作者简介：耿卓，广东外语外贸大学法学院教授，土地法制研究院特聘研究员、博士生导师；王洪广，广东外语外贸大学法学院民商法专业博士研究生。
基金项目：国家社会科学基金项目“农村集体经济组织特别法人运行的百村实证研究”（19CFX059）
本文原载于《学习与探索》2024年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限于学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：朱磊。
摘 要：《乡村振兴促进法》是持续推进乡村全面振兴的法治依托，但其面临执法规范不够具体、难以司法适用和法律监督效果有限等实施困境。困境的根源在于该法由自治范式向回应范式转化过程中，为获得更强的回应能力转变了限制自由裁量权的思路、预留了创新法律强制手段的空间，实质上外化了该法的实施机制。国家土地督察作为本土化制度，与回应型法的发展趋势和政策性法律的实施特点相契合，对困境破解具有启示作用。破解困境的关键在于顺应《乡村振兴促进法》的法律发展范式转变，遵循政策与法律互动、中央地方权责划分的实践逻辑，构建与之相协调的法律实施机制。为此，应坚持问题导向、人民至上和系统观念，以《乡村振兴促进法》为基础，创制主体权责有力、对象明确具体、内容全面科学、手段丰富有效、制度协调配合的乡村振兴法律实施督察机制，强化法律实施以保障乡村全面振兴持续推进。
关键词：《乡村振兴促进法》；回应型法；法律实施；督察制度
自2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，党中央出台多部文件对其实施进行专门部署，历年中央一号文件不断加以强化落实。2021年4月《乡村振兴促进法》出台，将乡村振兴战略的政策要求法治化；2022年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《乡村振兴责任制实施办法》,再次明确各级人民政府在实施乡村振兴战略中的权责任务和考核机制。以乡村振兴法律实施机制的完善为问题导向，考察《乡村振兴促进法》实施面临的困境，并结合法律发展模型分析困境成因，进而充分借鉴本土制度资源优势进行体制创新，强化乡村振兴法律的实施能力，对有效持续推进乡村全面振兴、助推中国式现代化具有独特价值。
一、实施困境及其成因的理论检视
《乡村振兴促进法》内容的政策性和促进法性质定位决定了实施机制的特殊性。
（一）传统法律实施理论的迷失
对于法律实施，传统法理学尽管有二分法和四分法、自动实施和非自动实施、软实施和硬实施等分类，但均指向执法、司法、守法和法律监督这些法的运行环节，故有学者直言法律实施已经成为一个定性的法律概念，各环节之间作用各异、相互配合，突出法律规范调整社会生活的有效性。《乡村振兴促进法》具有较强的政策色彩，软法特征突出，而软法是在修正法的传统定义中“由国家强制力保障实施”要素后出现的法的分类，这一要素的修正体现了立法范式的转变，也对传统法律实施理论提出了挑战。
1.执法规范不够具体
从立法文本来看，《乡村振兴促进法》以国家鼓励、扶持、健全、实行、落实和加强各种政策安排为表达方式，以各级人民政府应当落实各种政策要求和履行政策职责为主要内容，相关规定较为原则，难以用作执法规则，对各级人民政府参与乡村振兴各项工作的行为引导和规范亦不够清晰，如该法第67条虽然提出了完善农村新增建设用地保障机制，但必须配套相应制度才能落实。乡村振兴战略的有效实施，必须坚持党的领导，由政府通过政策工具制定详细的实施细则，这很大程度上使乡村振兴各项任务的落实陷入从政策走向立法，又不得不从立法走回政策实施的境地。根据《乡村振兴促进法》第九章的规定，国务院及其有关部门、上级人民政府、本级人民代表大会及其常务委员会等机构均有权监督检查乡村振兴促进工作，但各部门之间的分工、协调的制度规则并不明晰，监督权限也比较分散。
2.司法适用面临困境
传统法律实施是一种将抽象法律规范再具体化的过程，这一过程的实现有赖于法规范要素的配合。典型法律在法的要素上表现为由法律概念、法律原则和法律规则构成的一个逻辑严谨、结构合理、价值追求一致的封闭系统。其中法律规则是以权利义务或权责配置为主要内容、以法律后果为核心的准则，具有前提假定、行为模式和法律后果等要素（即完全法条）。法律规则将行为方式和法律后果相勾连，又将法律后果同代表国家强制力的诉讼制度相衔接，从而使法律获得权威性和强制性。法律实施语境中的司法正是通过法要素构建的封闭系统实现运作的，尤其依赖于法律规则的行为准则和裁判准则功能。而《乡村振兴促进法》主要由政策性原则构成，基本上是国家实施乡村振兴战略的重大决策部署和有关政策的法治化，相关规范往往并不完全符合典型法律中完全法条的构成，难以在司法中适用。
3.法律监督效果有限
对法律法规实施情况的检查即执法检查，是各级人大常委会把工作监督和法律监督结合起来的一种法定监督形式，是一种常规的人大监督方式，也是践行全过程人民民主的重要手段。1993年全国人民代表大会常务委员会颁布的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，明确了执法检查的主体、对象、重点、形式和流程。2006年颁布的《监督法》专章规定了“法律法规实施情况的检查”，为各级人大常委会的执法检查提供了更加有力的法治保障。但是，一方面，执法检查监督主要是在一定时间内针对与改革发展大局稳定、群众切身利益、社会普遍关注的重大问题相关的法律法规实施情况进行检查，检查内容会随着社会政治经济条件的变化而变化，因而难以成为促进乡村振兴法律实施的长效机制。另一方面，执法检查最终的落脚点是总结执法工作中存在的问题并提出改进建议，或提出法律法规修改完善的建议，而《乡村振兴促进法》本身就难以司法适用，对新立之法进行修改亦不现实；可行的路径是通过执法检查出台相关司法解释，然而解释者需要遵从作为解释对象的法律文本的权威，受解释对象的制约，但该法的政策性特点又使得通过司法解释途径完善其实施机制先天不足。其他法律监督形式同执法检查一样，具有非专门性和间接性的特点，促进《乡村振兴促进法》实施的作用有限，限于篇幅，不再赘述。
（二）法律发展理论的扬弃
构建中国法学自主知识体系并不意味着排斥和否定西方法学理论，应大胆吸收借鉴人类法治文明成果，立足中国实践与域外理论对话进而加以借鉴，在中国特色社会主义法治体系理论框架下思考自己的问题、阐述自己的实践、构建自己的话语体系。《乡村振兴促进法》具有从自治型法向回应型法转换的特点，与伯克利法学派的法律发展理论存有共通之处，在范式转换过程中表现出对法律发展理论的扬弃。
1.从自治到回应的范式转换
社会是法律制度产生和发展的基础，作为基础的社会变动不居，而法律制度又要保持自身的稳定性，由此就产生了法律如何适应社会的难题。以塞尔兹尼克和诺内特为首的伯克利学派就在不断探求能够说明法如何适应社会需求、解决现实问题的理论，他们用发展的眼光看待法律与社会秩序和政治秩序的进化关系，并构建了以“压制型法—自治型法—回应型法”为演进方向的法律发展模型。“法律秩序是一种多维事物，只有把多种维度当做变项，才能对法律进行彻底的研究。”在这种法律模型中，他们“特别关注一系列与法律相关的变项”，如法律目的、合法性、规则、推理、强制、自由裁量权、政治、道德、对服从的期望和法律参与等，并通过对这些变项的扬弃来论述不同类型法的特征。法律发展到回应型阶段时将关注焦点从个体的权利建构转移到相关主体的治理责任。以法律发展模型审视可以发现，《乡村振兴促进法》具有较为明显的回应性特征。
法律目的功能的转变是自治型法向回应型法迈进的核心特征。回应型法以目的作为指导，将社会压力化为自我矫正的契机和动力，从而将一种变化的渊源注入法律程序；同时，其也将法律目的作为法律推理的根基，使协商成为法律秩序产生的主要途径，法律结构由此变得更为开放，能更好地回应社会。作为从社会本位出发的《乡村振兴促进法》，其核心目的不在于明确行为准则和裁判规则以保障权利，而旨在法定化行之有效的乡村振兴政策，通过法律制度的刚性约束，确保乡村振兴战略实施的稳定性、连续性和常态化。由此可见，相较于自治型法维护自身正统性的目的,《乡村振兴促进法》更加注重实现农业农村领域内特定的社会经济发展目标。在执法规范粗疏、司法适用困难和法律监督作用有限的立法现实下，扩大法律推理中的认知能力、创新法律参与方式成为必要，而法律目的将成为重要的工具。这正是《乡村振兴促进法》回应性特征的突出表现。
以“规则为中心”是自治型法的核心特征。对权利而言，规则的作用在于为权利主体确定行为模式并预设相应的法律后果，同时连接国家强制力保障法律后果的实现。规则既可以赋予权力合法性，同时又对其产生约束，法律实施者的自由裁量权能够受到合理限制，法律责任由此得以确定。《乡村振兴促进法》以不完全法条为主，自治型法中规则所决定的相关变项在《乡村振兴促进法》中发生了变化：一是对自由裁量权的限定更加宽松，导致探求法律原则和政策目的的真实价值尤为重要；二是由规则内含的各种法定约束所构成的法律强制，面临替代手段不足的困境；三是规则作用的弱化为回应型法中“法律愿望与政治愿望一体化”提供了契机。这些变项的地位和功能变化正是《乡村振兴促进法》回应型立法范式转变的例证。
2.范式转换中的理论超越
回应社会变化的能力增强。在从压制型法向自治型法的演进过程中，法律规则具有重要作用，规则本身是“法律机构实体服从”的载体，同时又是“程序自治”的实现工具，使权力披上合法的外衣，并构建了法律机构的完整性和封闭性系统。回应型法是在自治型法这一历史成就上形成的，是一种强调目的和结果以及规则与原理之间相互作用的法律范式。这种回应性的法范式并不否定规则的功能，只是强调规则和程序“逐渐被当成是工具性的和可牺牲的”，即当法律规则难以适应新的社会需要时可以在“法律目的的指导下探求规则和政策内含的价值”。法律目的在回应型法中仍是第二性的，因此回应型法借由法律目的获得回应性的能力是微弱的。《乡村振兴促进法》呈现出疏离规则的倾向，更加注重法律目的的支配地位，使乡村振兴法律实施秩序具有较大的开放性，进而获得了更强的回应社会新变化的能力。
限制自由裁量权的思路发生转变。自由裁量权这一变项在压制型法中是普遍的和机会主义的。为了约束自由裁量权可能产生的压制，自治型法通过规则体系限制了自由裁量权的空间，但对规则的绝对服从同时也让法律变得封闭，难以回应社会变化。回应型法则致力于在自由裁量权和规则束缚之间寻觅一个平衡点，以法律目的引导、缓和规则，使其不拘泥于形式主义和程序束缚。不过，这种努力因过于理想而难以实现，即使实现也会面临法的安定性诘问。《乡村振兴促进法》改变了回应型法在法律内部构建“目的—规则”协调机制限制自由裁量权的思路，将实施过程中自由裁量权的限制交由外部机制来完成，避免法律目的支配地位与法律规则功能实现之间产生的紧张关系减损法的权威。
法律强制的手段不断创新。压制型法中的强制主要源自政府的治理权威，这种强制在压制型法中广泛存在且所受限制微弱。自治型法中的强制受到各种法定约束控制，并由法律责任机制所连接的国家强制力予以保障。回应型法则积极寻找强制的替代物，即“各种鼓励性的、自我维持的义务体系”。这种依靠个人自觉的义务体系不仅与社会本位的立法理念不符，而且强制的缺乏也使得法难以实施。可见，法律强制在伯克利学派的法律发展模型中呈现出一种非合理性的消亡趋势。但强制和法的权威密切相关，故其并不会走向消亡。所谓的“积极寻找替代物”，无非是强制因应法律回应社会发展的需要而产生的强制手段的变换，抑或可以理解为强制手段的谦抑化。正因为如此，《乡村振兴促进法》通过乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价机制的设置，预留了以行政权力促进法律实施的制度创新通道。
二、国家土地督察的实施逻辑及其启示
《乡村振兴促进法》转变了约束自由裁量权的思路，并预留了通过行政权力促进法律实施的制度通道，本质上是将实施机制外部化。在《乡村振兴促进法》颁布后，如何创新制度体系并构建行之有效的外部化实施机制便是法治保障乡村全面振兴的重点。审视本土制度资源可以发现，政策导向下的国家土地督察制度围绕中心大局，聚焦主责主业，形成了较为稳定有序又适时调整的模式，有助于加强中央权威对地方政府施政履职的规范和约束，这与《乡村振兴促进法》的立法进路和强化法律目的支配地位的回应性特点相契合，对其实施具有启示意义和参考价值。借鉴国家土地督察实施的经验，构建乡村振兴法律实施督察机制，可以为完善法律实施体系提供一个可供分析的样本。
（一）实现政策与法律的良性互动
国家土地督察制度是问题导向下政策推动的产物。针对土地管理中的突出问题，2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出“建立国家土地督察制度”，初步构建了“国家土地总督察—地方派驻土地督察专员”双层督察机制；2006年国务院发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号），从督察主体、督察对象、督察内容和督察职责等方面对国家土地督察制度的构建进行了专门部署。具言之，督察主体由国家土地总督察及其办公室和地方派驻土地督察局两级构成；督察对象为省级政府和计划单列市政府；督察内容为土地利用和管理情况，包括耕地保护目标和责任的落实情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况、土地执法情况、贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求的情况等；督察手段为地方督察机构提出整改意见，整改不力的由国家土地总督察责令相关主体限期整改，并以农用地转用和征地的受理审批为外在督促力量。尽管督察范围十分广泛，但国家土地督察局仅履行监督检查职责，不改变、不取代地方人民政府及有关部门的土地管理职权，不直接查处督察中的违法违规问题，体现了行政内部监督的本质。
政策引领国家土地督察制度法治化。承载衡平中央与地方关系、协调央地发展功能的国家土地督察制度持续规范化、科学化、法治化。《土地管理法》2019年修改时增设第6条，确立了国家土地督察制度，而其法治化任务主要是通过2021年修改《土地管理法实施条例》完成的。该条例在“监督检查”章规定了国家土地督察制度的各项规则：一方面，将督察主体明确为国家自然资源督察机构，并将督察内容精简为六项，国土空间规划编制和实施情况被纳入督察范围；另一方面，完善了国家自然资源督察机构的履职方式和督察手段，明确其享有了解督察事项有关情况、下达督察意见书、听取整改情况报告、提出责任追究建议等权限。2022年公布的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）试图进一步提升国家土地督察制度的法治化水平，不仅将省级政府和计划单列市的党委同人民政府一道确定为督察对象，还进一步增强督察的针对性，丰富国家自然资源督察机构履职的方式手段，明确被督察单位和个人的配合义务，并加强对督察结果的运用，将其作为领导干部综合考核评价和奖惩任免的重要参考依据。
国家土地督察政策法治化展现了法治中国语境下政策和法律的良性互动，与《乡村振兴促进法》的内在逻辑契合。相较于政策的纲领性、方向性和宣示性特点，法律则更为明确具体、规范严谨，具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，如何实现党的政策和国家法律的规范转化及逻辑交融是国家治理的时代主题。《乡村振兴促进法》和国家土地督察制度都遵循了实践先行、政策指导以及法律跟进“三部曲”的演进模式，而法律跟进即是政策、法律规范转化和逻辑交融的过程。在这一过程中，立法既没有完全照搬也没有完全撇开政策规范，而是将行之有效、成熟慎重的政策设计转化为立法内容，同时注重政策语言的风格转化，既体现了政策对立法的引领，又体现了立法对政策的规范吸纳。此种法治化路径在融贯政策和法律以保障改革的稳定性和接续性方面具有重要作用。
（二）立足实践中的央地权责关系
我国幅员辽阔，行政层级较多，要实现中央的统一领导，需要坚持中央的权威，科学划分与配置权责。在土地管理层面，中央与地方政府的目标不一致，地方政府的责权利不明晰，双方信息不对称，委托代理机制容易失效，因而必须系统重构激励结构、优化财政分权和政绩考核机制，加强中央对地方的监督和问责，以有效避免治理失灵。国家土地督察是中央对地方土地管理监督的重要途径，其机构是跨行政区划设置的，属于大区半独立式模式，人财物由中央统一调配，保持了督察机构的相对独立性，既强化了中央对地方的跨区域监管，发挥中央的宏观调控优势，也克服了地方保护主义的抵悟与阻滞，从而实现政策目标。这一制度是对央地权责划分理论的深化与丰富，在权力监督方面形成特色。
乡村振兴法律实施同样需要理顺央地关系。《乡村振兴促进法》中以政策转化形成的原则居多，最主要的实施主体是各级人民政府，其实施更多表现为中央和地方各级人民政府的行政责任。立法内容的政策性和实施主体的行政性使得乡村振兴法律的实施像土地管理一样，需要遵循“中央统一领导，充分发挥地方的主动性、积极性”的央地职权划分原则。在此原则下，乡村振兴战略诸多目标要求的实现需要借助“委托代理机制”，既中央人民政府充当委托人角色，下级人民政府则充当代理人角色。这种“委托—代理”央地关系结构被形象地称为“行政发包制下的属地化管理”，容易出现组织失灵。这也是中央政府加强对地方政府监督的正当性基础。构建乡村振兴法律实施的督察制度正是中央进一步接近地方和基层，并对其快捷、直接监督的制度化安排。
此外，国家土地督察制度始终坚持任务导向，针对土地管理和利用的现实情况采取针对性举措，发挥国家土地督察的功用，推动最严格土地管理制度的深入落实。《乡村振兴促进法》确立了法律目的的支配地位，其实施也需要坚持任务导向，通过乡村振兴任务在中央地方的分配及落实提供外在实施动力，是创设乡村振兴法律外在实施机制的核心。乡村振兴法律实施也同样需要借鉴国家土地督察中党政同责的制度经验，通过党管干部全面加强党对乡村振兴工作的领导，强化央地和同级党政之间的协调配合。构建规范化、制度化、法治化的督察制度，保持中央政权的权威，促进和规范地方贯彻落实乡村振兴法律的要求及部署，符合我国长期以来在重大体制机制改革或新型政策体系决策实施过程中形成的行政主导历史传统。
（三）注重制度实施的反思与创新
国家土地督察是促进土地管理法律实施的重要制度。面对农村土地制度改革、自然资源资产产权制度改革、国土空间开发与保护、国土空间规划多规合一等经济社会发展的新进展新需求，国家土地督察体制机制不断调适，取得显著成效。近年来，督察机关通过专项督察、例行督察和审核督察等多种形式，在加强耕地保护和永久基本农田划定、促进集约节约用地、维护农民土地权益、严格农用地转用和土地征收审批、强化土地违法违规问题处理等方面发挥了积极作用。有研究表明，土地督察制度在全国层面显著减缓了城市建设用地的增长，国家土地督察局驻地地区的土地违法涉案面积比非驻地地区更是减少约36%。但从制度运行和结构优化角度看，国家土地督察制度仍面临挑战，需要在乡村振兴法律实施督察机制构建中特别关注。
第一，机构的独立性不足。现行体制下国家土地督察机构根据国务院授权履行督察职责，从形式上看外在于自然资源系统，但在实质上又深嵌于自然资源部。这样的制度构造既容易与自然资源部自身的土地管理职权产生纠葛，也容易影响土地督察主体职能的独立行使，进而减弱制度实效。因此，在构建乡村振兴法律实施督察机制时，应正确处理督察机构被授权与自主行权之间的关系，尽力打造既能够统筹各涉农部门又独立自主的督察主体，并明确督察主体与国务院及有关部门的职责划分，以免职能交叉、多头监督等影响行政效率，切实保障乡村振兴法律实施督察机构的主体能力。
第二，落实宏观调控政策和土地管理要求的作用有待加强。尽管土地督察历经政策探索和立法转化，在实践中也注重根据新近土地改革及时调整督察内容，但整体上看，自然资源督察机构与相关部门的法治化协同仍然有待加强，目前只有《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）明确了督察结果运用和加强与相关执法机构衔接配合。乡村振兴法律实施的督察机制则应针对改革和经济发展的现实需要，明确督察机关与其他法律监督部门、涉农机关和地方人民政府的工作协调机制。在督察结果运用上，还可以建立适当的激励机制，从责任和激励两方面强化督察制度效能。
第三，履职方法和手段尚不完善。国家土地督察机制作为行政内部监督的一种方式，在尊重地方行政管理权和其他监督主体法定职权的前提下，工作方法和督察手段均有所谦抑，更多表现为通过自身威慑力对地方政府行为制约，难以满足行政效率原则的要求。乡村振兴法律实施督察机制的建立，应根据自身工作目标和职责丰富督察手段，以提升督察制度的效率和强制性；为方便后续制度供给，还应立法明确界定督察权，奠定制度设计的基础；督察信息公开制度建设也较为重要，可以针对乡村振兴工作中的群体性、社会性督察事件，建立信息公开机制，防范督察过程中的系统性风险。
三、乡村振兴法律实施督察制度的展开
新时代推进乡村全面振兴，需要坚持实践基础上的守正创新：守正就是尊重法律发展的内在逻辑，充分发掘本土制度资源优势；创新就是顺应自治型法向回应型法的转变，借鉴土地督查的实践经验，创制乡村振兴法律实施督察制度。
（一）基本遵循
乡村振兴法律实施督察制度的目的在于顺应法律发展，通过外在动力强化《乡村振兴促进法》实施，实现这一目标需要坚持正确的理念方法。
1.围绕法律实施难题，理清督察制度设计的方向与重点
坚持问题导向。我国是超大规模国家，治理层级多，区域多样，主体各异，政策法律落实难，这是治理现代化面临的突出难题。推进乡村全面振兴战略是一项长期的系统工程，法律内容本身的复杂性和实施环境复杂性的叠加要求抓住关键环节重点突破。乡村振兴法律实施督察制度的构建应当突出重点，根据社会经济发展中可能和已经出现的突出性、全局性、群众性问题确定督察工作开展的突破口和抓手，合理划定督察范围、明晰督察内容、科学配置督察权责。构建督查制度还要充分重视乡村全面振兴战略实施的深层次问题以及人民群众人身财产利益的重大问题，增强督察措施的针对性和有效性，并做好绩效评估与反馈，有效提升治理能力和治理水平。
2.坚持法律实施的人民性，健全督察全链条公众参与机制
以人民为中心构建乡村振兴法律实施督察制度，核心就是处理好公权力与私权利的关系。首先，要强化行政权力受制约和监督理念，以中央和地方政府在乡村振兴法律实施中的权力运行为重点，不仅要防范权力侵害权利，还要构建权力保障权利机制。其次，要发挥地方政府和人民群众在乡村振兴法律实施中的主体作用。法律实施具有规则依赖性、对人的依赖性和对资源的依赖性特征，乡村振兴法律实施督察制度目的的实现既要充分发挥人民群众的积极性、自主性，也要充分发挥地方政府自身资源禀赋、地缘优势对法律实施的积极影响，所以要合理把控督察力度与尊重地方管理自主权的边界，赋予地方政府适当的自主空间。最后，要强化督察的效果，重点提升人民群众的法律观念和意识。在法律实施中，法律观念和意识起着基础性作用，要通过督察机制运行可视化、透明化启发和提升人民群众运用法律手段维护自身合法权利的意识。
3.坚持社会主义法治体系观念，提炼督察制度蕴含的自主知识
坚持系统观念，构建符合历史发展方向和人民利益需求的督察体制。一是加强宪法实施对乡村振兴法律实施的引领作用，尊重宪法规定的中央地方权力划分原则，保障和落实公民权利。要在党的领导下构建覆盖中央和地方的督察主体制度，形成督察合力，也要根据改革发展的阶段和地区民族差异及时调整督察内容和重点。二是从完善中国特色社会主义法治体系和构建中国法学自主知识体系的高度认识督察制度的意义。构建高效的法治实施体系、严密的法治监督体系是当前完善中国特色社会主义法治体系的重点，《乡村振兴促进法》在获得回应性的同时弱化了自实施能力，督察制度具有促进该法实施和进行法律监督的双重作用，是新时代发展中国特色社会主义法治体系的新方式，也是提升我国法律实施理论自主性的有效进路。三是注重乡村振兴法律实施督察制度在法律监督体系中的地位和作用。新时代推进乡村全面振兴需要加快构建依法行政的政府治理体系，把握法治实施的关键，而督察制度是以规范政府权力运行为起点、以提升政府治理能力为目的的实践创新，相较于其他监督方式具有较大优势。需要注意的是，乡村振兴法律实施督察机制应当与其他监督机制在目标上保持相对统一，在工作机制上保持必要的连贯性，以充分发挥制度协同优势。
（二）制度要点
乡村振兴法律实施督察制度应当主体权责有力、对象明确具体、内容全面科学、手段丰富有效、制度协调配合，切实强化《乡村振兴促进法》实施效果。
1.明确督察主体和督察对象
督察主体。督察主体的选择要以法制化、科学化和实效化为原则，遵循简约高效、科学完备的理念，既要考虑乡村振兴法律实施督察工作开展的便利性，又要考虑督察机构的独立性和权力监督的有效性，在人员编制上尽量精简，在工作机制上尽量直接。2022年11月中共中央国务院办公厅颁布的《乡村振兴责任制实施办法》第21条规定，中央农村工作领导小组每年对各省（自治区、直辖市）、中央和国家有关机关实施乡村振兴战略的情况开展督察，由此组建隶属于中央农村工作领导小组的国家总督察机关便有了规范依据。构建隶属于中央农村工作领导小组的督察机制是强化党领导乡村振兴工作和落实乡村振兴党政同责的创新方式，组成人员可以从中央农村工作领导小组、农业农村部、国家乡村振兴局等机构选任，然后由国家总督察机关向地方派驻地方督察局，构建国家层面的督察主体制度。乡村振兴法律实施的主体责任更多在地方各级人民政府，可以依托地方的监督力量建立地方督察主体制度，负责下级人民政府乡村振兴法律实施情况的信息监督和反馈。但地方督察部门的履职应以国家总督察机关或派驻地方督察局授权为必要。这样便形成“国家总督察—派驻地方督察局—地方督察部门”三级乡村振兴法律实施督察主体制度。
督察对象。新时期，党和国家提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这一体系以党委领导和政府负责为核心，以民主协商、社会协调和公众参与为路径，以法治和科技手段为重要保障。乡村振兴法律实施督察制度解决的主要问题是乡村振兴之治理体制的核心问题，即党委领导和政府负责的问题，因此督察对象不仅限于各级人民政府，更应延伸到各级党委。为深入落实乡村振兴战略实施中的党政同责，国家督察层面的乡村振兴法律实施督察对象包括享有涉农职权的中央和国家机关有关部门、省级人民政府及其党委，以及国务院确定的计划单列市人民政府及其党委，而在地方督察层面则为下级人民政府及其党委。督察机构在实际工作中可以根据乡村振兴法律实施的实际情况和改革的现实需要确定具体督察对象，因地制宜采用不同的督察形式开展督察工作，切实保障乡村振兴法律实施督察取得预期效果。
2.合理确定督察内容和职权
督察内容。乡村振兴法律实施督察的主要内容可以围绕《乡村振兴促进法》确定的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和城乡融合六大板块确定，根据该法第二章到第八章所规定的有关产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施的制度规范和责任要求进行细化，并确定督察清单和督察重点。具体可明确为以下几类：国家有关乡村振兴战略重大决策部署的落实情况、乡村振兴法律法规的执行情况、六大板块目标任务的推进和完成情况、各级人民政府的责任落实情况、乡村振兴实施过程中的重大违法违纪情况等。值得强调的是，《乡村振兴促进法》第八章规定的扶持措施主要集中在资金保障上，包括涉农资金、农业补贴、保费补贴、金融贷款和融资担保等，是乡村全面振兴乃至中国式农业农村现代化实现的重要物质基础，因此应将保障资金的使用作为督察工作的重中之重，以明确督察工作的突破口和主要抓手。
督察职权。各级督察机关的法定职权具体如下：首先是检查权和调查权，即国家总督察机关、派驻地方督察局和地方督察部门对督察对象有关乡村振兴法律实施的具体事项展开监督检查，针对监督检查过程中发现的，以及人民群众反映的突出问题展开调查以了解真实情况。其次是督办整改权。经过调查确有责任落实不力或违法违纪的，可以由国家总督察向中央有关部门、派驻地方督察局向地方有关部门提出督察意见，督察机关还可约谈有关部门负责人建议其整改，整改不力的由国家总督察责令限期整改，督察机关进行督办。再次是审核权和通报权。针对有关部门的整改结果，由派驻地方督察局审核后报国家总督察机关批准备案，并将督察整改结果通报社会，及时回应民众关切。最后是建议权和激励权。针对督察工作发现的轻微性、苗头性问题提出纠正建议，针对良好的经验做法提出总结推广建议，针对主要负责人的政绩考核提出评价建议，针对违法违纪人员需要其他机关处理的提出处理建议；建立健全评估奖惩考核体系，针对乡村振兴法律实施成效明显的地方政府和党委进行政策激励。乡村振兴法律实施督察的主要措施、督察整改手段、督察结果运用也可以参照《土地管理法实施条例》和《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）的相关规定合理确定。
3.强化督察制度的体系协调
任何一项具体制度都不是孤立的而是体系的，内部和外部体系协调是乡村振兴法律实施督察制度功能发挥的关键。督察机构由于隶属于中央农村工作领导小组，所以具有党的部门属性，但从人员构成和权责配置来看又具有政府部门的属性。双重属性的体系定位决定了乡村振兴法律实施督察机制的构建要强化目标指引，一方面，处理好督察机构自身党的领导与职责履行之间的关系，以党管干部为连接纽带，健全党的领导方式和督察工作展开形式，尊重党的领导和行政权行使的各自逻辑；另一方面，科学配置三级督察主体之间的职责权限并明确内部沟通协调机制，使督察工作自上而下具有良好的融贯性，实现内部体系融洽。
就乡村振兴法律实施督察制度的外部体系协调而言，首先，实施乡村振兴战略需要土地要素保障，土地法制改革是乡村振兴的重要抓手和路径，乡村振兴法律实施督察可能涉及土地管理事项，会与国家土地督察制度产生交叉重合，如何处理两者的关系以使权责边界明晰、督察工作流畅，值得深入思考。总体而言，由于制度功能和目的不同，土地督察事项不能归一，所以只能通过权责划分和制度协调来解决可能存在的职能交叉问题，可以明确两者在土地督察工作中的成果通报和互用规则，避免相互争权或推诿。其次，《乡村振兴促进法》既规定了国家层面即中央人民政府的权责，又规定了地方各级人民政府的权责，因此乡村振兴法律实施的督察对象具有多层级性，包括负有职责的各级人民政府及其党委，如何保证督察权在复杂环境中正常行使，也是督察制度要关注的重点之一，对此可以衔接国家监察制度，构建督察评价机制，实现对督察机构督察权力本身的合理管控。最后，乡村振兴法律实施督察机制只是法律监督的形式之一，此外还存在党纪监督、人大监督、行政机关内部监督、社会监督等多种监督方式，各种监督方式的内容和重点、职责和手段各有区别，故而还要加强乡村振兴法律实施督察机制同各类监督的协调配合，形成具有中国特色的多维度、多层次法律监督体系。
四、代结语：构建中国法学自主知识体系的可能路径
新时代我国社会主要矛盾发生了变化，体制机制改革随之不断深化。随着乡村全面振兴的持续推进，乡村社会体制改革中利益矛盾等阻力日益凸显，亟须法治提供有力保障。由于“狭窄”的规则所划定的司法范围限制了新的社会变化进入法律系统内部产生作用的空间，法的稳定性与社会发展之间的张力愈发突出，严格遵守法律形式主义的自治型法应对乡村社会体制变革效果有限。回应型法的概念与中国社会与法律转型发展的大背景相契合，对未来中国法治的发展方向有所揭示。这一法律类型在公法与私法交叉、政策与法律交织、历史与现实交错的涉农领域更具发展空间，但回应型法的范式转变需要根植中国当下的改革实践。由此，《乡村振兴促进法》在获得回应性能力的过程中，将实施机制外化于法律系统之外，颇具中国特色，为构建中国法学自主知识体系提供了契机。
加快构建中国法学自主知识体系，不仅要坚持正确的原则理念，还要探寻恰当的方式路径。就原则理念而言，建构中国法学自主知识体系需要坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持立足中国实践、坚持结合中华优秀传统文化，彰显中国法学知识体系的政治性、人民性、实践性、民族性和本土性特点。就方式路径而言，建构中国法学自主知识体系要以习近平法治思想为引领，立足中国特色社会主义法治体系和超大规模的本土实践，对中华优秀传统文化进行创造性转化，对世界文明法治成果进行自主性借鉴，对马克思主义法律观进行创新性发展，不断加强基础学科和传统学科升级转型、推动新兴学科的原始创新和交叉学科加快发展。
构建中国法学自主知识体系具有长期性、复杂性、层次性和系统性特点，因此应循序渐进、重点突破，法的政治属性可以作为一个切入点。政治与法律有着天然的联系，每一条法治道路底下都有一种政治立场，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是党和国家发展社会主义民主政治的依托，凝聚了人民当家作主的政治夙愿，具有鲜明的政治性。法的政治属性认识属于法的本体论范畴，而法的本体论是法学知识体系构建的逻辑起点，具有基础性、全局性和决定性作用。立足法的政治属性推进中国法学自主知识体系的创新和发展，需要阐释法的政治属性对法的实施论、责任承担论以及法律与政策、党规与国法关系论产生的体系效应，进而寻求回应时代需求的原创性理论和制度。
农业农村法治体现出“实践先行、政策指引和法律跟进”的发展进路，法的政治属性鲜明。作为典型代表的《乡村振兴促进法》的政治属性尤为突出，故而可以总结政策与法律良性互动的实践经验、中央地方权责划分的制度特色，创新乡村振兴法律实施的理论和机制，强化农业农村法治实践基础上中国自主法学知识的提炼与表达。在法的实施方面，传统的法律系统运作模式具有内部性，吸收借鉴中国传统监察文化的有益因素，总结承载政治权力监督的督察实践，从外部视角审视法律实施，有其必要性和独到性。在法的责任方面，政策转化为法律的过程是党和国家意志的转化升级，必须充分发挥社会主义法治的政治优势，充分发挥领导干部“关键少数”的主体作用，从而落实政治责任。在法与政策、党规的关系方面，要从三者的内在一致性出发，以党政同责为抓手，结合各自的特点，注重协同联动，充分发挥彼此优势形成治理合力，实现加乘效应，为建构中国自主法学知识体系提供实践素材。
编辑审定：孙聪聪 侯泽龙
