基金项目：国家社会科学基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”（批准号：22&ZD202)的阶段性研究成果。
作者简介：高圣平(1966-),男，湖北仙桃人，法学博士，青海民族大学法学院学科带头人（挂职），中国人民大学法学院教授、博士生导师，研究方向为民商法学。
本文原载于《政法论丛》2024年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:孙培福。
摘 要：农村集体经济组织与村民委员会是《民法典》上规定的两类彼此明确区分的特别法人。不过，在《农村集体经济组织法》出台之后，《村民委员会组织法》应做相应修改，删去其中与村民委员会经济职能相关的内容。农村集体经济组织与公司制、农民专业合作社、供销合作社等其他农村合作经济组织有着本质区别，不宜将这些农村合作经济组织纳入《农村集体经济组织法》的调整范围。在农民集体与农村集体经济组织之间构成多元且统一关系的基础上，农村集体经济组织仅仅只是集体财产所有权的行使代表，集体财产仍然归属本集体成员集体所有，以此确立《农村集体经济组织法》的立法依据和根本定位。集体成员与农村集体经济组织成员并不同一，其资格认定标准和成员权内容也存在差异。集体成员资格认定标准是户籍要素或者居住要素，而农村集体经济组织成员资格以同时具备户籍要素、权利义务关系要素和基本生活保障要素为认定标准。
关键词：农村集体经济组织；村民委员会；合作经济组织；农民集体；农村集体经济组织成员
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求“巩固和完善农村基本经营制度”“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。农村集体经济组织正是巩固和完善农村基本经营制度、发展新型农村集体经济的重要组织保障。农村基本经营制度是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，是党的农村政策的基石。实践证明，农村基本经营制度符合生产力发展规律，顺应广大农民需求，是一项符合我国国情农情的制度安排，必须始终坚持、毫不动摇。但是，改革开放以来已经逐渐形成了“分的充分、统的不够”的统分结合模式，已经不能适应新的发展形势，成为制约农业适度规模经营和发展方式转变的重要因素。充分发挥农村集体经济组织“统”的功能，就成了新型城镇化、农业农村现代化和城乡融合发展背景之下的必然选择。农村集体经济组织通过依法出资设立公司、农民专业合作社等市场主体的方式，为成员提供产前、产中、产后的农资、技术、信息、金融、流通等生产生活服务。有条件的农村集体经济组织在风险可控的前提下，以经营性财产入股、租赁等开展多种形式的联合与合作，明确产权关系、收益分配机制和资产处置方式，实现集体经济组织与社会投资优势互补、联动共赢。
我国《宪法》第8条规定，“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”《民法典》在民事基本法层面将农村集体经济组织定性为特别法人，解决了长期以来“依据宪法等法律的规定，农村集体经济组织具有法律地位，但没有明确的民事主体地位”的困境。不过，《民法典》未对农村集体经济组织的成员资格、财产类型、治理机制、经营管理等内容作出明确规定。制定农村集体经济组织法是贯彻党中央决策部署，健全相应的法律制度，为促进农村集体经济发展壮大奠定良好法治基础的重大举措。2018年3月，十三届全国人大常委会将农村集体经济组织法列入立法规划；经过十三届全国人大常委会第三十八次会议、十四届全国人大常委会第七次会议和第十次会议三次审议，最终于2024年6月28日通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）。《农村集体经济组织法》的通过，有利于以立法的方式促进宪法实施，巩固农村集体产权制度改革的成果，促进新型农村集体经济高质量发展，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，以及维护好广大农民群众根本利益、实现共同富裕等均具有重要意义。无论是在立法过程中，还是在法律通过之后，围绕农村集体经济组织法中的四对基本关系，学术界和实务界均存重大分歧，本文拟就此一陈管见，以求教于方家。
一、《农村集体经济组织法》与《村民委员会组织法》的关系
《农村集体经济组织法》出台的根本动因在于规范农村集体经济组织的行为，促进新型农村集体经济的发展。与之不同的是，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下称《村民委员会组织法》）旨在通过规范村民委员会的设立和运行，保障村民依法实行自治。就二者的关系而言，《农村集体经济组织法》第64条规定，“未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能。”（第1款）“村民委员会、村民小组依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项参照适用本法的相关规定。”（第2款）该条传达出农村集体经济组织与村民委员会在职能方面存在差异，但有关规范未对二者的职能作出明确区分。二者在发展过程中，也常表现出一定程度上的职能交叉与重叠。因此，如何定性两者的关系，直接决定着农村基层治理能否有序展开。
（一）农村集体经济组织与村民委员会职能混同的现状
尽管政社分开的改革已经基本完成，但是关于村民委员会是否具有管理集体经济的职能，理论界还未达成共识。“肯定说”认为，村民委员会与农村集体经济组织是同一主体，自应由其行使管理集体经济的职能；“否定说”认为，村民委员会与农村集体经济组织各自承担着不同的职能，管理集体经济的职能应当由农村集体经济组织行使；而“区分说”则认为，若存在农村集体经济组织，则由农村集体经济组织行使管理集体经济的职能，否则由村民委员会行使该职能。村民委员会与农村集体经济组织本是法律确认的独立且不同的主体，正是因为二者在实然层面与规范层面上均不存在清晰的职能界定标准，由此引发了上述争议。
一方面，从现实情况来看，政社分开的改革并不彻底。单纯依靠组织形式的分设并不能达到政社分开的改革目标，其主要原因在于组织形式的分设难以促使财产的分设。农村集体经济组织与村民委员会在财务审计与资产核算等方面有着密切的联系，仅通过组织形式的分离尚不足以促使二者的经济职能完全分离。1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》中明确指出，“政社分开后，不少地方虽然分别建立了乡政府和乡经济组织，但实际上政企职责并没有完全分开。”在1998年的村民委员会组织法立法过程中，全国人大法律委员会认为，按照当前的实际情况，大部分地方并未建立农村集体经济组织，由村民委员会承担农村集体经济组织的经济职能，既有利于增强群众的凝聚力，更好地开展村民自治，也有利于发展农村经济。在此背景下，“村”的概念逐渐复杂化，可能包括行政村、自然村、村民小组等含义，部分地区的农村集体经济组织名存实亡，其职能完全被村民委员会所取代，也有部分地区的农村集体经济组织与村民委员会存在职能交叉，甚至职能重合的情况。《深化农村改革综合性实施方案》中所要求的“政经分开”，在实践中并未得到真正地贯彻。有关统计显示，至2019年底，由村民委员会代行农村集体经济组织职能的村（“村社合一”）仍然占到了全国村镇总数的29.2%。
另一方面，从法律文本来看，农村集体经济组织与村民委员会通常被置于同一语境下交替使用。《民法典》确立了农村集体经济组织特别法人地位的同时，也明确“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”（第101条第2款）。学说上，有观点认为，依据《民法典》第99条和第101条的规定，村民委员会是公法人，而集体经济组织是私法人，二者是相互独立的主体，只有在未设立农村集体经济组织时，村民委员会才可以依法代为行使其职能。然而，村民委员会是否仅在未设立集体经济组织的情形下，能够代其行使职能，既有规则之间仍然存在不少矛盾之处。
其一，法律并未严格区分农村集体经济组织与村民委员会的职能。相关表述最早可见于1986年《民法通则》第74条和1986年《土地管理法》第8条。上述条文规定了集体所有土地“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。依其文义，集体经济组织和村民委员会均是经营集体土地的主体，两者的法律地位并无差异。1998年《土地管理法》对集体经济组织的具体形式进行了细化，将村集体经济组织与村民委员会对应为同一层级的组织。其后，2002年《农村土地承包法》第12条肯认了农村集体经济组织与村民委员会作为发包方的主体资格。2007年《物权法》第60条肯定了两者代为行使集体土地所有权的主体地位。《民法典》延续了《民法总则》和《物权法》的规定。准此，“村”的概念被统一为设立村民委员会的行政村，行政村的集体经济组织与村民委员会相互对应，而自然村的集体经济组织则与村民小组处于同一层级的组织。
其二，就代行模式而言，村民委员会既可代为行使，也有权直接行使农村集体经济组织的职能。职能代行的基本逻辑是村民委员会本身不具备相应的职能，而由法律授权其行使另一主体的职能。但《村民委员会组织法》不仅将“有利于经济发展和社会管理的原则”作为设立村民委员会的基本原则（第3条），而且还明确了村民委员会具有管理本村集体财产、促进本村经济发展的经济职能（第8条）。尽管该法第24条规定“法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”，但此处规定仅在于区分村民与村集体经济组织成员不同一时，无法由村民会议表决的例外情形。对于村民与集体经济组织成员同一的，仍由村民会议表决。可见，依据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会有权直接行使村集体经济组织的经济职能，而无需代为行使。就此，《民法典》第101条第2款的规定仅表明未设立集体经济组织的，村民委员会可准用集体经济组织的规定，但不能排除村民委员会具有与集体经济组织相同的经济职能，也不能排除在已设立集体经济组织的情形下，村民委员会可依法直接行使集体经济组织的相关职能。
（二）修改《村民委员会组织法》以界定《农村集体经济组织法》的适用范围
农村集体经济组织与村民委员会的职能混同，可能造成以下不利后果：其一，架空农村集体经济组织的权力，使其处于主体虚置的状态。受“行政主导”思想的影响，在农村集体经济组织与村民委员会“权力共享”的立法模式下，通常会在实践中出现村民委员会压制或掠夺行政村、自然村以及乡镇一级的集体经济组织行使经营管理权的情况。其二，侵蚀集体经营性资产，致使无法满足发展集体经济的现实需求。在村民委员会行使农村集体经济组织职能的情形下，因其同时肩负了社会职能和政治职能，极易出现平调集体资产以弥补其他资金缺口的现象。其三，损害集体成员的财产性利益，难以为农民生计提供长久有保障的支撑。由于多主体的利益诉求不同，村民委员会难以起到引导和联合的作用。这就妨碍了乡村振兴背景下加快推进乡村治理体系和治理能力现代化的新时代目标的达成。
在深化农村综合改革过程中，实现农村集体经济组织与村民委员会的职能分离是构建协同共治的乡村治理体系的关键，也是实现“村社分离”和“政社分开”的必然要求。“新时代乡村治理，离不开乡村组织的广泛参与和协同治理。要加强乡村组织建设，尤其是村两委和村集体经济组织建设。”但学者间就如何实现二者的职能分离提出了不同的方案。笔者认为，在《农村集体经济组织法》已经出台的背景下，修改《村民委员会组织法》是实现农村集体经济组织和村民委员会职能分离的前提。申言之，只有在修法且确定村民委员会职能范围的基础上，才能清楚地界定《农村集体经济组织法》的适用范围。
第一，就规范意旨而论，《村民委员会组织法》规定村民委员会的经济职能是出于特定时代背景的考虑。1998年村民委员会组织法立法过程中，全国人大法律委员会认为，结合我国农村的实际情况，“当前农村集体经济组织的形式正处于变革中，还不很确定”，因此《村民委员会组织法》关于“村民委员会的经济职能的规定，对于稳定土地承包关系，发展农村集体经济是有利的。”2010年《村民委员会组织法》新增了有利于经济发展的设立原则（第3条）以及应经村民会议讨论决定的事项的规定（第24条），也是考虑到大部分村作为经济共同体，其“社会自治事务与经济事务管理是合一的”，分开可能会造成对集体经济的破坏。在《农村集体经济组织法》第5条已就农村集体经济组织的经济职能作出规定的情形之下，《村民委员会组织法》中关于村民委员会经济职能的规定已无必要。
第二，就立法目的而言，《村民委员会组织法》旨在“保障村民自治，发展农村基层直接民主，维护村民的合法权益”。设立以村民自治为中心的村民委员会的目的在于，更好地为集体和成员提供保障。此种自治性机制的运行本质上是由内向型的以管理为主的村民委员会推动的，而不应当受到外向型组织的干涉，从而使村民自治具有更大的包容性，让更多的村民获得利益。“村民自治仅是拥有产权的‘村民’的自治”，“村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同，村民自治的成效也相应受到影响。”而过分地强调村民委员会的经济职能以及管理财产取得的经济效应，不仅违背了中央政策的精神，也违背了村民自治的原则。因为村民自治的直接民主与“公社民主相冲突的分散式经济制度和家长式的管理模式”并不协调。就此，《村民委员会组织法》作为村民自治的基本法，理应去除村民委员会承担原本应由集体经济组织承担的经济职能。
第三，就规范内容而言，《村民委员会组织法》展现出乡村治理结构的内部矛盾，亟待对村民委员会重新予以定位，并通过修改村民委员会的职能内容的方式予以解决。“农村的发展在很大程度上取决于农村基层组织和乡村治理结构的改革与完善，改革也必然涉及到农村集体产权制度改革和村民自治制度的完善。”村民委员会和农村集体经济组织在乡村治理结构中占据了重要的地位，各自承担了不同的功能。基于两者在组织性质、权利来源、职能范围、利益分配等方面的特性，只有发挥两种组织的互补功能，才能起到相得益彰的治理效果。面对规范层面上二者职能互有交叉的现状，可以说，“界定村委会或村民小组与农村集体经济组织各自职能”，是完善乡村治理结构的内在要求。
综上所述，《村民委员会组织法》第3条第1款应予修改，宜删去村民委员会按照有利于经济发展的设立原则。《村民委员会组织法》第8条第2款、第24条第1款第2-8项规定均应删去，以明确限定村民委员会的职能范围为社会职能和政治职能。删去这些条款并不会影响未设立农村集体经济组织的村民委员会履行经济职能。在此种情形之下，村民委员会可以直接依据《民法典》第101条第2款和《农村集体经济组织法》第64条的规定，准用《农村集体经济组织法》的相关规定。
二、农村集体经济组织与其他农村合作经济组织之间的关系
随着我国农村经济体制改革的深化，农村集体产权制度改革成为探索农村集体所有制有效实现形式、创新农村集体经济运行机制的重点内容。该过程中，农村集体经济组织的形式和内容也获得了新的发展，实践中也产生了不同组织形式的需求和争议。因此，需要明确《农村集体经济组织法》的调整对象。
（一）股份合作制改革中的农村合作经济组织与农村集体经济组织
集体经济作为农村经济制度的主要形式，是推进农村集体产权制度改革的主要内容，而发展壮大集体经济以合作经济制度为基础。集体经济与合作经济存在较大的区别，集体经济发展过程中所面临的主体地位缺失、虚置等问题，其根源在于各类合作经济组织在形式构成和治理运行方面的障碍，而“解决这些矛盾的彻底办法就是用合作制原则改革集体经济，使其成为真正的合作经济”。可以说，“合作经济是实现农业生产经营规模化和产业化的实现形式，也是解决农村收入和农村问题的最佳途径。”所谓的合作经济最开始就是“采用股份形式建立起来的经济上的互助合作组织”。合作经济形式经历了从合作制演变到股份合作制的过程。此种演变不仅直接反映了农村集体产权制度的变革，也展现出不同历史阶段实现集体经济的基本组织形式。
经由股份合作制改革，新型合作经济组织得以重构为公司型合作经济组织、专业型合作经济组织以及社区型合作经济组织三类基本的组织形式。股份合作制通过资金和劳动的联合，组成不同类型的组织形式，从而能够实现多种要素的合理配置，有效地克服了家庭联产承包责任制中土地、劳动力、资本等资源分散以及配置不合理的缺陷，也有利于满足各方主体合作的需求，实现土地的适度规模经营。因此，“在保持农村土地集体所有制的前提下，实行农村土地股份合作制正是继家庭联产承包责任制后必不可少的制度变迁。”可以说，股份合作制通过股份制和合作制结合成不同类型的组织形式，满足了多种形式发展集体经济以及多种方式联合小农户与大市场的需求，是继家庭联产承包制之后的又一重大的制度创新。
部分学者基于股份合作制和合作经济的共同性，提出农村集体经济组织的组织形式可以多样化，包括合伙企业、有限责任公司、农民专业合作社、城镇农村合作经济组织、供销合作社以及乡镇集体企业等。也有学者基于《宪法》第8条的规定，认为农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济构成的组织均是农村集体经济组织。笔者认为，上述这些观点将农村集体经济组织等同于农村合作经济组织的大概念，并不可取。
其一，农村合作经济组织在股份合作制基础上分化出不同类型的组织形式，在集体经济纵深发展过程中承担了各自的职能，不能轻易混淆。如公司型合作组织侧重于联合不同市场主体以促进农业的产业化发展，专业合作社在于联合农民共同抵御市场风险，而社区型合作经济组织则在于提高集体和农户利用集体资产的经济效益。集体经济既不能简单等同于合作经济，也不能主要依靠社区型合作经济组织。而壮大发展集体经济既需要进行股份合作制的改造，更需要改革后不同类型的合作组织各司其职。
其二，农村集体经济组织作为社区型合作经济组织，与其他类型合作经济组织存在明显差别。尽管各类合作经济组织都是合作经济的具体组织形式，但农村集体经济组织是基于集体所有制的资源和资产的联合，而公司型和专业型合作社则是基于主体需求的资金、生产、技术的联合。可以说，农村集体经济组织是以农民社区聚集为基础，在一定区域范围内集体所有土地之上“天然”形成的合作组织，具有社区性、唯一性、排他性以及封闭性（集体经济组织的成员固定）等特征。基于集体土地的纽带，农村集体经济组织的成员仅限于本集体内，其他类型合作组织的主体则可自愿入社、自愿退社，两者在组织运作规则、财产分割方式、成员构成等方面均不相同。正如学者所言，“区分农村集体经济组织本身和其投资的其他经济实体，是平衡好农村集体经济组织封闭性和集体经济实现形式开放性之关系的基础。”
其三，规范层面，农村集体经济组织已区别于农民专业合作社、供销合作社等合作经济组织。《农村集体经济组织法》第2条规定：“本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。”《农民专业合作社法》《农民专业合作社登记管理条例》《农民专业合作社财务会计制度（会计）》等规范确定了农民专业合作社的设立原则、登记规则、成员构成、组织机构等，也明确了登记资格、财务会计等配套制度。据此，农民专业合作社被界定为农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，具有独立的市场主体地位，且其合作边界跨越了本村集体的农民。在恢复供销合作社商业性质的背景下，原来的供销合作社部分改造为农民专业合作社，部分作为龙头企业改造为公司、合伙等其他合作组织形式，亦获得了相应的主体地位。原信用合作社则基本演变为商业性质的金融机构。事实上，实践中经常在广义和狭义两个层面混同使用农村集体经济组织，如《湖北省农村集体组织管理办法》第3条和《重庆市农村集体资产管理条例》第19条等。还有部分地方将经济联合社作为农村集体经济组织，如《广东省农村集体经济组织管理规定》第3条。在《民法典》民事主体规范体系中，农民专业合作社（属于《民法典》所称“城镇农村的合作经济组织法人”）、公司（属于《民法典》所称“营利法人”）、合伙（属于《民法典》所称“非法人组织”）等均成为彼此明确区分的民事主体，不宜再等同于农村集体经济组织。而合作联合社作为三个以上合作经济组织组成的独立法人（《农民专业合作社法》第56条、第57条），也非农村集体经济组织外延范围所能涵盖。
（二）股份合作制改革中农村集体经济组织的市场化
由于主体定位不够明确，农村集体经济组织在管理农村集体资金、资产、资源等方面仍然相对滞后。在农村集体经济组织产权状态模糊时，组织自身必然会形成相对独立的经济利益，并在利益分配上忽视农村集体以及集体成员的利益。而集体经济组织的产权结构更是直接决定了农村土地资源的配置效率。城乡融合则加速了农村土地权益主体多元化和权益分散化的趋势。有学者认为，在此进程中既有的农村土地制度安排已经无法满足农村、农业、农民进一步发展的需要。
在全面深化改革的背景下，农村集体经济组织具有管理“三资”的主体地位，并通过资产的股份权能改革得以夯实。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《党的十八届三中全会决定》”）在政策层面上肯定了股份合作制，并将合作经济作为深化经济体制改革，以及处理好政府与市场关系、城乡关系、集体与农民关系的重要内容。《党的十八届三中全会决定》明确“赋予农民对集体资产股份占有、收益”等权利，意味着农村集体经济组织产权制度改革，亟待结合集体资产股份合作和股份权能改革予以深化推进。“以农村集体土地所有权为核心的社区型农村土地股份合作制，顺应了我国农村经济社会发展和现代农业发展的要求”，对于农村集体、农民和社会都具有重大意义。2014年中央一号文件再次强调“赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益”等权益。而后，中共中央审议通过的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（以下简称“《农民股份合作改革方案》”）要求股份合作制改革中区分资源性、经营性和非经营性资产发展农民股份合作，并根据不同权能分类展开赋予集体资产股份权能的试点工作。《农民股份合作改革方案》还指出经营性资产的所有权归属于农村集体经济组织，非经营性资产则应由农村集体经济组织统一运营管理，以此“明确集体经济组织的市场主体地位，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。”《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》也明确“启动农村集体资产股份权能改革试点”，以折股到人、确权到户的方式落实集体经济组织的产权。
2015年以来，全国范围内陆续展开了五批集体资产股份权能试点改革。到2021年，全国范围内超过80%的地方已基本完成集体资产分类及各类资产的核算、折股量化以及集体经济组织登记赋码等工作。集体资产股份权能改革采取“试点先行、由点及面”的方式，通过不断地总结和吸收各地试点的实践经验，进一步拓展了新型农村集体经济组织的管理权利和权能范围。其中，农村集体经营性资产股份合作制改革是本轮集体资产股份权能试点改革的重中之重。改革的重点在于“保留集体资产完整性的前提下，体现出集体经营性资产股份‘确权不分产’的制度优势”。这一优势具体表现为：其一，集体经营性资产作为集体统一经营的核心资产，将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到集体成员的股份合作制改革，实现了农村集体经济组织对本集体资产股份占有权和收益权，也为股份的有偿退出、继承以及抵押担保提供了可行的路径。其二，集体经营性资产可以采取多种形式股份合作进行折股，从而因地制宜地决定是否设立集体股、按人折股或按户折股、动态折股或静态折股以及折算何种类型股份（如济南济源“四类AB股模式”）等，有利于解决各地集体资产分布不均的问题。其三，集体经营性资产的折股量化完成了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的三变改革，这不仅加强了对集体“三资”的管理，也增进了一二三产业的利益联结，使得农村集体和农民可以更多分享产业增值收益。
产权清晰是进行市场交易的前提。可以说，“以确权到户为主要特征的集体产权制度改革有助于提高集体经济组织的运行效率，推动集体经济发展。”以股份合作制为主的集体经济组织产权制度改革，通过扩大可量化的集体经营性资产的范围、拓展集体资产的产权权能以及固化股份配置和分配关系等方式，进一步明晰和界定新型集体经济组织的产权，从而逐渐实现了农村集体资产的市场化。“这个路径是农村经济不断市场化发展的路径，与集体经济发展的现实路径和趋势相互佐证。”集体资产股份权能试点改革后，大部分地方成立了新型农村集体经济组织，并在集体资产股份确权到户的基础上组建起股份经济合作社（或股份合作社）。该组织不仅可以作为市场化交易和市场化运作的主体，而且通常可以联合其他主体组成复合型集体经济形式。而“农村集体经济的组织形式是农村集体经济的载体，其变化发展直接关系到农村集体经济的发展。”一方面，农村集体经济组织作为现代农业新型经营体系中的市场主体，尤其在二级市场，农村集体经济组织直接参与了农业资源和工业资源、本地资源与外地资源以及城乡资源的整合，如江苏省苏南地区的村庄普遍展开的物业经济和物流经济两种基本的经营形式。这种融合发展的方式，不仅推动了农村产业结构的调整，也促进了城乡一体化发展。另一方面，在农业产业化经营过程中，农村集体经济组织与家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体组成了各种形式的联合体，如采取“大小股”或“AB股”等方式投资入股其他经营主体。此种联合赋予了集体经济新的内容，成为“多层次多形式多类型”的新型集体经济的有效组织形式。
正是在集体资产股份权能改革的基础上，《农村集体经济组织法》第４０条第１款规定，“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。”与此同时，《农村集体经济组织法》指出，农村集体经济组织仅得依法从事与其履行职能相适应的民事活动，不适用有关破产法的规定，但可以通过投资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。如此，尽管农村集体经济组织没有破产能力，但其投资设立或者参与设立的市场主体却有破产能力，农村集体经济组织即有了参与市场竞争的有效实现形式。
（三）股份合作制改造后农村集体经济组织的治理结构
学界就农村集体经济组织应当采用何种组织形式存在不同的观点，包括：“一元论”，即认为集体经济组织应按照单一组织形式进行改造，代表性主张为有限责任公司说、合作社法人说、企业法人说、营利法人说、社团法人说等等；“多元论”，即认为新型集体经济组织可以按照不同类型序列采取多元组织形式，而不必拘泥于单一的组织形式；“选择论”，即认为特定主体经特定程序可选择新型集体经济组织采用何种类型的组织形式。典型的如，《四川省农村集体资产股份合作制改革试点方案》规定，农村集体经济组织成员可以通过民主讨论的方式决定新型农村集体经济组织的法人形式。显然，“多元论”和“选择论”忽视了不同类型组织形式间的本质差异，而这种差异将导致集体经济组织立法在规则设计和规范适用等方面都存在不可避免的法律障碍。在《民法典》确定农村集体经济组织为特别法人之后，上述争论似乎也有所平息。理论上基本认同农村集体经济组织作为特别法人的法律地位，并以此展开相应的制度建构。但在特别法人的路径下，关于农村集体经济组织采取何种治理结构仍然存在争论。如有学者认为，应当“按照现代企业治理结构对农村集体经济组织治理结构进行完善”；也有学者认为“作为特别法人的农村集体经济组织仍需要借鉴营利法人的组织形式搭建组织框架，参考企业形式，确立股份化的治理模式”；还有学者认为“农村集体经济组织与股份制的本质并不相容，将农村集体经济组织股份公司化会带来一系列冲突”。
依据《农村集体经济组织法》的规定，农村集体经济组织作为特别法人，采取“成员大会－理事会－监事会”的治理结构，分别作为农村集体经济组织的权力机构、执行机构和监督机构。这一治理结构虽然与《民法典》关于营利法人的治理结构大致相当，但也有其自身的特点。
第一，农村集体经济组织治理结构具有不同于其他法人的特别性。尽管部分营利法人和非营利法人因其成员构成上的人合性，也具有一定的封闭性特征，但此种封闭性特征是基于股东或成员之间的合作信任而对出资人、设立人或者成员流动方式和内容做出的限制。与之不同，农村集体经济组织封闭性的实质不在于人合性，而是因其成员身份禁止向外开放或者禁止向外转让。基于此，营利法人可以基于出资人的出资设立、运行企业并进行财产分割，但集体成员无法通过出资的方式设立农村集体经济组织并以此取得成员的身份，也不得将组织的财产分割到成员个人。因此，部分学者所言按照企业法人重构集体经济组织的治理结构，要求组织必须具备符合国家规定出资、适用破产制度、办理商业登记并适用商法人规范等观点并不可行。
第二，股份合作制本质是通过股份制的方式开展经济合作，进而实现集体与集体成员共同发展的集体经济。有的学者所主张的“引入有限责任公司制，从而丰富农村集体资产股份制改革范式”等观点，是将股份合作制等同于股份化或公司化的改革，而非合作化改革。股份制仅是股份合作制改革的手段或载体，改革的重点和目的还在于实现成员之间的利益联合而发展集体经济。虽然各地的股份化方式和股权管理模式不尽相同，但前提都要求坚持集体所有权，并最终实现集体成员对集体土地利益的分享。申言之，农村集体经济组织是基于成员之间的合作和利益共享而设立的组织，“其治理机制的价值取向也是集体本位而非个人本位”。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》就明确指出，“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。”农业部关于政协十二届全国委员会第五次会议第２２８号（农业水利类０３１号）更是明确指出，“这次改革不是股份制改造，不是要把农村集体经济组织改革为一个工商企业。现阶段，不能简单按照股份公司的套路来改造农村集体经济组织，改革的主要方向还是实行股份合作制”，“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。”由此可见，我国政策文件多次强调了集体经济组织的本质特征在于其社区性或合作性，这表明集体经营性资产的股份合作制改革并没有从根本上改变集体经济的生产经营形式，更不会改变集体经济的合作属性。《民法典》所规定的集体经济组织法人作为特别法人的特别之处在于，其治理结构应以集体本位和合作制为中心，进而促进集体经济的发展。
第三，以合作机制运行的治理结构为集体经济组织重构其职能并完成结构性转化提供了充分的制度基础。对集体经济组织而言，“集体本位的价值取向使其承担的功能不同于一般经济组织”。近年来，我国农村集体经济组织在统分结合的双层经营体制中“统”的功能弱化，其甚至无力提供基本服务并组织运营集体经济。由此，组织功能、管理功能和服务功能也发展为集体经济组织的基本经济职能。经股份合作制重构后的新型集体经济，重整为兼具组织功能、管理功能、服务功能和经济功能的组织，以此通过功能性的转化带来结构性的转化。而“合作形式要转化为可实施的合作机制，需要治理结构这一作用原理将合作要素与合作主体连接在一起”，合作治理结构需要实现整合生产要素和保证不同合作主体参与决策的目标，使集体经济下的合作制能“同时保证集体与集体中个人的自主性和发展需求”。特别是集体经济组织成员的封闭性与集体经济形式的开放性，可以通过建构以合作制为中心的治理结构来实现。
对此，学者准确地指出了“农村集体经济组织法人的治理结构还是一个建构性问题”。在将农村集体产权制度改革的成果转化为法律规定之时，《农村集体经济组织法》尽管规定了集体经营性财产的收益权可以以份额形式量化，但在讨论决定有关集体财产和成员权益的事项之时，成员大会实行一人一票的表决方式，而不是以成员所享有的集体经营性财产收益权的份额为基础。而且，依据《农村集体经济组织法》第27条第3款的规定，成员大会作出决定采取绝大多数决，应当经本农村集体经济组织成员大会全体成员2/3以上同意，且不允许其他法律法规、农村集体经济组织章程作更为宽松的规定。这一决议机制也不同于《公司法》等所规定的通常为“1/2”以上简单多数决的权力机构决议机制。
三、农民集体、成员集体与农村集体经济组织的关系
集体所有权是集体产权结构中的核心制度，但在法律层面，农村集体经济组织是作为所有权人享有基本权能，抑或是代表农民集体行使经营管理的权能，并不明确。“从集体所有权的本质属性出发，构造集体所有权的主体制度，就是解决将土地资源和其他财产归属于集体，集体如何行使所有权的问题。”因此，厘清农民集体、成员集体以及农村集体经济组织的关系，直接关系到《农村集体经济组织法》的立法依据和根本定位。
（一）集体所有制与农民集体、成员集体的集体所有权
经社会主义改造后，集体所有制被确立为我国农村的基础性制度，是农村土地等生产资料的社会主义公有制。理论上，因公有制在产权结构中对权利配置的模糊性，学者间就我国是否应当坚持集体所有制存在不同的观点：其一，肯定说，认为集体所有制是坚持社会主义公有制的应有之意；其二，过渡说，认为集体所有制只是一种从局部公有制过渡到整个社会公有制的措施或手段；其三，否定说，认为应当基于历史传统或农业现代化的需求，应当改为采用私有制或者国有制。目前，我国绝大部分学者均认同，坚持集体所有制是我国社会、经济、政治发展的必然选择，也是新时期壮大发展新型集体经济的基本底线。但不可否认的是，随着我国不同时期的农村“集体”含义的演变，集体所有制的内容愈发丰富，集体所有制反映在法律层面的集体所有权及其主体制度安排也趋于复杂。“集体所有制实现的法权制度就是集体所有权”，而集体所有权本质上是集体公有制的法律反映，集体所有制的法权表达不同，集体所有权的内涵也不相同。
在坚持集体所有制的基础上，农村集体在不同时期，其所反映的农民集体所有或者成员集体所有的主体是动态变化的。由此，不能单一地解读集体所有制以及集体所有权的内容，也无法片面地看待农民集体或者成员集体以及农村集体经济组织的关系。具体可从以下三个层面阐释。
其一，存续层面，农民集体与农村集体经济组织先后经历了混同、分离、再混同的过程，两者关系趋于高度的复杂化和立体化，并且两者事实上无法呈现为单一的对应关系。“依循国家特定目标主线的集体所有制，采取强制的激进集体化方式以及高度集中的生产经营分配体制，在达成国家工业化目标的同时，造成了集体所有制理论含义和制度实践的混乱。”在集体所有制混乱的情形下，农民集体同时存在于公私法之中并具备主客体的性质，并发生了自然式、行政化、复合型以及市场化的演变，此时，再难以妥当地区分公法属性的集体所有制与私法属性的集体所有权，也无法简单地将农村集体产权对应为农村集体经济组织的权利结构。
其二，立法层面，农民集体或者成员集体与农村集体经济组织作为集体所有权主体的定位并不清晰。尽管《物权法》第60条确定了农村集体经济组织可以代表农民集体，《民法典》也延续了这一规定，但其后修订的《土地管理法》以及《农村土地承包法》仍然沿用了农民集体所有与集体经济组织经营管理的表达，而集体经营、集体管理是集体所有的应有之义，因此，此种规定无法明确地区分农民集体与农村集体经济组织，也无法确定农村集体经济组织是以何种身份对集体土地进行经营管理的。相反，从《民法典》的立法目的来看，成员集体所有呈现出了类似农村集体经济组织所有的状态。这是因为，《民法典》明确集体财产属于成员集体所有的规定，旨在针对农民集体作为集体所有权的主体高度抽象，且切断了集体所有权与成员权之间的联系，该规定“在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。”
其三，实践层面，基于地方实践的多样性和灵活性，部分地方或将农民集体作为所有权主体，或将农村集体经济组织作为所有权主体，或同时将两者均作为所有权主体，情形各有不同。并且，“现实的‘农民集体’和立法上‘农民集体’已经有重大的不同，立法上的农村土地所有权也和现实的集体土地所有权有重大差异”。此种差异主要表现为市场化的资源配置推动了集体成员和集体产权呈现出开放性，由此打破了村社主体的封闭性，然而法律层面上的农民集体和集体经济组织都是以自然村落组成的具有社区性和封闭性的主体。考虑到现有法律规定已经远远落后于现实，而现实的农民集体与农村集体经济组织呈现出不同程度的开放性，因此，农村集体经济组织立法更不宜简单处理两者之间的关系。
（二）集体公有制的性质决定了农民集体与农村集体经济组织的关系
理论上，学者间就农民集体与农村集体经济组织关系存在同一论与非同一论（又细分为代表论、投资论、代理论、信托论）等不同的观点。其中，同一论认为“不同形式的农村集体经济组织实则是农民集体在不同发展阶段的不同表现形式”，农村集体经济组织是全体集体成员的法定代表，或者只是对具有政治意义的农民集体作为权利主体的私法表达，故法律规定的“代表”并不影响农民集体与农村集体经济组织主体地位的同一性。非同一论则明确区分了农民集体与农村集体经济组织，两者拥有不同的主体地位，认为不可同一而论。此类观点的核心在于，农民集体作为所有权主体缺乏相应的意思表达机制且无法独立地作为市场主体，因此需要借助代表、投资、代理、信托等理论，将法律规定的“代表”解读为农村集体经济组织作为所有权的行使主体，以此弥补农民集体作为集体所有权主体存在的制度性障碍。以上观点多基于“农村集体经济组织代表农民集体行使所有权”的法律规定而展开，具有一定的合理性，但同一论或非同一论均简单地对应两者的关系，存在片面处理之嫌。如上所述，由于农民集体与集体经济组织两者关系的复杂性，需要跳出同一或非同一的单线对照路径，而回归集体所有中农民集体与农村集体经济组织的各自主体性质。
所谓集体所有，无论是农民集体所有或是成员集体所有，在性质上反映的是农民集体或者成员集体对集体财产的权属状态。目前，学界就农民集体的法律地位问题，仍然存在较大的争议。第一种观点认为，农民集体本身不具备法律上的主体资格，也非为民法所认可的民事主体类型。所谓集体所有，是基于财产联合而呈现出的不同于共同共有、按份共有的一种特殊共有制状态。学者在论及农民集体作为集体所有权的归属主体时，更多地是在抽象层面上或者政治意义上使用农民集体而非将其作为实际的法律主体。第二种观点认为，尽管农民集体并非民事主体，但其基于成员的联合而构成特定的群体或团体，是“一定的集体范围内的成员个体的集合”“一定的集体所有的社区范围内的人的整体”以及“成员个体以其对作为生存资源的社区范围内的土地的依赖结成集体”。此种集体的主体地位类似于德国法上的无权利能力的团体，集体所有则是集体土地属于团体和成员共同所有的状态，性质上类似于总有或者新型总有。第三种观点认为，农民集体作为所有权的主体，享有法人的法律地位。农民集体的法人化具有解决集体主体虚位、缺乏意思表达机制等问题的优势。为此，有部分学者提出应当对其进行法人化改革，确定农民集体作为集体所有权主体的法人地位；还有部分学者则认为，在《民法典》确立集体经济组织特别法人的地位之后，可以按照特别法人的逻辑确定农民集体的主体地位。
第一，农民集体并非共有制的产权状态，也非法律意义上具有民事主体地位的法人。法律上基于财产联合而构成的共同共有、集合共有或者按份共有，本质是属于财产私有制的制度安排。此种安排下，成员或者共有人有权处分、请求分割其份额，“有可能导致集体财产完全私有化以及集体财产的不稳定”。而集体所有制不仅是政治选择的结果，也是农民集体所有最根本的属性所在。在坚持公有制性质不变的基础上，集体所有的成员份额是抽象的、潜在的和不可分割的，无论农民集体如何演变，集体所有制都不应当异化为私有制的产权结构。学者所论及的通过股份合作制改造，“落实集体经济组织成员的占有权、收益权，实现集体资产由共同共有到按份共有的转变”，此类观点不当地将股份合作制改革等同于私有制改革，而改变了集体所有公有制的属性。事实上，针对农村集体展开的股份合作制改革或者法人化改造本身与公有制并不冲突，“法人所有可以成为实现公有制的有效技术手段”。这一点并无疑义，问题在于，将集体所有等同于法人所有无法涵盖成员所有和集体所有的制度事实。学者所论及的对农村集体进行股份合作社改造或者特别法人改造，通常都将农民集体等同于农村集体经济组织，“《民法典》第99条作为特别法人确立的农村集体经济组织应该与农民集体同义。”这样一来，集体所有及其性质是以同一论为前提展开的，实际上并未论证农民集体的主体身份。
第二，就集体及其成员关系以及产权模糊性而言，农民集体所有的公有制状态与总有或者新型总有相类似，经过一系列农村集体产权制度改革之后，农民集体所有较总有对集体资产的产权结构更为清晰，集体及其成员的权利义务配置也更为明确，应当属于无权利能力的其他组织。根据《民法典》的规定，民事主体分为自然人、法人与非法人组织三大类。法律上确认了农村集体经济组织作为特别法人的主体地位，但并未明确农民集体的主体地位。依照主体类型的法定性，农民集体显然不属于自然人和法人。而农民集体作为“以全体成员个人构成的集体为本位的非法人团体”，是否属于《民法典》规定的非法人组织？答案是肯定的。这是因为，尽管学理上关于非法人组织与非法人团体或者其他组织存在“区分论”和“同一论”的争议，但立法上对非法人组织规范的重点在于“社团型”或“团体性”。为此，农民集体这一联合成员的团体可以纳入《民法典》非法人组织的主体范畴，以此也能够“实现法秩序中第三类民事主体概念的融贯统一”。此种以团体特征连接成员与集体的“非法人组织更符合集体土地制度属于公有制的理念”。
第三，集体所有的性质决定了农民集体与农村集体经济组织之间是多元且统一的关系。其一，农民集体与农村集体经济组织功能呈现多样化，但目的具有一致性。农民集体作为所有权主体与农村集体经济组织作为行使主体各自兼具了不同的制度功能，但均统辖于集体公有制的政治目的之中。其中，农村集体所有本身就是对公有制的法律表达，并且为集体所有权的管理、经营提供了规范基础。而农村集体经济组织不仅是实现集体公有制的组织形式，而且也旨在更好地管理集体财产和发展集体经济。其二，农民集体与农村集体经济组织的产权类型呈现广泛性，但产权结构具有稳定性。随着城乡人口的流动与城乡融合的发展，农民逐渐开始分化并出现职业化的农民，农村集体与集体成员之间关系也越发多样化，农民集体以及农村集体经济组织的产权都发生了进一步的细化和分化，但产权结构经历了“两权分离”到“三权分置”的演变，愈发稳定。其三，农村集体经济组织经营管理集体财产的权利来源呈现多元化，但授权主体具有唯一性。基于法律上明确规定农村集体经济组织可代表农民集体行使所有权，故其可以作为集体资产的经营管理主体。
（三）农村集体经济组织代表农民集体行使所有权的法律含义再解读
解释论视野下，《民法典》第261条和第262条分别规定了集体财产的所有权主体和行使主体。农民集体与农村集体经济组织并非同一层面的概念。其中，农民集体是集体财产的唯一的所有权主体，但因集体所有制的特殊性，事实上不宜对农民集体进行法人化改造，法律上也未确立其法人地位。同时，“集团也不会通过成员自发的理性行为组织起来实现集团目标”，农民集体欠缺意思形成机制和意思表达机制，造成了集体行为的困境。法人化的农村集体经济组织“依法代表”农民集体行使所有权，也就成为一种更具有优势的行使方式。这里，“代表”指农村集体经济组织“只是依法代表集体行使所有权，并且向所属集体负责，接受其监督”。此种代表的具体含义如下：
第一，农村集体经济组织的代表是一种法定代表，且属于最重要、最基本的行使集体所有权的方式。此种代表不同于法人的法定代表人中的“代表”。依据《民法典》第262条的规定，农村集体经济组织可以依法代表农村集体行使所有权，此种代表并非基于农村集体自身的意愿，而是法律直接规定和法律授权的结果，性质上是一种法定代表。并且，从历史溯源和实际现状来看，农村集体与农村集体经济组织的组织形式均以“三级所有、队为基础”而建立，其后在农村集体产权制度改革的背景下，通过清产核资、确权到户，把集体财产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，由此，农民集体与农村集体经济组织在存在形态、地域分布以及成员范围等方面，都具有紧密的内在联系。而立法层面，《民法典》《农村集体经济组织法》不仅赋予了农村集体经济组织法人身份，而且还不断健全其内外部治理结构，法人化的农村集体经济组织作为行使所有权的法定代表主体，也更有利于实现管理的效率化。
第二，农村集体经济组织的代表是一种非全权代表，其代表范围应限于集体经营和集体管理的事项。《民法典》第262条并未明确集体经济组织代表行使集体所有权的范围。但依据《土地管理法》第11条的规定，农村集体经济组织代表行使的是经营管理集体财产的权利，此种权利在性质上属于“集体土地的管理权”。《农村土地承包法》第13条规定，农村集体经济组织作为发包方，行使与土地承包经营相关的事项，其代表权限也未脱离经营管理的范围。而依据《民法典》第263条的规定，集体所有权包括集体享有的占有、使用、收益和处分的权利。基于体系解释，《土地管理法》和《农村土地承包法》所规定的经营管理事项属于对农村集体经济组织代表权限范围的明确，并且此种范围明显窄于集体所有权的范围。经营管理显然并非集体所有权的全部权能，“集体所有、集体管理、集体经营是集体所有制的应有之义”。申言之，我国农村集体在定位上是兼具“自然、市场和行政性质”的复合型主体，而农村集体经济组织已经基本改造为特殊的市场主体，也无法完全代表农村集体。因此，尽管农村集体经济组织代表农民集体行使所有权的客体及于集体的全部财产（见《农村集体经济组织法》第36条），但由于代表权受到了限制，因而此种代表并不是一种真正意义上的全权代表。学说上以《土地管理法》《农村土地承包法》规定集体经济组织经营管理权作为认定其所有权主体的观点，并不可取。
第三，农村集体经济组织的代表并非唯一的代表。其一，规范层面，农村集体经济组织不是唯一的代表集体行使所有权的主体。依据《民法典》第262条、《土地管理法》第11条以及《农村土地承包法》第13条的规定，村民委员会或者村民小组与农村集体经济组织一样，均是法律明确规定并授权代表集体行使所有权的主体。此种规定固然考虑到了部分地方未设立农村集体经济组织的情形，但更为重要的是，对于经营管理事项尚可由其代表行使，未设立农村集体经济组织的，由村民委员会或者村民小组代为行使；而对于行政性事项则仅能由村民委员会或者村民小组代表行使。可见，村民委员会或者村民小组与农村集体经济组织，均是代表集体行使所有权的主体，两者具备各自权限和代表范围。其二，实践层面，农村集体经济组织的代表并非仅来源于法律的授权。在现实当中，我国许多村内的村民小组不具备发包的条件或者发包不方便的，通常由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。此种代表不改变所有权关系，实质是村内农民集体意定授权村集体经济组织代表行使所有权。其三，农村集体经济组织代为经营管理也非实现集体经济的唯一方式。农村集体经济组织经营管理是通过集体所有制的形式发展集体经济，但“集体经济包括劳动者通过联合与合作发展经济的多种组织形态，集体经济不等于集体所有制经济，集体所有制经济只是集体经济的一种组织形态，发展壮大集体经济应更加强调多种形式的集体经济，而不应一味追求生产资料集体所有。”为了实现社会主义经济的有机融合，农民集体也可授权其他主体代表其行使经营管理的权能，以此发展多种形式的集体经济。
综上，关于《民法典》第262条“代表”应当理解为，农村集体经济组织是行使集体所有权的法定代表主体，以此农民集体可以稳定地实现其所有权。同时，农村集体经济组织并非唯一的代表主体，以此农村集体可以灵活地选择实现所有权的方式，从而真正地落实集体所有权。
四、集体成员、农村集体经济组织成员与农村集体经济组织的关系
成员是团体组织的基本单位，在农村集体产权制度改革的背景下，成员的身份界定以及成员的权利义务关系奠定了农村集体经济组织立法的基础。学者指出“以集体成员权为基础推动农村集体经济组织立法”正是此意。为此，进一步厘清集体成员、农村集体经济组织成员与农村集体经济组织的关系，有助于解决农村集体经济组织立法的重难点问题，以此确定《农村集体经济组织法》的主体内容。
（一）集体成员与农村集体经济组织成员的混用
目前而论，我国大部分学者不仅未严格区分集体成员和农村集体经济组织成员，还在同一层面和同一含义上使用两者，或者替换性使用两者。例如，有学者直接将我国农民集体成员权定义为，“农民在农村集体经济组织中所享有的成员权”；也有学者认为集体经济组织成员所具有的团体身份即是集体成员；还有学者认为《民法典》第261条关于集体成员的规定涉及到的是农村集体经济组织成员，“本质就是界定谁是农村集体资产的所有者”。而理论层面集体成员和农村集体经济组织成员的混同，导致两者在法律层面和实践层面，均出现不同程度的混淆与错位。例如，在2015年启动的集体资产股份权能试点改革中，政策文件指向的均是确认和保障农村集体经济组织成员的身份，但对于未设立农村集体经济组织的试点地方而言，并不存在所谓的集体经济组织成员，折股量化的对象也就只能是集体成员。
同时，由于团体成员和团体组织之间的内在联系，学者间关于集体成员与农村集体经济组织成员关系的探讨，通常还和农民集体与农村集体经济组织之间的团体组织关系交织在一起，进而导致两者关系更为混乱。其一，农民集体等同于农村集体经济组织，集体成员也与农村集体经济组织成员相同；其二，农民集体等同于农村集体经济组织，但集体成员与农村集体经济组织成员不同；其三，农民集体不同于农村集体经济组织，集体成员也与农村集体经济组织成员范围不同；其四，农民集体不同于农村集体经济组织，但集体成员与农村集体经济组织成员相同；其五，抽象层面，农村集体及其成员不同于农村集体经济组织及其成员，但具体层面，两者含义和范围是一致的。如学者认为农村集体经济组织与农民集体人员构成不一定相同，但对于农民集体决议，《民法典》规定的集体成员与《村民委员会组织法》规定的村集体经济组织成员是一致的。也有学者指出，农民集体成员范围与农村集体经济组织成员范围不同，但关于成员权的身份性，集体经济组织的成员是集体成员身份的表征。
以上争论反映出了两条不同的联系路径。一是逻辑路径，即集体成员与农村集体经济组织成员的关系，是农民集体与农村集体经济组织关系的延续。此种延续合乎团体组织本身是团体成员范围延展结果的逻辑。二是实践路径，即集体成员与农村集体经济组织成员的关系，是农民集体与农村集体经济组织关系的背离。基于实践的复杂性和多样性，此种背离也具有一定的适用空间。这表明学界已经认识到集体成员与农村集体经济组织成员被混用的问题，并开始尝试区分两者，但根植于逻辑与实践的矛盾，无法达成应有的共识。一方面，逻辑上农民集体与农村集体经济组织并非同一关系，故集体成员与集体经济组织成员自非同一关系；但另一方面，根植于历史原因和现实原因，实践中农村集体经济组织是在特定范围内的地域社区建立的合作组织，与农村集体一样具有地域性、社区性和唯一性。并且，因为在农村集体产权制度改革的地方实践中，农村集体经济组织普遍采取了“股权固化”分配方式以及“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态管理模式，造成了自身的封闭性以及对外来成员的排他性，并将成员锁定在农村集体内。与此相同的是，“在当代农村社区治理中，以村庄集体产权为基础所形成的一系列基层社会制度，构筑了封闭的乡村社会结构”，农村集体具有内生的封闭性和排外性。由此，集体成员与农村集体经济组织成员范围表现出了一致性。
（二）集体成员与农村集体经济组织成员的区分
上述一致性只是一种现象的表征，但实质层面，集体成员与农村集体经济组织成员两者所指的成员范围并不一致。通常来讲，股权固化通过量化到人或者量化到户的方式，将集体经济组织成员与集体成员绑定在一起，“成员一经确认和固化，股权亦应随之固化。”然而，此种量化主要针对的是集体经营性财产，故股权固化所带来的封闭性也仅在该范围内产生，并出现两者成员范围一致的现象。除此之外，对于现实中大量无法折股量化的资源性财产和非经营性财产，农村集体经济组织成员并没有且无法借助股权固化而绑定集体成员。即便在股权固化的情形下，固化所带来的封闭性也逐渐突破了农民集体内生的封闭性。其一，股权固化的目的在于明晰集体产权、加强集体资产的财产属性，由此弱化了农村集体经济组织成员的身份属性，导致农村集体经济组织成员趋同于股东，并与集体成员身份发生分离。其二，随着农民职业化和身份分化的推进，新型农业经营主体成为发展新型集体经济的中坚力量，进一步去除了农村集体经济组织成员因股权固化所带来的身份性和排外性。其三，股东固化使得农村集体经济组织内部产生了多样化的股东身份和不同类型的主体，包括成员股东、成员非股东和股东非成员。股权固化是稳定集体产权关系的重要手段，但同时也面临着“过渡激励”“内生性矛盾”“静态动态失衡”等问题。因此，适当地突破股权固化的封闭性，不仅有利于稳定集体产权的预期、促进集体资产的流动，也能够更好地适应市场、推进城乡要素平等交换，从而使得农村集体经济组织真正成为一个市场主体。
此种背景下，不难发现，集体成员与农村集体经济组织成员两者成员所指对象的基本内涵和所涉范围均不相同。具体而言：
其一，两者所指对象的类型不同。关于集体成员和农村集体经济组织成员的主体形态素来存在自然人和农户之争。学者认为“户”不仅是我国传统农业生产的基本单位，也是承包地和宅基地以及集体资产确权的基本分配单位，故农户应当作为农村集体经济组织的成员。更有甚者，学者提出将农户作为集体成员的“人格体”，而农户家庭中的成员则是“受益体”，以此确定集体的成员。这些观点不仅未能妥当区分农民集体与农村集体经济组织，而且混淆了两者成员的类型。农民集体是基于地域、血缘和身份联合体，并且实践中绝大部分地方的集体成员是按户籍登记确定的个体身份，因此，集体成员所指对象的类型仅包括自然人。而部分地方将法人或非法人组织作为农村集体经济组织的成员。如《浙江省村经济合作社组织条例》规定农村集体经济组织成员类型可以包括自然人、集体、法人以及非法人组织。
《民法典》第55条规定：“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。”这一规定就意味着农村集体经济组织成员可以成为农村承包经营户。不过，《农村集体经济组织法》第11条规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”基于此可知，农村集体经济组织的成员只能是自然人。结合《农村土地承包法》第16条的规定，“农村承包经营户”只是农村集体经济组织最基本的生产经营单位，以血缘和婚姻关系为基础，由具有本集体经济组织成员身份的自然人组成；农村承包经营户作为承包人与发包人建立承包关系，承包农村土地进行农业生产。由此可见，“户”只是行使自然人权利的一种特殊形式。如此，集体成员和农村集体经济组织成员均只能是自然人，但二者并不完全同一。
其二，两者所指对象的存续不同。农民集体是建立在集体所有制之上的，在特定区域的集体土地之上均存在集体成员。而农民集体经济组织是实现集体所有制的重要但非唯一方式，因此，并非所有区域的集体都设有农村集体经济组织；相应的，也并非所有集体都存在集体经济组织成员。反之，在集体全部土地均被征收或灭失情形下，自不再存在集体成员，但农村集体经济组织仍然可以基于除土地之外的集体财产而存续，此时也可存在集体经济组织成员。
其三，两者所指对象的权利范围不同。在区分村民委员会和农村集体经济组织的背景下，本集体成员作为村民可以根据《村民委员会组织法》，享有参加村民委员会选举和被选举、展开村民自治管理等政治性和社会性权利。本集体成员作为农村集体经济组织成员则可以根据《农村集体经济组织法》，享有与集体财产经营相关的经济性权利。可见，集体成员的权利范围更为宽广。尽管农村集体经济组织成员可能同时也是集体的村民，但仍然构成两种不同的身份，应当依据不同的法律行使权利。
其四，两者所指对象的退出方式不同。集体成员通常与本集体的户籍归属联系在一起，户口迁出后，即不再是本集体成员。而户籍要素不再是农村集体经济组织成员认定的决定性因素，即使曾经在农村集体经济组织并已迁出的居民，只要具备权利义务关系要素和基本生活保障要素，则仍然构成农村集体经济组织成员（《农村集体经济组织法》第１１条）。由此可见，农村集体经济组织成员与户籍身份可以发生分离。《农村土地承包法》第２７条和《土地管理法实施条例》第３６条就分别规定“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，“禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件”。也就是说，农民在进城落户后，可以依法继续享有土地承包经营权和宅基地使用权，并允许其自愿有偿转让或退出。这就意味着，在尊重农民意愿的基础上，既确保农民不因进城落户而丧失其基本生存利益，又使得进城落户的农民能够借助市场机制合理安排其土地权益。可见，农村集体经济组织的成员并不因户口的迁出而当然退出农村集体经济组织。
（三）集体成员、农村集体经济组织成员的再界定
关于集体成员、农村集体经济组织成员的具体范围，将涉及到成员资格界定的问题。对此，学界的研究主要集中在以下两个方面：其一，认定成员资格的主体，主要观点包括“司法认定说”“立法认定说”“集体自治认定说”“强制自治综合认定说”等等；其二，认定成员资格的标准，主要观点包括“户籍说”“事实生活说”“户籍＋其他因素复合说”“形式标准＋实质标准说”“户籍、实际生产生活关系、生存保障综合说”“生存保障、血缘、地缘或婚姻关系、户籍等因素的动态系统说”等。以上观点就成员资格的具体认定标准存在较大的争议，但均强调结合户籍、生存保障、生产生活关系、血缘等多个因素予以认定。即便是以户籍或居住事实作为认定成员资格的决定性标准的“户籍说”或“事实生活说”，也会综合考虑地方法规、司法裁判、村民自治规约中规定的其他因素。可见，学者间就综合多个因素认定成员资格本身并无争议，主要分歧在于综合何种因素以及如何综合不同因素的问题。例如，“户籍＋其他因素复合说”以户籍作为主要的认定因素，复合的其他因素在全国首批２９个农村集体资产股份权能改革试点地区可能是生存保障、婚姻关系、血缘等一个或多个因素。“生存保障、血缘、地缘或婚姻关系、户籍等因素的动态系统说”则强调以基本生存保障需求作为首要考虑的因素。笔者认为，基于集体成员不同于农村集体经济组织成员的事实，界定成员资格应当注意以下几个方面的问题：
首先，应当区分两者成员的身份，分别确定集体成员和农村集体经济组织成员的资格。现有的研究关于成员资格的认定，并未区分是集体的成员资格或是农村集体经济组织的成员资格。在很大程度上，学者是试图用“一套”标准认定“两类”成员的资格。但如上所述，两者成员身份存在着较大的差异，因而认定的标准也应当有所不同。
其次，应当针对集体成员与集体经济组织成员各自的特征，分别选取认定两者成员资格的标准。对于集体成员，结合《村民委员会组织法》第１３条的规定，可以户籍作为认定集体成员资格的主要标准；对于户籍不在本村但在本村居住１年以上的公民，经过本人申请并经村民会议或者村民代表会议同意，可以确认为集体成员。实践中，户籍不在本村但在本村居住的情况有多种，如原为本村村民，由农业户口转为非农业户口后仍居住在本村，并且履行村民义务的；结婚后未办理户口迁移在配偶所在地的村居住的；原籍在本村的大学毕业生、转业军人回村的非农业人口；原籍在本村退休后回村居住的人等。对于农村集体经济组织成员，依据《农村集体经济组织法》第１１条的规定，同时满足户籍要素、权利义务关系要素、基本生活保障要素的居民，才能被确认为农村集体经济组织成员身份，该条用“并”字连接成员资格认定的各要素，在文义上即表明，各要素之间属于不分先后且缺一不可的并列关系。此外，依据《农村集体经济组织法》第１２条和第１８条的规定，对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员；对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员；农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份；农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。
最后，在此基础上，分别确定认定两者成员资格的自治程度。对于集体成员，因集体土地肩负了保障集体成员基本生产、生活和居住的功能，由此，对于集体成员资格的认定，在很大程度上须受法律规定的限制；对于农村集体经济组织成员，农村集体经济组织通过成员大会，依据《农村集体经济组织法》第11条的规定确认农村集体经济组织成员。农村集体经济组织章程可以为因结婚、收养或者政策性移民而新增取得方式和申请取得方式，增设成员大会表决或费用交纳等要件，而对于成员资格依法保留的七种情形，农村集体经济组织必须无条件地认定其成员资格，不得增设其他要件。
结语
没有农业农村的现代化，就没有整个国家的现代化。“大国小农”是我国的基本国情农情，由此而决定，小农户依然是我国农业生产的基本组织形式，促进小农户和现代农业发展的有机衔接，也就成了推进中国式农业农村现代化的关键要素。离开了农村集体经济组织的载体，小农户和现代农业发展的衔接无法顺畅、有效地展开。随着集体产权改革的推进，截止到2020年底，全国范围内已经建立了53万个新型集体经济组织并初步完成了经营性资产股份合作制改革。“不管是农村产业化，还是现代农业，实现政策意图的关键环节都在于找到合理的组织形式，以便在解决产权与激励问题的基础上，实现规模化机制经营的障碍。”但在实践中，相当部分的农村集体经济组织在推动本轮集体产权改革的过程中，仍然面临着主体资格不明、意思表达不清、经营行为受限以及治理结构不完善等诸多困境。尤其在全面推进乡村振兴的背景下，农村集体经济组织难以实际地发展壮大农村集体经济，也无法为全国统一大市场的建设提供切实的组织保障。针对此种状况，从理论上切实厘清《农村集体经济组织法》与《村民委员会组织法》、农村集体经济组织与其他农村合作经济组织、农民集体与农村集体经济组织以及集体成员与农村集体经济组织成员这四对基本关系，对于《农村集体经济组织法》的贯彻实施已经是十分必要的。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
