本文聚焦于农村集体经济组织抵押土地的法律构造问题，先围绕抵押法律关系中的抵押人、抵押行为、抵押权人论证其合法性，进而探讨如何基于现行法秩序对抵押权的设定与实现作出安排，助力农村集体经济组织融资能力的增强和入市制度的完善。

1规范梳理与现存问题

目前，农村集体经济组织抵押土地并无直接法律依据，但有效力层级不同的规范性文件对其予以调整，应当先对该类型抵押的发展脉络与规范内容进行梳理，并对照现行法律法规的相关要求，归纳其面临的制度障碍。

1.1农村集体经济组织抵押土地的规范梳理

肯认农村集体经济组织可以抵押未入市的集体经营性建设用地使用权，是纾解其“融资难”困境的重要方式，具有显著现实意义。该类型抵押在国家和地方法规政策的规定情况分述如下。

1.1.1国家层面的法规政策

“三块地”改革试点期间，原银监会、原国土资源部《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（以下简称为《抵押贷款管理暂行办法》）第5条将具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权纳入可以办理抵押贷款的抵押财产范畴，为农村集体经济组织抵押土地提供依据。2019年修正的《土地管理法》明确，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可作为抵押财产，但未对农村集体经济组织抵押土地作出规定。2024年，国家金融监督管理总局、自然资源部发布的《关于做好农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款相关工作的通知》（以下简称为《抵押贷款通知》）第2条重新明确符合入市条件的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款，相关要求与《抵押贷款管理暂行办法》大致保持一致。

对比前后两轮试点，“三块地”改革试点属于突破型改革，以全国人大相关授权作为解除入市法律限制的合法性基础，以助力《土地管理法》修法为导向，通过试点地区入市实践为入市入法积累经验；新一轮试点是深化入市改革的重要举措，以入市法律规定为前提审慎稳妥推进试点工作，以达落实、健全入市制度之目的。可见，两轮试点的目标存在差异，试点要求、试点内容等方面也有较大不同。尽管如此，从上述两个规定的内容可以看出，新近发布的《抵押贷款通知》对这类型抵押贷款的调整基本沿用《抵押贷款管理暂行办法》的做法，通知内容整体上并未反映出新的目标、要求与制度安排。因此，两轮试点之间的差别并未对农村集体经济组织抵押土地造成显著影响，其表现出较强的稳定性、延续性。

1.1.2地方层面的法规政策

2003年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第21条第2款规定了农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的条件。2015年至2018年“三块地”改革试点期间，北京市大兴区、贵州省湄潭县等地明确未入市集体经营性建设用地使用权可用于抵押。

2019年《土地管理法》修正后，各地出台的规范性文件中，涉及农村集体经济组织抵押土地的规定主要有以下类型：其一，在入市实施办法中承认这类型抵押，如广东省广州市增城区、广东省佛山市南海区、河南省焦作市。其二，在入市实施办法中明确这类型抵押限于办理抵押贷款，如广东省广州市花都区。其三，在入市实施办法中规定抵押为已入市集体经营性建设用地使用权的权能，如上海市松江区、江苏省南京市溧水区、湖南省湘潭市湘潭县。其四，限定农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款仅适用于已入市的集体经营性建设用地使用权，如上海市崇明区和奉贤区、浙江省湖州市安吉县。其五，规定内容不能清晰反映出农村集体经济组织能否抵押土地，如海南省文昌市。

1.2农村集体经济组织抵押土地的现存问题

当前，银行业金融机构对集体经营性建设用地抵押贷款的供给意愿普遍不高，影响其积极性的主要因素包括抵押人经济状况、抵押物质量等，特别是其对集体经营性建设用地使用权有较大顾虑。从法规政策、经济价值、市场风险等角度分析，集体经营性建设用地使用权仍存在权能缺失、价值评估机制不完善、配套制度不健全、二级市场发育滞后、处置变现难度较高等问题。银行业金融机构业务开展意愿不高，实践中农村集体经济组织抵押土地的情况较少，导致该类型抵押的制度障碍并未引起足够重视。基于国家和地方层面法规政策的有关规定，农村集体经济组织抵押土地存在如下问题。

1.2.1农村集体经济组织抵押土地合法性存有疑问

农村集体经济组织能否抵押未入市的集体经营性建设用地使用权，需要以体系思维将其置于现行法秩序中展开论证。该类型抵押的合法性可以围绕抵押法律关系的抵押人、抵押行为、抵押权人等拆分为以下方面：其一，农村集体经济组织的担保能力问题。我国民法规范中，并非所有法人均有担保能力，如机关法人只有在特定情形中方能提供担保，因而需要结合既有规定研判农村集体经济组织是否具有担保能力，特别是能否对外担保问题。其二，抵押行为是否符合入市要求问题。该类型抵押的合法性也取决于抵押行为能否与当前入市规范相兼容，现行入市规范围绕出让、出租进行构建，以释放集体经营性建设用地的使用价值为导向，与抵押行为是否存在内在冲突仍需探讨。其三，抵押权人类型的限制问题。“三块地”改革和新一轮入市改革试点中，原银监会、现国家金融监督管理总局分别出台文件明确未入市的集体经营性建设地用地使用权可以办理抵押贷款，抵押权人随之限定为银行业金融机构，其他主体能否作为抵押权人有待分析。

1.2.2此类抵押中抵押权设定与实现机制有待研究

如合法性得以证成，则需进一步明确该类型抵押中抵押权的设定与实现机制问题。农村集体经济组织抵押土地受到《民法典》及相关民事法律法规、司法解释的调整，同时与集体经营性建设用地入市制度存在重叠之处，属于广义上入市制度的组成部分，进而又需符合《土地管理法》《实施条例》等土地管理法律法规的要求。

在民事抵押规定与土地管理规定的双重要求下，抵押权设定与实现的制度设计需要解决以下问题：一方面，如何处理设立抵押权与入市程序的关系问题。如《抵押贷款通知》第2条规定，农村集体经济组织抵押土地的特别要件为履行集体土地资产决策程序同意抵押、试点县（市、区、旗）政府同意抵押。抵押决议、

取得地方政府同意能否与入市制度规定的集体决议、行政审查合并进行？如可以，两者不同之处应当如何协调？另一方面，如何处理抵押规定与入市规定在抵押权实现时的规范冲突问题。例如，入市原则上采取公开竞价方式，如招标、拍卖、挂牌，而抵押权实现允许折价、变卖，两者在抵押财产变现方式存在差别，应当以何种方式为准？

2农村集体经济组织抵押土地的合法性

从《土地管理法》第63条第3款可见，集体经营性建设用地使用权的市场化程度高、流动性强。这种以市场属性为主的权利一般不因权利主体不同而出现权能上的差异，但权利行使规则可能会受到不同约束。因此，在农村集体经济组织抵押土地法律关系中，集体经营性建设用地使用权作为抵押财产并无制度障碍，合法与否的关键在于农村集体经济组织的经营管理权与担保资格、抵押行为是否符合入市要求、抵押权人类型的限制等方面。

2.1农村集体经济组织的经营管理权与担保能力

2024年6月通过的《农村集体经济组织法》第5条明确，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，履行经营管理集体财产等职能。在此职能定位下，应当在现行法秩序基础上，探讨农村集体经济组织的担保能力。

2.1.1经营管理权的法律依据与理论根基

依据《农村集体经济组织法》，农村集体经济组织抵押土地属于其经营管理权范畴。其一，职能范围。农村集体经济组织的职能包括“使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用”（第5条第4项）。据此，这里的“使用”可以解释为包括对土地进行开发利用和利用其交换价值进行融资。其二，权利行使。从内部职权配置的角度，是否抵押土地应当由农村集体经济组织成员大会审议决定（第26条第1款第9项），成员代表大会也可以按照章程规定行使这项职权（第28条第4款），理事会负责起草方案（第30条第5项）。其三，使用倡导。《农村集体经济组织法》第39条对集体经营性建设用地的使用安排进行倡导，确立优先用于保障乡村产业发展和乡村建设的原则，也重申可交由他人有偿使用。

对于农村集体经济组织经营管理权的性质，学理上存在权利说、职责说、混合说等观点，不同定性下可能会使组织规章制度的建立出现冲突，甚至造成组织体系的割裂。为避免定性之争所造成的问题，可以围绕立法目的，以经营管理权的落实为视角促进农村集体经济组织治理架构与运行机制的完善。《农村集体经济组织法》第5条规定了农村集体经济组织的职能，其立法目的可从以下层面展开分析：其一，职能主体。我国乡村治理存在多元主体，规定农村集体经济组织的职能范围，可有效与基层党组织、村民委员会、农民专业合作社等相区分，明确其主体定位与组织功能。其二，职能内容。长期以来，农村集体资产受到较多行政管制，赋予农民更多财产权利是中共十八届三中全会确立的改革方向，该条对农村集体经济组织职能予以列举，是以立法形式巩固改革成果的具体表现，反映出维护农村集体经济组织及其成员合法权益的立法精神。其三，内部治理。农村集体经济组织是一个组织体，存在多个组织机构，而不同组织机构之间的职权配置需要围绕组织职能展开，将每一项职能落实到组织机构职权的界定与配合当中。

2.1.2农村集体经济组织的担保能力

农村集体经济组织是否具有担保能力在学术界仍有争议，主要有肯定说、否定说、限制说等。基于现有法规政策，农村集体经济组织是否具有为自身债务和为他人债务提供担保的资格可作以下分析。

其一，为自身债务提供担保的资格。一方面，具有民事行为能力者可以提供担保，限制某一类民事主体的抵押资格应当有法律明确规定，而农村集体经济组织在这方面并未受到限制。地方立法中，广东省、江苏省、山东省等地已明确承认其担保资格，并对担保行为作出规范。另一方面，提供担保是典型的经济活动，符合农村集体经济组织职能定位。根据《宪法》《民法典》《农村集体经济组织法》等法律，农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织，是发展壮大农村集体经济的重要主体，依法从事经营管理活动，深度参与社会主义市场经济交往，而提供担保是具有普遍意义的民商事行为，不应当限制其担保资格。

其二，为他人债务提供担保的资格。财政部、农业农村部制定的《农村集体经济组织财务制度》第23条第2款明确禁止农村集体经济组织对外担保，但该文件效力层次较低。《农村集体经济组织法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》等未有明确规定。从平衡农村集体经济组织开展市场活动需求与控制市场风险的角度，在满足担保程序要求与限定债务人范围的条件下，应当允许其对外担保。程序要求指履行相应民主决议程序和遵守章程规定。债务人至少包括两类：一是需要农村集体经济组织承担无限责任的主体，如按照《乡镇企业法》《乡村集体所有制企业条例》等法律法规，其仍有可能对所设立主体承担无限责任；二是基于经济上的密切关联性，为保障农村集体经济组织及其成员利益，应当允许其为单独出资设立，或者控股并实际控制的市场主体提供担保。

2.2入市规范下抵押行为的兼容性

《土地管理法》第63条第4项规定，集体经营性建设用地的出租、出让等“参照同类用途的国有建设用地执行”。据此，抵押行为合法性疑问主要在于，对比国有建设用地使用权抵押可发现，地方政府储备土地抵押贷款已被禁止，农村集体经济组织是否受其影响而无法抵押土地？

农村集体经济组织抵押土地与地方政府储备土地抵押贷款在制度背景、规制目标等方面存在不同。地方政府设立的土地储备机构以储备土地为抵押财产，向银行业金融机构办理贷款曾为合规的融资方式。《土地储备管理办法》第25条对储备土地抵押贷款作出规范，《土地储备资金财务管理暂行办法》第5条明确储备土地抵押贷款为土地储备资金来源渠道之一。但是，这类型抵押贷款在现实中造成诸多乱象，如有地方政府将贷款投入到与土地储备开支无关的项目中，还有地方政府存在违规行为增加金融机构收回贷款风险等，产生土地收益被透支、地方政府债务加剧、扰乱土地管理秩序等问题。对此，《预算法》和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》等对储备土地抵押贷款予以禁止。

虽然基于防范地方金融风险、规范土地管理权行使、推进财政法治建设等考量，储备土地抵押贷款已被禁止，但这些理由并不适用于农村集体经济组织抵押土地。一是农村集体经济组织为市场主体，有融资贷款的现实需求，而集体经营性建设用地使用权作为其为数不多的经济价值高、流通性强的财产权，不应限制其抵押行为。二是农村集体经济组织抵押土地需要满足《土地管理法》《实施条例》等法律法规的条件、程序，其在行政机关的指导、监管下开展工作，迥异于储备土地抵押贷款中地方政府既当“运动员”又当“裁判员”，能有效预防、避免扰乱土地利用与管理秩序问题。三是土地储备机构以储备土地进行抵押贷款的行为，受到建设用地使用权如何产生、性质为何、能否转让等方面质疑，而农村集体经济组织以地融资在法律上名正言顺，法律关系清晰、法律效果明确。

2.3抵押权人范围的明确

两轮入市改革试点中，农村集体经济组织抵押土地先后受到《抵押贷款管理暂行办法》《抵押贷款通知》调整，其应用场景主要为向银行业金融机构办理抵押贷款，从而产生抵押权人是否限于银行业金融机构的困惑。近年来，地方政府出台的规范性文件中，即便是承认农村集体经济组织可以抵押土地，对是否限制抵押权人范围也有不同做法：有的并未加以限制，如广州市增城区、佛山市南海区；有的则在向银行业金融机构申请抵押贷款中规定了此类型抵押的条件（如广州市花都区），而其他主体是否可以作为抵押权人，是否适用同一条件等存有疑问。

实际上，改革试点期间因入市制度未臻完善，需要在行政机关统筹协调下开展探索，考虑到试点时间有限、交易风险防控、培育集体经营性建设用地市场等因素，将农村集体经济组织抵押土地限定为向银行业金融机构办理抵押贷款是一种较为稳妥、现实的做法，但是在入市常规化进程中，应当承认其他主体可以作为抵押权人，明确抵押权人可分为银行业金融机构和其他主体两种类型。

其一，开展此类型抵押贷款业务反映出国家倡导银行业金融机构以金融服务乡村振兴的政策导向，这并不是排斥其他主体作为抵押权人的理由。金融赋能乡村振兴是建设农业强国的必要举措，《关于金融服务乡村振兴的指导意见》《关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》等文件的出台，对建立现代农村金融服务体系，增强金融服务能力的重点领域、着力点作出部署。改革试点期间的集体经营性建设用地使用权抵押贷款也是银行业金融机构履行惠农支农助农职责的具体表现，并非以此否定其他主体的抵押权人资格。

其二，承认其他主体可作为这类型抵押的抵押权人，能为农村集体经济组织提供更多交易机会与选择，使其可以更加充分利用抵押制度释放土地财产价值。抵押权设立不以转移抵押物占有为生效要件，抵押人仍可对抵押物进行利用，继续发挥其使用价值，可达物尽其用之功。集体经营性建设用地使用权是农村集体经济组织的优质抵押物，对融资有独特优势，特别是当其有意利用土地发展集体经济，但又缺乏资金建设厂房、购买设备时，抵押土地可使其通过土地交换价值取得资金，同时又能保留自身对土地的使用权利，筹集资金与利用土地之两难可以得到较为圆满地解决。

其三，抵押权具有从属性，抵押合同是主债权合同的从合同，因而农村集体经济组织抵押土地中是否限制抵押权人范围，应当结合借贷合同法律关系的贷款人范围进行考量。申言之，从农村集体经济组织借款行为切入，贷款人范围与抵押权人范围应当保持一致，在借款合同有效的前提下明确其能以集体经营性建设用地使用权为该债权设定抵押，以免两者发生冲突，互相掣肘。《民法典》《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》等规定未将贷款人限定为银行业金融机构，因而其他主体也应当能成为农村集体经济组织抵押土地的抵押权人。

3法体系中抵押权设定的统合机制

经上文分析，农村集体经济组织抵押土地具有合法性，但目前仅有入市程序之规定，缺少对这类型抵押进行直接调整的法律规范，可以基于法体系探讨农村集体经济组织抵押土地中抵押权的设定机制问题。

3.1农村集体经济组织抵押土地与入市的关联

农村集体经济组织抵押土地涉及多重法律关系：其一，能否订立借贷合同、抵押合同，合同是否有效等与入市制度并无直接关联；其二，抵押权的设立与实现以集体经营性建设用地使用权的设立与转让为基础，在很大程度上取决于入市制度，因而这类型抵押与入市制度的连接点建立在集体经营性建设用地使用权之上。但是，入市制度以土地现实使用为直接目的，而抵押土地为利用土地交换价值进行融资的方式，两者所利用的土地价值面向不同、土地收益的产生方式不同，既有入市程序围绕促成土地的现实使用而设计，因而农村集体经济组织抵押土地既需尽可能遵循入市要求，又要调整入市程序以满足抵押之需要。

综上，基于农村集体经济组织抵押土地与入市的关联，一方面，对于抵押法律关系中与入市制度相对分离部分，如借贷合同、抵押合同的成立与生效等，应当以法律法规、农村集体经济组织章程等方面的具体要求，分开评价其法律效力；另一方面，因为抵押权的设立与实现需要依托入市制度进行，而现行入市程序不涉及抵押，应当在既有机制中吸纳促成抵押权设立与实现的各种要素，将相应规则融入入市程序当中。

图 对常规入市程序的改造与衔接

Fig.Adaptation and articulation of conventional mechanisms

3.2将设定抵押权融入入市程序的完善方案

农村集体经济组织抵押土地可大致分为三阶段：一是形成集体经营性建设用地使用权和抵押权内容；二是设立集体经营性建设用地使用权，在其之上设立抵押权；三是抵押权实现时确定土地使用者，转移集体经营性建设用地使用权。同时，农村集体经济组织内部形成订立借贷合同、抵押合同、同意入市的决议，除不违反法律法规效力性规定的要求之外，还需要符合组织内部的规章制度。以促成抵押权设定为导向对入市制度作出一定调整，应当在集体决议和行政审查阶段增加抵押相关内容，形成抵押型入市程序。

其一，集体决议阶段。首先，集体经营性建设用地需要入市的，由行政机关提出规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，这些要素均被入市方案所吸纳，构成集体经营性建设用地使用权内容，抵押型入市程序也同样如此。其次，为确保抵押权得以有效成立，抵押型入市程序中入市方案还应当载明农村集体经济组织以所涉宗地为自己设定集体经营性建设用地使用权，以及在其之上为债权人设立抵押权，并明确以一定方式实现抵押权等内容。最后，法律规定入市方案涉及“集体收益分配安排”，抵押型入市程序所取得款项用于土地整理或产业发展等目的，并非将资金予以分配，因而“集体收益分配安排”应当调整为两项内容，一为取得借款的用途，二为如发生抵押权实现的情形，在清偿债务后剩余收益的分配安排。

其二，行政审查阶段。2016年《抵押贷款管理暂行办法》第10条、2024年《抵押贷款通知》第2条规定，办理抵押贷款还需提交试点地区县级地方政府同意抵押的证明材料，地方规定中有的沿用这项要求（如广州市花都区），有的只要求持有集体同意抵押的书面意见（如广州市增城区）。对此，《土地管理法》及其实施条例要求入市应当符合规划、产业准入、生态环境保护等要求，但并未单独对入市设置行政许可，《实施条例》第40条仅明确市、县人民政府可依法对入市方案提出修改意见，该行为性质为行政指导，因而农村集体经济组织抵押土地同样无需地方政府同意。

3.3集体经营性建设用地使用权与抵押权的登记

行政审查完毕后，抵押型入市程序需要增设一环节使得农村集体经济组织可以通过登记制度为自己设立集体经营性建设用地使用权，并在其基础上为债权人设立抵押权。

一是集体经营性建设用地使用权的登记。《农村土地承包法》第47条规定，承包方能以承包地之土地经营权向金融机构融资担保。该规定从法律关系上分析为土地承包经营权人为自己设定土地经营权，并在其之上为金融机构设定担保物权。基于该规定的立法精神、规范目的，农村集体经济组织为融资担保需要也可为自己设定集体经营性建设用地使用权。依据《实施条例》第42条并参照国有建设用地使用权相关规则，农村集体经济组织为自己设立集体经营性建设用地使用权的，应当依法申请办理不动产登记。

二是抵押权的登记。集体经营性建设用地使用权设立后，农村集体经济组织能以之为抵押财产为他人设定抵押权，应当允许其与债权人持主债权合同、抵押合同、集体经营性建设用地使用权产权证明等材料向不动产登记机关办理抵押登记。经上文论证，此类型抵押的抵押权人不应限于银行业金融机构，担保之债权也不限于农村集体经济组织自身债务，但从现实角度在试点阶段将此类型抵押适用范围限定为向银行业金融机构办理抵押贷款是一种较为稳妥的探索方式，待土地价值评估、抵押权实现等方面积累较为充足的制度运行经验后，应当解除这方面的限制。

4双重约束下抵押权实现的制度安排

抵押权人可以优先支配集体经营性建设用地使用权的交换价值，但无法在土地上开发建设，在抵押权实现时方涉及确定土地使用者问题，而在抵押权实现方式上民事法规与土地管理入市规定之间存在一定冲突。

4.1抵押权实现方式规范冲突的具体表现

2016年《抵押贷款暂行办法》第21条规定，银行业金融机构对已抵押的集体经营性建设用地使用权的处置方式包括“折价、拍卖、变卖抵押财产等合法途径”。《广州市花都区农村集体经营性建设用地入市实施细则》第29条也有类似规定。这种规定与《民法典》第410条抵押权实现方式一致，对于已入市的集体经营性建设用地使用权抵押并无不妥。但是，农村集体经济组织抵押土地有所不同，抵押权实现时土地才正式入市，而入市规范要求以公开竞价方式确定土地使用者，可见抵押财产的常规变现方式与入市要求不一致。

《实施条例》第41条规定，农村集体经济组织依据入市方案以招拍挂或协议方式确定土地使用者。在概括式参照国有土地执行条款效力下，法律法规对入市制度未作特别规定的，以国有土地相关规则明确集体经营性建设用地协议出让的适用范围。《民法典》第347条第2款规定，经营性建设用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以公开竞价方式出让；《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条对协议出让适用范围作出规定。据此，鉴于入市制度仅适用于集体经营性建设用地，目前协议出让不存在适用条件。可见，在实现抵押权需要转让集体经营性建设用地使用权时，折价、变卖等非公开竞价方式与入市要求相冲突，尤其是当集体土地市场行情低迷时，采用公开竞价方式可能会因为无人参加竞价等原因导致无法达成交易，抵押财产无法变现，影响债务清偿。

以公开竞价方式确定土地使用者主要有以下优势：一是以市场机制优化配置集体土地资源，减少、避免市场供求关系出现扭曲，节约集约利用土地资源；二是确保集体土地一级市场交易的公开、公平、公正，为集体土地市场的长远发展夯实基础；三是在公开竞价过程中激发集体土地的经济价值，保障农村集体经济组织及其成员的土地收益，防范组织管理者的寻租行为。总之，采用公开竞价方式反映出优化集体土地资源配置、培育集体土地市场发展、维护农村集体经济组织及其成员利益的价值导向。然而，若强制要求只能以公开竞价方式实现抵押权，在无法达成交易的情形下，抵押权人的利益将难以保障。

4.2平衡入市要求与抵押权人利益的实现路径

《抵押贷款暂行办法》抵押权实现方式的规定，并未区分已入市与未入市集体经营性建设用地使用权抵押，一体化适用民事法规中抵押权实现规则，不符合农村集体经济组织抵押土地的实际情况，忽视了入市程序所要求的土地使用者确定规则。该类型抵押中抵押权的实现应当在遵守入市要求和保障抵押权人利益间取得平衡，既需考量以公开竞价方式确定土地使用者的既有要求，又要顾及抵押权人的利益诉求。

其一，基于制度兼容立场，优先考虑采取同时符合入市要求和民事规范的处置方式。因民事规范中抵押权实现方式具有开放性，涵盖公开竞价和非公开竞价方式，因而为确保既有入市机制所蕴含之立法目的得到落实，应当首先采取公开竞价方式。

其二，地价控制规定方面，如《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第10条要求招标标底或拍卖挂牌的底价不得低于国家规定的最低价标准；“三块地”改革期间，重庆市大足区、成都市郫都区等地要求，拟入市宗地的标底、底价不得低于该区域相应地类的基准地价①。相较于常规入市，因实现抵押权而入市承载了抵押权人权益，背后有更深层次的维护交易安全、保障合理预期和促进集体土地金融市场发展等价值考量，故而在常规入市最低价标准仍无法达成交易的前提下，可以对最低价标准进行一定比例的下调，如《协议出让国有土地使用权规定》第5条允许协议出让的出让金低于出让地块所在级别基准地价，但最低价不得低于基准地价70%。

其三，以公开竞价方式处置集体经营性建设用地使用权因受制于地价控制相关规定，存在无法达成交易的可能性，此时需考虑抵押权人的利益实现问题。从保障抵押权人利益的角度，若以因实现抵押权而入市的最低价标准作为标底或者底价，仍不能达成交易的，应当允许抵押权人以最低价标准对抵押财产进行折价、变卖。

5结语

我国农村集体经济组织金融扶持政策尚不完善，但立法机关已作出相应安排，如《乡村振兴促进法》要求应当加强、优化乡村振兴相关金融支持与服务。农村集体经济组织抵押土地是这一主题下的重要实践。在建立健全城乡统一建设用地市场下，集体经营性建设使用权的抵押权能得到普遍认可，农村集体经济组织 应能在其之上设定抵押权。从文义解释出发，该类型抵押未能被入市规定所涵盖，本文较为系统地论证了农村集体经济组织抵押土地在法秩序中具有合法性，并提出抵押权设定与实现的规范路径、现实方案，以助力该类型抵押的健全与落地。

编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙