查该制度在农村的落实情况,并依法纠正实践中错误的做法,针对检查中发现的问题出台相应的处罚措施｡(3)刑事司法｡刑事司法的介入,必须以严重违法性为前提｡在农村集体所有的土地开发中,传统上政府不干预或干预得比较少,这就给很多村霸大大提供了发“土地财”的机会;只有国家以刑事司法等力量强势介入重大集体经济的发展活动,才能有效保护农村集体经济的发展｡
(二)国家对农村集体经济监管的法律依据完善
农村集体经济的监管需要一整套完善的法律制度才能最终落实｡有了完善的法律依据,国家对农村集体经济监管的效果也才能得到巩固｡当前一些省市制定了农村集体经济监管方面的地方性法规,但缺乏国家层面上的立法｡由于对农村集体经济的监管主要是国家责任,因而需要在国家层面上整体性完善立法才能解决根本性问题｡国家层面上的立法应当包括以下三个层次:(1)对集体产权监管的合宪性问题的宪法规定｡宪法中应当明确规定国家对农村集体经济承担监管责任,并将该责任明确规定到乡镇政府或区县政府一级｡当前国家对农村集体经济监管的宪法规定主要是鼓励､指导和帮助｡但是这些规定过于原则｡为了实现农村集体经济的发展与社会职能的发挥,需要国家对农村集体经济实施更具体的监管,因而最重要的是在宪法中明确国家对农村集体经济的具体监管责任｡(2)农村集体经济监管的立法应当明确界定国家监管与村民自治之间的界线｡应结合新《土地管理法》的出台,在《村民委员会组织法》的基础上,探究农村集体经济组织与村委会的政经分离｡只有跟乡村自治组织分开,集体经济才能得到更充分发展;与此相对应,基层自治组织只有将经济职能剥离以后,才能更专业化､精细化为村民提供更优质的服务｡这样国家监管与村民的自治才能得到平衡｡(3)出台农村集体经济的单行法——《农村集体经济组织法》｡通过出台农村集体经济的单行法,最终细化为国家对农村集体经济监管的具体措施与程序｡为此,应制定单行的《农村集体经济组织法》,在明确农村集体经济组织特别法人地位的基础上,就农村集体经济组织的组织登记､成员确认和管理､组织机构设置､财务管理､监管､法律责任等作出全面规定｡当农村集体经济组织的定义明确之后,国家的监管措施才易于落实到具体的组织身上;而组织承担责任之后,国家的监管也才能产生良好的效果｡单行法的制定､修改与完善,有助于消除当前农村集体经济组织监管法律制度中的漏洞｡
