作者简介：单平基，男，东南大学法学院副院长、教授、博士生导师，最高人民检察院民事检察研究基地主任，主要从事民商法学研究。
基金项目：最高人民检察院检察理论研究课题“民事检察调查核实有关问题实证研究”（GJ2024C20）。
本文原载于《河南社会科学》2025年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:王小利。
摘要：为保障《农村集体经济组织法》实施，亟须从解释论探讨农村集体经济组织法人的治理结构。对此，立法确立了“权力机构（成员大会）—执行机构（理事会）—监督机构（监事会）”的基本框架。从权力机构看，成员权具有强烈的身份性特征，无法以投资取得；成员大会的决议不应均采取绝大多数决，否则会导致决议难以形成，应允许章程对一般事项和重大事项进行区分，前者采取多数决，后者采取绝大多数决。同时，要警惕出现成员代表大会绕过成员大会表决的情景。从执行机构看，对理事长或理事的选任，不应以成员为限；理事会表决并非一定要采取多数决，意味着总人数不限于单数。从监督机构看，关于监事会或监事的设置规定应理解为倡导性规范，而非必须强制设立监事会或监事，设置权限宜交由章程规定，且监事的选任应不受成员身份的限制。农村集体经济组织法人治理结构的选择，应考量不同地区农村集体经济的发展状况，而非采用单一的治理图景。
关键词：农村集体经济组织法人 治理结构 成员大会 理事会 监事会
农村集体经济组织的法人治理结构亟须从解释论出发进行阐释。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）将农村集体经济组织定位为特别法人（第九十六条），赋予其民事主体地位，为其制度构建提供了基本依循，值得肯定。但是，《民法典》中没有关于特别法人治理结构的规范，无法为其发挥制度效应提供法制供给，而相关引致性规范（第九十九条第二款）也呼唤着专门性立法的出台。在此背景下，《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）已由第十四届全国人大常委会第十次会议于2024年6月28日通过，并将于2025年5月1日起施行。此项立法的重要内容便是确立农村集体经济组织法人的治理结构，解决其法人资格的行使问题，为其有效运行提供制度依据。这也意味着研究视角需由立法论转向解释论，尤其是如何阐释它作为特别法人之治理结构的“特别”之处，就成为无法绕过的问题。笔者不揣浅陋，从解释论出发对此进行探讨，略陈管见，以助推乡村全面振兴的实现。
一、问题的提出
解释论是探讨农村集体经济组织法人治理结构的基本立场。虽然《民法典》将其确立为特别法人，但并未明确其具体内涵、设立方法、内部管理、治理机制等内容。另外，我国之前对此缺少顶层制度设计，导致其在实践中往往呈现出主体虚化与缺位的境况。循此，《农村集体经济组织法》的制定恰恰在于解决上述问题。
科学的治理结构是农村集体经济组织正常运转的前提，也是此次《农村集体经济组织法》制定中的核心内容，需从解释论出发予以阐释，进而助推制度科学适用和乡村振兴战略的实施。《民法典》相关规定对此仅是一种法律资格的确认（第九十六条），其具体功能的发挥尚需特别立法予以具体规范（第九十九条第二款），即采用“一般立法+特别立法”的模式。这也为此次《农村集体经济组织法》的相关规定作为被引致规范提供了可能。实际上，法人治理结构对促进农村集体经济发展尤为关键，其中，《农村集体经济组织法》的相关规定就扮演着这一角色，承载着使农村集体经济组织法人真正发挥制度作用的使命。
具体而言，从解释论看，以下问题亟须解决：其一，在农村集体经济组织法人治理结构方面，《农村集体经济组织法》要求其应具有符合法律要求的组织机构（第二十六条至第三十五条），以此彰显其治理的特别性。毕竟，就它的定位看，因其与一般意义上的法人相较具有特殊性，不宜将其纳入营利法人或非营利法人之内，其属于特别法人的范畴。那么，《农村集体经济组织法》构建了何种“权力机构—执行机构—监督机构”的法人治理框架？其二，就权力机构而言，如何解读农村集体经济组织成员大会的职权？如何认定农村集体经济组织的成员资格？如何成为成员大会的成员？成员大会决策采取的“双2/3”表决机制是否具有可行性？其三，就执行机构而言，非集体经济组织成员可以担任理事长或成为理事吗？其四，就监督机构而言，监事会是必设机构吗？非集体经济组织成员可以成为监事会成员吗？
循此，从解释论角度阐释法人的治理结构，有助于其功能发挥。毕竟，法人治理结构对于法人治理目标的实现尤为重要，其中，应当明晰内部权力机构、执行机构和监督机构之间的权责关系。农村集体经济组织法人应该遵循这一基本逻辑。在此背景下，如何借鉴相对成熟的现代法人治理经验，科学探讨其机构职责和运行规则，充分发挥成员大会、理事会、监事会等组织机构的功效，就成为必须探讨之课题。
二、农村集体经济组织法人的权力机构
准确界定农村集体经济组织法人的权力机构是探讨其治理机制的逻辑前提。成员大会作为权力机构，在成员确认、表决机制、成员代表大会的构造等方面存在需厘清之处。
（一）农村集体经济组织作为农村集体代表的特别法人定位
关于农村集体经济组织和农民集体的关系，学界有不同争议。从解释论看，农民集体是农地所有权的主体（《民法典》第二百六十一条），但是，对它作为所有权主体如何在法律技术层面具象化，一直争论不休，存有不同观点。这主要体现为学界关于农村集体经济组织和农民集体的关系有不同的认知：一是认为二者具有同一性；二是认为农村集体经济组织是代行主体，二者具有异质性；三是主张按照农村集体财产进行区分认定，即农民集体是农村资源性资产的所有权主体，农村集体经济组织是农村经营性和非经营性资产的所有权主体，主张折中说。质言之，在《农村集体经济组织法》制定之前，学界对二者的关系并未达成共识。
从解释论看，《农村集体经济组织法》对上述理论争议进行了回应。它从立法层面确认了二者的不同，将农村集体经济组织作为农民集体的代表（第二条），以此化解农村集体所有权的主体虚位这一棘手问题。对农村集体经济组织予以制度化塑造，必然需要明确其与农民集体是两个具有不同规范意旨的制度设计。这意味着，二者并不等同，后者性质上属于类似于总有的团体，前者则属于集体财产所有权的行使主体，前者是后者的代表。
从制度功能看，如此规范的目的在于为农村集体经济组织承载农民集体的意志，进而为引入市场机制和其进入统一要素市场提供制度依据。毕竟，基于统筹城乡发展的考量，农村生产要素向城市的流动很大程度上助推了城市化进程，但城乡之间（尤其是由城市向农村）的生产要素流动依然存在不顺畅的问题。
（二）成员大会是农村集体经济组织法人的权力机构
从解释论看，农村集体经济组织法人的权力机构是成员大会（《农村集体经济组织法》第二十六条第一款）。这体现了民主决策的原则，成员大会的决策即映射为该组织的意思。这体现的是一种成员集体团体意志的形成和表达，不同于单个集体成员的意思表示，须以民主决议机制为载体。实际上，这种民主决议体现的是农民集体所有权的管理权能，借此讨论和决定重大事项。
成员的团体意志需经由农村集体经济组织进行表达，而前提是对后者予以法人化改造。在此意义上，法人是一种法律思想层面的构造。具体而言，该法人治理机制具有特别性，这体现为：一是农村集体经济组织通过成员大会的民主决议实现法人自治；二是经由民主决议实现其收益权。
在人员构成上，非本集体成员无法参加成员大会（《农村集体经济组织法》第十三条第二项、第十五条），当然，这并不意味着其不享有任何集体权益。例如，如果他长期在农村集体经济组织工作，对集体作出贡献的，也可以参与分配集体收益，以及享有法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他权利。
另外，成员大会的成员尚有关于行为能力的要求。换言之，成员大会并非由所有成员组成，而是要求该成员须具备完全民事行为能力，无民事行为能力人或限制民事行为能力人无法成为成员大会的组成人员。同时，成员大会的职能不限于经济领域，诸如《农村集体经济组织法》第五条所规定的支持开展村民自治等社会管理职能亦涵括在内。这也意味着成员在成员大会中所行使职权的意旨，包括但不限于为实现自己利益，亦为实现全体成员的利益。例如，不能作出侵害属于无民事行为能力、限制民事行为能力之成员的合法权益的决议等。这就决定了成员在履行职权时，需要符合行为能力的要求。
（三）农村集体经济组织法人的成员认定
如何认定农村集体经济组织的成员，一直是农村法治理论和实践中的重点和难点问题。需说明的是，成员的初次认定是一次性行为，一经认定，成员确认即告完成；至于该法人存续期间的新成员加入和原成员退出，则属于成员变更层面的问题，适用的是与初始成员确认不同的规则。对此，此次立法进行了规范，体现为以下方面：
其一，从认定程序看，确认成员资格属于成员大会的重要职权，且属于其保留的职权，即成员代表大会无权行使（《农村集体经济组织法》第二十六条第一款第三项、第二十八条第四款）。这不同于公司法人的股东资格取得，后者以出资取得股东资格，与社区性或区域性等身份性因素无关，无需公司股东身份的认定程序，即不必经由股东身份认定标准的民主讨论、民主决议。也就是说，公司法人的股东身份取得具有自主性，而农村集体经济组织法人成员身份的取得则须经过必要的认定程序。因为，这种成员资格并非基于农民的出资而来，而是基于农民的身份获得，若具有成员资格，便能基于该资格享有相应的成员权利。
其二，从成员范围看，农民集体成员应大于农村集体经济组织成员，农民集体成员不一定是农村集体经济组织的成员。有学者认为，农村集体经济组织的成员与农民集体成员相等同，两者范围一致。实际上，二者中的成员范围存有差异。据学者实地调研考证，集体经济组织成员一般以集体成员为基础进行再认定。也就是说，从成员组成看，成员大会的成员来源于集体经济组织成员，而集体经济组织成员来源于集体成员。
其三，从认定标准看，依据《农村集体经济组织法》，“户籍（在或曾经在）+稳定权利义务关系+以集体财产为基本生活保障”等因素是确认成员身份的重要考量因素（第十一条）。另外，“因成员生育而增加的人员”应当确认为成员，呈现成员身份的承继性特征，“因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员”一般应当确认为成员（第十二条第二款）。在农村集体经济组织初次设立时，成员无需通过设立法人的参与行为或对法人出资、投资，而是依法自动取得成员资格。
也就是说，成员资格的取得通常不需支付“对价”，一般基于身份因素取得。在实践中，成员身份一般依据户籍、土地承包关系等予以综合认定。不同于公司法人，成员并非通过投资获得成员身份，多依赖户籍因素及承包关系而取得成员身份。成员不仅无需出资，还有权主张无偿取得土地承包经营权等。申言之，民事主体无法经由投资成为成员，也决定了成员无法通过诸如公司法人中的股权转让等“用脚投票机制”倒逼法人治理机制的完善。毕竟，集体资产具有不可分割的特性，成员对集体资产享有的权利实际是一种“收益分配依据”。依此逻辑，成员擅自对外转让集体资产股份的转让合同不具有法律效力，受让方负有返还义务。
此处，需注意上述立法逻辑上的表述差异：一是“户籍（在或曾经在）+稳定权利义务关系+以集体财产为基本生活保障”是确认成员身份的基本考量。也就是说，在农村实践中，户籍仍是认定农村集体组织法人之成员资格的最主要标准。当然，需澄清的是，农村集体经济组织实际上并非户籍的载体，该组织所在的农村区域或社区才是户籍的载体。二是“因成员生育而增加的人员”与“因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员”在是否确认为成员的表述中存在差异，前者为“应当”，后者为“一般应当”。也就是说，农村集体经济组织对前者没有裁量权，对后者具有一定程度的自主权。
（四）成员大会表决机制的法解释
从表决机制看，成员大会采绝对多数决（而非多数决）的运作机制，这种内在运作模式契合团体自治的原则。依据《农村集体经济组织法》，召开成员大会应有三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加（第二十七条第一款）；成员大会作出决定，应经成员大会全体成员三分之二以上同意（第二十七条第三款）。
但是，上述规定也存在需阐明之处。一方面，成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成（《农村集体经济组织法》第二十六条第一款），也就是说，具有完全民事行为能力是必备条件，由此推之，就不存在该法第二十七条第一款担心的由不“具有完全民事行为能力的成员参加”的问题。另一方面，在实践层面会产生决议难以形成的困境。召开成员大会时，出席人数要求在三分之二以上，而作出决议也须经成员大会全体成员三分之二以上（甚至更高比例）同意。另外，成员大会实行一人一票的表决方式（《农村集体经济组织法》第二十七条第三款），意味着不能通过章程变更或排除适用，不能出现诸如公司法人中的特别表决权股[《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第一百四十四条第一款第二项]等安排。需注意，成员大多无偿取得此项资格，可能对表决事项缺少积极性，此时，成员行使表决权往往会产生“搭便车”心理。
成员大会的决议不应实行资本多数决。申言之，成员大会并非如企业法人一样谁出资额多谁就在企业中占据主导。一方面，它的设立并非基于出资，不具有资本多数决的制度基础；另一方面，人头多数决有助于秉持成员平等原则。这进一步佐证了成员非基于出资而享有表决权，相较于资本多数决具有自身优点，可防止外部资本的不利影响，避免农村集体经济组织因少数人意志或单个人独断而形成权力滥用的结果。但是，它亦有缺陷。一般而言，农村集体经济组织规模越大，成员人数就越多，成员大会的决议就越难形成。“双2/3”的比例要求是相对比较高的，尤其是，此项表决机制采取的是人头绝对多数决，而非资本多数决。实际上，这种表决机制在相对成熟的公司法人治理结构中尚难以实现，更何况是在区域差异巨大的农村。试想，若成员大量缺席会议，则可能导致很多情形下会议难以召开、表决困难或无法形成决议，对成员大会的功能发挥形成掣肘，难以契合一些农村的实际状况。例如，长期外出、已不依赖土地为生的农民会对成员大会的召开漠不关心甚至缺席，而表决权的均等化更会催生“搭便车”现象。
尤其是《农村集体经济组织法》保留了更为严格的表决机制规定（第二十七条第三款），这意味着，在未区分成员大会的职权类型的情形下，对所有事项的表决，都需采取“双2/3”绝大多数决，这不符合比例原则，且可能出现很难达到法定比例进而导致成员大会难以形成决议的情形。实际上，这与一些立法趋势不相符合。例如，为推进决议的形成，《民法典》降低了原《物权法》中业主大会决议的表决权比例要求，体现出与此不同的立法态度。
循此，如果成员大会的决议均采取绝大多数决，那么，可能会导致难以形成决议的情景出现。为避免此种状况发生，应允许法人通过章程将成员大会需表决的事项区分为一般事项和重大事项，重大事项应经成员大会全体成员三分之二以上同意，而一般事项建议可采取一般多数决。从修订后的《公司法》看，有限责任公司股东会表决事项的表决要求是，一般情况下，经代表过半数表决权的股东通过即可（第六十六条第二款）；特殊情形下，方需经代表三分之二以上表决权的股东通过（第六十六条第三款），且这是最高比例的要求。对此，上述规范可资借鉴。
（五）成员代表大会设立的必要性及需阐明的问题
在成员较多时，就有设立成员代表大会的必要。申言之，人数众多的成员大会表决机制意味着既带来高额组织成本，也导致决策效率低下。因而，追求“形式公平”的美好愿望，直接影响成员大会决策难以形成。为节约成本和提升效率，可设立成员代表大会，具体程序由组织章程规定。立法机关已认识到此点，允许以设定代表大会的方式将部分成员“捆绑”，力求实现表决事项通过的高效。例如，甲村的集体经济组织成员大会有3000余名成员，在会议召集、组织以及事项表决等方面过于烦琐、效率低下，有时甚至影响农业生产经营，便有设立成员代表大会的需要。
当然，这并不意味着成员较多时就必须设立成员代表大会，而是“可以”按章程来决定是否设立（《农村集体经济组织法》第二十八条第一款）。也就是说，立法将是否设立以及如何设立成员代表大会的权限交由章程进行规定，而非过分秉持“家父主义”立场，值得肯定。
成员代表大会的人员由成员中产生的代表组成，源于成员大会。实际上，二者的不同体现在意思表示的个体数量和呈现方式上，不影响权力机构的实质功能。简言之，成员代表大会旨在对成员大会的功能进行补充，以提升决策的效率。当然，从职权范围看，一些职权属于成员大会方能行使的保留事项，成员代表大会无权行使。具体而言，成员代表大会的职权范围由章程规定，但《农村集体经济组织法》第二十六条第一款中的第一项、第三项、第八项、第十项、第十二项规定的职权事项，只能由成员大会（而非成员代表大会）行使。
然而，关于成员代表大会制度的一些问题仍需明确。一是“成员较多”是设立成员代表大会的前提条件（《农村集体经济组织法》第二十八条第一款），用语较为模糊。立法对何谓“成员较多”并未规定，难免造成实践操作困难。若依该条第二款推演，假设五户选举一名代表且代表不少于二十人，则共100户，但成员的人数也无法从户数精确得出。毕竟，一户可能有5名成员，也可能有1名成员，难谓规则清晰。二是立法未规定召开成员代表大会时参加人员的比例，参会人数的最低比例要求并不明确。三是《农村集体经济组织法》关于“成员代表大会作出决定，应当经全体成员代表三分之二以上同意”（第二十八条第五款）的规定，可能引发绕过成员大会，而转经成员代表大会讨论和表决的情况发生。毕竟，成员越多，成员大会的决议越难形成，况且成员大会决定须经超三分之二以上同意，甚至更高的比例要求（第二十七条第三款）。
可见，立法虽分别确认了成员大会和成员代表大会的法律地位，但并未明晰二者之间的法律关系。实际上，在立法过程中，就有学者一针见血地指出，在信息技术迅猛发展的年代，成员大会召开的成本降低，应慎重设置成员代表大会。这一警示在法律的解释中仍应适用。
三、农村集体经济组织法人的执行机构
为更好发挥理事会作为农村集体经济组织执行机构的价值，需对理事长、理事的选任及其职权从解释论角度予以阐释。
（一）理事会是农村集体经济组织法人的执行机构
理事会对成员大会、成员代表大会负责（《农村集体经济组织法》第三十条）。在此意义上，理事会在本质上为执行机构，负责执行成员大会或其代表大会的决策，并管理农村集体经济组织的日常运营。从法人治理结构和所从事法律行为的要求看，设置执行机构具有正当性，只有如此，才能促成和落实法人的决策。
理事会作为执行机构享有的职权，呈现在处理对内、对外两种不同性质的法律关系之中，需要正确处理错综复杂的集体经济组织的内外部关系，协调各相关主体的行为。例如，召集、主持成员大会等职权，一般属于以服务集体为主的对内职权。与此不同，起草投资方案以及代表农村集体经济组织督促被投资方等履行合同，则往往属于农村集体经济组织处理对外法律关系时所享有的职权。另外，接受、处理有关质询等职权，则可能兼具处理对内、对外法律关系的职权属性。
理事会的职权限制将制约其作为执行机构的功能发挥。从职权设定看，理事会的职权主要参考了公司法人中董事会的规范模式。但是，二者亦有差异。一方面，前者的职权明显小于后者，且没有类似董事会下属经理层的设置。另一方面，理事会的职权存在不完善之处。例如，制定内部管理制度等属于成员大会（而非理事会）的职权（《农村集体经济组织法》第二十六条第一款第二项）；但是，在公司法人治理结构中这是属于董事会而非股东大会的职权（《公司法》第六十七条第二款）。同时，理事会拥有的仅是“起草”业务经营计划、内部管理制度和“起草”投资方案的职权，相关事项的决定权要提交成员大会审议和决定。循此，这将严重制约理事会作为法人的执行机构的功能发挥，造成其职权虚化，加之成员大会表决机制对绝对多数决的过高要求，不利于农村集体经济组织法人的高效运转和功能实现。
（二）理事长是农村集体经济组织的法定代表人
从解释论看，理事长是农村集体经济组织的法定代表人（《农村集体经济组织法》第二十九条第二款）。应当说，这种确定法定代表人的方式同新修订的《公司法》是不同的，后者关于法定代表人“由代表公司执行公司事务的董事或者经理担任”（第十条第一款）的规定，已将可担任法定代表人的人员范围，即原来的“董事长、执行董事或者经理担任”（原《公司法》第十三条）进行了扩展。尤其是，在公司中，只要是代表公司执行公司事务的董事或经理都可担任法定代表人，即选任具有非唯一性，这与农村集体经济组织不同，后者的法定代表人则具有唯一指向性，即理事长，排除了其他成员成为法定代表人的可能。如此规范的缘由在于：一是法人治理的要求，需确定一名法定代表人代表其进行民事活动。二是理事长一般具有较高威望和影响力，能够代表法人与外界沟通和交流，提升农村集体经济组织的形象和地位。三是理事长是执行机关的负责人，对法人运营负有直接责任，将其确定为法定代表人有助于明确其职责和权力范围。理事长作为理事会负责人，自然地成为农村集体经济组织的法定代表人。
1.理事长或理事应不限于农村集体经济组织成员
理事长或理事必须是农村集体经济组织的成员吗？从法解释角度看，理事会“一般由三至七名单数成员”组成（《农村集体经济组织法》第二十九条第一款）。需进一步解释的是，此处的“成员”，一定指向的是农村集体经济组织的成员吗？还是用来搭配“单数”的？应当说，立法表述较为模糊，并不明确。比较而言，在公司治理结构中，董事由股东会选举产生，但董事并不要求必须具有股东资格。那么，理事会的理事必须具有成员资格吗？
其一，如果将理事会定位为执行机构，就不应将非成员排除在理事之外。毕竟，德才兼备的非集体成员加入理事会将有利于提升法人效益，即理事可由非本集体成员出任。
其二，理事会成员的选任应引入充分竞争的市场机制，较公司法人并无特别性。理事由成员大会选举产生（《农村集体经济组织法》第二十六条第一款第四项），但立法并未明确其必须具备成员资格，而是将产生办法交由章程规定。即便在一些农村实践中适用的章程指引，也只是章程的示范性文本，本质上是一种对农村集体经济组织法人自治结构的指引示范，仅具有“参照性”作用，而非强制性规范，并不具有法律上的强制约束力。
其三，法解释应保持开放态度，将选择权交给农村集体经济组织，将自治权交给章程，不应将德才兼备的非集体成员完全排除。现实中，囿于封闭性，基本只能从成员中选择经营管理人员，导致农村集体经济组织在市场中的运营管理效能较低。毕竟，它不同于市场化程度高的公司，很难吸引专业化的职业经理人加入，往往是由内部人员管理，无论是在内部管理上还是在外部市场资源上，都缺少竞争力。循此，在人才短缺时，不应对理事的任职资格作严格限制。
可见，理事不应以成员为限。从文义看，《农村集体经济组织法》第二十九条第一款关于“成员”的表述，应理解为是对“单数”（而非身份性）的限定。一项实证研究表明，非成员理事既可优化法人治理机制，亦能避免在农村熟人社会中进行非理性选择。从吸引外部优秀人才的角度看，非本集体成员可成为职业经营管理者。
当然，必须承认，避免形成外部人对理事会的实际不当控制或干预，也是法人内部治理的重点内容。若出现此种情形，则可通过作为权力机构的成员大会进行罢免，以保障理事会的正常运行，而非因噎废食地绝对禁止外部成员担任理事。
2.理事会成员人数应不限于单数
需思考的是，为何要对理事会中的理事数量进行限制？理事数量为何必须是单数？毕竟，《农村集体经济组织法》未对理事会的决策机制规定为多数决，既然将理事的产生办法交由章程规定（第二十九条第一款），那么，就应赋予章程以自主权。试想，如果章程规定理事人数超过七名（如九名），或为双数（如六名），且决策机制采取超过理事会总人数2/3的绝对多数决，是否有效呢？此时，从尊重法人意思自治出发，不应因其违反单数和总数量的规定，就绝对否定其法效力。理想的方案是，由法人自主决定理事会中的理事数量。
理事长作为法定代表人，对外代表法人具体从事法律行为，但是立法并未明确理事长的职权范围，对此，可由章程进行规定。在理事长超越代表范围时，类推适用《民法典》的相应规范。例如，如果理事长未经理事会决议，越权与他人从事民事法律行为，理应适用《民法典》第五百零四条关于法定代表人越权代表的效果归属规则。申言之，此时的民事法律行为在相对人善意时，对农村集体经济组织发生效力；在相对人非善意时，则对该法人不发生效力。
（三）理事长和村委会负责人的职责定位
当理事长和村委会负责人不一致时，如何处理二者的职权分工？这一问题非常重要。例如，代表集体行使所有权者，究竟是农村集体经济组织的法定代表人（理事长），还是村民委员会和村民小组？这难免会陷入制度适用的困境。
近年，国家一直倡导农村“政经分离”，将来的集体经济组织与村委会旨在按照“政经分离”的精神进行分设，两者各司其职，前者承担集体经济的经营管理，后者负责村民自治事务。村委会、乡（镇）政府应承担社会服务和公共管理职能，既实现对农村的治理，又促进农村的经济发展。在一定程度上，法人化改造可视为“政经分离”改革的持续，是构建法人治理结构的前提，目的是追求经济利益的最大化。一方面，村委会原有的经济功能被剥离；另一方面，其在提供公共服务的职能上应进一步区分。
但是，“政经分离”在当前阶段能否真正发挥实践效用？理事长和村委会主任的职权冲突如何协调？这需在农村法治实践中检视。毕竟，理事长或其他管理人员与村委会负责人或其他村干部的交叉任职屡见不鲜，甚至可以说，不交叉任职是例外。这意味着村委会和集体经济组织在职能上存在交叉重叠甚至冲突，如何处理二者关系成为必须回应的问题。尤其是，在村委会成员与理事会成员重叠时，相关人员将同时扮演“政治人”和“经济人”双重角色，很容易出现道德风险。
实际上，在农村实行千篇一律的法人治理结构，既不合理，亦不科学。其治理结构应该既可以是“政经合一”，也可以是“政经分离”。毕竟，在职权划分上，理事长与村民委员会负责人的职权难免具有重叠之处。对此，《农村集体经济组织法》也有关于二者可交叉任职（第三十四条第一款）的规定。面对一些乡村人才不足的境况，交叉任职在一定程度上可降低决策、运营和行政成本，缓解管理人员短缺问题。
从实践看，部分地区尚欠缺设立农村集体经济组织的条件，不得不由村委会代行职能，其存在具有或然性，尤其是，未在乡镇、村和村民小组全面设立。如许多集体缺少经营性资产，且土地的开发价值不高，即便设立该类组织，除增加成本外，也不会改变“两块牌子，一班人马”的状况。可见，在这种情况下，由村委会代行职权的选择具有现实合理性。有数据显示，我国一半以上的村尚未建立起独立的农村集体经济组织，这种缺位就导致不同组织的混同成为乡村治理的一种方式。由于历史和现实的多重因素，加之我国地域广阔且各地发展不平衡，农村集体经济组织与其他村级组织治理的交叉性是短时期难以消除的现状。
因而，“一刀切”式的法人改造，未必适合所有农村。从法解释角度看，《农村集体经济组织法》关于理事候选人提名和理事长人选的规定（第二十九条第三款），也意味着完全的“政经分离”在当前仍很难实现。简言之，农村集体经济组织已成为独立的私法主体，未来充分的市场化意义重大，但就目前而言，各地发展程度不同，其市场化道路仍任重道远。
退一步讲，假设将来“政经分离”真的实现，农村集体经济组织所承载的功能也具有复合性。试问，它除承载经济管理职责（即经济性功能）之外，还需承担其他社会性功能吗？如需承担，究竟是自愿承担，还是法定职责呢？毕竟，它作为集体所有权的行使代表，不仅是经济性组织，也承担着诸多社会事务管理职能。从解释论看，这在《农村集体经济组织法》第五条中有很好的体现，彰显了农村集体经济组织承载的两项功能，即经济性功能和社会性功能，这也是实现乡村治理的重要内容。农村集体经济组织的职能通常既包括经营管理集体财产、开发集体资源等经济方面，也要履行办理宅基地申请和使用、为村委会组织领导的村民自治提供支持和配合、支持农村其他经济组织及社会组织依法发挥作用等社会性职能。质言之，难谓它仅承载经济性功能，例如，需要其为成员提供相应的生产经营信息。又如，集体所有权的行使既体现经济功能，对成员来说也蕴含着社会保障性，承载着政治、文化、治理等多重价值。
另外，不同类型法人的功能可佐证上述结论。营利法人与非营利法人对不动产和动产权利的行使存在差异，前者拥有较为完整的所有权，后者则应视有关法律、行政法规以及章程的规定而定（《民法典》第二百六十九条）。正是集体经济组织所兼具的经济性功能和社会功能性，决定了其不同于参与市场活动的营利性法人，以及为公益目的而存在的非营利性法人，其属于特别法人的范畴。质言之，与纯粹的营利法人相较，它所涵括的利益相关方更多，远超营利法人（如公司）的治理难度。
四、农村集体经济组织法人的监督机构
监事会作为农村集体经济组织法人的监督机构，其设置应考量不同地区农村集体经济的发展状况，而不能“一刀切”式地进行机械化理解。
（一）监事会是农村集体经济组织法人的监督机构
监事会是保障农村集体经济组织规范运作和实现有效监督的重要机构。监事会作为监督机构，秉持的是权力监督和制衡的理念，负责对理事会的决策进行监督，确保其合法性和合理性，防止权力滥用和腐败行为的发生。
监事会和理事会共同构成法人的决策和监督体系。理事会负责组织和协调村级集体经济组织的各项活动，而监事会则履行对理事会活动予以监督的职责，确保其行为的合法性和合理性。两者相互协作、相互制约。另外，监事会应定期对村级集体经济组织的会计、资产、经营状况进行检查和审计，及时发现问题并采取措施予以纠正，以保障村级集体资产的安全和合理利用。
为发挥监督的作用，摆脱乡土社会情景中不愿、不敢和不会监督的问题，确有必要在监事会或监事中适当引入非集体成员。为此，对于监督机构的人员构成，可不进行成员身份性的限制。从解释论角度看，监事会或监事的产生办法、具体职权、议事方式和表决程序等由章程规定（《农村集体经济组织法》第三十二条第二款）。实际上，这为引入非集体成员担任监事提供了可能和制度依据。鉴于法人的社区性特征，加之成员之间的熟人化，将外部成员引入监事会，可在一定程度上防止出现监督形式化问题。
（二）监事会应解释为可选择设立的监督机构
1.监事会或监事并非必须设立
所有的农村集体经济组织都必须选择设立监事会吗？对此问题，需作具体分析，而不能大而化之地进行回应。毕竟，即便是新修订的《公司法》，也未将监事会或者监事列为有限责任公司（第六十九条）和股份有限公司（第一百二十一条、第一百三十三条）必须设置的监督机构，而是将其作为公司的可选项，如可选择在董事会中设置审计委员会，改公司治理结构的双层制（股东会—董事会—监事会）为单层制（股东会—董事会）。如此修法的目的，在于减少公司代理成本，为公司减负。因为，多一层治理结构，就意味着多增加一份代理成本。针对农村集体经济组织的监事会设置，有学者就指出，村务公开制度可保障成员行使监督权。实际上，在必要时，监事会或者监事可以组织对法人财务进行内部审计，审计结果应当向成员大会、成员代表大会报告（《农村集体经济组织法》第三十二条第一款）。这种方式就与成员监督具有高度的契合性。
问题是，是否允许农村集体经济组织在章程中作出不设置（或者说无需设置）监事会或者监事的例外安排？能否参照上述新修订的《公司法》第六十九条、第一百二十一条、第一百三十三条的规定，为监督机构的设置提供替代性方案？试想，如果成员大会作出不设置监事会或监事的决议，那么，这一决议是否有效？
实践中，关于监督机构设置的规定并不一致。例如，《浙江省村经济合作社组织条例》将监督机构设定为“村经济合作社监督委员会”（第十一条第二款）。又如，《江苏省农村集体资产管理条例》第十条第二款和《上海市农村集体资产监督管理条例》第十八条第一款均将监督机构设定为监事会。再如，《黑龙江省农村集体经济组织条例》将监督机构分为作为内部监督机构的监事会（第二十条第一款）以及作为外部监督机构的农业农村行政主管部门（第三十五条第一款）。也就是说，根据法人的性质和需求，可以不设置监事会，将监事会的设置作为任意性规范，差异化的监督模式或许是一种可行的选择。我国是一个农村情况非常复杂的大国，农村集体经济的有效实现形式应是一个多层次、多形式、多类型的体系，图景并非整齐划一，尤其是不能忽视农村区域的现实性、差异性及自主性。
从解释论看，《农村集体经济组织法》第三十二条为成员较少的集体经济组织设置一至二名监事（不设监事会）提供了依据，值得肯定。但是，立法没有如《公司法》一样为不设置监事会或者监事提供替代性方案，同时，何谓此处的“成员较少”亦需进一步明确。实际上，面对当前我国不同省份、不同区域的农村发展不平衡的状况，整齐划一、“一刀切”式地设置组织机构（包括监督机构）与农村集体经济组织所蕴含的自治性特性并不契合，很难说这将会为其带来增益，甚至可能会产生负担，不是一个理想的选择方案。在此思路下，单一化地统合治理结构，不符合不同农村区域的实践需求。
在某种程度上，单一式的法人治理机制可能只能在部分区域的农村顺畅适用。不同地区的农村在发展阶段、经济发达程度、习惯风俗、治理特性等方面存在现实差异，在当前阶段对经济基础薄弱、集体资产相对缺乏的农村区域可能不宜进行法人治理结构的简单套用。必须承认，整齐划一的法人治理结构在处于不同发展阶段的农村很难适用。实际上，在公司法人治理结构中，监事会作为监督机构也未能充分实现其制度预设功能。面对差异巨大的农村集体经济组织，更不可能存在全然相同的治理结构。这也是在推动乡村全面振兴过程中需坚持因地制宜、循序渐进，顺应村庄发展规律（《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四条）的原因。
对此，科学的解释是应保持制度适用的开放性，由章程决定农村集体经济组织法人是否设置监事会或者监事。也就是说，法人治理结构应多元化，采取何种选择，取决于其成员的意志选择，而非法律的强制性规定。尤其是，应注重区域的差异性及发展程度的不同，法人化改造要在依循成员内心意志的前提下进行。实际上，《农村集体经济组织法》第三十二条的表述为“设”监事会，而未表述为“应当”或者“必须”设监事会，这为将该条解释为可供农村集体经济组织在监督机构的设置上进行选择的倡导性条款提供了可能。需注意，《农村集体经济组织法》是一部具有私法特性的组织法，其中的规定并非全部都属于强制性规范，而是应区分强制性规定和任意性规定。
另外，《农村集体经济组织法》没有关于监事会或监事具体职权、监督效力的规定，只是将具体职权交由章程规定（第三十二条第二款）。试问，在现阶段，所有的农村集体经济组织法人都能够制定出科学合理的法人章程吗？如何避免在实践中出现章程形式化的问题？这些都将制约监事会职权的发挥，需待将来立法或司法解释予以完善。就监督职权而言，监事会至少应拥有对农村集体经济组织法人重要信息的知情权及对理事会决议的撤销权。
2.成员监督可与监事会监督相结合
实际上，农村集体成员本来就有对集体经济组织进行监督的权利，发挥着监督职能。尤其是，在欠发达的农村区域，没有必要实行村务监督委员会成员与农村集体经济组织的监事会成员完全不同的两套成员机制。从节省制度成本的角度考量，可允许相关人员交叉任职[16]。虽然农村社会也在飞速发展，但是仍有一些农村地区存在一定的社区封闭性，这类集体经济组织可以不设立专门的监督机构，而通过村务公开交由成员进行监督。
还有一个不容忽视的问题是，不同类型的农村集体经济组织法人中都要设置监事会吗？从法解释角度看，这类法人可分为乡镇级、村级和组级农村集体经济组织（《农村集体经济组织法》第二条）。从制度源起看，这种分类方式是从人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来，以土地集体所有为基础。那么，在诸如“组级农村集体经济组织”法人类型中，也要设置完整的“权力机构—执行机构—监督机构”吗？尤其是，还要设立监事会或者监事吗？这明显是不现实和难以想象的。比较现实和可行的方案是，由“组级农村集体经济组织”法人中的成员作为监督者即可，这也有利于减轻法人的治理成本，提升法人的运行效率。也就是说，规模较大的农村集体经济组织应设置监事会作为专门的监督机构，但对于一些规模较小的农村集体经济组织，监事会或者监事并非必设机构。申言之，在不同的农村集体经济组织法人治理结构之下，我国农村的“新田园图景”也不应只有一幅。
五、农村集体经济组织法人治理的其他事项
关于《农村集体经济组织法》未予明确规范的内容，能否适用《公司法》的相关规定？毕竟，从农村集体经济组织法人的名称看，其就含有“经济”二字。但是，如果农村集体经济组织法人的治理结构一味地仿照公司法人，那么此类特别法人所欲实现的公益性目的以及旨在长期存续的目的恐难以达到，其制度构造的特别性亦无法彰显。对此，此次立法在编纂技术上未采取刻印《公司法》规范的“复印模式”，也没有设置引致性规范，而是应予具体分析，避免一概而论。
其一，一些制度在《农村集体经济组织法》未规定时，可参照适用《公司法》。例如，会议召集或表决方式的轻微瑕疵不绝对导致决议无效（《公司法》第二十六条第一款）；成员大会中成员的提案权等。
其二，一些制度则需具体分析，不可直接参照适用。例如，集体经济组织不适用破产的规定（《农村集体经济组织法》第六条第二款），将公司破产制度的适用排除在外。这主要是为了保障其在相对低风险的模式之下进行运作，防止出现重大系统性风险，避免农村集体及其成员的权益因破产制度而受损，避免农村集体所有权重回主体虚化的境况。另外，从解释论看，其也无法适用《中华人民共和国企业破产法》的规定，该法的适用对象限于企业法人（第二条），其他主体只有在法律规定破产清算的情况下才可参照适用相关程序。当然，在此有两个问题需要明确：一是农村集体经济组织法人完全可能因经营管理不善而导致资不抵债，达到破产要求，应该具有相应的市场退出机制，公平保护债权人权益，既给予农村集体经济组织法人重新开始的机会，亦切断债务无限度持续增加造成的社会信用系统性风险。尤其是，《农村集体经济组织法》对破产和解、破产重整制度等均未明确，不无遗憾，有待将来司法解释和立法予以完善。实际上，应该承认农村集体经济组织法人对破产重整制度的适用。二是对农村集体经济组织法人依法出资设立的公司等市场主体可适用公司破产制度。例如，农民专业合作社应纳入《民法典》规定的合作经济组织法人范畴，其也有适用破产制度的可能。
六、结语
科学阐释农村集体经济组织法人治理结构，是发挥其制度功能的重要保障。其中，成员大会应定位为最高权力机构，并设置执行机构（理事会）和监督机构（监事会），进而明晰内部权力机构、执行机构和监督机构之间的权责关系，构建层次清晰、体系科学的治理结构。如果对其定位不清、治理结构混乱，将会影响到其制度功能的发挥，甚至成为乡村全面振兴的掣肘。从解释论角度探讨农村集体经济组织法人治理结构，将对其发挥制度功能，以及助力乡村全面振兴起到推动作用。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
