作者简介：高飞，男，法学博士，广东外语外贸大学土地法制研究院教授、博士生导师，主要从事民法学研究；朱婷，女，广东外语外贸大学法学院博士研究生，主要从事民法学研究。
基金项目：国家社会科学基金项目“土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”（21BFX082）。
本文原载于《河南社会科学》2025年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:王小利。
摘 要：农村集体经济组织成员退出农村集体经济组织丧失成员身份，将不再享有成员权。基于农村集体所有权是农村集体所有制的法律实现形式，农村集体经济组织是农村集体所有权的实现主体，农村集体经济组织成员是农村集体财产利益的最终享有者，《农村集体经济组织法》确立了农村集体经济组织成员退出补偿规则。《农村集体经济组织法》中农村集体经济组织成员退出补偿规则的内容较为粗略，以致在补偿标准、补偿方式、补偿决策制度和成员退出的风险防范等方面均面临实践的挑战，应当系统解读其中与成员退出相关的法律规范，确立成员退出的补偿标准，明晰成员退出的补偿方式，细化成员退出补偿方案的民主决策制度，建立成员退出补偿规则实施的风险防范机制，以化解成员退出补偿的实践难题。
关键词：农村集体经济组织 成员权 自愿退出 法定退出 补偿
2024年6月28日通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）是我国对农村集体经济组织法人制度作出的体系化建构。农村集体经济组织法人的设立必须具备一定的成员，且完善的农村集体经济组织成员制度是维护农村集体经济组织及其成员的合法权益、规范农村集体经济组织及其运行管理的制度基础。由于农村集体经济组织是区域性经济组织，而随着区域内人口变化，成员也处于变动之中，故《农村集体经济组织法》明确规定了农村集体经济组织成员权的取得和丧失制度。其中，该法第十六条第二款和第十七条第二款是关于农村集体经济组织成员退出补偿规则的规定，但该规定的内容较为粗略且两个条款的表述存在差异，如欲在实践中准确理解与适用该规则，尚需对其作出细致解读以明晰其制度意蕴。本文拟以剖析农村集体经济组织成员退出补偿规则的法理为基础，梳理成员退出的方式与条件，并针对成员退出补偿规则适用面临的实践挑战，提出务实而妥当的应对策略，以期为推动农村集体经济组织成员退出补偿规则之预期目标的实现提供参考。
一、农村集体经济组织成员退出补偿规则的法理阐释
农村集体经济组织成员退出是指农村集体经济组织成员丧失成员身份，从而不再享有成员权。这与实践中农村集体经济组织成员享有的财产性权利，即土地承包（经营）权、宅基地使用权和集体收益分配权（以下称为“三权”）的有偿退出具有本质区别。农村集体经济组织成员的退出将使该成员与农村集体经济组织之间的权利义务关系消灭，故与“三权”的有偿退出相比，成员的退出从根本上影响到该成员对源于集体财产的利益之享有。农村集体经济组织成员退出在农村并不罕见，但该成员是否应当获得补偿以及如何补偿一直都是实践中的一个难题。细致剖析《农村集体经济组织法》的具体内容可知，确立农村集体经济组织成员退出补偿规则是由多种因素决定的。
（一）农村集体所有权是农村集体所有制的法律实现形式
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第六条第一款前句规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”其中，“劳动群众集体所有制”通常被称为“集体所有制”，是指以生产资料公有制和集体劳动为基础形成的社会主义公有制形式。作为生产关系范畴的所有制，其需要具有法律形态的实现方式，而所有权可以是所有制的一种法律实现方式，且在历史上所有权曾经是基本的、有时甚至是所有制实现的唯一方式。可见，农村集体所有权是直观反映农村集体所有制的核心指标，其作为民事权利是农村集体所有制实现的法律形态，也是我国《宪法》中规定的农村集体所有制实现规范落地见效的主要制度载体。
在我国，社会主义公有制经济被赋予多元制度目标，其既要承担生产功能，也要承担社会功能。这就决定了社会主义公有制实现主体需要同时具有财产职能和公共职能：前者主要体现为保护公有财产不受损害，有效率地管理、利用、保养和配置资本；后者主要体现为进行资本积累，将收益分配（和再分配）给其成员，并保证其成员得以充分就业。其中，全民所有制经济和集体所有制经济在内部关系上没有本质区别，只是在规模上存在差异；同时，这两种公有制经济中的劳动者的范围也不相同。由于农村集体所有制是随着我国农业的社会主义改造，农民将私人所有土地转为高级农业生产合作社所有而产生的一种公有制形式，故农村集体所有制与农村土地密切相关，这也是《农村集体经济组织法》第二条对农村集体经济组织进行界定时强调“以土地集体所有为基础”的直接原因。在实现农村集体所有制时，农村集体所有权的主体不是一成不变的，而是在不同时期呈现出不同的形态，在我国先后出现过高级农业生产合作社、农村人民公社、农民集体等主体形态。当然，这些农村集体所有权主体都承担有实现农村集体所有制的多元制度目标的职能。
（二）农村集体经济组织是农村集体所有权的实现主体
农村集体所有制经济离不开农村土地，这在农村集体所有权制度中有相应的体现。农村集体财产是农村集体所有权的客体，其规定在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百六十条和《农村集体经济组织法》第三十六条第一款。尽管农村集体财产的种类繁多，包括不动产和动产，但土地无疑是其中最为重要的类型。从法律层面实现农村集体所有制，需要通过推进农村集体产权制度改革，“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”。其中，在我国全面深化改革赋能农业农村现代化的过程中，农村集体经济组织作为农村集体所有制的实现主体扮演着核心角色。
当前，农村集体经济组织是发展壮大农村集体经济、巩固和完善农村基本经营制度、推进乡村全面振兴、促进共同富裕的重要主体。而且，新型农村集体经济的高质量发展需要农村集体经济组织成员充分利用农村集体资产、通过合作或联合来共同推进。由于现行法律规范的表述存在歧义，在解释现行法律规范时，对于农村集体经济组织的法律地位的理解存在两种对立的观点：一种观点认为农村集体经济组织是农村集体所有权的主体；另一种观点认为农村集体经济组织是农村集体所有权的代表行使主体。这两种观点至今未能形成共识。其中，即使主张农村集体经济组织为代表行使主体的学者，也强调集体经营和集体管理的事项属于代表权限范围。可见，为了保护农村集体财产权利，确保农村集体资源得到有效管理和利用，促进农村集体资产保值增值，农村集体经济组织发挥了积极作用，各界对此没有分歧。因此，农村集体经济组织作为农村集体所有权的行使主体，成为农村集体所有制实现的重要主体。从农村集体所有制实现主体的财产职能和公共职能来看，农村集体经济组织作为特别法人，一方面应当坚持集体所有制，致力于发展农村集体经济；另一方面则需要促进农民持续增收，确保集体成员平等参与分享集体收益。据此，《农村集体经济组织法》第五条对农村集体经济组织行使农村集体所有权时应当履行的职能进行了详细列举，从而以法律规则形式为农村集体经济组织有效实现农村集体所有制明确了具体目标。
（三）农村集体经济组织成员是农村集体财产利益的最终享有者
根据《农村集体经济组织法》第三十六条第二款的规定，“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有”，该规定中的“成员集体”是指由农村集体经济组织的全体成员“聚合”而成的集体。基于社会主义公有制的基本特性，农村集体经济组织成员个人只能以集体的一分子的身份对农村集体财产享有利益，其对农村集体财产不享有现实的、具体的应有份额，故农村集体财产不得分割给成员个人而由其单独享有所有权。不过，农村集体经济组织成员是农村集体财产收益的最终享有者，其能够基于成员权从农村集体所有权中实现自身个人利益。当农民以土地等农村集体财产为生产资料和生活保障的来源时，农村集体所有权的制度功能就是保障每个成员都能够平等地参与农村集体财产的运行管理，并分享通过利用农村集体财产而获得的收益，以实现成员的个人利益。
农村集体经济组织成员权就是法律上一般所称的社员权，是兼具身份性和财产性的复合性权利，可以分为共益权与自益权两种。《农村集体经济组织法》第十三条对农村集体经济组织成员权的内容作出了明确规定，其中第（一）项至第（四）项是关于集体成员参与农村集体经济组织法人事务的权利，属于共益权的范畴；第（五）项至第（九）项是关于集体成员自农村集体经济组织法人获得财产利益的权利，属于自益权的范畴。“三权”是农村集体经济组织成员基于成员身份享有的最主要的财产性权利，也是集体经济组织成员从农村集体资产中获得的最主要的生产生活资料。在党和国家政策的引导下，“三权”有偿退出的地方实践在全国不少农村地区逐步展开，此举意在通过保护进城落户农户享有的合法权益，支持和鼓励农民进城落户，加快农民市民化。“三权”有偿退出的制度前提在于“三权”均为财产权，具有相应的财产价值，农村集体经济组织成员放弃“三权”将导致自己的财产利益减少，获得该财产利益的主体应当支付相应的补偿。在农村集体经济组织成员退出时，该成员将因丧失成员权而不能从农村集体经济组织中获得成员的福利保障，也将因农村集体所有制的特性而不得请求分割农村集体资产，从而失去以成员权为前提享有的包括“三权”在内的财产权益。可见，农村集体经济组织成员权具有一定的财产价值，且在农村集体经济组织成员退出后，这一部分利益并没有彻底消失，而是归属于农村集体经济组织，并由剩余成员分享。因此，作为农村集体经济组织成员退出后的利益享有者，农村集体经济组织应当对退出成员失去的财产利益给予适当的补偿。
综上，农村集体经济组织成员的退出补偿规则的确立是农村集体所有制职能实现的要求，也是农村集体所有权以公有财产为客体的制度属性和农村集体经济组织成员共同享有集体财产决定的，更是在我国农村坚持集体所有制、落实集体所有权、赋予农民更多财产权利的制度精神的体现。
二、农村集体经济组织成员退出补偿规则面临的实践挑战
农村集体经济组织成员退出所在农村集体经济组织的方式有两种：一是自愿退出，即农村集体经济组织成员以书面形式向农村集体经济组织提出退出的申请，在农村集体经济组织同意该申请后，发生退出农村集体经济组织的法律后果。《农村集体经济组织法》第十六条第一款赋予成员自愿退出农村集体经济组织的权利。在我国促进城乡融合发展、加快新型城镇化建设过程中，农村集体经济组织成员根据自己的发展意愿和利益考量，决定是否继续保留农村集体经济组织成员身份，是其享有的一项权利。农村集体经济组织成员自愿退出最典型的表现是进城落户或者进城务工的成员放弃成员权。自愿退出有助于农村集体经济组织更好地适应新的社会变化，以便由最需要的群体享有、利用农村集体资源，从而实现作为社会主义公有制的农村集体所有制之优越性。二是法定退出，也可称为强制退出，即农村集体经济组织成员在符合法律规定的退出条件时，丧失农村集体经济组织成员身份，发生退出农村集体经济组织的法律后果。法定退出属于农村集体经济组织成员的非自愿退出。《农村集体经济组织法》第十七条第一款对成员的法定退出情形作出了明确规定。从法定退出的具体类型可知，在农村集体经济组织成员丧失农村集体经济组织成员权所需具备的条件时，则应当依法强制其退出农村集体经济组织，其或者不符合“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”，或者不符合“以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”，故法律确认该部分成员丧失成员身份而不再享有成员权。由于农村集体经济组织成员权具有财产属性，故无论是自愿退出还是法定退出，该农村集体经济组织成员均应获得相应的补偿。不过，《农村集体经济组织法》第十六条第二款和第十七条第二款仅分别对自愿退出和法定退出时如何补偿成员的问题作出了概括式规定，这为实践中适用这一规定带来了难题，从而使这一法律规定的落实面临着诸多挑战。
（一）对退出成员进行补偿的标准不明晰
农村集体经济组织成员退出后会造成其既得利益的损失，农村集体经济组织须对这一损失进行补偿，然而，《农村集体经济组织法》没有对补偿标准作出明确的规定。一方面，由于我国各地农村发展程度不同，不宜对成员退出的补偿标准在立法上予以统一规定；另一方面，农村集体经济组织经营管理集体财产，应当体现其全体成员的意志，故成员退出后应当如何补偿属于私法自治的内容，理应由农村集体经济组织以民主程序作出决定。但是，一味地强调由农村集体经济组织自决，有意无意地忽视法律对成员退出补偿事项的引导，会在实践中对退出农村集体经济组织的成员的合法权益之保障造成消极影响。农村集体经济组织成员退出时丧失的成员权具有财产价值，关于这一点各界在认识上均不存在分歧，因此，由农村集体经济组织对该成员不再享有成员权而产生的财产损失进行补偿，则属当然之理。
尽管实践中对农村集体经济组织成员享有的单项财产权利的退出有不同的补偿标准，学界对农村集体经济组织成员单项财产权利的退出补偿问题之解决也提出了不少真知灼见，但是，各界对农村集体经济组织成员权的整体退出如何补偿却鲜有讨论。由于农村集体经济组织成员权是一项复合型权利，确定其财产价值较为困难，加之农村集体经济组织的补偿资金普遍短缺，往往难以弥补成员因退出而遭受的损失，这些为实践中确立公平的补偿标准增加了难度；而不合理的补偿机制又容易造成成员不会选择自愿退出，或者对法定退出产生抵触情绪，从而加深了退出的成员与农村集体经济组织及其他成员之间的矛盾，影响了成员退出补偿工作的顺利推进。可见，对于成员退出农村集体经济组织丧失成员权的，农村集体经济组织应当确定合理的补偿标准，拟定清晰的补偿方案和执行措施，以切实保障退出成员的合法权益。
（二）对退出成员进行补偿的方式较模糊
《农村集体经济组织法》对农村集体经济组织成员的自愿退出和法定退出在补偿方面作出了不同的规定：当农村集体经济组织成员自愿退出时，不得以请求分割集体财产来弥补自己因丧失成员权而造成的损失，但是其可以与农村集体经济组织进行协商，要求就丧失成员权的损失进行补偿或者在一定期限内保留已经享有的财产权益；当农村集体经济组织成员取得其他农村集体经济组织成员身份或者成为非聘任制公务员时，可以与农村集体经济组织协商在一定期限内保留已经享有的相关权益。从法条表述来看，无论是农村集体经济组织成员在自愿退出时保留一定期限的财产权益，还是在法定退出时保留一定期限的相关权益，均因《农村集体经济组织法》对保留权益的内容规定不清晰而导致补偿的方式存在模糊性。
基于社员权的性质，农村集体经济组织成员享有的共益权大体表现为社员身份权，农村集体经济组织成员享有的自益权基本表现为财产权。其中，基于共益权的身份属性，该权利与农村集体经济组织成员权不可分离，故共益权不能用以补偿退出成员因丧失成员权而造成的损失。可见，为补偿退出农村集体经济组织的成员而允许该成员保留的权益，只能是其已经享有的具有财产属性的自益权。根据《农村集体经济组织法》第十三条的规定，农村集体经济组织成员的自益权主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、土地补偿款分配权、享受集体服务和福利的权利。然而，这些自益权的内容不同、性质复杂，是否均能够用以补偿退出成员则不无疑问。同时，在农村集体经济组织成员强制退出时，为什么不能与自愿退出的成员获得同样方式的补偿，且用以补偿强制退出之成员的“相关权益”包括哪些权益，则更是含糊不清。因此，为充分保障退出农村集体经济组织的成员之合法权益，细化农村集体经济组织成员退出时的补偿方式至关重要。
（三）成员退出补偿决策制度粗疏
基于农村集体所有制实现主体应当承担的公共职能的要求，农村集体经济组织应当发挥集体财产的基本生活保障功能，故农村集体经济组织成员因退出而失去来自集体财产的基本生活保障资源时，需要有其他替代性社会保障资源来支撑其后续生活。可见，为了确保农村集体经济组织成员退出后无丧失源于集体财产的基本生活保障的顾虑，应当对其是否会因退出而陷入生活困境进行必要的审核。
对农村集体经济组织来说，其所作出的任何一个决策都要充分反映每一位成员的意志，任何一项事务的推行都需要在内部充分调动每一位成员的积极性。尽管我国在法律制度中明确了农村社区应当“政经分离”，自治职能和经济职能分别由村民委员会和农村集体经济组织承担，但很多农村地区在实践中以法定程序力促村党组织书记担任村民委员会主任和村级集体经济组织负责人，并推行村“两委”班子成员交叉任职②,从而导致基层自治组织与农村集体经济组织的组织机构之担当人交叉或重叠。这种情形使得在农村集体经济组织为履行其职能而作出决策时，村民委员会可能会介入农村集体经济组织的经营管理活动，以致农村集体经济组织的重大决策往往通过农村基层自治组织讨论决定，而不是由农村集体经济组织通过成员大会独立决策。虽然《农村集体经济组织法》对农村集体经济组织成员退出补偿事务作出了规定，对农村集体经济组织的成员大会、理事会的职权进行了细致列举，但这些规定均未涉及农村集体经济组织成员退出补偿决策程序问题，从而不利于成员退出补偿规则的落实。
（四）疏于成员退出风险之防范
农村集体经济组织成员退出规则的适用可以促进劳动力的合理流动和农村集体资源的整合利用，有助于农村集体经济组织成员在面临生活压力或有更好发展机会时，能够更加灵活地调整自己的生活方式和经济状况，并激发农村集体经济组织发展的内在动力。
然而，农村集体经济组织成员退出也可能带来一定的风险，主要包括以下三种类型：一是经济风险。一方面，农村集体经济组织可能因补偿退出成员而陷入经济困境。在我国，经过改革开放40余年的努力，农村社会得到快速发展，农民的生活水平也逐渐提高，部分发达地区的农村集体经济状况较好，也有一些欠发达地区的农村集体经济组织基本没有稳定的收入来源，日常办公经费都十分短缺。当有较多符合条件的农村集体经济组织成员退出时，一旦要求农村集体经济组织作出一次性经济补偿，在农村集体经济组织账面资金不充裕的情形下，可能会削弱农村集体经济组织的经济实力。另一方面，农村集体经济组织成员因退出而面临经济损失。当前，农村集体经济组织成员享有的集体土地权益和集体收益分配权等尚未形成成熟的市场，对这些权益难以进行市场估价，若农村集体经济组织的补偿低于市场价格，则会直接影响到退出成员的经济状况。二是农村集体财产管理风险。当农村集体经济组织成员整户丧失成员身份时，如果其交回农村集体经济组织的土地未能得到有效的整合和利用，可能会加剧农村耕地撂荒、宅基地闲置等问题，从而影响农业生产和农村经济发展，并给农村集体经济组织带来集体财产管理上的困难。三是社会管理风险。对于依赖农村集体经济组织所有的财产为基本生活保障的成员来说，如果其退出后没有适当的再就业机会或相应的替代性社会保障，可能面临生活困境，从而成为社会的不稳定因素。同时，对于退出后进城落户的农村集体经济组织成员，一旦其在城镇失业，或者在城镇难以找到合适的发展机会时，若斩断其回归农村发展的后路，也会造成这些人员陷入生活困境，从而给社会管理带来风险。
对于农村集体经济组织成员退出可能带来的上述各类风险应当如何防范，这些风险与成员退出补偿规则之适用如何衔接，《农村集体经济组织法》没有作出具体规定，尚需通过对该法相关规范予以解读来寻找解决路径。
三、农村集体经济组织成员退出补偿困局的应对之策
改革开放以来，党和国家政策是推动农村社会进步和提高农民生活水平的重要引擎，“十一届三中全会以后，党的政策和国家法律的关系始终离不开国家改革与发展的大局，而法律对改革与发展成果的确认在很大程度上就是对党的政策的体现”。而且，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。因此，针对农村集体经济组织成员退出补偿规则之适用在实践中面临的挑战，应当通过对《农村集体经济组织法》及相关法律规范进行系统解读来明确应对策略。
（一）确立成员退出的补偿标准
农村集体经济组织成员权的内容较为广泛，其中共益权不具有直接的财产属性，而具有财产属性的自益权则应当发挥两个作用：一是发挥农村集体经济组织成员的基本生活保障资源的作用；二是发挥增加农村集体经济组织成员收入的作用。尽管严格区分每一种具体的自益权发挥何种作用极为困难，但农村集体经济组织成员退出时丧失成员权则失去全部具有财产属性的自益权应当没有疑问，故对退出成员进行补偿必须考虑自益权对农村集体经济组织成员的作用。据此，需要明确的是，在农村集体经济组织成员退出时应当确保其基本生活保障不受影响，意即该成员退出后所获得的替代性生活保障应当不低于退出前的生活保障水平；而且，对退出成员丧失成员权进行补偿，亦不应低于该成员在农村集体经济组织中所享有的“三权”等任何一项子权利的财产价值。
由于农村集体经济组织的收入来源限制，对退出成员进行补偿的资金不充足、来源不稳定等因素均会导致该成员获得的实际补偿偏低。为此，根据农村社会发展现状因地制宜制定出科学合理的补偿标准，是引导成员有序退出的关键一环。这就要求，确立成员退出补偿标准应当考虑多方面的因素，其中主要因素有三：其一，需要充分考量退出成员此前所享有的财产性权利的价值及其预期收益，以及其曾经对农村集体经济组织作出的贡献等因素。其二，明确农村集体经济组织在其成员退出后，须对该成员享有的全体合法权益进行补偿，其中不仅应当补偿该成员退出带来的现有财产利益的损失，还应当补偿该成员对集体财产持续持有权利的放弃，即对该成员的补偿包括其丧失成员身份后的直接经济损失、潜在收益损失及其他可能增加的成本。其三，区分是农户全体家庭成员退出还是个别家庭成员退出而采用不同的补偿标准。尽管农户全体家庭成员退出和个别成员退出都会导致退出成员的成员权丧失，但这两种情形下退出成员失去的利益的归属却有较大差异。农户全体家庭成员退出后失去的财产权益一般归属于农村集体经济组织，而个别成员退出后失去的财产权益则不然，如因“增人不增地，减人不减地”政策和法律上规定发包方在承包期内不得收回承包地、不得调整承包地，以及实行“一户一宅”制度等，在个别成员退出时，该成员享有的土地承包经营权和宅基地使用权往往由其所在农户继续享有，对这部分财产利益的丧失，不应当由农村集体经济组织给予补偿。当然，鉴于农村集体经济组织的经济发展状况不会一成不变，以上述因素为基础确定的补偿标准应当适时调整。
（二）明晰成员退出的补偿方式
坚持集体本位，这是农村集体经济组织成员权制度的基本特征。农村集体经济组织的财产由其成员集体所有，成员不能请求分割该集体财产，但成员有权平等分享由集体财产产生的利益。当农村集体经济组织成员丧失成员身份时，基于成员权的身份性特征，其自然失去成员权，成员自农村集体经济组织享有利益的权利与成员权相始终，至于该成员系因何种缘由而丧失成员身份，则不影响此种后果的发生。因此，无论农村集体经济组织成员是自愿退出还是依法定情形退出，对其丧失成员权作出的补偿应当相同。农村集体经济组织成员退出后将失去成员身份，从而无权享有与农村集体经济组织成员同等性质的财产性权利。当前，无论是土地承包经营权，还是宅基地使用权，农村集体经济组织成员均可无偿取得，而农村集体经济组织成员丧失成员身份后，基于土地承包经营权的用益物权属性，该成员仍然可以保留土地承包经营权，同时因享有宅基地上房屋的所有权，该成员也能够继续使用宅基地，但其不应当再无偿享有土地承包经营权，也不应当继续无偿使用宅基地。此外，农村集体经济组织成员享有的集体收益分配权是一种以享有成员身份为条件参与分享集体收益的权利，这种权利与成员权不可分离，故在成员丧失成员身份后，其亦应无权继续享有该权利。
《农村集体经济组织法》针对农村集体经济组织成员的退出规定了两种补偿方式，即货币补偿和保留一定权益。其中，自愿退出的农村集体经济组 织成员可以对补偿方式进行选择，法定退出的农村集体经济组织成员只能采用保留一定权益的方式 进行补偿；而且，在采用保留一定权益的补偿方式时，自愿退出的农村集体经济组织成员保留的是“财产权益”，强制退出的农村集体经济组织成员保留的是“相关权益”。对此，有必要对以下问题加以 明晰：（1）对于第十六条第二款规定的“财产权益”和第十七条第二款规定的“相关权益”应当作出相同的理解，因为保留一定权益目的是对退出成员丧失成员权进行补偿，这种补偿旨在填补该成员丧 失成员权的损失。若为退出成员保留的是非财产权益，对于该成员来说则不具有实际价值，故第十七条第二款规定的“相关权益”只是第十六条第二款规定的“财产权益”的另一种表达。（2）对于自愿退出和法定退出的农村集体经济组织成员的补偿方式应当相同。对于法定退出的农村集体经济组织成员，法律没有规定可以采用货币补偿的方式予以补偿，但不能因此而理解为法律禁止采用货币补偿的方式对其进行补偿。其实，无论是货币补偿还是保留一定权益，都是对退出成员丧失成员权的补偿，两者虽然是不同的补偿方式，但在弥补退出成员的损失方面不存在价值上的区别。因此，将货币补偿方式排除在法定退出的农村集体经济组织成员的补偿之外，在理论上和实践中均无实益。（3）农村集体经济组织成员退出后继续无偿占有、使用承包地和宅基地，应当认定为是对该成员退出后作出的补偿。农村集体经济组织成员享有土地承包经营权和宅基地使用权均不需要支付相应的费用，这是其基于成员权享有的集体福利。退出成员在丧失成员身份后继续享有土地承包经营权和使用宅基地，要求其支付相应的使用费具有正当性，故如允许退出成员继续占有、使用承包地和宅基地，且不需要为此支付相应的对价，可以理解为退出成员应当支付的对价与对其丧失成员权的补偿相抵消，从而使退出成员在事实上获得了相应的补偿。
（三）细化成员退出补偿方案的民主决策制度
对于农村集体经济组织成员的自愿退出，《农村集体经济组织法》第十六条规定的程序是：成员提出书面退出申请、农村集体经济组织同意该成员退出、双方就退出补偿进行协商。对于农村集体经济组织成员的法定退出，《农村集体经济组织法》第十七条规定的程序是：法定退出条件的认定、双方就退出补偿进行协商。由此可知，农村集体经济组织成员退出补偿方案的确立，都是以认定该成员符合退出条件而丧失成员权为前提，故对农村集体经济组织成员是否符合退出条件进行审核，是成员退出补偿规定适用的一个步骤。
尽管《农村集体经济组织法》中有关农村集体经济组织成员退出补偿方案的决策机制的规范较为粗疏，实践中对此也较少成熟的做法，但有关“三权”有偿退出的决策机制的理论探讨和实践探索，对于理顺成员退出补偿方案的民主决策制度具有借鉴意义。有学者指出，农村集体资产股权有偿退出应遵循的程序为：退股人向农村集体经济组织执行机构提出赎回的书面申请；农村集体经济组织执行机构对申请进行审核；审核通过后，农村集体经济组织与退股人签订退出协议并支付赎回价款；办理股份变更登记手续；变更股权证书和农村集体经济组织成员名册，并报县级主管部门备案。也有学者认为，成员享有的集体资产股份由农村集体经济组织赎回时，应当先由执行机构审批同意，然后由权力机构对赎回价款进行民主议定。对于进城落户的成员资格的取消，有学者主张采用以下程序：首先由农村集体经济组织或符合一定比例要求的成员启动成员资格丧失认定程序，然后民主议定进城落户的成员是否符合丧失成员身份的实质标准，并赋予该成员对民主议定结论提出异议的权利等以进行救济。农村集体经济组织的权力机构和执行机构是农村集体经济组织法人的两个不同部门，权力机构拥有最高的决策权，侧重于代表成员的利益，确保作出的决策符合成员的意愿和利益；执行机构则负责日常的经营管理活动，拥有执行权和管理权，侧重于农村集体经济组织的运行效率，致力于推动农村集体经济组织的可持续发展。
《农村集体经济组织法》没有明确农村集体经济组织成员退出的决策事项，但该法第十二条对农村集体经济组织成员资格的认定作出了规定，明确通过成员大会对农村集体经济组织成员资格进行实质审查并予以确认。与此相同，当农村集体经济组织成员退出时，亦应当对其采用与成员资格的取得同样的认定标准，即成员资格是否丧失需结合该成员的基本生活保障需求来考虑，此举在于避免不具有基本生活保障资源的成员退出后成为社会的负担。可见，农村集体经济组织对其成员申请退出时是否符合基本生活保障条件进行实质审查，是其作为农村集体所有制实现主体应当履行的职责；而由农村集体经济组织成员大会对成员退出进行审核并作出决策，也是农村集体经济组织对其成员未来生存与发展负责的表现。因此，农村集体经济组织成员资格丧失审查事项，应当参照成员资格确认规范由成员大会作出决议，成员权丧失后有关成员退出的补偿价款或保留的财产权益及其期限等事项，也应当由成员大会予以民主决策。
（四）建立成员退出补偿规则实施的风险防范机制
农村集体经济组织成员退出规则的实施，既要保障成员退出过程的公平公正，又要避免农村集体资源的闲置和浪费，故应当针对成员退出补偿规则实施可能诱发的风险，建立相应的风险防范机制。
基于《农村集体经济组织法》及相关法律的规则适用视角，对农村集体经济组织成员退出补偿规则实施风险的防范，应当采取以下措施：（1）限制农村集体经济组织采用货币补偿的条件。农村集体经济组织以货币补偿方式对其成员予以补偿，对其流动资金有一定的要求，但凡农村集体经济组织拥有的流动资产不够充裕，都会因补偿退出成员而给农村集体经济的发展带来阻碍。农村集体经济组织对成员的货币补偿与集体资产股份的赎回极为相似，故可参照地方实践中有关集体资产股份赎回的做法，明确农村集体经济组织对成员退出提供一次性补偿的限制条件。例如，南京市江宁区东山街道规定集体赎回其成员股权必须符合的条件包括，本农村集体经济组织的流动资产占总资产的10%以上且近3年经营性收入年均增幅达5%以上。浙江省、山西省临汾市尧都区采取了类似做法。河南省驻马店市正阳县则将“村集体经济组织具有赎回成员股权的经济能力”和“连续两年以上，集体经济组织资产股份有分红”等，作为农村集体经济组织赎回成员股份的条件。同样，农村集体经济组织对成员退出予以货币补偿时，应当根据自身经济状况确定一次性补偿的条件，当农村集体经济组织不满足相关条件而不能提供一次性补偿时，则可以通过与退出成员协商确定分期支付补偿价款或保留退出成员已经取得的具体财产权益及保留期限。（2）建立成员退出补偿基金。2021年12月，财政部和农业农村部印发《农村集体经济组织财务制度》，根据该制度第二十八条第一款的规定，农村集体经济组织可分配收益在弥补以前年度亏损之后，先提取公积公益金而后向成员分配收益。而提取的公积公益金也往往成为集体赎回集体资产股份的资金来源。为保障成员退出补偿资金来源的稳定性，农村集体经济组织在提取公积公益金时，可以明确其中含有一定比例的成员退出补偿费用，并以之设立成员退出补偿基金。成员退出补偿基金的建立，既可以纾解农村集体经济组织对退出成员进行补偿的经济压力，也可以确保退出成员及时获得相应的补偿资金。（3）落实成员退出的救济权利。当农村集体经济组织就其成员退出及补偿所作的决定侵害成员个人权益时，该成员有权依据《民法典》第二百六十五条第二款的规定请求人民法院撤销农村集体经济组织的决定，而且，退出成员还可以通过调解、诉讼等方式维护自身权益。因此，在农村集体经济组织成员退出的过程中，应当明确告知成员所享有的救济权利，鼓励成员通过法律手段维护自身合法权益。
四、结语
农村集体经济组织成员退出规则的实施是深化农村改革的构成部分，也是准确界定农村集体经济组织成员范围并促进农村集体经济组织规范运行的重要内容。对退出农村集体经济组织的成员进行适当补偿，既是充分保障退出成员合法利益的体现，更是推动新型城镇化建设和农村集体产权制度改革的有效措施。由于农村集体经济组织运行实践的多样性和复杂性，且其经营管理集体财产需要兼顾财产职能和公共职能的双重目标，农村集体经济组织成员退出补偿规则的实施面临着不少障碍，而以坚持农村集体所有制有效实现和确保退出成员充分享有合法权益的制度精神为指导，务实解读成员退出补偿规则，才能够化解成员退出补偿的实践难题，并助推《农村集体经济组织法》的顺畅施行。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
