作者简介：管洪彦，男，法学博士，吉林大学法学院教授、博士生导师，主要从事农业农村法治研究；张蓓，女，吉林大学法学院博士研究生，山东政法学院讲师，主要从事土地法学研究。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“‘落实集体所有权’的私法逻辑与实现路径研究”（22BFX074）。
本文原载于《河南社会科学》2025年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:王小利。
内容摘要：政策文本中频繁强调要“落实宅基地集体所有权”，但落实宅基地集体所有权的法律制度供给却存在明显缺失。宅基地集体所有权是一项私法权利，落实宅基地集体所有权应当具有明确的所有权权利主体和行使主体、健全的所有权权能体系，以及有效的所有权行使和保障机制。落实宅基地集体所有权是深化宅基地制度改革的基础，是保障农民居住权益的要求，也是解决宅基地问题的路径。但当前落实宅基地集体所有权仍面临行使主体弱势、权能体系羸弱、行使和保障机制匮乏等制度困境。从私法上落实宅基地集体所有权，应从宅基地规划、分配、流转、继承、收回等关键环节强化农村集体经济组织的行使主体地位，从管理权能、收益权能、处分权能方面健全宅基地所有权的权能体系，并通过拓宽成员集体形成决议的渠道、完善宅基地所有权行使的自治规则、建立宅基地矛盾纠纷的多元调处化解机制等方式丰富宅基地所有权的行使和保障机制。
关键词：宅基地；集体所有权；宅基地使用权；农村集体经济组织；成员集体
2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”这是中央在总结和借鉴承包地改革经验的基础上，将“三权分置”的改革思路拓展到了农村宅基地领域。之后，党中央、国务院发布的一系列政策文件以及深化农村宅基地制度改革方案等，均进一步要求“落实宅基地集体所有权”“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。宅基地集体所有权是一项私法权利，是集体所有权的重要组成部分。虽然政策表达中反复强调要落实宅基地集体所有权，但我国相关法律制度并未对如何落实宅基地集体所有权提供明确指引，理论界对于该问题亦未达成共识。在我国农村宅基地管理规范体系中，政策具有宏观的引领、指导作用。在政策层面明确提出落实宅基地集体所有权的要求的情况下，亟须对落实宅基地集体所有权的私法实现路径进行研究。本文从落实宅基地集体所有权的私法内涵出发，论证落实宅基地集体所有权的正当性，揭示落实宅基地集体所有权面临的制度困境，并针对问题提出落实宅基地集体所有权的私法路径。
一、落实宅基地集体所有权的私法内涵
落实宅基地集体所有权的政策表达为实现集体所有权的制度宗旨提供了政策保障，但是，实现落实宅基地集体所有权的目标需要从法律的角度对其私法内涵进行廓清。在现行制度背景下，落实宅基地集体所有权，应当具有明确的所有权权利主体和行使主体、健全的所有权权能体系以及有效的所有权行使和保障机制。
（一）落实宅基地集体所有权应当具有明确的权利主体和行使主体
一是明确的宅基地所有权权利主体。1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》明文规定消灭农民的土地所有权，实现了从农民的土地所有权和集体土地所有权并存向集体土地所有权的转变。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）中对集体所有权的归属有“农民集体所有”和“成员集体所有”的不同表述。集体所有权归属上的表述差异实际上是通过立法技术实现了政治经济学上的概念（农民集体、所有制）与法学概念（成员集体、所有权）的语义互译和概念互释。《农村集体经济组织法》第三十六条第二款规定宅基地等集体财产依法“由农村集体经济组织成员集体所有”当属较为规范的法律表达。
二是明确的宅基地所有权行使主体。《民法典》第二百六十二条规定，对于集体所有的土地，由集体经济组织或者村民委员会、村民小组依法代表集体行使所有权。从《农村集体经济组织法》第三十六条第二款和第六十四条第一款的规定来看，农村集体经济组织是集体所有权的当然行使主体，未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能。由村民委员会或者村民小组管理集体土地等财产，是立法者因农村集体经济组织制度不健全而采取的替代性治理措施，在特定时期有着现实意义，却无法适应新时代深化农村改革的需要。现行法律规定彰显了我国农村集体产权制度改革的成果，反映了我国绝大部分农村地区已经建立起农村集体经济组织的现实；同时也兼顾了仍有部分地区尚未建立农村集体经济组织，由村民委员会、村民小组代行农村集体经济组织职能的情况。因此，农村集体经济组织是宅基地所有权的行使主体，未设立农村集体经济组织的，由村民自治组织代行宅基地所有权。
（二）落实宅基地集体所有权应当具有健全的所有权权能体系
一是落实宅基地集体所有权需要依托所有权的权能。所有权的权能是由法律确认并保障的所有人对所有物为各种行为的可能性。所有权的完整性是制度设计和理论建构的关键，所有权的完整性意味着所有权权能对所有权功能发挥的重要性，表征着权能残缺将影响所有权发挥其功能。宅基地作为集体土地的重要组成部分，无论是其保障功能的落实，还是财产价值的激活，都离不开宅基地集体所有权权能的实现。
二是落实宅基地集体所有权需要丰富和拓展宅基地所有权的权能体系。所有权的权能体系不是封闭不变的，特别是不同制度背景下的所有权权能体系应当具有不同内容。农民集体土地所有权主体的群体性和不可分割性，决定了对集体土地的占有、使用、收益和成员受益等利益实现必须以管理权能为必要。没有管理权能，集体成员对于集体土地的利益将无从实现。宅基地集体所有权的权能不应局限于一般所有权权能体系中所包含的占有、使用、收益、处分权能，还应包含管理权能。宅基地集体所有权的管理权能是宅基地所有权人为实现宅基地集体所有权的目的，对宅基地进行占有、使用、收益和处分而进行的处置安排，包括宅基地的规划、分配、调整、收回、利用、监督等具体权能。
（三）落实宅基地集体所有权应当具有有效的所有权行使和保障机制
一是落实宅基地集体所有权应当具有有效的所有权行使机制。作为宅基地所有权主体的成员集体需要通过农村集体经济组织的法人治理机制实现宅基地集体所有权。建立宅基地所有权的有效行使机制应当包括：探索宅基地集体所有权的有效实现形式和行使方法路径，完善农村集体经济组织参与宅基地规划、分配、流转、收回等关键环节方面的具体制度，指导农村集体经济组织制定宅基地管理章程，规范集体管理行为，明确管理要求，完善成员（代表）大会讨论决定宅基地重要事项的程序。
二是落实宅基地集体所有权应当具有有效的所有权保障机制。农村宅基地纠纷具有普遍性、复杂性、多样性，是一种产生根源错综复杂、解决难度和危害程度较大的纠纷类型。一方面，农村集体经济组织承担着宅基地管理职能，有权制止各类违法违规占用宅基地的行为，参与处理解决本集体经济组织内部因宅基地使用、流转等产生的各类矛盾纠纷；另一方面，成员集体的宅基地所有权可能受到侵害，需要通过内部调解或者诉诸行政、司法救济手段解决。为强化宅基地矛盾纠纷排查化解，保障宅基地所有权的有效行使和实现，应当具备健全的宅基地矛盾纠纷调处化解机制。
二、落实宅基地集体所有权的正当性基础
2015年《深化农村改革综合性实施方案》中提出了“落实集体所有权”的政策表达，从该文件的内涵界定来看，彼时的“落实集体所有权”专指落实承包地集体所有权。在承包地之外，国家又专门在宅基地领域从政策层面不断强调落实宅基地集体所有权。从共性基础上来讲，在承包地和宅基地领域落实集体所有权都是维护集体土地公有制的内在要求，但强调落实宅基地集体所有权有其特别的正当性基础。
（一）落实宅基地集体所有权是深化宅基地制度改革的基础
落实宅基地集体所有权是深化宅基地制度改革的出发点。宅基地“三权分置”改革中，首先强调的就是落实宅基地集体所有权。宅基地集体所有权处于主导地位，统辖资格权和使用权，是宅基地资格权、宅基地使用权的权利来源。政策表达中的宅基地资格权本质上是集体成员资格，是集体成员之成员权的一项内容，宅基地资格权由作为宅基地所有权行使主体的农村集体经济组织予以认定；作为用益物权的宅基地使用权派生于宅基地所有权，并独立于宅基地所有权。落实宅基地集体所有权也是实现深化宅基地制度改革目标的重要依托。宅基地“三权分置”的主要政策目标在于解决宅基地的社会保障功能与财产属性发挥不足的矛盾，剥离宅基地使用权的身份属性，激活宅基地上的财产价值。只有农村宅基地集体所有权得以实现，才能完全体现宅基地自身的财产价值。
（二）落实宅基地集体所有权是保障农民居住权益的要求
宅基地制度是保障农民居住权益、实现“居者有其屋”的重要制度安排。我国废除宅基地私有制、实行宅基地集体所有的目的即在于防止土地私有可能产生的部分人丧失土地的弊端，实现城乡二元分治下对广大农民的居住保障。宅基地的保障功能体现在，在集体所有的宅基地上通过给农民无偿提供宅基地，由其自己建造住房以保障居住权的实现。宅基地制度的保障功能实质上属于社会保障的范畴，是在制度变迁中对国家社会保障不足的补充和历史性代替。这种对农民的住房保障方式不仅一直没有任何改变，而且在未来一个相当长的时期内也不可能发生根本性变化。为了实现对农民的居住保障目的，宅基地所有权人及其行使主体有必要加强对宅基地的管理，防止、减少宅基地资源浪费。落实宅基地集体所有权有助于保障农民的基本居住权益，防止土地被非法侵占或滥用，确保农民能够合法、稳定地使用宅基地。
（三）落实宅基地集体所有权是解决宅基地问题的路径
基于历史等多方面的原因，在我国农村地区产生了一户多宅、超面积占用宅基地、宅基地资源紧缺和宅基地、农房资源闲置浪费并存等问题。此外，由于宅基地和房屋产权的归属关系复杂，房屋买卖、继承等行为可能导致宅基地实际使用人并非本集体经济组织成员，增加了管理难度。这些问题的产生都与宅基地所有权的虚置不无关系，即通过私法方案改造公法框架下产生的宅基地制度时，过于强调农户作为“分方”的权利，而作为“统方”的农村集体经济组织的管理职能则体现不充分。落实宅基地集体所有权，有助于统筹规划和管理宅基地，逐步推进解决宅基地历史遗留问题，推动宅基地资源的集约化和高效利用。
三、落实宅基地集体所有权的制度困境
宅基地在我国现行法律体系中存在较大的制度供应缺失。目前我国没有全国层面的宅基地立法，与宅基地有关的规定分散在《宪法》、《民法典》、《农村集体经济组织法》、《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）等法律法规的个别条文中，缺乏系统性。党和国家陆续发布了宅基地管理的有关政策，其中主要为宏观性、原则性的规定。2022年农业农村部曾发布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），其中虽涉及一定的落实宅基地集体所有权的制度安排，但该规章尚未正式通过。在两轮宅基地试点改革中，试点地区陆续发布了一些地方性的宅基地管理办法，但文件内容地区差异较大，生效期间较短，效力位阶较低。现有法律制度为落实宅基地集体所有权提供了一定的制度基础，但落实宅基地集体所有权仍面临行使主体地位弱势、权能体系羸弱、行使和保障机制匮乏等制度困境，具体表现在以下方面：
（一）宅基地集体所有权行使主体的弱势
彰显农村集体经济组织在宅基地管理和利用的各个关键环节中的作用，是落实宅基地集体所有权的重要路径。但在目前的制度安排中，农村集体经济组织的地位较为弱势，从而影响了宅基地的有效管理和利用。
一是宅基地规划中农村集体经济组织参与不足。我国的宅基地制度历来强调宅基地的规划管控，但《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《土地管理法》、《中华人民共和国乡村振兴促进法》等涉及的土地利用总体规划、城乡规划、村镇建设规划、农村住宅建设规划等均是以行政权力为主导的规划，制度层面没有为农村集体经济组织参与宅基地规划提供依据。农村集体经济组织没有参与到村庄规划中，当前的村庄规划没有发挥其应有的管理功能，导致农村宅基地布局分散无序。
二是宅基地分配中农村集体经济组织不能自主决定。现行宅基地分配制度重公法管制而轻私法自治，疏于集体土地所有权人的意志与所有权的运行。在宅基地分配中，农村集体经济组织虽然参与审查申请材料、组织成员决议并公示，但是并无决定权，农户的宅基地申请需要报经乡镇人民政府审批。在农户因自然灾害等原因丧失宅基地使用权而申请重新分配宅基地时，农村集体经济组织如何组织重新分配尚缺乏明确的规则指引。
三是宅基地使用权转让中农村集体经济组织无监督权。《土地管理法》未禁止宅基地使用权的转让，只是规定村民出卖、出租、赠与住宅后，不得再申请宅基地。囿于宅基地使用权的身份属性和“房地一体”原则，宅基地使用权及其房屋所有权仅能在集体内部转让。对内转让为我国现行法律所允许，对外转让虽无法律的明确规定，但原则上为国家政策所禁止，除宅基地改革试点地区以外，司法意见中一般将对外转让合同认定为无效。但是，在宅基地使用权转让过程中，现行法律和制度未赋予农村集体经济组织监督权，转让时不需要经过农村集体经济组织的同意，也不需要通知农村集体经济组织。尤其是在城镇化过程中，基于现实的需求催生了宅基地使用权及地上房屋的对外转让现象，致使宅基地的管理较为混乱，产生了一户多宅等问题和集体土地资源流失等风险。
四是宅基地继承中农村集体经济组织无知情权。宅基地使用权属于以户为单位享有的具有严格身份属性的用益物权，而宅基地上建设的房屋权利属性属于所有权，二者在继承规则上有所不同。宅基地使用权当属于不得单独继承的财产，但宅基地上的房屋可以继承，继承人基于继承地上房屋事实上取得了相应范围内宅基地的使用权利。这一过程仅存在于被继承人和继承人之间，没有强制性的公示要求，农村集体经济组织对因继承而产生的宅基地使用主体的转移往往并不知情，亦缺少法定的介入通道。通过宅基地及农房的继承，客观上产生了一户多宅、非成员占用宅基地等现象，增加了宅基地管理的难度，成为致使宅基地和农房闲置浪费的重要原因。
五是宅基地使用权收回中农村集体经济组织参与度低。与集体经营性建设用地使用权可依据合同直接由农村集体经济组织收回不同，宅基地使用权的收回中农村集体经济组织的参与度相对较低。根据《土地管理法》第六十六条的规定，在符合规定条件时，农村集体经济组织收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。从该条文的体系解释上来看，此处的“土地使用权”应包括宅基地使用权，这是宅基地使用权分配时需经审批在收回时的程序延续。按照该规定，现行宅基地收回制度属于权力驱动型的宅基地收回模式，公权力强势介入宅基地使用权收回关系、垄断收回事由解释权，挤压了宅基地集体所有权的地位和功能。
（二）宅基地集体所有权权能体系的羸弱
在《民法典》第二百四十条关于所有权的一般规定中，所有权的权能包括占有、使用、收益和处分。如依据此规定类推，宅基地所有权的权能应然包括占有、使用、收益和处分。然而从实际来看，宅基地所有权相比一般所有权承受了更多的权能压缩和权利限制，其在对应的自物权法域中并未承载规范意义上的权能，依宅基地所有权的本质属性而应当具备的管理权能亦未得彰显，形成了宅基地所有权权能体系羸弱的现状。
一是宅基地集体所有权的管理权能弱化。虽然管理权能是落实宅基地集体所有权的必备权能，但我国的宅基地制度设计中并未显化其管理权能。其一，我国的宅基地制度注重公权力的管理而忽视所有权人的管理。如前所述，宅基地的规划、分配、收回等关键环节均由行政权力管控。所有权人的管理和公权力机关对于土地资源的规划管理在现实中未能得到有效区分，宅基地的乡村内部治权几近丧失。其二，我国的宅基地制度注重农户的使用权而忽视所有权人的管理权。目前的宅基地制度设计过于强化农户的自益性权能，而弱化了集体的管理性权利，这也对一户多宅、宅基地闲置浪费、农房闲置等问题起到了反向激励作用。
二是宅基地集体所有权的收益权能限缩。在市场经济条件下，收益权能已成为所有权各权能中最重要的权能。以宅基地及其上权利为客体的收益权能阙如，是宅基地所有权权能残缺不全的关键表现。集体所有的宅基地基本上已经通过设立宅基地使用权的方式交由农户使用。但是，与在国有土地上设立的建设用地使用权不同，在集体土地上设立的宅基地使用权从设立到消灭的各个环节中，宅基地所有权的收益权能似乎均无用武之地。其一，宅基地使用权原则上实行无偿分配，收益权能在分配环节并没有得以实现。其二，宅基地使用权流转或进行经营性利用时，缺少所有权主体参与分享增值收益的制度依据。其三，宅基地继承中农村集体经济组织往往并无知情权，更遑论获取收益。在宅基地所有权的收益权能未获保障的情况下，宅基地使用权的收回、自愿有偿退出等制度安排因缺乏资金保障，亦难以实现相应的制度效应。
三是宅基地集体所有权的处分权能缺失。宅基地所有权的处分权能缺失主要表现在处分方式的限制和严苛的用途管制上。其一，宅基地的处分方式仅限于设立宅基地使用权。根据《民法典》第二百四十三条第一款和第二百六十条之规定，宅基地等集体土地所有权不具有可交易性，集体所有的土地除被依法征收成为国有土地外，所有权性质不可改变。对于土地所有权人而言，唯一可以实施的处分行为是为他人设定用益物权。即便是在宅基地上设立宅基地使用权，宅基地所有权人也并无最终的决定权，而是需要经过乡镇人民政府审批。其二，宅基地受到严格的土地利用总体规划和用途管制。从土地用途上来看，宅基地属于集体建设用地的范畴，其用途限于“建造住宅及其附属设施”。在《土地管理法》强调“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”的情况下，宅基地所有权人对于宅基地数量的增加或者减少都没有决定权。涉及农用地转为宅基地（增加）或者依法征收宅基地（减少）时，都需要完成相应的行政审批手续，其中并无成员集体决定的空间。此外，集体经营性建设用地允许入市的背景下，在宅基地和集体经营性建设用地之间的地性转化上，成员集体能否参与、如何参与的规则尚不明确。从结果来看，宅基地所有权处分权能的缺失也会直接影响其收益权能的实现。
（三）宅基地集体所有权行使和保障机制的匮乏
一是宅基地所有权行使的决议机制比较单一。农村集体经济组织承担着行使宅基地所有权的职能，而在农村集体经济组织内部，宅基地管理事项的决议作出机构和决议方式比较单一。其一，决议机构单一。根据《农村集体经济组织法》第二十六条第一款第（八）项、第二十八条第四款的有关规定，对宅基地使用事项作出决定属于重要事项，只能由成员大会作出决定，而不能由成员代表大会作出决定。其二，决议方式单一。成员大会形成决议实行“双2/3”的表决规则是非常严苛的，这种表决机制在相对成熟的公司法人治理结构中尚难以实现，何况是在区域差异巨大的农村。而且，根据《农村集体经济组织法》第二十六条第二款的规定，重要事项还“应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论”，进一步增加了决议的程序和通过的难度。目前宅基地所有权行使中的事项没有区分一般事项和重大事项，在农村集体经济组织全面参与宅基地管理的情况下，如果一概由成员大会按照“双2/3”的表决规则作出决议，难免会导致管理的低效率甚至管理权能难以实现。
二是宅基地所有权行使的抽象规则供给不足。现行宅基地法律制度重视对宅基地利用中各类事项的具体管理而忽视抽象管理。《城乡规划法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等涉及宅基地管理的规定均是针对宅基地规划、分配、收回等具体事项的管理。从《暂行办法》的内容来看，立法者也是侧重于规定应当征得宅基地所有权人同意的具体情形。具体规则的制定固然可以为宅基地所有权的行使提供较为明确的指引，但也可能难以兼顾地区之间的差异，而且在成员大会决议规则严苛的情况下，宅基地管理的事项“一事一通过”既不现实也不科学。整体上来看，现行法律制度中缺少对成员集体和农村集体经济组织行使宅基地所有权的抽象性规定，在授权和指导农村集体经济组织、村民自治组织通过制定宅基地管理章程、村规民约来促进宅基地所有权的实现方面还存在缺憾。
三是宅基地矛盾纠纷调处化解机制不够健全。在当前的法律制度框架下，宅基地集体所有权受到侵害的，可以适用《民法典》物权编关于物权保护的一般规定，也可以依据《土地管理法》有关规定诉诸行政救济或者按照《农村集体经济组织法》第五十九条、第六十条予以诉讼救济。但是，现有的纠纷解决方式难以发挥预防化解的功能，在中央政策文件强调完善矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制的背景下，宅基地矛盾纠纷的调处化解机制还比较匮乏。
四、落实宅基地集体所有权的私法路径
当代中国自改革开放以来，政策话语的法律表达成为国家意志法制化的必经之路。相较贫瘠的宅基地制度供给，我国宅基地的地方实践样态则更具多样性。宅基地试点改革地区围绕落实宅基地集体所有权进行了多种形式的尝试和探索，为完善宅基地所有权行使机制提供了充实的实践基础，贡献了丰富的立法经验和范式。应在总结宅基地试点改革经验的基础上，进一步强化宅基地集体所有的理念，巩固农村集体经济组织的地位和职能，健全宅基地所有权的权能体系，丰富宅基地所有权的行使和保障机制，推动实现落实宅基地集体所有权的改革目标。
（一）强化农村集体经济组织的行使主体地位
针对宅基地所有权行使中农村集体经济组织地位较为弱势的现状，宅基地制度改革必须重点加强农村集体经济组织这个关键主体的建设，使之具备行使宅基地所有权人权利的能力。《暂行办法》已经注重强调在宅基地集体所有权行使中农村集体经济组织的主导作用，例如规定了宅基地申请“应当依法经所属的农村集体经济组织成员集体讨论”（第十六条），宅基地使用权在本集体经济组织范围内互换、转让或赠与应当“经宅基地所有权人同意”（第二十九条）等。强化农村集体经济组织在宅基地管理和利用中各个重要环节的地位和作用，健全农村集体经济组织的治理机制对于落实宅基地集体所有权具有重要意义。
一是宅基地规划方面。在实施“千万工程”建设宜居宜业和美乡村、推进乡村全面振兴的背景下，对农村宅基地和农房的规划布局提出了更高、更细致的要求，应在符合行政规划和土地用途管制的范围内，发挥农村集体经济组织在因地制宜进行宅基地规划中的作用。农村集体经济组织应参与编制村庄规划，参与划定村庄发展边界、谋划村庄布局，合理划定农民建房用地范围，动员、组织成员参与规划相关环节，按照村庄规划要求征求农民意见，合理确定本村范围内农房建设的风貌风格，引导农户按照风貌风格要求进行建设。
二是宅基地分配方面。农村集体经济组织应在宅基地分配条件审查程序、宅基地分配的民主决策程序中发挥主导作用，实现宅基地分配中自治和法治的融合。应由农村集体经济组织主导宅基地的初次分配和重新分配，明确农村集体经济组织成员以户为单位申请分配宅基地时应提交的申请材料明细，确定材料审查和公示期限。在农村集体经济组织治理机制健全、运行有效的基础上，逐步将宅基地的行政审批改为行政备案制，实现成员集体对宅基地分配的自主决定。另外，农村集体经济组织应有权确定本区域农民“户有所居”的住房保障方式，在符合村庄规划的范围内通过农民住宅小区、多户联建、一户一宅等方式灵活实现对农民的居住保障。
三是宅基地使用权的流转方面。宅基地使用权的流转，包括宅基地使用权的互换、转让、赠与等情形，应当经过农村集体经济组织同意，由农村集体经济组织审查受让人是否为本集体经济组织成员、是否符合当地的宅基地管理办法或本农村集体经济组织章程规定的转让条件、程序和要求，并有权收取收益调节金等。
四是宅基地使用权的继承方面。农村集体经济组织应有权对通过继承房屋而占用宅基地的情形进行全面调查并公示，加强对宅基地上房屋的后续管理和跟进，在房屋坍塌或因其他原因灭失时及时收回宅基地使用权。在本集体经济组织对于非成员继承人有偿使用宅基地有管理规定的情况下，农村集体经济组织还有权收取宅基地有偿使用费。
五是宅基地使用权的收回方面。在宅基地的分配程序简化为不需要行政审批的情况下，宅基地使用权的收回可由成员集体在符合法律规定的收回条件时自行决定收回。正如有学者所提出的，所有权人通过行使权利设定用益物权，自可通过行使权利终止用益物权。
此外，农村集体经济组织应当加强对宅基地使用过程的管理，对农户自行通过自营、出租、入股、合作等各种方式，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的，应履行审核和监督管理职能。
（二）健全宅基地集体所有权的权能体系
虽然包含在所有权之中的权能是不能够以列举的方式来加以限定的，但是对所有权的权能作一个尽可能周全的概括和描述还是有意义的。落实宅基地集体所有权，应着重健全宅基地所有权的管理权能、收益权能和处分权能，完善宅基地集体所有权的权能体系。
一是强化宅基地所有权的管理权能。其一，应合理界分农村集体经济组织和政府在宅基地上的管理范围。囿于集体土地的公有制属性，宅基地的管理不是公法或私法单独能堪当的重任。落实宅基地集体所有权，应当从私法层面明确宅基地所有权的权能包含管理权能，并强化管理权能的实现。有必要梳理并划定集体组织与地方政府在宅基地方面的各自管理范围，厘清农村集体经济组织在宅基地规划、分配、调整、收回、利用、监督等各方面的介入程序和具体职能。其二，应明确宅基地所有权人对宅基地使用权的管理权限。在集体所有的宅基地基本上已经通过设立用益物权的方式由农户享有和利用的情况下，宅基地所有权人的管理主要是针对宅基地使用权各个利用环节的管理。应通过落实集体对于宅基地的管理权能，避免宅基地成为农民个人的私产，防范宅基地的私有化风险。例如，潍坊市寒亭区在宅基地所有权行使办法中明确规定了农村集体经济组织依法拥有对本集体经济组织农户宅基地的管理权。强调对宅基地使用权的管理，不是与民争利，也不是改变由“归属”向“利用”的物权秩序重心，而是通过落实宅基地所有权的管理权能，推动成员集体充分参与到宅基地重要环节的决策中，发挥农村集体经济组织在宅基地管理中的主导作用，探索宅基地所有权的有效实现形式，最终促进成员集体和集体成员在宅基地上各行其权，促进宅基地保障功能和财产价值的充分实现。
二是完善宅基地所有权的收益权能。其一，应明确收益权能是落实宅基地集体所有权的必要权能。首先，收益权能是宅基地所有权的固有权能。一方面，从《民法典》第三百六十二条之规定来看，宅基地使用权人对集体所有的土地仅享有占有和使用的权利，收益权能仍保留在宅基地所有权人手中。另一方面，成员集体获得宅基地上的收益是集体所有权的应有之义。成员集体作为宅基地所有权主体，基于维护集体公有和实现集体成员共享利益的需要，应当参与宅基地流转收益分配。收益权能是实现集体成员财产权益、增加其财产性收入的重要依托。实现收益，进而分配收益、服务成员，才真正体现了集体所有权的根本宗旨。其次，收益权能是宅基地所有权行使的必要权能。国家出台了一系列政策，鼓励盘活利用闲置宅基地和农房。在盘活利用闲置宅基地和农房的过程中，宅基地使用权自愿有偿退出的实施、宅基地和农房有偿收回的实现均需要收益权能的保障。再次，宅基地的经营性利用要求所有权主体发挥收益调节作用。在对宅基地实行“三权分置”并扩展至经营功能后，因各种历史原因形成的宅基地占有不均带来的利益差距会被放大，宅基地在区位优势上的差距也会被显化，需要发挥土地所有权人在收益调节上的积极作用。其二，应明确宅基地所有权收益权能的实现方式。首先，直接经营集体所有的宅基地以获得收益。在宅基地资源紧缺的情况下，宅基地基本上已分配给农户使用，农村集体经济组织极少保有和直接占有宅基地。但对于农户自愿退出的宅基地和依法收回的宅基地，或者接受宅基地使用权人的委托情形下，农村集体经济组织可以通过自主经营、合作经营、委托经营等方式进行宅基地整治、集约利用等，从而获取收益。其次，收取宅基地有偿使用费。宅基地使用权免费分配政策已经难以为继，有偿化利用应当成为普遍政策。试点地区在农村集体经济组织的主导下，在宅基地分配环节的有偿选位、拍卖取得，宅基地使用过程中的有偿调剂、增加用途、跨区域使用，以及基于历史原因、继承等造成的一户多宅、超面积占用、非本集体经济组织成员使用等情况下，开展了有偿使用的探索。在缺乏相应制度安排的情况下，宅基地有偿使用的正当性基础在于成员自治。可以借鉴试点地区的经验做法，由成员集体对宅基地有偿使用的适用范围、收费标准、收益分配等事项作出决定。未来的宅基地制度设计中仍需划定宅基地无偿分配和有偿使用的范围，为成员自治提供参考。再次，参与分配宅基地征收补偿费和宅基地流转、经营性利用的增值收益。一方面，《民法典》第二百四十三条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费等费用。宅基地的征收会导致宅基地所有权的灭失，由此产生的土地补偿费，宅基地所有权人当然有权参与分配。另一方面，在农户转让宅基地使用权时，应经宅基地所有权人同意，在此过程中，集体经济组织应享有集体土地收益分享权能。此外，随着新型农村集体经济的发展和宅基地利用方式的多元化，宅基地所有权人的收益权能的实现方式也会更加多样化。例如，农村集体经济组织可能在为宅基地使用权人提供居间服务过程中收取费用，以及在宅基地扩展经营性用途的情况下，农村集体经济组织可以从农户或者其他经营主体获得的经营收入中收取相应的增值收益调节金。
三是落实宅基地所有权的处分权能。落实宅基地集体所有权，前提是明确处分权。所有权的收益权能和处分权能唇齿相依，很多情况下，所有权人的收益来源于其对所有权的处分。应在增加宅基地所有权更多处分权能的基础上，赋予农民集体对宅基地的收益权能。宅基地所有权虽然不能直接处分，但在宅基地分配和宅基地的土地用途转变上，应赋予宅基地所有权人更多的决定权。其一，在宅基地使用权的设立上。既然宅基地归集体经济组织成员集体所有，是否允许某人使用宅基地理应由本集体经济组织的成员民主决定，政府不能越俎代庖。一方面，在宅基地分配由行政权决定的情况下，应进一步推进简政放权。在政府对宅基地总量控制的前提下，具体到宅基地在不同农户之间的配置，应由成员集体自主决定，将乡镇人民政府的审批改为备案。另一方面，可以通过完善集体经济组织自治章程中与宅基地分配有关的内容，明确集体经济组织成员以户为单位申请分配宅基地时应提交的申请材料明细及成员决议规则，并将成员表决同意的范围拓展至宅基地的重新分配中。其二，在宅基地的用途转变上。一方面，在集体建设用地总量不变的情况下，宅基地可以转化为集体经营性建设用地。在符合土地利用总体规划和村庄规划的前提下，应赋予成员集体在宅基地转为集体经营性建设用地过程中的参与权和决定权，并通过集体经营性建设用地的入市获取收益。另一方面，成员集体可以决定将宅基地复垦为耕地，并利用建设用地指标交易政策获取收益。
（三）丰富宅基地集体所有权的行使和保障机制
一是宅基地所有权行使中的部分事项可由成员代表大会作出决定。《农村集体经济组织法》第二十六条第一款第（八）项中所规定的“宅基地使用”事项应仅指宅基地所有权行使中的重大事项，例如村庄规划编制、宅基地复垦等。在农村集体经济组织全面参与宅基地管理的情况下，应区分宅基地使用中的一般事项和重大事项。对于一般事项，例如制定农村集体经济组织内部的宅基地管理制度应属于《农村集体经济组织法》第二十六条第一款第（二）项“制定、修改农村集体经济组织内部管理制度”的范围，确定宅基地增值收益的分配方案应属于第二十六条第一款第（七）项“批准收益分配方案”的范围，其他一般事项应包含在第二十六条第一款第（十三）项“法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他职权”范围内，相应地，这些事项均可以由成员代表大会作出决定。而成员代表大会作出决定，仅需要全体成员代表三分之二以上同意即可，简化了决议程序，降低了决议通过的难度，提高了管理效率。
二是完善宅基地所有权行使的自治规则。在宅基地方面的立法举步维艰的情况下，宅基地集体所有权的行使主要依靠完善农村集体经济组织的自治规则予以规范和保障。农村集体经济组织行使宅基地管理的职权，除要发挥成员大会、成员代表大会在形成宅基地使用方案等具体事项方面的决议职能之外，还应注重通过制定和修改宅基地管理章程、集体经济组织内部宅基地管理制度的方式予以落实，形成本集体经济组织宅基地规划、分配、流转、继承、收益和收益分配等方面的管理规则，确保农村集体经济组织成员充分有效地参与宅基地重要环节的决议，通过集体自治促进宅基地的规范化管理。
三是建立宅基地矛盾纠纷的多元调处化解机制。农村集体经济组织应充分发挥其管理职能，动员本集体经济组织成员共同参与对违反宅基地管理法律法规和宅基地管理章程、损害宅基地所有权的行为的监督。例如，有些地区设立了土地民主管理组织,或者设有宅基地协管员,开展宅基地日常巡查监管工作，及时发现和快速制止各类违法、违规用地行为。建立农村宅基地矛盾纠纷调处机制，及时调解因违法占地、违规建房、违法流转等引发的矛盾纠纷，防止纠纷苗头演化为实质纠纷。在农村集体经济组织制止、解决纠纷无效的情况下，再诉诸必要的行政和司法救济手段，实现宅基地矛盾纠纷的源头治理和纠纷化解方式的多元化。
五、结语
落实宅基地集体所有权是落实集体所有权的重要场域，契合了深化土地制度改革要坚决守住土地公有制性质不改变这一底线的基本逻辑。《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》强调，“深化农村宅基地制度改革试点，加快建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度”。在宅基地制度供给侧不足的情况下，落实宅基地集体所有权，应加强宅基地制度建设，及时总结两轮宅基地试点改革经验，推动专门的宅基地管理法律法规的出台。当前，应以“农村宅基地管理暂行办法”的制定为契机，为落实宅基地集体所有权提供规范支撑，指导农村集体经济组织制定宅基地管理章程，规范集体管理行为，明确管理要求，强化管理监督，在落实宅基地所有权的基础上不断赋予农民更加充分的财产权利。
