作者简介：于凤瑞,法学博士,广东外语外贸大学土地法制研究院、法学院教授(广东广州510420)。
基金项目：本文系国家社科基金项目“土地征收成片开发标准实证研究”(23BFX018)的阶段性成果。
本文原载于《新疆社会科学》2025年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:刘霞。
内容摘要：在坚持集体土地所有制下,保障进城落户农民宅基地权利的实现,是中国城镇化进程中的重大议题。现行法中的宅基地自愿有偿退出制度是应对当前新增宅基地供需矛盾突出、存量宅基地闲置浪费严重的制度设计,但由于未提供有效规则支撑,实践效果不彰。宅基地自愿有偿转让是对中国农村结构性变迁以及城乡关系变化的适时回应,是“赋予农民更加充分的财产权利”的具体体现,契合宅基地“三权分置”改革路向。“三权分置”下进城落户农民宅基地权利的实现,需要理顺“自愿有偿转让”的法权逻辑,厘清成员身份与宅基地权利之间的关系,以宅基地集体所有权“统”的功能弥补市场局限,完善进城落户农民宅基地权利去留自由的保障体系。
关键词：进城落户农民；宅基地；三权分置；农村集体经济组织成员权
一、问题的提出
随着城镇化和工业化进程的快速发展,大量农村村民进城落户,农村宅基地闲置情况严峻。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(以下简称《二十届三中全会决定》)指出“保障进城落户农民合法土地权益,依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,探索建立自愿有偿退出的办法”,对于提高农村土地配置效率意义重大。中国式现代化是人口规模巨大的现代化,宅基地与农民基本生活居住密切相关,仍发挥着重要的社会保障作用,这是进城落户农民宅基地处分规则的客观条件。如何在坚持集体土地所有制下赋予农民更加充分的财产权益,保障进城落户农民宅基地权利的实现,是中国城镇化过程中亟待破解的难题。
“三权分置”是进城落户农民宅基地权利实现的产权制度环境。2018年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。在“三块地”改革试点经验基础上,2020年启动的新一轮宅基地改革试点工作,聚焦宅基地“三权分置”,在宅基地流转、分类退出等方面开展重点探索。2021年、2023年中央一号文件均强调探索宅基地“三权分置”的有效实现形式。宅基地“三权分置”的核心是厘清宅基上权利的边界与内涵。整体而言,经历两轮试点改革后,宅基地制度在审批、监管、登记颁证等管理层面取得明显成效,在盘活利用、有偿退出等产权规则层面进展缓慢。关于宅基地上的权利性质和边界认识还不一致。在进城落户农民宅基地权利实现方面,《土地管理法》第62条第6款、《土地管理法实施条例》第35条仅作出原则性规定,政策文件则侧重于从消极方面作出禁止性规定,如严禁城镇居民到农村购买宅基地、不得强迫农民“上楼”等,而对于从积极方面如何实现进城落户农民宅基地权利,尚缺乏明确指引。2025年5月1日开始实施的《农村集体经济组织法》第16条、第17条对集体经济组织成员身份退出及其财产权益的保留作出规定,为进城落户农民自主处分土地权利提供制度支点,但其具体的权利构造仍无明确规定,且身份退出与宅基地权利之间具有独立性。为推动新法的有效实施,提升集体产权法律制度之间的协同性,有必要理顺其法权结构。
尽管近两年的中央文件侧重于从盘活利用农户合法拥有的住房角度切入改革,如《二十届三中全会决定》指出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”,但不意味着宅基地制度改革就此止步,其实质仍是“三权分置”改革的具体体现。在我国“房地一体”原则下,盘活利用农户住房,宅基地上的权利构造仍是根本问题。
目前学界主要从进城落户农民宅基地退出影响因素、退出模式等方面展开研究,进而从确定总体思路、健全集体成员资格丧失规则、完善退出补偿方案等方面提出制度建议,但在“三权分置”改革方向下,进城落户农民宅基地权利的多元实现方式及其法权结构亟待理清。为此,本文反思进城落户农民宅基地权利实现困境,立足宅基地“三权分置”政策意涵与《农村集体经济组织法》《土地管理法》等相关法律条款,理顺进城落户农民宅基地权利实现的可行路径,为推动城乡融合发展提供改革方案。
二、进城落户农民宅基地权利的实现困境
城镇化是现代化的应有之义,能够提升我国的劳动生产率,是现阶段最大潜力的内需所在。越来越多的农民进城落户是现代化的客观规律,未来我国村庄空心化问题将更加突出,但在现行法条件下,宅基地分配规则相对清晰,宅基地使用权终止规则缺失。
(一)进城落户农民宅基地退出激励机制不足
农村村民基于集体经济组织成员身份取得宅基地使用权,其属于独立的用益物权类型,成员取得之后即可脱离成员身份而独立存在。《民法典》第363条将宅基地得丧变更的规范,授权土地管理的法律和国家有关规定。《土地管理法》在2019年修订时,基于“三块地”改革试点过程中在自愿有偿退出宅基地方面尚未形成“可复制、能推广、利修法”的经验,仅在第62条第6款倡导性地规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”,以盘活利用闲置宅基地。尽管其为宅基地自愿有偿退出提供了出路,但该条文为不完整法律条文,退出方式、法律后果等均不明确,并未建构起实质性的指引规则,无法为当事人提供行为指引。
补偿是推动农民自愿退出宅基地的核心激励机制。《土地管理法》在本轮修订过程中,第一次征求意见稿中曾规定“腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购,主要用于满足本集体内部的宅基地再分配,或者根据国家有关规定整理利用”,但全国人大二审稿将前述规定删除。《农村集体经济组织法》第16条第2款中规定集体经济组织成员身份自愿退出时,可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿。这为实践提供了进一步明确的指引,但成员身份退出不同于宅基地使用权、土地承包经营权等财产权利退出,成员身份的退出不必然导致土地财产权利的终止,土地财产权利的退出也不必然以身份退出为条件。《农村集体经济组织法》第17条第5项规定了以集体自治的方式规定成员身份退出情形。尽管这有助于实现对部分进城农户的组织化调整,反向推动农户退出农村土地。但受制于客观情形,宅基地自愿有偿退出存在以下突出问题:
一方面,宅基地自愿有偿退出补偿标准缺失。根据我国现行法律,村民在符合特定条件时即可申请无偿分配取得宅基地,在村民自愿退出宅基地及其地上建筑物之时,固然应当对其地上建筑物予以补偿,但是对于宅基地部分是否应当补偿?如果补偿,无法呼应宅基地无偿取得的事实;如果不予补偿,又无法体现宅基地使用权作为用益物权的财产价值。特别是在当前乡村振兴战略实施背景下,如果退出补偿标准低于农民预期,则其宁愿将宅基地闲置也不愿意退出。
另一方面,宅基地自愿有偿退出补偿资金来源缺乏保障。按照物权法理,宅基地使用权是在集体土地上设立的用益物权,退出的相对方是作为集体所有权行使主体的农村集体经济组织,应当由集体经济组织向退出者支付补偿。然而,由于村庄区位不同、农村村民利益的多元化,宅基地退出成本高,而集体经济组织资金能力弱。宅基地改革试点实践中多由地方政府主导,但地方政府也面临资金供给的可持续性问题。
(二)进城落户农民宅基地长期闲置的应对机制缺失
当前进城落户农民宅基地处理规则虽然保持了宅基地使用关系的稳定性,但却不可避免的造成集体土地所有权无法有效实现、集体内部户有所居保障水平不公。
一方面,不再具有集体经济组织成员身份的进城落户农民若不自愿退出宅基地,是否可无期限、无成本地保有宅基地使用权?实践中曾出现过“土地换社保”、“以土地换城市户籍”等做法,但其正当性与公平性引起广泛争议,后被中央叫停,近年来中央关于城镇化的文件反复强调维护进城落户农民财产权利,不得以退出农村土地权益作为进城落户的条件。《土地管理法实施条例》第36条、《乡村振兴促进法》第55条规定不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件,均体现了该立法政策。这有助于减少农民进城羁绊,但却可能形成进城落户农民地权禀赋与社会福利的叠加。《农村集体经济组织法》第16、17条规定集体经济组织成员身份自愿退出与法定退出时,经与农村集体经济组织协商,可在一定期限内保留其已经享有的相关权益,这为进城落户农民的土地权利提供了法律保障,但内涵仍较为原则。条文中规定的可以保留的“已经享有的财产权益”包括哪些?应如何界定“一定期限”?根据《土地管理法》关于宅基地使用权取得条件的规定,将《农村集体经济组织法》第16条第2款解释为退出成员身份的同时可以不退出宅基地使用权的依据,似不符合现行法的体系解释。
宅基地使用权以其无期限性保障农民居住利益。为解决由此形成的宅基地闲置浪费问题,实现农村宅基地的依法公平取得和节约集约利用,保障农村集体经济组织及其成员的合法权益,试点实践中探索对失去本集体经济组织成员身份的农户拥有的宅基地实行有偿使用。但各地实践做法不一,山东德州市禹城市规定,原集体经济组织成员因上学、入伍、工作等原因退出集体经济组织,且在原籍拥有宅基地的,应收取宅基地有偿使用费。而浙江湖州市德清县则明确规定农村居民家庭成员已全部转为城镇居民,该户原合法取得的宅基地,不予纳入宅基地有偿使用范围。
另一方面,存量宅基地闲置与新增宅基地紧缺矛盾突显。宅基地无偿永久使用,使得进城落户者宁可闲置也不愿退出宅基地,有资金能力者纷纷回乡建设“高档住宅”。尽管集体通过行使收回权等方式对闲置宅基地进行重新配置有较大的制度空间与民意基础,但实践中由于主客观原因,宅基地收回权基本处于被弃用的虚置状态。有实际需要的集体成员居住权益难以得到保障,不少地区都面临着无宅基地可分的僵局。笔者在新一轮宅基地制度改革的广东省六个试点地区的调研显示,大多数农村近二十年没有批准新增宅基地。这进一步导致村民违法占用基本农田建房,村庄居住空间无序扩张,一些农民在自家承包地上私自建房,或者侵占公路两侧耕地红线控制区建房。
(三)“退出使用权保留资格权”属性不明
为保障进城落户农民权益,在宅基地“三权分置”改革背景下,改革试点提出建立资格权保留机制,即“退出使用权保留资格权”。有的地方文件规定退出宅基地后,若在一定期限内不适宜城市生活的,可再回本集体申请宅基地。有的地方规定,农户自愿有偿退出宅基地后,如再申请宅基地应有偿使用,有偿使用收费标准按申请时有偿退出的补偿标准收取。但有的地方则明确规定,农户自愿有偿退出宅基地使用权后,不得再次申请宅基地。虽然《民法典》第364条规定了宅基地使用权重新分配制度,但根据文义解释与目的解释,其适用情形为宅基地因自然灾害灭失或被征收等客观原因,无法解释适用于自愿有偿退出之后的再分配。
学界关于宅基地自愿有偿退出后是否还能申请取得宅基地这一问题亦存在争论,一种观点认为,为避免农民进城失败的风险,有必要设置宅基地退出反悔机制,或者设置农户资格权重获机制。另一种观点则认为,应精准落实《土地管理法》第62条第6款之规定,既支持村民在议价机制下平和、高效退出宅基地,同时自愿有偿退出后不得再申请宅基地;宅基地自愿有偿退出后,宅基地资格权消灭。
现行法中的宅基地使用权是基于特殊的政策原因,杂糅了身份性、福利性,具有无偿性、无期限性、处分权受限等特征。进城落户农民宅基地权利实现困局,反映了宅基地制度本身由于同时肩负集体所有制与个人使用、保障性与财产性等多重属性,而产生内在目标之间的紧张关系,并随着城镇化与工业化水平的提高日益凸显。新时代农民生活居住需求的新特点意味着新的社会体系正在形成,其要求法律制度积极应对,妥善平衡宅基地居住保障功能与财产功能之间的关系。
三、“自愿有偿转让”:进城落户农民宅基地权利的实现路向
首先需要明确的是,进城落户农民宅基地权利的实现规则,旨在解决宅基地利用粗放问题,而非强行收回农民宅基地。党的十八届三中全会以来中央政策文件中关于进城落户农民土地权益的表述,侧重于“鼓励依法自愿有偿转让”,意味着其可以多元形式享有土地权益。这既契合“三权分置”的改革路向,也彰显了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,为进城落户农民宅基地权利的实现提供出路。
(一)“自愿有偿转让”的政策意蕴
进城落户农民宅基地政策以自愿为基本原则,这是在土地供需矛盾紧张条件下,对地方政府为追求建设用地指标而违背农民意愿推行“合村并居”、“赶农民上楼”等做法的回应。十八届三中全会以来,中央政策文件关于进城落户农民财产权的表述方式,包括“允许自愿有偿退出”以及“鼓励自愿有偿转让”。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》首次提出“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”。2016年2月发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)提出“探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益,提高资源利用效率,防止闲置和浪费。”2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。”并进一步提出探索宅基地“三权分置”,从而使得“自愿有偿转让”更具备可操作性。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,“依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,建立农村产权流转市场体系,健全农户‘三权’市场化退出机制和配套政策。”2022年5月中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出允许进城落户农民依法自愿有偿转让其宅基地使用权。党的二十大报告重申“保障进城落户农民合法土地权益,鼓励依法自愿有偿转让。”
从“允许自愿有偿退出”到“鼓励自愿有偿转让”,意味着进城落户农民对地权处分方式的自主化、多元化。从规范内涵角度,尽管《土地管理法》第62条第6款并未对“退出”的方式作出说明,但基于文义解释,宅基地自愿有偿退出,是退出者将自己占有的宅基地交出,而不再对宅基地保持占有。基于最广义的解释,宅基地自愿有偿退出方式,包括两类:一是权利消灭式退出,即退出者向农村集体经济组织退出宅基地,集体经济组织支付相应的补偿,原宅基地使用权终局地消灭,集体土地所有权恢复至圆满支配状态。二是权利流转式退出,即退出者将宅基地使用权转让给本集体内其他具备宅基地申请资格的农户,由受让方支付相应的价款,原宅基地使用权并不消灭,而是发生权利移转,属于宅基地使用权的移转继受取得,包括转让、赠与。但在法理上以及改革试点实践中,宅基地自愿有偿退出与宅基地流转属于不同的概念范畴,其各自的价值目标、调整方式、规则设计等均存在差异。宅基地自愿有偿退出一般指的是宅基地使用权所涉全部权能重归所有权的单向流动,即宅基地使用权的消灭。根据《农业农村部办公厅关于印发<农村宅基地制度改革试点工作指引>的通知》(农办经〔2020〕8号),宅基地使用权流转制度与宅基地自愿有偿退出机制分属两项改革内容,宅基地使用权流转制度改革的内容包括探索宅基地使用权流转方式,盘活闲置宅基地发展乡村产业途径,探索继承农房宅基地使用权管理办法;而宅基地自愿有偿退出机制的改革内容则包括探索宅基地自愿有偿退出方式,分类退出多占、超占、违法违规占用的宅基地,健全退出宅基地价格评估和补偿机制以及退出宅基地的统筹利用。由此可见,宅基地使用权流转制度改革的目标侧重于实现资源的配置效率,宅基地自愿有偿退出机制改革的价值目标则侧重于公平。“鼓励有偿转让”实为“赋予农民更加充分的财产权利”的体现。
(二)“自愿有偿转让”的历史逻辑
从“允许自愿有偿退出”到“鼓励自愿有偿转让”也是对历史上农民所受损失的制度性补偿。新中国成立初期宅基地与房屋由农民私有。1954年《宪法》明确规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。即便是到了农业合作化时期,1956年《高级农业合作社示范章程》规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”,“社员原有的坟地和地基不必入社。社员新建房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地,由合作社统筹解决。”但并未明确合作社为社员提供的宅基地为集体所有还是私人所有。1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》(简称“人民公社六十条”)确立宅基地所有权与宅基地使用权“两权分离”。“人民公社六十条”第21条规定“生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员自留地,自留山,宅基地等,一律不准出租和买卖。”但与此同时第45条规定“社员的房屋永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋,可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁双方订立契约。”由此,我国宅基地及其上房产呈现出“房地分离”的特点,房屋所有权仍归农民私有。
关于宅基地为什么要从私有变为集体所有?制定和修改“人民公社六十条”的目标是打破大公社“一大二公”中的两个“平均主义”。毛泽东在中央广州工作会议上说:“这次会议要解决两个很重要的问题:一是生产队与生产队之间的平均主义;一是生产队内部人与人之间的平均主义。”周其仁指出,“人民公社六十条”本来是针对工作方法的“纠左”文件,防止更高级别的集体侵犯生产队的利益,不料顺手就把想来是农民私有的宅基地,也带入“生产资料公有制”的框框。程雪阳认为,宅基地集体化是人民公社运动的领导者想要建立一个可以掌控政治、经济、公民生活方方面面的超级巨无霸社会组织。田传浩则认为,在农地已经实行集体所有制条件下,新增宅基地需求涉及从农地划转为宅基地,宅基地集体所有并非出于提高生产效率的考虑,也并非出于降低农产品征购成本的考虑,而仅仅是因为无法处理新增宅基地“化公为私”的困难。
无论如何阐释这一制度变迁,宅基地集体化的动因均非从为农民提供福利的角度展开的,而是基于当时国家所处内外局势在城乡二元体制下保障国家实现工业化的需要。在接下来近三十年的时期,《村镇建房用地管理条例》《土地管理法》逐步颁布并修订,宅基地管理日趋规范化。这一时期基于农房买卖的宅基地使用权一体转让是被允许的,宅基地使用权人并非严格限制为集体成员,非农业人口也可使用宅基地建房。但自上世纪九十年代开始宅基地呈现出与城乡人口流动、土地承包经营权赋权改革相迥异的变迁特征,国家政策严格限制宅基地流转,农民宅基地权利逐渐被削弱。“一定的产权当然对社会平等有影响,但人为地大规模否定在历史上长期存在的产权关系,常常不能增进平等,反而导致效率的巨大损失。”事实上,新中国成立以来农村土地制度改革的历史经验也表明,赋予农民财产权利是调动农民积极性、解决农村发展中问题的根本路径。党的十八大以来,中国农村土地制度改革践行赋权逻辑。党的二十大报告进一步在中共中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》“赋予农民更多财产权利”基础上提出“赋予农民更加充分的财产权利”,是中央基于正确处理城乡关系作出的重大战略部署,意味着更加强调尊重进城落户农民意愿及其土地权益,使之可以土地要素分享土地增值收益。
2018年中央一号文件适时提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。”“三权分置”改革的目标是在保障本集体经济组织成员居住用地的前提下,盘活闲置农房和宅基地,实现宅基地资源的高效配置。我国宅基地制度的历史演进表明,宅基地制度改革就是去除宅基地使用权取得无偿性、存续长期性、主体身份性以及矫正其不可继承性的过程。宅基地“三权分置”是这一改革过程的浓缩体现,其本质即为从功能主义角度系统落实宅基上的权利结构,由宅基地集体所有权承担管理功能,宅基地农户资格权承担保障功能,由宅基地使用权承担财产功能。通过宅基地上各项权利的功能分工,发挥集体所有权产权主体和治理主体的双重功能,将宅基地保障功能与实现其财产功能中的风险隔离开来,回应农民对实现土地权益的多元需求。进城落户农民自愿有偿转让其宅基地权利,是通过市场调节机制将“三权分置”所释放的财产价值落到实处。
尽管2024年、2025年中央一号文件未直接以“三权分置”来表述农村宅基地制度改革,如2025年中央一号文件提出“探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式”,但其以住房的盘活利用带动宅基地资源流动,仍是“三权分置”改革理念的具体体现。宅基地“三权分置”改革政策是从完善农民闲置宅基地和闲置房屋政策角度所提出的,其不单纯是对宅基地使用权赋权扩能的问题,而是从落实集体土地所有权、保障农民资格权和房屋财产权、适度放活宅基地和房屋使用权等方面的综合改革。尽管关于宅基地资格权、使用权的性质认识仍有分歧,但仍需继续探索。同时,根据《民法典》第356、357、397条规定的“房地一致原则”,宅基地使用权及其上房屋所有权适用一体处分规则。为此,中央政策以及试点文件中多将宅基地使用权及其地上房屋的所有权合称“农民住房财产权”。宅基地上的产权结构仍是实现农民住房盘活利用的核心制度。例如,在入股方式中,农户通常以有期限的住房使用权出资,此时流入方取得的是有期限的住房使用权及相应的宅基地使用权;在合作建房方式下,也需要通过“三权分置”产权框架来解释合作方所享有宅基地使用权的性质。
(三)“自愿有偿转让”的实践基础
中国式现代化是人口规模巨大的现代化,其艰巨性和复杂性决定了进城落户农民宅基地权益处分规则,应当从实际出发,与高质量城镇化和农村转移劳动力市民化程度相适应。在我国进城落户农民尚不能均等享有城镇公共服务的条件下,实现大规模农民的城镇化,仍应保障其宅基地权利,使得农民在城乡之间可进可退、自由流动,此为解决发展不平衡不充分问题的必然要求。这也是《农村集体经济组织法》第11条在界定成员身份时仍以“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”作为核心要件的价值基础。尤其是在我国户口城镇化率低于常住人口城镇化率的背景下,仍需通过保障进城落户农民继续享有成员身份、土地权利等鼓励其进城落户。
与此同时,人们的行为并非单纯由包括制度在内的社会结构决定,适合中国农村土地制度的产权结构,需要照应既有的产权制度,还需考量农民面临改革时的策略选择。中国的城镇化具有强烈的乡土性,农民进城落户后,仍然基于集体成员身份或者乡土社会关系网络与乡村保持着联系。相较于西方农民城镇化后难以回到乡村的拔根的城镇化,受“祖业观念”的影响,中国的城镇化是“扎根的城镇化”,是农民从单纯从事农业生产经营向兼业化的转换。土地上的这种代际伦理强化了进城落户农民不愿退出宅基地的意愿。为此,宅基地退出是一个随着城镇化推进的自然而然的过程,应当尊重农民的意愿与乡村发展规律,选择适合其价值和标准的发展道路。有效整合发挥宅基地的保障属性与财产属性,对于照应农民利益分化趋势意义重大。从“自愿有偿退出”到“自愿有偿转让”、从“允许”到“鼓励”的演进,其背后的演化逻辑是对农民基本生存保障的道义逻辑,转向让农民分享改革发展成果的进取逻辑,其制度途径是通过“三权分置”改革,健全农户宅基地使用权权能。
四、“三权分置”下进城落户农民宅基地权利的实现方式
“三权分置”并非单纯强调宅基地的财产属性,而是立足我国国情,在坚持宅基地保障性前提下提高闲置宅基地利用效率的制度设计。“三权分置”破解了宅基地使用权全有或全无享有的困局,建立起多维度的权利实现方式,能够保障农民在不失去土地权利的前提下,在时间维度上分享未来城镇化带来的外部利润,化解其因不能分享土地增值收益而不愿转让地权的顾虑。
(一)“宅基地自愿有偿转让”的法权逻辑
第一,“三权分置”下,理顺宅基地自愿有偿转让的法权逻辑,首先需要厘清“宅基地资格权”的内涵。这也是解决试点实践中宅基地退出之后是否还能再申请取得宅基地的前提。
学界关于“宅基地资格权”性质的观点众多,主要包括分配资格说、成员权说、“最先受让权及优先受让权”说、“取得资格和宅基地使用权”说、剩余权说。分配资格说认为宅基地资格权的本质是申请分配宅基地的资格,而这种资格本身即为集体成员资格范畴,属于集体所有权的内容,因此与成员权的观点是一致的。“最先受让权及优先受让权”说亦认为宅基地资格权属于成员权范畴,是从本集体成员将农村住房跨集体转让情形下催生的宅基地使用权受让权、优先受让权、接受赠与权和继承权。“取得资格和宅基地使用权说”认为,宅基地资格权包括两方面内容,一是宅基地分配请求权,二是农户实际取得宅基地使用权这种用益物权,其将宅基地资格权解释为一种复合型权利,与成员权说的区别仅在于将解释的对象动态化了,将解释的链条从宅基地申请环节延伸到宅基地取得环节,但其来源仍是成员权。剩余权说虽然强调农户资格权并非一项成员权,认为“它就是宅基地使用权的本身,只不过它所表征的是设立了次级使用权后的宅基地使用权”,但这种解释方式不仅与“资格权”本身的语义存在较大差距,而且其倒果为因,衍生于集体成员权的宅基地资格权是发生宅基地使用权的原因,而非宅基地市场化后的“剩余权”。不应将资格权理解为从宅基地使用权中分离出来的权利,而是应当从权利本源出发,将宅基地所有权作为分析的起点。
宅基地资格权的核心是集体成员宅基地的分配取得,即集体成员符合特定条件时,可以向集体经济组织申请分配取得宅基地的请求权。宅基地资格权以集体所有权为基础,属于集体成员权范畴。唯集体经济组织成员资格权强调“人”的资格,宅基地资格权强调“户”的资格,以“户”为行使主体。因此,宅基地“三权分置”改革的思路与承包地“三权分置”改革思路是一贯的,其权利结构为:宅基地集体所有权-集体成员专享的宅基地使用权-无身份限制的宅基地利用权。无身份限制的宅基地利用权的性质应为物权,否则现行法中的租赁制度即可适用,无“三权分置”改革之必要。基于宅基地用于保障本集体成员居住的目的属性,无身份限制的宅基地利用权具有期限性,是对身份性宅基地使用权的限制,期限届满后,身份性宅基地使用权自动回归圆满状态。
第二,进城落户农民宅基地自愿有偿转让的方式,包括权利永久放弃型转让以及权利暂时流转型转让。进城落户农民首先可以将身份性的宅基地使用权转让给本集体内其他具备宅基地申请资格的农户,从而彻底退出宅基地法律关系。其次可以将“三权分置”后的具有一定期限的宅基地利用权,转让给本集体其他农户,此时受让人不受是否具备宅基地资格权的限制。但是不容忽视的现状是,尽管本集体成员可以通过受让村内闲置宅基地的方式满足居住需求,但根据现行立法,其可以凭集体成员身份无偿取得宅基地使用权,取得后即便闲置也无需支付任何费用,而受让取得宅基地则需支付对价,而且转让方在交易后再申请分配宅基地不予批准。如此,宅基地无偿分配制度事实上阻碍了宅基地市场化空间。
城镇化本质上是随着交通等基础设施、科学技术的发展,以土地、劳动力、资金为核心要素的社会关系和社会生活在空间格局上的重塑过程。县域是我国城乡融合发展的重要切入点与进城农民的主要落户点。县域内的进城农民形成以代际分协作为基础的“半工半耕”和“城乡两居”的生计生活模式,他们以家庭为单位带来城乡之间经济、社会要素交往的新方式,过去单纯的农业产业向一二三产业融合发展转型,由此产生农民生产、生活布局的调整。为此,可顺应这一就地城镇化发展趋势,适度扩大宅基地流转市场范围,次级宅基地利用权的受让主体可扩展至县域内其他集体经济组织的宅基地资格权人。为节约集约土地并落实宅基地所有权,该转让应经宅基地所在村集体经济组织同意,并且赋予本集体成员在同等条件下的优先购买权。宅基地利用权期限届满后,进城落户者宅基地使用权回归圆满状态。若期限届满,进城落户者未收回宅基地利用权的,集体经济组织有权收回。基于意思自治,原宅基地使用权人也可以选择完全退出宅基地法律关系,此时权利变动的机理是,原宅基地使用权因转让而消灭,受让人与集体所有权人之间成立有期限的宅基地利用权。
第三,关于进城落户农民宅基地权利与成员身份之间的关系。根据《农村集体经济组织法》关于成员身份的界定规则,进城落户农民的成员身份存在三种状态,一是虽然进城落户,但仍需以集体所有的土地等财产为基本生活保障,故仍具有成员身份;二是依据第16条的规定,自愿退出成员身份;三是因发生第17条规定的法定退出情形,而丧失成员身份。在第一种情形下,进城落户农民可以退出宅基地使用权保留资格权,待其未来重新回到村集体定居时,可再申请居住保障。其实质是进城落户农民保留集体成员身份的条件下,退出对宅基地占有使用的权利,未来再申请宅基地时,应当限于其仍然具有集体成员身份。基于公平原则,对于进城落户者已经享受了政策性住房优惠政策,且居住条件可满足生产生活需要的,则不予批准。在第二和第三种情形下,进城落户农民不再享有以申请分配宅基地为内容的宅基地资格权,在于宅基地资格权之享有以具备成员身份为前提,故其不属于第16、17条中规定的可以保留的“已经享有的财产权益”。此时,为协调成员身份丧失与进城落户农民土地权益保护之间的关系,可以将已不具备成员身份者所享有的宅基地权利,解释为“三权分置”后的无身份限制但具有一定期限的宅基地利用权。
(二)以宅基地集体所有权“统”的功能弥补市场局限
受宅基地细碎化影响,尽管单个分散的小农可以上述方式转让宅基地使用权,但仍将面临难以形成市场需求的问题。即便能够达成交易,仍然存在地块零碎分散、难以形成规模效益的问题。尤其是在我国幅员辽阔、农民多元的条件下,国家在法律、政策执行方面所承担的交易成本巨大。“大国小农”的基本国情使得国家法律、政策的有效落地,仍需要拥有地方知识和交易成本优势的集体作为代理人发挥治理功能。这种解决合作问题的功能本身即为集体所有制的实现形式。
由集体经济组织作为进城落户农民闲置宅基地的受让主体,从而形成土地整理的规模效应。集体经济组织对受让的宅基地经统一规划后,一部分土地用于保障户有所居,集约节约的土地则可转为耕地或者集体经营性建设用地使用权,由集体经济组织或委托社会企业、机构规模化经营。改革试点的主要做法有,一是由村集体统一租回,并出租给社会主体开发经营民宿等;二是通过养老引导退出,允许农村老人自愿将宅基地退回集体,置换养老服务;三是宅基地使用权人自愿退出宅基地并复垦为耕地等农用地折成的建设用地指标,产生的“集地券”归农户所有,可以公开交易、质押融资。从法权结构上,进城落户农民向集体经济组织转让宅基地的方式包括以下:
其一,权利人向农村集体经济组织退出宅基地,原宅基地使用权消灭,集体土地所有权恢复至圆满支配状态,此时的对价可为货币形式,也可为“集地券”等建设用地指标形式。在货币形式中,应构建起能够让退出者分享土地增值收益的、与改革风险相匹配的宅基地退出补偿机制。一方面,按照“谁受益谁补偿”原则,由集体经济组织、地方政府、中央政府三方承担。宅基地退出后,集体经济组织可复垦为耕地并通过新增建设用地指标流转获取收益,也可以将其用途申请调整为集体经营性建设用地获取收益,这些收益应在集体与退出者之间公平分配。宅基地退出可以优化农村土地资源配置、保障农民户有所居,政府也是宅基地退出的受益者,中央和地方政府应当提供宅基地退出后的居住保障,将退地补偿资金列入财政支持体系。在集体事权与财权不匹配的现实条件下,由政府给予集体财政支持,既是工业和城市对“三农”的真实反哺,也是对历史欠账的弥补。另一方面,宅基地及其上房屋退出补偿金额,应同时包含退出时房地价值评估与土地发展权,后者根据宅基地复垦补助以及集体有偿调剂给其他农户建房或者转为集体经营性建设用地开发所得收益,扣除拆旧复垦等成本和宅基地所有权人权益后确定。针对实践中集体经济组织资金能力弱的问题,地方政府可从土地出让资金中建立宅基地有偿退出扶持补偿基金,先行垫付宅基地自愿退出补偿金。集体经济组织将退出的宅基地除按照规划预留一定数量用于再分配,其余按照规划通过土地综合整治,在增减挂钩市场将宅基地复垦指标流转并获取收益,地方政府可从其中扣除垫付的一定比例的宅基地退出补偿金,节余资金则由集体经济组织决定分配方式。针对政府财政负担过重、建设用地指标交易范围有限等问题,可引入社会资金参与宅基地退出,例如将宅基地复垦形成的建设用地指标作为担保物,向银行等金融机构贷款筹措资金。政府则主要发挥调节与监管职能,以保护农民利益为中心,制定合理的基准地价与最低保护价。
其二,权利人向农村集体经济组织转让“三权分置”后的次级宅基地利用权,并获得相应对价。此时该次级宅基地利用权并不构成物权之混同而消灭,在于此时该次级宅基地使用权对于宅基地所有人以及进城落户农民均有各自法律上利益。
其三,进城落户农民的宅基地使用权可以入股方式转让,折算为集体经济组织股权,进而分享集体经济组织收益。折股方案可化解集体经济组织可支配资金不足的困境,在农民专业合作社中,农民可以随时退社并回复对宅基地的权利。股权的可继承性,可以从时间维度,弥补被忽略的宅基地上所承载的农民世代的应有利益和保障。
(三)进城落户农民宅基地权利去留自由的保障体系
宅基地制度改革不仅需要构建一套逻辑自洽的产权体系,还需要其他制度的体系化配合。进城落户农民宅基地权利去留困境,所折射出的宅基地保障性与资产性矛盾,实质上是城镇与农村之间未形成互惠意义的发展格局。我国长期城乡二元结构下,城乡公共资源配置不合理,农民进城后基于当下情境以及自己和家庭成员未来发展的考量,仍需要保留宅基地以实现进退有据。社会保障是国家对其公民依法提供基本生活保障的社会安全制度,属于公民权范畴,不同于农民集体以分配宅基地为集体成员提供的基本生活保障,后者属于集体成员权范畴。如果不区分二者,则会造成农民权利受损。高质量城镇化既要求充分保障农民土地财产权利,还要求提高城镇公共服务水平,实现政府权力与责任相匹配。
无论是采取权利永久放弃型转让,还是采取权利暂时流转型转让,都必须以建立城乡均等的公共服务为基本原则。实证研究表明,在多种补偿方式中,养老、住房与教育是农民工退出农村意愿的重要条件,而经济或就业补偿则没有显著效果。国家应提供城乡一致的教育、职业培训、医疗等公共服务,建立覆盖全体农民的医疗和养老保险制度。只有这样,我国的城市化质量才能得到提高,真正实现人的城镇化。对于进城落户农民永久放弃型的地权转让,还应当建立城乡联动的居住保障体系,可以置换城镇住房,或以形成的“集地券”作为新增城镇建设用地指标进行公开交易或融资,从而享有土地增值收益;同时,将其纳入养老等社会保障体系的同时,应为其足额安排社会保险费。对此,应当通过制定专门立法或者细化《社会保险法》相关规定,保障进城落户农民退出集体产权、加入城镇社会保障体系之后的应有权益。当然,推动城镇公共服务均等化,仍需要中国税收和财政制度的系统改革方可有效实现。
宅基地制度改革是打破城乡要素流动阻碍,实现城乡融合发展与乡村振兴的关键。进城落户农民宅基地权利实现规则从“自愿有偿退出”到“自愿有偿转让”的演进,是回应城乡社会结构变化、化解宅基地供需矛盾的核心机制。中国农村土地产权变革是一场释放制度潜力的社会实践,是在既有社会结构下,农民个体、村社集体理性选择的结果。实现进城落户农民宅基地自愿有偿转让政策目标,应尊重农民主观意愿与主体作用,在“三权分置”改革中注重产权结构之逻辑理性与实践理性的耦合,深刻落实“赋予农民更加充分的财产权利”的改革要求,让现代化建设成果更多更公平惠及农民农村。随着《农村集体经济组织法》实施,进城落户农民土地财产权与集体成员身份变动之间的动态衔接,是需要持续关注的问题。
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