作者简介：高圣平，中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究员、教育部长江学者奖励计划特聘教授。
基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”（项目编号：22&ZD202）的研究成果。
本文原载于《政治与法律》2025年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:徐澜波。
摘要：《中华人民共和国农村集体经济组织法》规定了农村集体经济组织成员资格认定的一般标准与特殊情形。其成员资格认定的一般标准为，当事人同时满足户籍、权利义务关系、基本生活保障等全部要素。其成员资格认定的特殊情形包括新增取得、申请取得、依法保留三类。农村集体经济组织章程可为因结婚、收养或者政策性移民而新增取得方式和申请取得方式增设成员大会表决或费用交纳等要件；对于成员资格依法保留的七种情形，农村集体经济组织必须无条件认定其成员资格，不得增设其他要件。农村集体经济组织成员大会应依法作出成员身份确认的决定，内容违法的决定无效；内容违反章程的决定可撤销。成员大会存在严重程序瑕疵的，其决定不成立；成员大会仅存在轻微程序瑕疵的，其决定可撤销。
关键词：农村集体经济组织 成员资格 认定标准 基本生活保障要素 决议行为
农村集体经济组织成员资格的认定，一直困扰着我国司法实践与农村集体自治实践。中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权制度改革意见》）就集体产权制度改革中的成员资格认定问题指出：“依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。”这一指导性意见较为宽泛、有弹性，导致成员资格的认定标准不够清楚明确，改革试点中在确认成员身份时也出现了不少问题。《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）吸收农村集体产权制度改革成果，参考司法实践和地方立法，明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、加入、退出，以及确认成员争议的救济程序。这标志着我国在法律层面对成员资格的认定进行了统一规定。不过，在“宜粗不宜细”的立法技术之下，《农村集体经济组织法》也难以全面解决实践中成员资格认定中的各种问题，其规定粗略之处，尚需解释论出场来予以细化和明确。为此，本文拟结合实践中成员资格认定的争议问题，就《农村集体经济组织法》中成员资格认定条款的适用一陈管见，以求教于同仁。
一、《农村集体经济组织法》成员资格认定规范之进步与局限
（一）《农村集体经济组织法》成员资格认定规范的进步性
《农村集体经济组织法》成员资格认定规范的进步性主要包括以下三个方面。
第一，以多元认定标准替代单一认定标准。过往司法实践中，有的法院仅凭当事人户籍不在本集体经济组织而否认其成员资格；有的法院仅因当事人已获得其他替代性生活保障，无需依赖农村集体土地保障而否认其成员资格；有的法院仅根据当事人长期在农村生产生活而认定其享有成员资格。法院在认定农村集体经济组织成员资格时，仅凭借对单一要素的考量即作出对成员资格有无的裁判，实质是将户籍、基本生活保障等要素与农村集体经济组织成员资格完全等同。农村集体经济组织是以社会主义公有制为基础的经济组织，农村集体经济组织成员资格在本质上依据公有制的社会分配而取得，单一要素必然无法准确反映出公有制的社会分配机制。例如，当事人为方便子女上学而将户籍迁入某集体经济组织，并不把集体土地作为生活保障，若仅通过该户籍判定其享有成员资格，则有违公有制的社会公平分配原则。对此，《农村集体经济组织法》第11条确立了成员资格认定的多元标准，要求依据“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”来认定成员资格，无疑更契合农村集体经济组织成员的本质属性。
第二，区分成员资格认定的一般情形与特殊情形。《集体产权制度改革意见》提出：“成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。”2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确指出：“指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成员身份确认，注重保护外嫁女等特殊人群的合法权利……”这些政策文件均特别强调了特殊群体的农村集体经济组织成员资格问题。《农村集体经济组织法》除了在第11条明定成员资格认定的一般标准之外，第12条第2款、第15条、第18条就特殊情形下的成员资格认定进行了专门规定，具体包括：（1）因成员生育而增加的人员，以及因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员；（2）长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的人员；（3）就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑人员。例如，针对少数地方在确认集体经济组织成员身份时，“将户籍仍在本村的外嫁女排除在外，造成‘两头空’现象”，《农村集体经济组织法》第18条第2款规定：“农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。”这里，保护对象也并未局限于外嫁女，对于入赘女婿也给予了同样的保护。
第三，确立了自治与法定相结合的成员资格认定路径。《农村集体经济组织法》第12条第1款对一般情形下成员资格认定的程序规定为“通过成员大会确认”；第15条对外部成员享有本集体经济组织成员部分权利认定的程序规定为“经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意”。以上条款均体现了自治的思想。对就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等情形下的农村集体经济组织成员资格的认定则不交由成员自治决定，而是采法定的方式保留其成员资格。此种自治与法定相结合的成员资格认定路径具有正当性。一方面，农村集体经济组织成员权是集体成员享有的一项基本民事权利，属于《中华人民共和国立法法》第11条的立法保留事项，成员资格的认定方式理应由法律规定，法律对部分特殊群体的成员资格直接予以认定，能够防止多数决形式对少数特殊群体利益的侵害。另一方面，“自治”概念无法被剥离出私法框架，团体法中的团体自治可被视为个人法中意思自治原则的变式，农村集体经济组织作为一种特别法人团体，当然有权藉由自治的方式来确定其内部成员的身份，通过成员大会认定成员资格即贯彻了团体法中自治的基本原则，满足了团体自治的现实需要。
（二）《农村集体经济组织法》成员资格认定规范的局限性
《农村集体经济组织法》成员资格认定规范的局限性主要表现在以下几个方面。
一是各要素的内涵不清。《农村集体经济组织法》第11条虽将既往司法实践中认定农村集体经济组织成员资格的户籍、权利义务关系、基本生活保障等考量要素上升为法律规定，但未明确各要素的内涵，相关裁判分歧也无法因此得以统一。以基本生活保障要素为例，法院通常根据当事人是否已获得替代性生活保障来认定其是否需要以集体财产为基本生活保障，进而判断其有无该成员资格。有的法院认为，当事人离开集体土地赴小城镇经商即属于已获得替代性生活保障；有的法院认为，当事人在城市的度假酒店工作，不属于已经获得替代性生活保障；有的法院指出，当事人被纳入有关城镇企业职工社会保障体系，才属于获得替代性生活保障。对于权利义务关系等要素，也缺乏更为具象化的解释。
二是综合考量各要素的规则不明。《农村集体经济组织法》第11条对成员资格认定采多元标准。问题在于，以何种思路统筹考虑各要素，以及如何确定每一个要素的占比权重。从地方立法观之，湖北省政府规章仅规定户籍和年龄是判断成员资格的标准；浙江省地方性法规规定，户籍在本村，且存在婚姻关系、收养关系、政策性移民等情形之一的，具有成员资格。从司法文件观之，安徽省高级人民法院将户籍作为认定成员资格的基本要素，兼顾生产生活要素与基本生活保障要素；海南省高级人民法院和天津市高级人民法院将基本生活保障要素作为考虑的核心要素，兼顾户籍要素和生产生活要素；重庆市高级人民法院将生产生活要素和基本生活保障要素作为主要考虑因素，把户籍要素作为次要考虑因素。从司法裁判观之，有的法院在认定成员资格时对各要素不分主次，平等考虑；有的法院把户籍作为基本判断标准，并考虑生产生活要素与基本生活保障要素；有的法院视生活保障要素为实质要件，生产生活要素和户籍要素为形式要件；有的法院以户籍要素、生产生活要素、生活保障要素为基本判断标准，以对集体经济组织负有义务为补充判断标准。
三是特殊情形中成员资格认定的标准模糊。《农村集体经济组织法》第12条第2款规定，因结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员一般应当确认为农村集体经济组织成员。其中，“一般应当”似乎包含着还可能存在例外的情形，但例外情形为何，该法未予明确。该条第5款规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。”特殊群体的成员资格认定彰显法律保障弱势群体权益的精神，各地能否因上述条款而为特殊群体成员资格加设认定条件，不无疑问。安徽省人大和新疆维吾尔自治区人大均出台地方性法规，对结婚生育、收养、外出就学、服刑人员的成员资格的认定加设户籍要件。这一处理模式是否妥适，尚值得研究。
四是集体经济组织对成员资格认定的自治内容与程序有待廓清。对于一般情形下的成员资格认定，《农村集体经济组织法》第12条第1款看似兼顾了自治与法定，但自治的内容是什么，值得深究。成员资格的认定需要经过“三段论”的逻辑推演，成员大会在认定成员资格之时，是在对事实问题作出认定的基础上，依据法律规定得出结论，还是仅将法律规定视为倡导性条款予以适当参考，再进行事实认定后得出结论。前者的自治空间较窄，但依据实定法作出的结论更为科学合理；后者的自治空间更广，但可能面临“多数人暴政”，如何平衡成员资格认定中自治与法定的关系，亦是无法回避的问题。对于自治程序，《农村集体经济组织法》在第15条规定吸收外来成员须经成员大会全体成员3/4以上同意，在第27条规定一般情形下的成员资格认定应经成员大会全体成员2/3以上同意；农村集体经济组织章程可以作出更严格规定，即可以高于2/3的表决权比例，但就未能达到表决权比例的后果、当事人权益因成员大会的程序性瑕疵而受到侵害的救济路径等问题，皆有待进一步明确。
二、农村集体经济组织成员资格认定的一般标准
就农村集体经济组织成员资格认定的一般标准，学说和实务中均存在较大的分歧。在《农村集体经济组织法》已然明文规定该成员资格认定的全部要素之际，研究视角应从对各要素的取舍转向对各要素及彼此之间联动关系的解释与适用。
（一）农村集体经济组织成员资格认定的总体路径
在学说上，有各种理据比较充分的各种认定思路。支持“以户籍要素为主，其他要素为辅”的学者认为，户籍的变动是一种有据可查的行政行为，不被集体成员的利益所左右，以之确认集体成员身份具有公正性、合理性；相较于其他要素，户籍标准最为客观，且简便而易于判断，把户籍作为主要考量要素更具实践意义和可操作性。支持“以基本生活保障要素为主，其他要素为辅”的学者认为，集体所有权承载着社会保障功能，是一种具有社会法属性的私权，而“集体所有土地是集体成员的基本的社会保障权，集体成员的资格就产生于依赖集体所有的土地生存和发展需要”。准此，只有需要集体经济组织保障其基本生存的人员才是农村集体经济组织成员，才能获得承包地、宅基地。因此，基本生活保障要素在成员资格认定中处于重要地位。除此之外，还有学者提出，户籍、实际生产生活以及与集体经济组织形成权利义务关系等在认定成员资格中属于证明材料，法院应当从识别证明材料的证明力强弱角度，判断当事人提出的证明材料能否证明成员与团体之间的关系，以认定当事人是否具备相应成员资格。
本文认为，农村集体经济组织成员资格认定思路之所以争议至今，是因为学者们都致力于寻找最为“适当”的要素，并据此为各要素排列主次和优先劣后，但学者们判断各要素“适当”与否的标准本就不同。赞成主要考量户籍要素的学者，是将成员资格认定的可操作性置于首位，认为成员资格认定标准简便、易操作最为重要；支持将基本生活保障要素作为主要考量标准的学者，是将成员资格认定的合理性置于首位，不但论证了基本生活保障对农村集体经济组织成员的重要意义，而且指出城乡二元模式逐渐被打破后，以户籍认定成员资格的合理性也随之降低。然而，以户籍要素的可操作性优势与基本生活保障要素的合理性优势进行对比，自然无法得出更具说服力的结论。此外，虽然学说上不断提出以某要素为主、某要素为辅的认定思路，但在个案中具体如何对各要素进行主次考量，几乎没有学者给出具体的量化标准。即便有部分学者倡导引入动态系统论，但动态系统论依旧需要基于对各要素适当性的排序，因此这一理论也不具备在司法裁判中广泛应用的基础。学界既有研究的局限也进一步引发对各要素进行主次排序本身是否正当，以及如何建构兼具合理性与可操作性的成员资格认定路径等的思考。
对以上问题的回答，首先需要回归《农村集体经济组织法》相关规范本身。该法第12条第1款规定，农村集体经济组织通过成员大会，依据农村集体经济组织成员定义条款确认成员资格。该法第11条作为农村集体经济组织成员的定义条款，规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”该条用“并”字连接成员资格认定的各要素，在文义上即表明，各要素之间属于不分先后且缺一不可的并列关系。将所有要素全部平等纳入成员资格认定，既能显示各要素与成员资格之间特有的联系，防止出现主次考量路径下“更适当”的要素抹除次要要素存在意义的弊端，也规避了对各要素进行量化考量的必要性，具有较强的可操作性。然而，此种认定路径仍然存在漏洞，由于各要素在成员资格认定方面可能存在不尽合理之处，就需要考虑对每一要素进行合理解释，发挥每一要素与成员资格之间最具连接意义的功能，以填补宽泛适用全部要素的固有漏洞。
民法规范依据约束力的不同，可被分为强制性规定和任意性规定。任意性规定可由当事人的约定而排除适用，强制性规定的适用不以当事人的意志为转移，即使当事人存在相反约定仍应适用。在成员资格认定方面，《农村集体经济组织法》第11条的规范性质决定了第12条第1款中成员大会的自治空间。学说上，强制性规范分为三类：（1）规定私法自治以及私法自治行使要件的规范；（2）保障交易稳定，保障第三人信赖的规范；（3）为避免产生严重不公平的后果或为满足社会要求而对私法自治予以限制的规范。《农村集体经济组织法》第11条涉及农民的基本生活保障，关涉公民的基本生存权这一重要法益，不能借由自治予以剥夺，在类型上当属上述第三类强制性规定。因此，成员资格认定的一般标准不能径由成员自治而加以修改，否则构成《农村集体经济组织法》第12条第3款“违反本法的规定”。成员大会在确认成员身份时，必须遵循法律所规定的“大前提”，但可以在具体的事实认定层面，发挥自治的作用。此外，依据《中华人民共和国立法法》第99条第1款的规定，地方性法规不能变更《农村集体经济组织法》对该成员资格认定要素所进行的规定，而只能对各要素的判断作出更具体的规定。
（二）农村集体经济组织成员资格认定要素的适用
1.户籍要素
《农村集体经济组织法》第11条将户籍要素界定为“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”。户籍是国家公安行政主管部门制作的，用以记载和留存住户人口的基本信息的法律文书，起着重要的社会管理和公共服务的作用，记载的事项有自然人的姓名、出生日期、居民身份证号码、婚姻状况等。当事人在农村集体经济组织的户籍状态可能表现为“从未在”“曾经在”“目前在”农村集体经济组织三种情形。“户籍在或者曾经在”的动态表述排除了户籍从未在农村集体经济组织的情形。户籍从未在农村集体经济组织的人员，自然不属于本集体经济组织成员，但可依《农村集体经济组织法》第15条的规定而取得部分成员财产权利。就“户籍曾经在农村集体经济组织”的情形，如农业转移人口举家进城落户的情形，若此类人员尚需以集体土地作为生活保障，也应当被认定为集体经济组织成员。《农村集体经济组织法》第11条使用的是“居民”而不是“农村居民”，就包括了“户籍曾经在农村集体经济组织”的情形，以涵盖一些地方“村改居”后成员全部或者大部分转为城镇居民，但所在的农村集体经济组织仍然保留等情况。
近年来，学界对农村集体经济组织成员资格认定中户籍要素的质疑愈发强烈。究其原因，户籍要素发挥作用的前提是集体经济组织成员的农民身份与农业户口具有高度的统一性。在计划经济体制下，政策限制农民向城市流动，农民身份与农业户口具有统一性，户籍要素自然存在用武之地。随着我国社会经济的发展，国家提出推进以人为核心的新型城镇化，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，有序推进农业转移人口市民化。此种情形之下，户籍与农民身份之间已经不再具有统一性。依据《中华人民共和国农村土地承包法》及国家其他规定，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农户进城落户的条件。这也就意味着，即使户籍在城镇，但仍然可能享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等与该成员资格相关的权利。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等“三权”与户籍的脱钩，使得集体成员资格的认定在制度层面具备了不以农村户口为唯一依据的可能性。在城乡二元结构尚未完全消失的背景下，户籍要素自有其适用的事实基础。既有学说与裁判仅着眼于当事人当下的户籍情况，这种静态的、形而上的思维，尚未虑及前述户籍与农民身份不统一的情形。《农村集体经济组织法》第11条将“户籍曾经在农村集体经济组织”的情形纳入，顺应了我国户籍制度改革和城乡人口流动的趋势，在一定程度上解决了进城落户农民的权益保障问题。
2.权利义务关系要素
《农村集体经济组织法》第11条将权利义务关系要素界定为“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”。权利义务关系要素应从形式表征和实质关系两方面予以判断。其中，当事人长期在农村生产生活是权利义务关系要素的形式表征，这是由住所制度本身具有将特定人的社会活动与特定地域相连接的功能所决定的。权利义务关系要素的实质则是当事人与农村集体经济组织形成了具有物权性质的权利义务关系。“稳定的权利义务关系”体现着长期性，如此，在解释上具有期限性的债权债务关系也就不属于“稳定的权利义务关系”。“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”，主要表现为土地承包关系和宅基地使用关系。适用权利义务关系要素考察成员资格时，有以下几个方面值得注意。
第一，权利义务关系要素实质是对成员身份的历史考察。有质疑观点认为，经常居住地在农村的人不都是农民，因为不排除有些人从城市到乡村并非为了务农，而是为了享受乡村生活。但此类人员与农村集体经济组织尚无历史渊源，自然会因为不能同时满足户籍要素和基本生活保障要素而被排除于成员之外。也有质疑意见认为，农民正是因为具备集体成员身份，才对集体享有权利、承担义务，权利义务关系要素存在因果倒置之嫌。其实，在农村集体经济组织设立之前，集体成员即已客观存在，《农村集体经济组织法》第12条第1款所称“确认农村集体经济组织成员”，即包括对已经客观存在的集体成员予以身份确认的情形。当居民具备权利义务关系要素和其他法定要素时，已经具有成员资格，只是没有经法定程序予以确认而已。
第二，土地承包关系和宅基地使用关系对成员资格的决定力不同。其一，在稳定土地承包关系并保持长久不变的法政策之下，承包农户与农村集体经济组织之间已经形成的土地承包关系具有稳定性，承包农户基于土地承包关系取得土地承包经营权，土地承包经营权属于物权，虽然有期限限制，但期限届满后再延长30年，足以构成“稳定的权利义务关系”。在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和《中华人民共和国农村土地承包法》的规则体系中，土地承包经营权具有身份属性，其取得和享有均以具有本集体成员身份为前提，故当事人具有土地承包经营权即当然表明其具有该成员资格。其二，农户与农村集体经济组织之间的宅基地使用关系，在《民法典》上被构造为具有物权属性的宅基地使用权，并且没有期限限制，也足以构成“稳定的权利义务关系”。与土地承包经营权不同的是，宅基地使用权可由非集体经济组织成员因继承而取得，这也就意味着，与农村集体经济组织形成稳定的宅基地利用关系的，并不限于农村集体经济组织成员，尚须结合户籍要素、基本生活保障要素予以判断。
第三，当事人在土地承包经营权和宅基地使用权两者之间，只要具有其中之一即满足权利义务关系要素，且两者均不以登记为前提。限于本集体内建设用地的现状和建设用地指标，集体成员也有可能无法取得宅基地使用权。此外，土地承包经营权和宅基地使用权均以“户”为单位而取得，而成员资格的认定中的权利义务关系要素，仅存在于成员与农村集体经济组织之间。不过，只要属于“户”内成员，在解释上即与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系。值得注意的是，“稳定的权利义务关系”并不以登记为前提。在我国实定法上，土地承包经营权和宅基地使用权均不以登记为生效要件，也不以登记为对抗要件。因此，“稳定的权利义务关系”的判断也就不能以是否登记为要素。
3.基本生活保障要素
《农村集体经济组织法》第11条将基本生活保障要素界定为“以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”。以集体土地为基本生活保障，主要是具有身份属性的土地承包经营权和宅基地使用权。值得注意的是，一些“城中村”已经没有集体土地，但仍保留农村集体经济组织，如此，作为基本生活保障的并不仅限于集体土地，还包括其他集体财产。这也是《农村集体经济组织法》第11条中“土地等财产”的立法原意。
尚存解释上疑问的是，“基本生活保障”是否应是唯一生活保障？实践中，法院通常以当事人是否依靠集体财产作为其生活唯一来源为标准来认定基本生活保障要素。前文也列举了不少法院通过当事人丧失集体财产的保障后，还有无其他生活保障的思路进行认定，但对替代保障的标准存在分歧。由此产生的问题是，如不以集体财产为当事人生活的唯一保障，那当事人的其他保障达到何种程度才能证明其不以集体所有的财产为基本生活保障？
一方面，“基本生活保障”不要求将集体土地等财产作为农村居民的唯一生活保障。《农村集体经济组织法》第18条第1款规定，农村集体经济组织成员不因务工、经商等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。此外，2018年修改的《中华人民共和国农村土地承包法》第27条删去了一审稿和二审稿中有关“纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份”的表述，意在表明，农民不因被纳入城镇社会保障体系而丧失该成员身份。这些规定也就表明，尽管务工、经商人员、聘任制公务员等所取得的劳动收入可以满足其生活需要而无须再从事农业生产，但考虑到此类人员如因失业、经商失败、公务员聘任合同解除或者期限届满等失去生活来源，其在农村集体经济组织享有的土地承包经营权和宅基地使用权仍能继续发挥相应的保障作用。因此，“基本生活保障”具有“兜底”的意义，不必苛求集体财产是农民生活保障的唯一来源。
另一方面，替代保障的标准可通过参考当地城镇居民社会保障待遇而确定。《农村集体经济组织法》第17条规定，农村集体经济组织成员仅得因已经取得其他集体经济组织成员身份和已经成为非聘任制公务员等而丧失成员身份。由此可见，立法对替代性生活保障的认定采取了从严的态度，对于仍在农村的当事人须能够受到其他集体经济组织给予的保障，而进城的当事人必须获得非聘任制公务员的生活保障时，才意味着其不需要集体财产作为基本生活保障。至于已经成为事业单位、国有企业等的工作人员，是否不再具备基本生活保障要素，可以由地方立法或者农村集体经济组织章程根据实际情况确定。具体而言，各地可以将当地城镇居民社会保障待遇作为判断标准，从而把完全享受城市居民福利保障的原农村居民排除在农村集体经济组织成员之外，从而避免其获得“双重保障”，造成农村资源的浪费。
三、农村集体经济组织成员资格认定的特殊情形
《农村集体经济组织法》规定了当事人享有农村集体经济组织成员资格的三种特殊情形。其中，第12条第2款规定了新增取得情形；第15条规定了申请取得情形；第18条规定了成员资格保留的情形。
（一）新增取得农村集体经济组织成员资格的情形
《农村集体经济组织法》第12条第2款规定，对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认其为农村集体经济组织成员；对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认其为农村集体经济组织成员。法律认可新增取得成员资格的主要原因是，婚姻关系和血缘关系是形成、维系家庭关系的纽带，将之作为认定标准符合历史传统和乡村习惯。就因成员生育而增加的人员而言，依据《中华人民共和国户口登记条例》第7条第1款，“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记”，办理了出生登记，也就具备了户籍要素。与此同时，作为户内家庭成员，当然享有原已取得的土地承包经营权和宅基地使用权，也就具备了权利义务关系要素和基本生活保障要素。因此，农村集体经济组织应当确认其为农村集体经济组织成员。正是基于此，农村集体经济组织因成员生育而增加的人员，由《农村集体经济组织法（草案）》（二次审议稿）中的“一般应当确认”为成员修改为“应当确认”为成员。
不过，对因成员结婚、收养而增加的人员，是否应确认其为农村集体经济组织成员，学说上存在不少反对意见。有论者指出，把结婚、收养等情形作为成员资格认定标准，会出现“一拖N”现象，新成员可能在集体利益分配时与原集体成员产生矛盾。还有观点认为，家庭承包经营虽仍为我国农业主要经营方式，但家庭成员的职业选择正逐渐多元化，农业经营并非必然选择，将集体成员增减完全交由亲缘关系这一事实因素，即忽视了成员和集体的自主意愿。对于因政策性移民而增加的人员是否可以依法直接获得成员资格，同样存在争议。有观点认为，因政策性移民而增加的人员已经与土地形成了长期依赖关系，并为所在集体给出了长期的贡献，应当取得成员资格，对于未返城的“上山下乡”知识青年和政策轮换工的成员资格就应当被承认。也有学者主张集体经济组织不能拒绝接纳因政策性移民而增加的人员，但若无偿接纳这部分群体，又必然会对其他成员利益造成一定程度的损害，故此类群体应当由负责安置的地方人民政府向集体经济组织出资，并为其办理户籍登记手续。还有学者认为，若认可因政策性移民而增加的人员的成员资格，同样会影响到原有的生活秩序和农村集体经济组织的资源分配，故对于其成员资格的认定除章程另有规定外，应当由农村集体经济组织成员大会决定。
上述争议表明，认可因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员的成员资格有一定的合理性，但也存在违背新增成员自己的意愿、侵害原集体成员权利等弊端。本文认为，克服相关弊端的突破口在于对《农村集体经济组织法》第12条第2款中“一般应当确认为农村集体经济组织成员”进行司法续造。该款用语较为模糊，形成了可任由解释者进行价值判断的授权型法律漏洞，该漏洞的填补应以规避该规则可能带来的弊病为导向。据此，如果新成员有明确不愿意加入集体经济组织的意思表示，则应当予以尊重，即其不因法律规定而必然获取成员资格。对于新成员的加入侵害原成员利益的问题，首先应当明确的是，究竟侵害了原成员何种权益。由于土地承包经营权和宅基地使用权均是以户为单位而享有，集体资产收益权也是固化到户，户内因结婚、收养而新增成员并不会改变以户为单位享有的权益总量，即不会因此侵害到其他成员的经济利益。值得注意的是，因为结婚、收养而新增人员将获得参与成员大会表决等权利，将影响农村集体经济组织的每次决定，甚至长久发展，所以在自治层面，农村集体经济组织章程可对因结婚、收养情形下成员资格的认定作出须经成员大会决定的规定，但不应当要求其支付任何资金。因政策性移民而增加的人员，如果无法进入集体原有的“户”之中，就可能影响原成员经济利益的分配。政策性移民是受国家政策影响而应受到新农村集体经济组织的保障，可以在基层人民政府和农村集体经济组织商议为其交纳一定费用后取得成员资格。
（二）申请取得农村集体经济组织成员资格的情形
《农村集体经济组织法（草案）》（二次审议稿）曾规定了两类申请取得该成员资格的情形。一类是其他农村集体经济组织的成员因生产生活需要或者其他原因确需加入本农村集体经济组织的人员，经成员大会同意，可以获得本集体经济组织成员身份。然而，最终出台的《农村集体经济组织法》删除了此类情形。其理由在于，此类情形与因成员结婚、收养或者因政策性移民而加入农村集体经济组织的情形存在交叉，且没有规定加入的相关条件，可能导致实践中被滥用。由此可见，集体经济组织按照基层行政区划而彼此区分，成员并无选择集体经济组织的自由，集体经济组织成员身份也因此具有封闭性。另一类是《农村集体经济组织法》第15条承认非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的人员。与前一种类型不同的是，此类人员经农村集体经济组织成员大会全体成员3/4以上同意后获得的并不是完整的成员资格，而只是成员的部分权利。由此引发的问题是，此类人员为何不能获得完整的成员资格，以及农村集体经济组织能否以章程规定或决定等自治方式认可其完整的成员资格。本文对此持否定意见。其一，在立法目的上，引导农村集体经济组织向外来人员适度开放，是为了引入人才、技术等要素，改变生产力水平低且人口大量流出的“空村”现象，满足市场经济条件下农村集体经济组织的健康发展。与此同时，也需要防止作为社会主义公有制经济重要形式的农村集体经济被社会资本吞噬、农村集体经济组织被社会资本操控等问题的出现。其二，在法律体系上，土地承包经营权和宅基地使用权均为农村集体组织成员所在农户家庭的专属权利，承载着农户“耕者有其田”与“居者有其屋”两大保障功能。若允许外来人员获得完整的该成员身份，即瓦解了上述权利的专属性，造成体系上的悖反。因此，外来人员不属于集体土地所有权上用益物权的保障对象。
值得注意的是，此类农村集体经济组织成员不能享有与成员资格相关的选举与被选举为成员代表、理事会成员、监事会成员或者监事，以及参与表决、行使民主监督权等权利。依据《农村集体经济组织法》第15条的规定，此类农村集体经济组织成员只可能享有“参与分配集体收益”“享受农村集体经济组织提供的服务和福利”“法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他权利”。在解释上，“参与分配集体收益”应当限缩解释为除集体资源性财产衍生收入之外的集体收益，诸如土地征收征用时的补偿费等就不属于其可以参与分配的集体收益；“农村集体经济组织章程规定的其他权利”应排除《农村集体经济组织法》第13条第1项至第6项、第8项所规定的成员权利，如章程中不得规定此类成员可以承包农村集体经济组织发包的农村土地或者申请取得宅基地使用权。此外，对于此类成员，应当记入成员名册，并附注载明其享有的具体权利。
（三）农村集体经济组织成员资格依法保留的情形
《农村集体经济组织法》第18条对成员资格依法保留的情形进行了列举式规定，即农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、服刑、丧偶、离婚等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。有疑问的是，在认定此类人员的成员资格时，是否还需要考虑其他要素。司法实践中，有裁判对赴外地就学的当事人的成员资格认定时，还考虑户籍要素；还有裁判认为：“对于务工、服兵役等人员的资格认定，应遵循以人为本的原则，综合是否需要本集体经济组织集体土地为基本生活保障并形成固定的生产、生活关系来认定。”安徽、新疆的地方性法规也要求对此类情形考虑户籍要素。学界也不乏学者提出，户籍迁出本集体经济组织的在校学生，应根据其有无独立经济来源，是否需要依靠集体土地作为生活保障来认定成员资格；服刑、服役人员也同样应当以是否需要集体土地作为生活保障作为成员资格认定标准。此种观点值得商榷。首先，《农村集体经济组织法》第18条在性质上属于民事主体制度的组成部分，只能由法律规定，地方性法规增设认定条件有违《中华人民共和国立法法》的规定，同时，该条涉及特殊群体的生存权，应被界定为强制性规范，不能交由集体以自治的形式予以变更。其次，《农村集体经济组织法》第18条与第12条第1款是特别规定与一般规定的关系。既然法律基于保护特殊群体的目的已经进行了特别规定，就没有必要再适用一般规定，否则特别规定的意义将化为乌有。最后，2018年《中华人民共和国农村土地承包法》删除了承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定，强调允许农民“带地入城”；2022年农业农村部草拟的《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第30条规定，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件。这些都表明该等成员进城务工、经商时，不因户籍变动或者获得其他生活保障来源而丧失土地承包经营权和宅基地使用权。因此，在就学、务工、经商等情形下其成员资格也应予以无条件保留，方能达致法律体系上的协调。
《农村集体经济组织法》第18条第2款对外嫁女、入赘男的成员资格确立了“禁止两头占，避免两头空”的原则。农村集体经济组织成员身份具有唯一性，任何人不能同时被确认为两个或两个以上的同一层级的农村集体经济组织成员，不然可能造成某个成员成为两个农村集体经济组织资产的享有者，同时享有双重福利，有违公平原则。与此同时，为避免其在两个农村集体经济组织中都不享有成员资格，法律确立了“在新居住地的农村集体经济组织未取得成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份”的规则。对此，尚需注意两点。第一，在“农嫁农”情形下，外嫁女、入赘男在新居住地的农村集体经济组织取得了成员资格，是原集体经济组织取消其成员身份的充分必要条件。有的裁判在外嫁女、入赘男成员资格确定时增设其他认定要素，或者认可集体经济组织以自治的方式否认其成员资格，其失当之处与前述第18条第1款在适用中不得新增考量要素、不得交由集体自治决定相同，本处不再赘述。第二，该款未阐明“农嫁非”情形下原集体经济组织取消其成员身份的条件。实践中，有裁判直接认可“农嫁非”后外嫁女、入赘男仍享有成员资格；有的地方司法文件和裁判认为，若嫁入城市的妇女没有取得非农户籍，即享有原集体经济组织成员身份；有的地方司法文件和裁判将外嫁女、入赘男取得城镇居民基本生活保障或者已纳入城镇企业职工社会保障体系作为丧失原集体经济组织成员身份的理由。本文认为，在“农嫁非”的情形下，是否需要原农村集体经济组织无条件保留其成员资格，仍需结合《农村集体经济组织法》第17条丧失成员身份的规定进行认定。即“农嫁非”本身不是外嫁女、入赘男丧失原农村集体经济组织成员资格的原因，户籍或夫家的经济水平也非外嫁女、入赘男丧失原成员身份的原因。仅在外嫁女、入赘男自己获得了非聘任制公务员或者不低于公务员保障水平的职业后，才丧失原成员资格。
四、农村集体经济组织成员身份确认决定的效力
《农村集体经济组织法》对一般情形下成员资格的认定和新增取得、申请取得成员资格的情形中都涉及成员大会审议决定确认成员身份的程序。农村集体经济组织作为团体而存在，其团体内部意思的形成需要依决定的方式作出。学者间将数个当事人之间以多数决形式达成合意的民事法律行为定性为决议行为。决议的形成与效力蕴含着国家干预与组织自治平衡的思想，应当遵循相应的组织法规则，但在规范层面，我国农村集体经济组织决定程序和决定瑕疵的效力认定等规则远滞后于《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）相关规则。前文已从实体认定角度为成员资格的判断提供了应然路径，成员大会确认成员身份决定的内容与程序瑕疵的认定与救济则是接下来需要探讨的问题。
（一）确认农村集体经济组织成员身份的决定内容违法（章）的效力
当成员大会就确认农村集体经济组织成员身份所作出的决定违反法律规定时，《农村集体经济组织法》仅在第57条第1款大体上重申了《民法典》第265条第2款关于“作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”之规定。司法实践中，部分法院选择回避对成员大会作出的确认成员身份决定的效力认定，直接对当事人的成员资格作出司法认定；也有法院以决定违反法律规定为由，认定该决定无效。由此引发的问题是，成员大会违反法律规定而作出的确认成员身份决定的效力，是仅限于可撤销，还是可以适用《民法典》有关民事法律行为效力判断规则而认定其无效。
民事法律行为最初是在个人法语境下产生的概念，决议行为是伴随团体法的出现而提出的概念，两者存在本质上的差异。有论者将农村集体经济组织的决定行为视为单方民事法律行为。这一结论显然突破了法教义学的框架。民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为，意思表示包括效果意思、表示意思与表示行为，决议行为本身仅处于意思表示的效果意思形成阶段，只对成员产生拘束力，无法成立与第三人的民事法律关系；尽管《民法典》将决议行为归于法律行为之下，但确认成员身份作为法人内部事项，并不属于严格意义上的民事法律行为。但是，不能因此排斥民事法律行为一般规则对决议行为的适用。正如学者指出：“将法律行为规则适用于决议行为，是为了实现对决议行为的现实规制，避免法律调整的真空。”有必要区分违反强制性规定与侵害成员合法权益的不同后果，前者旨在审查成员大会决定的合法性，后者则还需考量成员大会决定的合理性，两者的后果应当存在程度上的不同。成员大会决定若只是侵害成员权益，赋予成员撤销权，即需经其同意决定乃发生效力。《农村集体经济组织法》第12条第3款规定：“确认农村集体经济组织成员，不得违反本法和其他法律法规的规定。”违反强制性规定的行为效力应予否定性评价，《公司法》第25条也将内容违反法律、行政法规的公司决议认定为无效。
《农村集体经济组织法》中有关成员资格认定的一般规则和成员资格保留情形，涉及公民生存权这一最重要的民事权利，与之相关的规范应被认定为强制性规定，且不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第16条第1款所规定的不因违反而无效的强制性规定。农村集体经济组织成员大会凡不遵守《农村集体经济组织法》第11条所规定的成员资格认定标准，或者违反该法第18条的规定不承认相关人员的成员资格而作出的成员身份确认决定均为无效。与之不同，对于因结婚、收养或者因政策性移民而拟通过新增取得方式获得成员身份的人员，农村集体经济组织可以通过章程对其成员身份的取得增设条件。当成员大会就此类人员作出的成员身份确认决定不符合章程规定时，该决定的效力应被认定为可撤销。其原因在于，章程本身是法律框架下集体自治的产物，违反章程规定尚未达到违反法律强制性规定的强度，赋予当事人撤销权以应对团体意思的瑕疵更为妥当。
（二）确认农村集体经济组织成员身份的决定程序违法（章）的效力
程序上，成员身份需要经农村集体经济组织成员大会依法确认，且不能委由成员代表大会决定。成员大会是农村集体经济组织的权力机构，召开成员大会须遵循法定程序。依据《农村集体经济组织法》第27条的规定，农村集体经济组织成员大会由理事会负责召集，由理事长、副理事长或者理事长指定的成员主持；召开成员大会，应当将会议召开的时间、地点和审议的事项于会议召开10日前通知全体成员；成员大会应当有2/3以上具有完全民事行为能力的成员参加，成员无法在现场参加会议的，可以通过即时通讯工具在线参加会议，或者书面委托本农村集体经济组织同一户内具有完全民事行为能力的其他家庭成员代为参加会议；成员大会实行一人一票的表决方式。一般情形下确认成员身份的决定，应当经成员大会全体成员2/3以上同意。《农村集体经济组织法》第27条第3款同时规定：“本法或者其他法律、集体经济组织章程有更严格规定的，从其规定。”这表明，农村集体经济组织章程可以对除法定保留成员资格之外的成员身份确认决定的通过比例作出更严格的规定。依据《农村集体经济组织法》第15条的规定，以申请取得方式获得成员身份的决定，尚须依法经成员大会全体成员3/4以上同意。
成员大会未依法律或者章程规定的程序作出的成员身份确认决定，可能存在不成立或者可撤销两种结果。传统民法理论以合同行为为原型，要求民事法律行为的成立尚须具备当事人、标的、意思表示等三大要素。决议行为以形成多数决为目标，更强调程序正义，而非追求合意的达成。《公司法》最初对决议的程序瑕疵通过撤销加以解决，而后通过司法解释增设决议不成立这一新形态，新修改的《公司法》也增设了决议不成立的规定。两者的区别主要体现为，决议可撤销的事由为轻微程序瑕疵，通过赋予当事人撤销权的方式为其更正瑕疵意思表示提供机会；决议不成立则是针对严重的程序瑕疵，严重程度达到足以使整个决议自始不存在。
《公司法》规定的决议不成立的事由包括未召开会议、会议未对决议事项进行表决、会议出席人数或者所持表决权数未达到法律或章程规定、同意决议事项的人数或者所持表决权数未达到法律或章程规定的通过比例。有学者指出，成员大会决定不成立事由可以类推适用《公司法》的相关规定，但为稳定农业生产关系、适应农村人口流动现状，应对不成立事由进行限缩解释，即使决定存在严重瑕疵，也可以经成员之间的妥协与商谈加以修正，如认可以用公告代替表决。本文认为，鉴于成员大会决定与公司决议在性质与程序上的相似性，类推适用《公司法》规范有其正当性。成员身份的确认事关原成员利益，限缩解释可能间接侵害原成员的合法权益。《农村集体经济组织法》第27条第1款已肯定了无法到场参加会议的成员可以通过即时通讯工具在线参加会议或书面委托其他家庭成员代为参加会议的方式，以应对农村人口流动较大的现状，自无必要进行限缩解释。
针对成员大会决定程序的轻微瑕疵，如召集成员大会时遗漏通知个别成员，或未给予个别成员发言机会等，则可能导致决定可撤销。有争议的是，当成员大会的程序瑕疵并不影响表决结果时，当事人能否请求撤销决定？坚守实体正义的学者与裁判持否定态度，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》第4条亦采用该观点。倡导程序正义的学者则认为，程序本身具有独立价值，此时当事人依旧享有撤销权。值得注意的是，商法重在追求效率价值，公司法领域承认程序轻微瑕疵且不影响表决结果的决议效力，有助于降低决议成本，但农村集体经济组织成员大会确认成员身份的决定直接关系到当事人自身的财产利益和生存利益，也间接关系到与之共同生产生活的其他成员的利益，以及整个村社集体的发展；一味纵容其成员大会的轻微程序瑕疵可能影响各成员的表决结果，或诱发成员大会出现更多程序性问题。因此，其成员大会确认成员身份的决定即便存在不影响决定结果的程序瑕疵，也同样可被撤销。
在具体救济途径方面，当事人对农村集体经济组织成员大会所作的确认成员身份决定有异议的，可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决，或者向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼。仲裁机构与人民法院应当依据此类决定瑕疵的类型与程度，认定其效力，并可以重新作出成员资格认定的法律文书。
五、结语
农村集体经济组织是发展新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要组织保障，农村集体经济组织成员因此成了发展新型农村集体经济的获益主体。《农村集体经济组织法》通过实体认定标准和成员大会决定程序两条主线，较为完整地对农村集体经济组织成员资格认定进行了规定。实体认定标准上分为一般认定标准和特殊认定情形。解释上，当事人须同时满足户籍要素、权利义务关系要素、基本生活保障要素时才能具有成员身份。成员资格认定的特殊情形，包括成员资格新增取得、申请取得、依法保留三类。农村集体经济组织章程可为因结婚、收养或者政策性移民等成员资格新增取得方式增设表决通过要件或者费用交纳要件；为申请取得方式增设其他要件；对于成员资格依法保留的七种情形，农村集体经济组织不得为此增设其他要件。农村集体经济组织成员大会对成员身份的确认作出决定的行为是决议行为，若该决定未遵循法律规定的成员资格认定标准，则决定无效；若未遵守章程对新增取得、申请取得方式获得成员资格的条件，则决定可撤销。如果决定存在未召开会议、会议未对决议事项进行表决、会议出席人数或者所持表决权数未达到法律或章程规定、同意决议事项的人数或者所持表决权数未达到法律或章程规定的通过比例等重大程序瑕疵，则其决定不成立；如果决定程序仅存在轻微瑕疵，则其决定可撤销。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
