作者简介：管洪彦，吉林大学法学院教授，博士生导师；张蓓，吉林大学法学院博士研究生，山东政法学院民商法学院讲师。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“‘落实集体所有权’的私法逻辑与实现路径研究”（22BFX074）
本文原载于《安徽师范大学学报（社会科学版）》2024年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑: 张昌辉。
摘 要：在推进宅基地“三权分置”改革、强化“落实集体所有权”的背景下，应否以及如何在宅基地分配中“落实集体所有权”殊值反思。现行宅基地分配中集体所有权的虚置与弱化加剧了“一户一宅”难以实现、宅基地资源闲置严重、宅基地财产价值难以释放等难题。在宅基地分配中注重“落实集体所有权”，既有充分的法理和政策根据，也有必要的组织和现实基础。应当秉持强化宅基地集体所有权的理念，构建和优化宅基地分配中“落实集体所有权”的制度和规范体系。
关键词：宅基地使用权；宅基地分配；三权分置；集体所有权
宅基地是保障亿万农民“居者有其屋”的重要资源，宅基地制度是我国农村土地制度中最特殊的制度安排，其改革方向直接关乎农民集体所有制的根本和实现。现行立法中宅基地使用权的取得有分配取得、流转或继承宅基地上房屋而取得三种方式，其中，分配取得是农户初始取得宅基地使用权的唯一方式，也是取得宅基地使用权的最主要方式。宅基地使用权属于用益物权，“分配取得”的权利设立方式却是在现行民事权利中绝无仅有的，这也体现了宅基地使用权及宅基地制度的特殊性。十八大以来的中央文件频繁强调要“落实集体所有权”，而目前我国的宅基地分配由行政权力掌控，宅基地所有权的权能与宅基地使用权的权能亦呈现此消彼长的态势，宅基地集体所有权被虚置和弱化，由此也导致了“一户一宅”实现困难、宅基地资源闲置浪费严重、宅基地的财产价值难以发挥等问题。基于宅基地分配在宅基地使用权取得中的重要地位，宅基地分配规则的设计对于实现宅基地的制度价值至关重要。本文拟以宅基地使用权的分配取得为视角，检视目前宅基地分配过程中集体所有权的权能行使现状，结合宅基地新一轮试点改革情况，探索优化宅基地分配制度的可能方向。
一、宅基地分配中“落实集体所有权”的检视
《民法典》物权编第十三章仅用4个条文对作为用益物权的宅基地使用权进行了笼统规定，相较原《物权法》规定未有任何实质性完善，对宅基地使用权这一私权的取得、丧失和变更欠缺私法视域的制度安排，法条的体系性方面更是与土地承包经营权等其他用益物权类型相去甚远。其中，《民法典》第363条的规定通过转致条款的方式将宅基地使用权的取得、行使和转让规则交由“土地管理的法律和国家有关规定”，但这些内容偏向于对宅基地使用权的限制而非权利设定，无法支撑宅基地使用权得丧变更的丰富内容。检视目前法律和政策文件中的宅基地分配取得规则，可以明显看出宅基地分配取得中集体所有权被虚置和弱化。
（一）宅基地分配取得制度的立法现状检视
我国暂未有国家层面专门的宅基地管理规范，宅基地分配取得制度的规定集中体现在《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及中央的有关政策文件中。农业农村部制定的《农村宅基地管理暂行办法》尚未正式出台，但其征求意见稿（2022年）中的规定为学界进一步研究宅基地分配制度提供了有益借鉴。宅基地使用权的分配取得包括初次分配和重新分配。关于初次分配，1963年中共中央出台的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》确定了宅基地依法申请、无偿取得的获得方式，被一直沿用至今。《土地管理法》第62条第1款确立了“一户一宅”的宅基地分配原则，并在第2款针对人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区，认可其通过“户有所居”的方式保障农户“住有所居”，对于宅基地的使用面积标准则授权省、自治区、直辖市予以规定。根据该法第62条第4款的规定，宅基地使用权的初始取得，由乡（镇）人民政府审核批准。结合《土地管理法实施条例》第34条的规定，宅基地使用权的初始取得流程具体为：农户申请—村级组织民主决议并公示—乡（镇）人民政府审核批准。《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（2022年）第10—11条进一步明确了“一户一宅”“户有所居”的宅基地的居住保障要求，并在第三章“申请与审批”中规定了具体的“申请—审批”细则。关于重新分配，《民法典》第364条规定，因自然灾害等原因失去宅基地的村民有权要求重新分配宅基地。
（二）宅基地分配中集体所有权虚置的表现
其一，宅基地集体所有权的权能体系羸弱。我国“两权分置”的宅基地制度主要形成于计划经济体制时期，是在公权力主导下发展起来的，按照公法逻辑设计的保障功能与以私权逻辑所构造的财产功能之间存在严重的兼容问题。无论是原《物权法》，还是现行《民法典》《土地管理法》的有关规定，不过是对这一滥觞于公权力的制度进行的私法改造，这就决定了难以完全在私权领域解读宅基地所有权，宅基地集体所有权的权能十分微弱。具体表现在：一是宅基地的占有、使用、收益权能与所有权主体长期分离。宅基地使用权是在集体土地上设立的他物权，一经设立即取得了优先于所有权实现的效力。故宅基地集体所有权虽为“所有权”，但是在具体制度中却被宅基地使用权所挤压。宅基地的占有、使用、收益长期由作为宅基地使用权人的农户享有，宅基地所有权的权能体系难以恢复至圆满状态。宅基地使用权作为一种用益物权甚至取得了准所有权的法律地位。二是“三权分置”客观上使得宅基地所有权的行使面临更为复杂的环境和条件。一方面，宅基地“三权分置”政策背景下，宅基地的权利主体相应增加，实际使用权人范围相应扩大，利益配置链条相应延长，使得宅基地集体所有权的行使更加鞭长莫及；另一方面，“三权分置”改革更加强调放活宅基地使用权，促进宅基地资源的有效利用和土地要素市场化价值的发挥，集体经济组织成员以及宅基地的实际使用权人对宅基地的占有、使用、收益甚至对宅基地使用权本身的处分都有较大的自主权，这限制了宅基地集体所有权权能的实现。宅基地使用权一经设立，就像断了线的风筝，与作为其权利来源的集体所有权渐行渐远。
其二，宅基地使用权审批由行政权力控制。现行宅基地分配制度，重公法管制而轻私法自治，疏于集体土地所有权人的意志与所有权的运行，形成了以“强管制”和“弱产权”为特征的宅基地制度体系。宅基地使用权的分配取得以行政审批为设定条件，而农民集体和集体经济组织对于宅基地并不具有完全的处分权能，似乎不符合土地所有权人得在其土地上设立用益物权的民法原理，集体所有权的行使受到了限制。事实上，现行《土地管理法》的规定中，无论是宅基地使用权的审批取得，还是一户一宅（数量限制）、面积限制、用途限制，均体现了宅基地分配中的公法管制色彩。而行政权力对宅基地使用权的过多干预，已经影响了宅基地使用权作为一种私法上的物权的基本属性。笔者认为，集体土地所有权确属《民法典》确认的私权利，但追根溯源，其原本属于社会主义公有制背景下的特别制度安排，带有天然的保障属性和公法色彩。基于此，无论是宅基地所有权还是宅基地使用权，都应然受到较多的管制和约束。因而，行政权介入农民集体所有权的行使有其正当性基础，强调落实集体所有权也并不意味着一概否认行政权的介入。一方面，从现实来看，目前我国基层集体自治的规范化、法治化水平普遍不高，需要行政权的指导和约束。另一方面，从我国土地制度的立法和管理政策来看，集体土地的用途管制严苛，需要行政权的监督。宅基地从土地用途上来说属于建设用地，而“切实保护耕地”是我国宪法确立的基本国策，《土地管理法》第4条第2款亦明确“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”此外，在我国施行集体经营性建设用地入市的背景下，为防止集体经济组织受经济利益驱使而背离宅基地制度的保障“初心”，也有必要由行政权予以监督。综上，宅基地使用权的审批由行政权力控制的现状，客观上导致了宅基地集体所有权的虚化和弱化，然而行政权介入农民集体所有权的行使亦有其正当性基础。因此，如何完善宅基地使用权的分配取得机制、廓清行政权与集体自治的边界，以落实宅基地集体所有权、巩固宅基地资格权和使用权的根基，是立法和政策亟须回应的问题。
其三，农村集体经济组织职能未充分发挥。《民法典》第262条第1款规定，村集体经济组织代表集体行使集体所有权。《农村集体经济组织法（草案）》（一、二审稿）第5条也明确了农村集体经济组织依法履行“办理农村宅基地申请、使用事项”的职能。农村集体经济组织是宅基地集体所有权的代表行使主体，但是在现实中，其在宅基地分配取得的过程中并不能完全自主，行使集体所有权受制于许多非物权制度的因素，除了前文中所述的存在行政权过度干预的问题，与现有的宅基地分配制度安排及集体经济组织自身的组织运行机制不健全也有较大关系。一是，我国现有的宅基地分配制度一定程度上架空了农村集体经济组织。在农户依“申请—审批”流程而分配取得宅基地使用权的过程中，农村集体经济组织仅参与审查申请材料、组织成员决议并公示，并无最终的分配决定权。在《民法典》现有的用益物权体系中，涉及在农村集体土地上设立的独立的用益物权主要有两种，分别是土地承包经营权和宅基地使用权。虽然集体所有权落实难是农村集体产权制度领域的通病，但通过对前述两种用益物权对比可以发现，在宅基地使用权的分配取得中，集体所有权权能的实现要更逊于土地承包经营权。一方面，在权利的初始取得上，土地承包经营权的初始取得方式为集体经济组织内部制定承包方案并经成员会议民主决议通过后，由发包方（农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组）和承包方签订土地承包经营合同，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时即告设立，登记颁证仅具有确权的效果而非权利的设立要件，更无需行政权的介入；而宅基地使用权需经乡（镇）人民政府审核批准后方得设立，在设立前的用地规划和设立后的建房全过程管理中（“三到场”的要求等）亦有行政权的介入。另一方面，在权利的存续期限上，土地承包经营权是有期限的权利，承包期届满未继续承包的，土地承包经营权归于消灭，继续承包时须由发包方和承包方重新签订承包合同，体现了发包方作为集体土地所有权代行主体的管理权能；而宅基地使用权一经取得，没有使用期限的限制，即便权利人死亡后，其继承人无论是否具有本集体经济组织成员资格均可以基于继承宅基地上的房屋而相应取得该房屋占用范围内的宅基地使用权，并办理相应的不动产登记手续，也就意味着宅基地一旦分配给农户享有，几乎不再有宅基地所有权的管理权能发挥的余地。综合来看，与土地承包经营权中发包方较多地参与到权利的取得和续期管理中不同，宅基地使用权的分配取得中，集体经济组织几乎被架空。二是，集体经济组织自身的组织运行机制不够健全，管理能力较弱。经过农村集体产权制度改革，我国大部分农村地区已经建立起农村集体经济组织。集体经济组织虽已经取得法人资格，但《农村集体经济组织法》尚未正式出台，集体经济组织的组织、运行机制尚不健全。加之我国长期以来形成的农村基层组织“政经不分”的局面仍未彻底改变，很多地区的集体经济组织与村民自治组织形式分离而实质并未分离，农村集体经济组织市场主体地位不独立、边界不清晰、经济职能未得以充分发挥。鉴于作为宅基地所有权主体的农民集体的抽象性，作为代表行使主体的农村集体经济组织又先天不足，农村集体经济组织在宅基地使用权的初始取得中无决定权、在宅基地的管理过程中无参与权，集体经济组织的存在感较弱。
其四，宅基地使用权多实行无偿分配制度。所谓“有恒产者有恒心”，无论是否实际居住，农户都有申请宅基地的主观意愿和保有宅基地的动机，而且市场经济环境下宅基地的财产价值不断凸显。党的二十大报告进一步提出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，足见政策导向上满足了农户依托宅基地增加财产收入的合理期待，无偿分配亦助长了其“不要白不要”的心理。由此也产生了城镇化加速推进背景下，宅基地的申请数量持续增长，而宅基地的利用效率却持续下降的现象。综观我国《民法典》所确立的五种用益物权，仅有土地承包经营权和宅基地使用权为无偿取得，无偿性可谓是集体土地所有权上所设立的用益物权特有的属性。建设用地使用权、居住权、地役权均可以通过当事人的意思自治约定为有偿取得。其中，在国有土地上设立的建设用地使用权以有偿出让为原则，以划拨取得为例外，同为建设用地用途的在集体土地上设立的宅基地则原则上实行无偿取得。在城镇化加速发展的背景下，无偿分配原则与建设用地的限制规划和宅基地资源的稀缺有限性发生了矛盾。纵观我国宅基地制度的设立和发展嬗变历程，宅基地的无偿分配是集体土地“两权分离”的产物，对农户居住功能的保障是宅基地制度设立的初衷。但强调宅基地的居住保障功能，不利于宅基地资源的优化配置，造成了宅基地管理的“公地悲剧”。综上，宅基地使用权的无偿分配根源于集体土地天然的保障属性，但也成为导致宅基地集体所有权弱化、一户多宅、宅基地资源闲置、浪费严重等现象的重要原因。
二、宅基地分配中“落实集体所有权”的法理证成
目前我国的宅基地分配中存在很多突出问题。一方面，宅基地资源紧缺与资源浪费矛盾凸显。在强化耕地保护和集体土地用途管制的背景下，作为建设用地用途的宅基地资源本就紧张，部分地区已经面临无地可分的窘境，一户一宅难以落实。在城镇化和工业化过程中，大量农民进城务工或者已经成为城镇居民，全国范围内的“空心村”越来越多，出现了大量的宅基地和农房闲置的情况。另一方面，宅基地保障功能与财产功能难以兼顾。如何兼顾宅基地的分配公平和利用效率，兼顾宅基地的保障初心和财产使命，是深化宅基地制度改革面临的难题。宅基地分配规则的供给不足和制度设计缺陷产生了集体所有权虚置的问题，而集体所有权的虚置也加剧了前述诸多问题的产生。如果把宅基地使用权的设立比作放飞的风筝，如何将风筝的线牢牢把握在所有权人手中，是值得深思的问题。落实集体所有权已如箭在弦上，现有的法律、政策以及试点地区的改革实践都为在宅基地分配中落实集体所有权提供了根据。
（一）宅基地分配中“落实集体所有权”的法理根据
落实集体所有权是坚持土地公有制的必然要求。土地公有制是我国土地制度的根基，是中国特色社会主义的本质要求，也是我国土地制度改革的底线。土地公有制具体包括国家所有和农民集体所有。《民法典》确认了国有土地和集体土地的范围，明确了土地的国家所有权和集体所有权。根据《宪法》第10条和《土地管理法》第9条的规定，宅基地属于集体所有，其所有权主体是农民集体。鉴于农民集体是一个相对抽象的概念，我国立法又在农民集体之外创设了农村集体经济组织这一契合现代市场经济发展需求的特别法人形态。结合《土地管理法》第11条和《民法典》第262条的规定，村集体经济组织和村民委员会、村民小组作为农民集体的代表行使主体，从而使集体土地所有权权能的实现成为可能。集体土地所有权是我国特有的制度安排，落实宅基地集体所有权是中国特色社会主义的内在要求。落实宅基地集体所有权之要义在于保障农民集体的所有者权益，使所有权人通过权能分解确保集体成员依法享有宅基地财产权利。在宅基地集体所有权出现虚化、弱化的趋势之下，落实宅基地集体所有权，唤醒农户的宅基地所有权归集体所有的公有制产权意识，是坚决守住“土地公有制性质不改变”的底线的必然要求。
（二）宅基地分配中“ 落实集体所有权” 的政策根据
其一，落实集体所有权是农村土地制度改革的发展方向和必然趋势。党的十八大以来，中央农村工作会议和改革文件中频繁强调“落实集体所有权”，其政策意旨在于坚持农民集体所有权法理，探索集体土地所有权的行使机制，丰富集体土地所有权的实现方式。这些政策文件已经为我国农村土地制度改革擘画了蓝图、指明了方向。农民集体所有的宅基地，是最后一类归属不清、权能不完整、制度不明确的集体资产。宅基地制度改革是农村土地制度改革中的深水区，宅基地分配规则是宅基地制度的入口和关键环节，应当在宅基地分配中强化落实集体所有权。
其二，落实集体所有权是宅基地“三权分置”的政策目标和内在要求。2018年我国启动宅基地“三权分置”改革，明确提出要“落实宅基地集体所有权”。之后陆续出台的2021年中央一号文件、2023年中央一号文件等多部文件均进一步要求“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。一方面，“三权分置”政策背景下，宅基地集体所有权是其他两权的权利来源。宅基地使用权的初始取得以集体经济组织成员资格的取得为前提，且任何一种独立用益物权的设立都建立在其他主体享有的所有权之上。因此，落实宅基地集体所有权，是保障宅基地资格权和使用权的基础和前提，必须依法坚持。另一方面，落实宅基地集体所有权是实现宅基地财产价值的必然要求。宅基地作为一种集体资源性资产，其本身具有财产属性。但依现行规定，宅基地产权仅是集体经济组织以成员身份无偿获得的居住权，失去了其财产属性。“三权分置”的主要政策目标即在于激活宅基地上的财产价值。只有农村宅基地集体所有权实现，才能完全体现宅基地自身的财产价值。
其三，落实集体所有权是维护农民利益不受损的必经之路。从形式上来看，在农户直接占有、利用乃至有限处分宅基地之实践制约下，落实宅基地集体所有权与宅基地农户资格权、宅基地使用权存在一定的权益量增减的反比关系。但从实质上来看，在“三权分置”政策允许“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的情况下，强调落实宅基地集体所有权，并不是与民争利，也不是改变由“归属”向“利用”的物权秩序重心，而是在坚持宅基地集体所有的基础上，改革和完善我国的宅基地制度，探索宅基地所有权的有效实现形式，坚决守住“农民利益不受损”的底线。
（三）宅基地分配中“落实集体所有权”的组织基础
新型农村集体经济组织运行机制的完善为“落实集体所有权”提供了组织基础和有效保障。在推进农村集体产权制度改革过程中，我国各地已经基本建立了以股份经济合作社或者合作社为表现形式的新型农村集体经济组织。农村集体经济组织逐渐摆脱桎梏，承担越来越丰富的职能，为宅基地集体所有权的落实提供了组织基础和现实条件。新型集体经济组织的完善具体可以分为两个方面，分别是对内治理和对外融入市场经济。
其一，新型农村集体经济组织对内的治理模式方面，表现为财产权的明晰和职能定位的回归。一是财产权的明晰。随着新型农村集体经济组织的建立，农民集体财产和集体经济组织财产的关系也进一步厘清。关于二者之间的关系，理论界有“等同论”、“代表实现论”等不同学说。笔者认为，从现行法律规定来看，农村集体经济组织法人属于特别法人，其区别于一般法人的核心特别性之一即表现在法人财产的特别性，农村集体经济组织设立时并没有自身独立的财产，其所经营管理的财产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产，而这些资产本质上属于特定的农民集体所有。农村集体经济组织是代表农民集体行使集体财产所有权的法定代表行使主体，即二者是“法定代表行使关系”。二是职能定位的回归。一方面，从各地的实践经验来看，新型农村集体经济组织正逐渐走出“政经合一”的模式，回归集体经济组织的本质，在治理模式上不断创新。例如，有的改制村普遍建立了“三会四权”制衡机制，农村集体经济组织的治理结构发生了根本变化。考虑到不同地区经济发展水平、农村集体经济组织的健全程度各异的现状，不同地区的集体经济组织治理模式不宜一刀切，对此有的学者进一步提出了“自治阶段论”，即明确治理结构的自治性，允许不同发展阶段的农村集体经济组织法人根据实际需求自行决定采用何种治理结构。另一方面，从我国农村发展面临的现实问题和集体经济组织在全国范围内发展不平衡的现状来看，部分地区尚且不能强制实现“政经分离”。在欠发达地区，“政经合一”的模式有助于降低乡村治理成本和缓解人才短缺问题。即便在现有环境下无法做到完全的政经分离，但是仍应严格区分执行层面的合一性与实际法律地位的差异性。综上，虽然全国范围内来看，集体经济组织与村民自治组织尚未完全实现“政经分离”，但不可否认的是，集体经济组织的经济职能已经逐渐显现，组织机构和运行机制日趋健全，成员自治的水平和能力逐步提升。随着《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（2019年）的施行以及下一步《农村集体经济组织法》的颁布，农村集体经济组织的职能更加明确，更能有效发挥集体经济组织“统”的作用，其在代表农民集体行使所有权方面将大有可为。
其二，新型农村集体经济组织对外的发展定位方面。新型集体经济组织的职责不局限于内部治理，还包括按照法律法规的规定参与市场经济、发展集体经济、增加集体收益。一是《民法典》确认了农村集体经济组织特别法人的地位，畅通了农民集体与集体经济组织之间的代理机制，弥补了农民集体参与市场的弊端，为实现农村集体经济组织在激活主体、激活要素、激活市场方面的经济目标提供了必要保证。二是农村集体经济组织的市场主体地位愈发清晰。新型农村集体经济组织是具有独立市场主体地位的特别法人，其能够以自己的名义直接参与到市场经济活动中，独立承受权利义务和承担责任。随着政府职能的逐步廓清和健全，以及农村集体经济组织承担的社会管理和公共产品提供职能适时逐步分离和转移，农村集体经济组织必将成为适应社会主义市场经济发展要求的市场主体。
（四）宅基地分配中“落实集体所有权”的实践基础
2015年农村“三块地”改革实施以来，全国33个地区先后开展了宅基地制度改革试点，取得了明显成效。2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调，要落实宅基地属于本集体成员集体所有的有关规定，明晰宅基地所有权具体归属，完善宅基地所有权行使机制，并在全国104个地区开展改革试点。2023年中央一号文件继续强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。试点地区就如何落实宅基地集体所有权、发挥集体经济组织在宅基地分配中的主体性作用等问题，在宅基地分配方面进行了多种形式的尝试和探索，取得了一定的突破和创新。
其一，宅基地分配的实践突破和创新。一是“户”的认定方面。宅基地资格权的取得是宅基地申请分配的前提。在我国宅基地使用权以“户”为单位进行分配的背景下，“户”的认定对于确认宅基地资格权至关重要。从试点改革地区的情况来看，不同地区对于“户”的认定开展了不同的探索。有的地方规定了作为资格权主体的“农户”应与公安机关户籍管理中认定的“户”相区分。例如，有的地区明确提出要“消除公安分户前置障碍”，“公安部门所分户籍簿及农业部门管理的农户不作为‘户’认定标准”，“不以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件”。有的地区则规定应当原则上按照户籍登记信息进行资格认定。例如，上海市松江区实行“记户依据以已有的宅基地使用证或政府宅基地使用批准文件和户口簿为准，同时考虑村集体经济组织登记在册家庭成员关系、风俗习惯等因素综合确定”。二是集体经济组织或村民自治组织的决议程序方面。《土地管理法实施条例》第34条仅要求“宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示”，对村民集体讨论通过的具体程序未作要求，为集体自治留下了空间。有的地方通过制定宅基地管理办法或者自治章程的方式，将“宅基地分配”规定为集体经济组织的特别表决事项，采取双“三分之二”的特殊表决规则。《农村集体经济组织示范章程（试行）》（2020年）将“审议、决定土地发包、宅基地分配、集体经营性资产份额（股份）量化等集体资产处置重大事项”作为成员大会的职权之一，并将其列为“须经本社成员表决权总数的三分之二以上通过”的表决事项，这也为集体经济组织通过自治章程实现宅基地分配过程中的成员自治提供了有益参考和借鉴。
其二，宅基地使用权有偿取得的实践探索。宅基地有偿使用早在20世纪80年代末就已提出，并在全 国多个省份进行了试行探索，但由于当时整体经济发展水平不高、农民生活相对贫困，出于减轻农民负 担、维护社会稳定等多方面的考虑，20世纪90年代初被叫停了。2010年国土资源部《关于进一步完善农 村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》再次提出“允许村民自治组织对新申请宅基地的住户开展 宅基地有偿使用试点”。2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工 作的意见》中继续提出“有条件地实行宅基地有偿使用、退出和转让”。2020年《深化农村宅基地改革试 点方案》进一步提出“探索由农村集体经济组织主导实施的有偿使用制度”。农村宅基地试点改革中，有 部分试点地区采取了宅基地使用权在特定情况下有偿取得的方式，例如，重庆市大足区规定初次分配的 农户宅基地在规定面积内无偿取得，但对于“因历史原因超标占用且无法退出”“通过继承等方式拥有一 户多宅且不愿意退出”“非本农村集体经济组织通过继承房屋或其他方式占有使用宅基地且不愿退出”等 三类情形采取有偿使用，且有偿使用费最低标准须每5年由村民小组调整一次；上海市松江区规定“对 于由历史原因形成的超标准占用宅基地、‘一户多宅’以及非本集体经济组织成员占有宅基地等行为，将 在保证合法房屋权益的基础上适当收取集体土地有偿使用费，定向用于乡村振兴发展”；浙江省绍兴市 规定对“历史遗留‘一户多宅’和超标准宅基地”“非农户通过继承农房或其他合法方式占用宅基地”“宅基地增加用途用于经营”和“农户跨区域使用宅基地”四种情况征收有偿使用费，且允许农户“自愿 有偿调剂”和“有偿选位”。该市柯桥区夏履镇尝试通过面向本村户籍、农业户口且满足“一户一宅”申请条件的农民拍卖宅基地使用权的方式实现有偿使用。关于有偿使用的形式，有的试点地区明确规定 由农村集体经济组织与宅基地使用权人签订农村宅基地有偿使用协议、有偿使用的材料报乡镇人民政府 （街道办事处）备案，宅基地有偿使用费由农村集体经济组织收取、管理和使用。综合来看，无论是宅 基地分配环节的有偿选位、拍卖取得，宅基地使用过程中的有偿调剂、增加用途、跨区域使用，还是基 于历史原因、继承等造成的一户多宅、超面积占用、非本集体经济组织成员使用等情况下，宅基地试点 改革地区都在农村集体经济组织的主导下开展了有偿使用的探索。而在这一过程中，无论是确定是否有 偿、有偿收费标准、有偿使用年限的成员决议，还是使用费的实际收取，都体现了宅基地集体所有权的 管理权能的实现，是落实宅基地集体所有权的有力举措。
总之，宅基地试点改革地区鲜活多样的实践探索，为重塑宅基地使用权的取得规则提供了充实的实践基础，为完善宅基地所有权行使机制提供了丰富的立法经验和范式。
三、宅基地分配中“落实集体所有权”的制度实现
习近平总书记强调：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质。”从中央的政策文件和宅基地制度的改革历程来看，党中央对宅基地产权问题的认识不断深化，对改革逻辑和方向进行了高瞻远瞩的思考和勾勒。在宅基地分配中，落实集体所有权是克服现行宅基地制度弊端的重要路径之一，应当秉持强化宅基地集体所有权的理念，明晰宅基地所有权归集体所有的产权意识，彰显宅基地集体所有权的内容和农民集体的意志，以《农村宅基地管理暂行办法》的制定为契机，依托宅基地地方性立法，构建起宅基地分配中“落实集体所有权”的制度和规范体系。
（一）秉持强化宅基地集体所有权理念
坚持集体土地所有权是社会主义公有制的基本要求，是我国农地制度改革的制度底线。选择农村集体所有制是特定历史背景下的理性选择，40余年的改革开放实践也证明了农村集体土地所有制是符合我国现实国情的最优选择。但我国的集体土地所有权制度缺乏科学的设计与建构，对集体土地所有权本质及主体的认识也经历了从模糊到逐渐清晰的过程。具体到宅基地制度而言，建国以来宅基地制度演进的基本逻辑是以保障居住功能弱化财产权利、为了耕地保护削弱乡村内部治权，从而国家公权支撑的“管制”权不断强化。公权力对宅基地的管制在宅基地分配取得中体现得尤为明显。从实然的角度来看，现有的宅基地分配制度主要依靠公法的调整，是以行政权为主导的制度设计。所有权人的管理和公权力机关对于土地资源的规划管理，在现实中未能得到有效区分。从应然的角度来看，宅基地分配是由农村集体经济组织依照法定的条件和程序将宅基地分配给符合申请条件的户的制度，是宅基地集体所有权私权实现的过程。因而有必要梳理并划定集体组织与地方政府在宅基地方面的各自管理范围。在推进宅基地“三权分置”改革，强化“落实集体所有权”的背景下，应转变行政权为主导的制度设计理念，即由“强管制，弱产权”转变为“有限管制，有效产权”的理念，实现“走出权利封闭、走向权利开放”，加大权利开放的步伐，着重显化宅基地的财产功能。在这一过程中应当强化宅基地集体所有权的理念，丰富集体所有权的权能体系，健全集体所有权的行使机制，加强集体所有权实现的保障机制建设，通过宅基地集体所有权功能的发挥最大限度释放宅基地的财产价值，推动实现“落实集体所有权”的改革目标。
（二）落实宅基地分配政策并完善立法
强化宅基地集体所有权观念，落实宅基地集体所有权主要体现在宅基地使用权的取得、行使和转让过程中。不无遗憾的是，《民法典》《土地管理法》均未对宅基地使用权的取得过程中如何落实宅基地所有权提供直接的规范指引，但是，根据《民法典》第363条之规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”。其中“宅基地使用权的取得”，从宅基地集体所有权行使的角度观察，就是指宅基地使用权的分配，因此，宅基地使用权的分配同样也应该适用“土地管理的法律和国家有关规定”。《民法典》之所以规定宅基地使用权取得的有关规范可以适用“国家有关规定”，正是基于我国现行立法中宅基地使用权规范的薄弱性而提出的。在《民法典》《土地管理法》施行、宅基地管理的专门性法律法规缺位的情况下，笔者认为，应该充分利用《民法典》中的这一转致性条款，建立起《民法典》和其他法律以及国家有关规定的纽带，在充分把握《深化农村宅基地改革试点方案》（2020年）精神的基础上制定农村宅基地领域专门的立法或者规范性文件，健全宅基地集体所有权的行使机制，促进宅基地集体所有权的落实。现阶段，比较务实的方案是，充分运用现行政策文件中有关宅基地使用权取得或者分配的规定落实宅基地集体所有权。例如，严格落实农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）中有关宅基地审批管理的规定，包括：强化村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）对宅基地申请的审查权力和决议权力；村级组织完善宅基地民主管理程序，设立村级宅基地协管员等。此外，《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（2022年）中构建了较为体系化的落实宅基地所有权的制度和规范体系，应加快推进该办法的出台。
（三）重塑宅基地分配取得的实现机制
现行宅基地分配取得机制较多地体现了行政色彩，集体所有权和农民集体的意志未得彰显。笔者认为，“三权分置”背景下，为落实宅基地集体所有权，结合我国大部分农村地区的现实条件和试点地区的改革探索经验，可以从以下几个方面着手，重塑宅基地使用权的分配取得机制。
其一，强化宅基地分配取得过程中集体经济组织和成员自治的作用。土地的用途管制、宅基地的总量控制政府要管，而具体到宅基地在不同农户的配置，则应由其所有权主体做主。集体经济组织作为农民集体的法定代表行使主体，应在宅基地分配条件审查程序、宅基地分配的民主决策程序中发挥主导作用，实现宅基地分配中自治和法治的融合。而目前在宅基地分配取得的规则设计中，农村集体经济组织仅负责初始分配环节农户申请材料的初审、组织决议和公示，在宅基地使用权的重新分配中发挥的作用未予凸显。《民法典》第364条虽然肯定了农户因自然灾害等原因丧失宅基地使用权的情况下有权申请重新分配宅基地，但在向谁申请、申请流程等方面仍缺乏明确的规则指引。笔者认为，在法律规则供给侧不足的情况下，结合试点地区的改革经验，为明晰宅基地申请流程、加强申请程序的规范化管理，应强化集体经济组织和成员自治的作用。《农村集体经济组织示范章程（试行）》（2021年）已经将“宅基地分配”等集体资产处置重大事项列为成员大会的职权，并规定了成员大会的表决程序。可以通过完善集体经济组织自治章程中与宅基地分配有关的内容，明确集体经济组织成员以户为单位申请分配宅基地时应提交的申请材料明细及成员决议规则，并将成员表决同意的范围拓展至宅基地的重新分配中。
其二，明确宅基地资格权的认定主体、认定标准和认定程序。“宅基地资格权”的概念在2018年中央一号文件中首次提出，是促进宅基地上的权利结构从“两权分离”到“三权分置”转变的创造性举措。宅基地资格权并不是法律概念，对于其属性问题，理论界亦有不同的见解，加之考虑到法律规范自身的逻辑体系和制度变迁成本，下一步的立法是否沿用政策中的宅基地资格权的表述尚有待商榷。但不可否认的是，宅基地“三权分置”确实是宅基地制度改革过程中探索出的平衡宅基地居住保障功能和财产价值功能的最有效措施。宅基地资格权的认定是宅基地分配的前提。从试点地区宅基地改革办法来看，宅基地资格权的认定主体并不明确，认定标准并不统一，认定程序并不规范，集中体现在对于资格权的权利主体的“户”的界定较为混乱。笔者认为，在认定主体上，虽然宅基地资格权的权利主体是农户而不是单个的集体经济组织成员，但其仍以集体经济组织成员资格的认定为前提，而集体经济组织成员资格的认定属于成员自治的范畴，因而宅基地资格权的认定主体当然也是农村集体经济组织。在认定标准上，可在国家层面的宅基地管理办法中明确“户”的认定的基本原则，包括“户”的认定不能与公安机关户籍管理中认定的“户”相混淆，不以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件，每户至少有一名本村集体经济组织成员等，具体认定标准则由各地区因地制宜地制定宅基地分配资格的具体条件和认定规则。《德清县农村宅基地管理办法》（2023年）第2条第3款对“户”的界定即提供了很好的借鉴经验。在认定程序上，结合试点地区的经验探索，宜按照“农户申请—经村集体经济组织按程序认定并登记造册—报乡（镇）人民政府（街道办事处）备案并公告”的方式，发挥集体经济组织在农户资格权认定中的主导地位和作用。
其三，进一步简化宅基地分配的行政审批程序。行政权介入到农民集体所有的宅基地的分配中，历来为从事私法研究的学者所诟病。有实务部门专家也指出，既然宅基地归集体经济组织成员集体所有，是否允许某人使用宅基地，理应由本集体经济组织的成员民主决定，政府不能越俎代庖。事实上，从近年来关于宅基地管理的中央文件和部门规章中，不难看出在“放管服”改革的大背景下国家在宅基地管理领域“简政放权”的决心和趋势。《深化农村宅基地改革试点方案》（2020年）提出“探索进一步简化宅基地审批程序的具体措施”。但是，关于如何将宅基地使用权的初始取得与行政审批解绑，学界观点不一。一种观点认为，可以将审批改为备案，并确定为行政确认性质。有的学者则提出，依据是否改变土地用途而区分实行备案或审批，针对宅基地扩展至经营性用途的，应当设置相应的审批程序。也有学者认为，可以对相关审批权限予以下放或者委托，并通过加强土地督查的方式进行事后监督。农村集体经济组织应该享有批准的权利，但是《土地管理法》仍然没有赋权，导致农村集体经济组织的所有权代表行使主体地位没有得以展现。笔者认为，在明确宅基地使用权的取得条件的情况下，可以将不涉及改变土地用途的宅基地分配自主权交由农村集体经济组织，将行政审批改为行政备案制；对于涉及改变土地用途的宅基地分配，应先完成变更土地用途的审批程序，使得相关集体土地依法转变为集体建设用地，再由农村集体经济组织按照自治章程规定的程序进行分配。原因在于宅基地分配涉及的三个关键问题：一是申请主体是否适格，二是拟分配土地是否符合土地用途和村庄规划，三是分配程序是否合法。关于申请主体的资格，关键问题是本集体经济组织成员资格的认定，这原本就属于成员自治的范畴，乡（镇）人民政府主要承担监督职能，无过多介入和干预之必要；关于拟分配土地是否符合土地用途和村庄规划，为防止村级组织的不当行为违反我国的基本土地政策，涉及改变土地用途的，应当严格按照《土地管理法》第44条的规定办理农用地转为建设用地的审批手续，不宜完全交由集体自治而不加干预；关于分配程序是否合法，要加强对集体经济组织自治章程中涉及宅基地分配和管理有关规定的规范化指导，明确法人内部民主决议的程序和规则，受侵害的集体成员可以通过依据《民法典》第265条第2款的规定提起撤销之诉予以救济，乡（镇）人民政府也可以通过加强土地督查的方式进行事后监督。整体而言，在宅基地分配中，为推进宅基地使用权审批流程的“去行政化”，宜遵循“放开前端，管住后端”的立法思路，重塑宅基地使用权取得的审批机制，使得宅基地所有权的权能得以充分发挥和实现。
（四）建立宅基地使用权有偿使用机制
宅基地分配是宅基地运行闭环的“第一道门”，但宅基地分配不是孤立的，而是与宅基地的流转、退出等息息相关。宅基地无偿分配以及流转后不得再次申请分配宅基地等规定，导致宅基地流转中的转让方和受让方均缺乏合理动机，因此，宅基地的流转和退出虽为法律所允许但其实适用空间极为狭窄，这也是导致很多地区一方面无地可分而另一方面粗放利用、闲置浪费和退出困难的重要原因。尤其是在城镇化加速推进的背景下，宅基地申请需求的不断增长和宅基地利用效率的不断下降形成鲜明的反差。宅基地无偿使用制度已经成为农村宅基地分配不均、“批少占多”等问题的制度性基础，加之土地用途管制的约束，以及集体经营性建设用地入市背景下的利益驱使，“限量供应”的宅基地事实上已经难以实现对所有农户的居住保障。而且，很多农民获取宅基地未必是为了居住，而是从集体获取财产利益。但其实，农民依托集体土地取得的财产权益不仅来源于宅基地，还有承包地、集体经营性建设用地等。如果继续按照一户一宅的无偿分配政策，不仅挤占耕地，也会挤占可能规划的集体经营性建设用地，从而影响农民通过经营性建设用地获得的财产收益。显然，宅基地使用权的无偿分配与“三权分置”政策背景下优化宅基地要素市场化配置的目标存在冲突。从“乡土中国”到“城乡中国”，我国的经济结构变革带来农民与土地和村庄关系的逐步疏解，无偿分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出现可能性，探索宅基地有偿使用既迎来了新的历史机遇，也具有迫切的现实必要性，可谓其时已至、其势已成。“三权分置”侧重于通过制度设计激活宅基地资源的财产价值，试点地区也开展了宅基地有偿使用的探索。因此，宅基地使用权无偿使用的必要性已逐渐降低，有偿使用的可行性逐渐提高、实践基础逐渐趋于成熟。
在适用范围上，试点地区的常见做法是在本集体经济组织成员无偿使用符合规定标准宅基地的基础上，对历史上形成的一户多宅和超标准宅基地，以及非本集体经济组织成员通过继承农房或其他合法方式占用的宅基地，探索由农村集体经济组织主导实施的有偿使用制度。有学者进一步指出，宅基地有偿使用制度也应适用于供地紧张地区的初次分配。改革的难点和堵点也在于宅基地的初次分配能否有偿。宅基地分配虽然只是宅基地利用制度的其中一个环节，但其牵一发而动全身，分配规则的设计会直接影响宅基地的流转和退出，从而影响整个宅基地制度的价值效应。对新增宅基地实行有偿分配可以为农村宅基地利用制度注入内在的利益动力，促使农民先在既有宅基地上建房从而减少对宅基地的新增需求，同时，农民才可能愿意通过购买本集体成员出卖的房屋取得对既存的宅基地的使用权，才可能通过有偿转让将占用较大的空闲面积退出，从而带动宅基地流转和退出机制的运行，实现有限的宅基地资源的盘活和充分利用，推动实现宅基地“三权分置”的政策目标。但由于现行法律规定的宅基地分配的基本原则是无偿取得，《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（2022年）中对于宅基地的有偿使用也只字未提，有偿使用目前仅存在于国家的改革文件、各试点地区的改革方案以及理论界的探讨中，宅基地有偿使用的适用依据仍待深化研究。
综上所述，笔者认为，宅基地使用权的有偿使用是深化宅基地制度改革、落实宅基地所有权的必然要求和发展趋势，试点地区的探索为推行宅基地有偿使用提供了现实基础，然而，全面推行宅基地初次分配有偿取得的法律基础和现实基础尚不充分，符合规定数量、面积标准的宅基地，无论是已经取得的还是将来分配取得时，仍应以无偿使用为原则。但是考虑到各地区资源禀赋的差异性，在宅基地分配和调整时的位置选择方面，可由集体经济组织自行通过民主决议的方式确定有偿选位及具体规则。此外，对于历史原因形成的“一户多宅”、超标占用、非本集体经济组织成员通过继承农房或其他合法方式占用的宅基地，可以引导、支持其自愿有偿退出，规定为原则上有偿使用，具体收费标准、收费方式及用途则宜通过集体经济组织成员民主决议的方式确定。
四、结语
宅基地是农民的安身立命之本，宅基地使用权是农民享有的最重要的财产权利类型之一，关乎农民福祉，对于维护农村社会稳定和实现农民共同富裕更具有重要意义。建国以来的宅基地制度历经从农民的私人所有制到宅基地“两权分离”的嬗变历程，正在进行的宅基地“三权分置”改革，既体现了落实农村居民居住保障功能的价值导向，也回应了激活宅基地财产价值的现实需求。宅基地的分配取得是农户取得宅基地使用权的最主要方式，也是我国当前农村宅基地制度改革重点关注的领域，宅基地分配规则的完善程度直接关乎宅基地制度改革的成败。新时代、新征程、新使命，农村宅基地制度亟待焕发生机、再谱新篇。深化农村宅基地制度改革，应在坚持宅基地集体所有的基础上，进一步完善我国的宅基地分配取得规则，探索宅基地分配取得中集体所有权的有效实现形式，坚决守住“土地公有制性质不改变”和“农民利益不受损”的制度底线。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 侯泽龙
