作者简介：孙聪聪，女，法学博士，广东外语外贸大学土地法制研究院硕士生导师，主要从事民法学、土地法制研究。（广东外语外贸大学法学院陈凤婷、云楚棱、谢凯怡等参与了调研，对本文亦有贡献）。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”（21BFX082）；广东外语外贸大学师生共研项目“广东省试点县（市、区）深化农村宅基地制度改革实证研究”（21SS04）。
本文原载于《河南社会科学》2025年第7期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：王小利。
内容摘要：目前理论上关于宅基地资格权的主体及其认定条件难以形成共识，实践中拓展宅基地资格权的内容却导致宅基地使用权被架空，根源在于未厘清宅基地申请行为的私法属性与公法特征，使宅基地资格权承载了本该由宅基地使用权制度完善予以实现的改革目标。宅基地资格权主体应为结婚的集体成员，权利内容为向集体申请宅基地或者其他形式的居住保障，如此方能顺畅与宅基地使用权的制度衔接，在充分保障集体成员居住权益的同时，促进宅基地的市场化流转。
关键词：宅基地资格权；主体定位；权利内容
2018年中央“一号文件”提出探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”后，有关宅基地资格权的研究方兴未艾。2022年11月，农业农村部发布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。《征求意见稿》并未使用宅基地资格权的表述，相关内容体现在“申请与审批”等章节。目前有关宅基地资格权的研究中存在主体于成员和户之间摇摆、认定标准不统一以及权利内容拓展等方面的争议，需要在正本清源的基础上予以谨慎辨析，并结合《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）中有关成员权利内容的规定，科学构建宅基地申请资格认定制度及与之相关的宅基地使用权流转等规范体系，在保障集体成员居住权益的同时，有序调整宅基地申请和使用行为，有效促进宅基地集体所有权实现和宅基地的市场化利用。
一、宅基地资格权制度构建理论争议与实践难题
目前学界多主张以宅基地资格权承接宅基地使用权的身份属性，体现宅基地使用权的“去身份化”和“市场化”，但是关于宅基地资格权权利构造的具体观点又有不同，集中表现为主体定位分歧、资格条件有别和权利内容扩张等方面。
（一）宅基地资格权主体的定位分歧
与土地承包经营权相类似，宅基地资格权同样面临以人为主体抑或以户为主体的问题。但无论以成员为权利享有主体、以户为权利行使主体，抑或直接以户为宅基地资格权主体，都面临着理论困境或规范难题。
1.以成员为宅基地资格权主体的理论困境
以成员为资格权享有主体、以“户”为资格权行使主体，主要是为了满足“一户一宅”的法政策要求，避免户内集体成员均行使宅基地资格权造成建设用地资源浪费。但是民法上权利享有与行使的分离主要是通过代理制度实现的，其中法定代理制度的设置通常是为了弥补权利人行为能力的不足。对于向集体申请宅基地的权利而言，若认为权利享有主体是符合特定条件的集体成员，则其通常没有行为能力的缺陷，没有适用代理制度的必要和空间。即便是在代理制度适用的情形下，权利行使的法律后果依然归属于被代理人，但是在以成员为享有主体、以“户”为行使主体的情况下，宅基地资格权行使的法律后果却是不明晰的：若认为法律后果归属于集体成员，则成员的宅基地资格权得以实现并取得宅基地使用权，但是宅基地使用权显然并非全然由成员单独享有；若认为法律后果归属于“户”，则不仅违背代理的一般原理，集体成员的宅基地资格权实现如何导致“户”取得并享有宅基地使用权，其间的法理逻辑也是有待证成的。归根结底，以成员为享有主体、以“户”为行使主体的主张，未能有效解决成员与“户”之间的法律关系认定与法律效果归属问题，在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的法律主体制度框架内是难以获得妥适解释的。
2.以“户”为宅基地资格权主体的规范难题
以“户”为宅基地资格权主体，确实与我国家户制传统相契合，但是却与以个人主义为本位的《民法典》规范体系有所出入。首先，“户”的规范意涵不甚清晰。“户”并非“家庭承包经营户”，实践中通常是家庭承包经营户中的集体成员满足申请宅基地的资格条件，从家庭承包经营户中分离出来，方成为新的“户”。在全国性立法中于本就模糊的“家庭承包经营户”之外另行创设“宅基地户”的可行性有限。其次，“户”的规范构成不尽明了。若以“户”为单位申请宅基地，是否要求户内全部成员皆为集体成员？若答案是肯定的，则意味着成员或者与家庭成员中的集体成员一同申请宅基地，或者与本集体成员结婚，或者与非集体成员结婚后要求其加入本集体经济组织，无论如何都过于苛刻，且可能违反婚姻自由抑或入社自由原则。若不要求户内全部成员皆为集体成员，则以“户”为单位申请宅基地的意义何在？其本质上仍是对集体成员组建家庭或者达到法定年龄后居住权益的保障，户内成员是否为本集体成员对于其能否申请宅基地以及申请宅基地的面积均不构成影响。再次，“户”的规范后果不够明确。以“户”为单位申请宅基地，户内集体成员日后是否还能再申请宅基地？典型的如以父母与未成年子女为一户申请宅基地，日后未成年子女达到分户条件如年满18周岁后仍可再行申请宅基地，如何解释此种看似重复的资格权益实现，均存在疑问。
（二）宅基地资格权条件的认定差异
宅基地分配以满足成员的居住需求为指归，集体成员须具备特定的条件方能享有或者行使宅基地资格权。与宅基地资格权的主体定位相联系，理论上和实践中对于满足何种条件的成员或者“户”能够享有宅基地资格权，也有不同的认识。
1.以成员为资格权主体的对资格条件未作要求
学者主张以成员个体为宅基地资格权主体的，通常仅要求资格权人是集体成员，或者是经本集体经济组织同意的村民，而对于成员或者村民需符合的具体条件则不予限制，但是在宅基地资格权实现时要求以“户”为单位行使，且遵守“一户一宅”等要求。如此对于宅基地资格权主体的条件要求，事实上又转介为对“户”的认定，也即集体成员满足何种条件能够被认定为“户”，在此意义上，以成员或者以“户”为宅基地资格权主体可谓殊途同归。
2.以“户”为资格权主体的资格条件有所区别
实践中以“户”为宅基地资格权主体的，对于“户”的要求却不尽相同。概括而言，有年满18周岁和登记结婚或者达到法定婚龄两种模式。以年满 18周岁为资格条件的，不要求成员登记结婚或者达到法定婚龄，因经济社会发展导致人们的婚姻观念和独立居住需求发生变化。即便如此，我国目前的居住保障制度只能以满足成年成员家庭的居住需求为主：未成年的集体成员，父母对其承担抚养义务，主要在父母家庭中居住生活，没有必要为其单独创设宅基地资格权；而已成年但未结婚的集体成员，尽管也有独立居住的需求，但是无论城乡的土地和房屋资源均较为紧张，在当前以及今后相当一段时期，以个体为单位满足居住需求的可能性均有限。
（三）宅基地资格权内容的横向拓展
宅基地资格权的内容以向集体申请分配宅基地为主，学界期待借助宅基地资格权制度实现更多的功能，将现有宅基地使用权的部分身份属性转移至宅基地资格权，包括保有宅基地使用权并取得收益、受让宅基地使用权和自愿有偿退出等，也即只有符合特定条件的成员或者“户”有权保有宅基地使用权并取得收益、受让宅基地使用权，或者放弃向集体申请宅基地的权利并取得相应补偿。
1.拓展到保有宅基地使用权并取得收益
鉴于实践中占有使用宅基地的情况比较复杂，较难区分合法取得和违法占用，有学者主张宅基地资格权应当包括无偿保有宅基地使用权的权利，“资格权人有权终生无偿保有基于资格权行使而获得的宅基地使用权”。但是将合法保有宅基地使用权的权能纳入宅基地资格权，宅基地使用权本身的权能所剩为何？或者说连合法维持的权能都不复存在，宅基地使用权是否还有存在的必要？至于无偿保有确实为非集体成员合法的占有使用、集体成员合法的“一户多宅”、宅基地超面积等的有偿使用提供了理论依据，但是规范表达是将无偿保有宅基地使用权纳入宅基地资格权的权能，还是明确为宅基地使用权的权能，涉及宅基地“三权分置”是将宅基地使用权向前分置出宅基地资格权、其本身转化为纯粹市场化的用益物权，抑或向后分置出宅基地利用权、其本身仍是兼具身份属性的财产权利，两种不同的分置方案需要考量概念的清晰明确与制度变迁成本，有待谨慎分析。
2.拓展到受让宅基地使用权、自愿有偿退出等权能
目前法律法规并不禁止向农村村民转让农房及其所依附的宅基地使用权，理论界也主张应当适度拓展宅基地使用权的受让范围，但部分试点实践却通过宅基地资格权制度进一步限缩了宅基地使用权的受让主体,也即只有宅基地资格权人方能受让村民住宅，而已取得宅基地使用权的村民则不允许受让村民住宅。如此更能确保“一户一宅”原则的落实，但是否对村民住宅的转让构成过重的限制，还有待进一步研究。与此同时，随着人多地少矛盾日益突出，即便认定了宅基地资格权，在农村建设用地资源有限的情况下，于短期内亦较难实现。因此，有学者主张，应在确保“户有所居”的基础上，允许宅基地资格权人自愿有偿退出，随后其宅基地资格权灭失，不再享有申请分配宅基地的权利。宅基地资格权的自愿有偿退出，本质上涉及的是其权利属性的问题。若认为宅基地资格权是一项既得权利、财产权利，则权利的退出需要给予相关主体适当的补偿；而若认为宅基地资格权是一项期待权利、资格权利，在权利得以实现之前没有财产价值，也就无所谓补偿的问题。换言之，宅基地资格权仅意味着向集体申请宅基地的资格，该权利能否实现不仅需要权利人满足特定的条件，还需要集体有可供分配的土地；若建设用地资源有限，则只能根据特定的程序规则满足特定主体的用地需求，这与城市地区的保障性住房仅能满足特定主体的居住需求是同样的道理。因此，宅基地资格权是否具有退出的权能，或者更为本质的是否为一项既得的财产权利，还有待探讨。
二、宅基地资格权属性辨析及其与使用权的关系
对于宅基地资格权主体和内容的认识不一，本质上源于对宅基地申请行为法律属性的认知模糊，且对宅基地申请资格与宅基地使用权的关联与区别缺乏必要关注。笔者尝试对宅基地申请行为的法律属性予以辨析，并在此基础上分析宅基地申请资格与宅基地使用权的规范关联，以期为明确宅基地申请主体、廓清宅基地申请权利内容奠定理论基础。
（一）宅基地资格权本质为期待性成员权
学界一般认为，农村土地由成员集体所有，集体土地承担对成员的居住保障功能，但少有学者反思，成员向集体申请宅基地是私法上成员财产权的实现方式，抑或公法上成员请求行政机关为或不为一定行为的行政行为。笔者倾向于认为，在我国土地公有的财产权结构和严格保护耕地的用途管制下，宅基地申请行为兼具私法属性和公法特征，宅基地资格权的本质为具有期待性的成员权。
1.成员向集体申请宅基地是私法上集体所有的实现方式
自农业合作化运动以来，宅基地逐步从农民私有转变为集体公有。1954年《宪法》规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。1956年《高级农业生产合作社示范章程》也规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”但是到1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》表述就转变为“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。有学者分析宅基地集体所有是在农用地被集体化后，为了避免新增宅基地、坟地等产生化公为私的困境而被迫进行的制度变革。笔者深以为然，但同时也要认识到，宅基地转变为集体所有，是我国社会主义经济制度下土地公有的必然要求。除社员原有宅基地收归集体所有，主要从农用地转变而来的新增宅基地也只能向集体申请取得。正因为存在从农民私有转变为集体公有的历史和规范事实，与农用地承包同理，成员向集体申请并取得宅基地使用权是集体土地归成员集体所有的实现方式之一。但与农用地承包不同的是，宅基地申请始终是以“户”为单位进行的，背后的实践逻辑亦不难理解：人人都需要耕地等提供的农产品来维持基本生存，但是并非人人都需要宅基地来满足居住需求，未成年人和未结婚的成年人主要与父母共同生活，没有必要独自申请宅基地。只是在《民法典》出台之后，有关“户”的法律内涵和规范效果，需要与民事主体、物权归属和婚姻家庭财产等制度予以融贯协同，否则作为农民家庭最重要的财产权利之一，宅基地使用权的取得、行使和保护不能适用物权归属与利用的一般规则，无疑有碍法制统一和城乡一体化发展。
2.成员向集体申请宅基地兼具公法特征
我国人多地少的基本国情决定了对土地采取用途管制非常必要，尽管申请并取得宅基地使用权是集体所有的实现方式，但是出于严格保护耕地等农用地的考量，作为从农用地转变而来的建设用地资源不可能是无限量供应的。因此，与农用地由集体主动发包不同，宅基地历来是依申请取得，未经申请无法创设取得宅基地使用权，或者即便经申请，若无建设用地可供分配，亦难以实际取得宅基地使用权。宅基地申请行为的公法特征不仅体现为行政机关需对用地性质予以严格的规划和用途审核，同时宅基地分配和农民住房建设也应以满足基本居住需求为必要，这是宅基地使用和管理中“一户一宅”、面积法定和建筑规模管控的底层逻辑，也是对宅基地申请取得采取审核批准制的内在要求。有学者认为应当进一步简化宅基地分配的行政审批程序，将涉及改变土地用途的严格依法办理农转用审批，而对于申请主体的认定和申请程序的审查，交由农村集体经济组织民主自治。笔者表示赞同，只是在由“多规并立”的类空间规划体系向“多规合一”的国土空间规划体系转变过程中，农村土地用途复杂多变，拟申请土地本身是否涉及用途的转变这一前提并非农村集体经济组织所能够审查并予以程序分流的，且土地用途的转变往往具有不可逆转性，事后监督能否有效避免土地用途的恣意转变，并由此危及耕地保护和粮食安全，亦深值考虑。正如学者所言，从传统宅基地制度目标到“三权分置”改革对宅基地居住保障的坚守，其核心本质是从国家对公民履行收益权保障义务到共同富裕下超越生存照顾的发展性给付，宅基地申请和给付行为具有公法特征。笔者倾向于认为，宅基地申请的审核批准制在一定时期内仍有其存在的必要性与合理性。
3.宅基地资格权为具有期待性的成员权
宅基地资格权并非一项实体财产权，具备特定条件的集体成员，可以向集体申请宅基地，但是集体仅在有可供分配的土地时，依据特定的内部治理和外部行政程序才承担向成员交付宅基地的义务；如果集体没有可供分配的宅基地，或者未获得集体内部民主表决程序通过，或者未通过外部行政审批程序，该权利均不能得到有效实现。在没有可供分配的宅基地时，集体不需要向权利人承担任何法律责任；在集体内部表决程序不予分配宅基地时，权利人可以通过集体决议撤销之诉寻求救济；在集体外部行政审批程序不予核准分配宅基地时，权利人可以通过行政程序寻求救济。也就是说，向集体申请宅基地是特定成员的期待利益，目前没有今后亦不需要配置相应的法律之力对其予以特殊保护，更重要的是，对于该利益的侵害目前没有今后亦没有必要设置独立的法律责任予以特殊救济。“从‘资格权’的文义、内容和目的来看，无疑是指向一种身份资格，一种取得权利的资格，可以为成员权所涵盖。”此外，宅基地资格权也非使用权流转后剩余的权利，宅基地“三权分置”改革可大致参考承包地“三权分置”改革的框架，依据承包地“三权分置”所达成的理论共识和立法成果，土地经营权是土地承包经营权人对其权利进行处分或者设定负担的结果，设定土地经营权后，土地承包经营权只是受到了土地经营权的限制，并不存在所谓剩余的“土地承包权”；与之相类似，宅基地使用权流转后，权利人对宅基地的占有和使用受到限制，但其享有的仍然是宅基地使用权，权利人并不享有向集体另行申请宅基地的权利，“剩余权利说”不符合宅基地使用权流转的现实基础和实践理性。即便理论上将宅基地申请资格与宅基地资格权作为同义表述,因权利本就是为或不为一定行为的资格，《农村集体经济组织法》亦把“依法申请取得宅基地使用权”作为成员的权利之一予以列举，但其本质仍是具有身份权属性的成员权，在宅基地使用管理相关立法中予以专门规定的必要性有限。目前《农村集体经济组织法》已经通过并实施，关于成员权的理论已渐成熟，立法已然实现，将宅基地资格权作为成员权的权利内容，不会再因“皮之不存”而“陷入法学概念失调的无序状态”。
总之，同为成员集体所有的实现方式，与农用地发包不同，集体成员需满足特定的资格条件方能向集体申请宅基地；同为向行政机关申请审核批准，与城镇居民申请保障性住房不同，行政机关对于宅基地申请人的审查仅为形式审查，不需要申请人满足特定的实质条件，如收入、财产低于规定标准等。宅基地申请行为既是私法上成员集体所有的实现方式，又是成员向行政机关申请准予使用宅基地建设房屋的行政行为，由此决定了申请取得的宅基地使用权的私权性质，但同时也意味着宅基地申请资格的认定并非纯粹属于私法范畴，宅基地申请的审核批准制有其存在的理由。
（二）宅基地资格权与使用权的逻辑关联
宅基地资格权是向集体申请宅基地的权利，宅基地资格权行使的法律效果是取得宅基地使用权，宅基地资格权与宅基地使用权之间具有内在的逻辑关联，但是宅基地资格权外在且前置于宅基地使用权，宅基地使用权制度完善的目标难以通过资格权制度予以有效实现。
1.宅基地资格权主体与宅基地使用权主体具有内在关联
从理论和实践逻辑上分析，符合特定条件的集体成员，也即具备宅基地申请资格的集体成员，向集体申请宅基地，集体在有可供分配宅基地的情况下，通过内部的民主决议程序同意，并经乡镇人民政府审核批准，集体成员方取得宅基地使用权。宅基地资格权享有和行使主体应当是符合条件的集体成员。集体成员取得宅基地申请资格，向集体申请宅基地并取得宅基地使用权，宅基地资格权主体和宅基地使用权主体应当具有内在关联。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等均规定，村民一户只能拥有一处宅基地，“户”确实是我国目前宅基地使用和管理中的关键主体。鉴于前文所述，以“户”为宅基地资格权享有或者行使主体存在诸多理论和规范难题，归根结底是传统家户制团体人格与现代民法个人主义规范路径的冲突。在传统家户制构造中，村民以家庭为单位组成“户”，由户主代表户内成员享有和行使宅基地使用权，户内成员是否均为集体成员、户内集体成员发生身份变动是否影响权利的得丧变更，均是家户制所不予考虑的，只要户主甚至只要户内仍有集体成员，“户”就依然存在。但是在现代民法上，家庭是不具有团体人格的，自然人之间缔结婚姻组建家庭，夫妻之间、父母子女之间彼此人格独立，夫妻共同财产、家庭共同财产的认定由法律明确列举，《民法典》编纂新增夫妻共同债务的认定规则，更加明确地体现出即便在夫妻之间亦强调个人责任的立法导向。具体到宅基地资格权以及宅基地使用权主体制度，在《民法典》强调个体责任的内外在体系下，应当深入到家户内部，仔细辨析究竟是谁享有并行使宅基地资格权和使用权，集体成员身份变动和家庭成员变动对于资格权和使用权主体有无影响，如何将其纳入《民法典》的主体制度和财产权规则体系，又如何将其与“一户一宅”等宅基地使用管理的一般规定相互协调。而若继续因循守旧和回避矛盾，以“户”作为宅基地资格权和使用权主体，则无异于将农民群体排斥于一般民事活动之外，使得宅基地资格权和使用权无法作为农民家庭的一般财产适用民事权利的一般规则，笔者认为不利于《民法典》的统一适用与农民群体的民事权利保护。
2.宅基地资格权制度难以完全承载宅基地使用权完善的目标
在宅基地“三权分置”的改革目标被定位于维持集体土地所有权保障功能的同时，增强宅基地使用权的财产权属性，但在政策和立法上未对宅基地使用权的属性权能进行明确决断的情况下，宅基地资格权制度恐难以承受如此之重的功能目标。
首先，宅基地使用权身份性的祛除。理论上，宅基地使用权的身份性表现为仅能由集体成员取得并享有宅基地使用权；实践中，宅基地使用权的身份性已经有所突破，表现为立法和政策并不禁止村民向其他不限于本集体成员的村民转让宅基地使用权及其上房屋所有权，同时允许作为继承人的村民甚至城镇居民在继承房屋的情况下占有使用宅基地。若要从根本上祛除宅基地使用权的身份性，就创设取得而言，应当允许集体为非本集体成员创设宅基地使用权，宅基地资格权制度的目标却恰恰与之相反，其本质的功能在于界定具备何种资格条件的集体成员可以取得宅基地使用权；非集体成员若想获得宅基地使用权，要么成为集体成员，要么通过集体民主决议，前者依然未能摆脱宅基地使用权的身份性，后者在有立法决断的情况下，完全不需要借助宅基地资格权制度予以实现。也就是说，如果立法上允许集体决议为非本集体成员创设宅基地使用权，那么先通过集体决议赋予其宅基地资格权，再通过申请、决议、审核为其创设宅基地使用权，则纯粹是叠床架屋。就继受取得而言，应该允许非集体成员受让或者继承宅基地使用权，即便认为宅基地资格权是宅基地使用权流转后的剩余权利，宅基地使用权流转后继受人取得的是何种性质的权利、期限如何、期限届满后如何回复至宅基地资格权人，亦非宅基地资格权制度本身所能够涵盖的内容。
其次，宅基地使用权的市场化配置。宅基地使用权的市场化配置与身份性祛除密切相关，除主体向非集体成员拓展外，关键是依据市场化方式取得并保有；参照国有建设用地使用权的市场化配置，主要是通过公开方式竞价取得有期限的用益物权。宅基地资格权制度的功能目标，却主要是界定具备何种资格条件的集体成员可以无偿取得宅基地使用权，“在取得环节，资格权先行认定锁定了无偿获得使用权的对象、面积标准，在资格权覆盖范围内，使用权的取得是无偿的”。若认为宅基地资格权甚至宅基地使用权的创设、无偿取得是集体土地成员所有的实现方式，集体成员取得宅基地使用权后，取得完整的可自由处分的用益物权，可以有偿转让、无偿赠与，或者由继承人继承，宅基地使用权的市场化流转仍然需要立法上作出决断，进一步解除宅基地使用权的流转限制。此时宅基地资格权理论确实能为宅基地使用权的无偿创设取得奠定正当性基础，并为宅基地使用权的有偿流转提供区别对待的合理化依据，但也仅此而已，阻碍宅基地使用权市场化配置的主要因素是其无期限性。与国有建设用地使用权相比，宅基地使用权的无期限性使其市场化配置存在被异化为所有权的风险，国有建设用地使用权的期限性，确保到期后国家保有是否续期以及续期费用如何缴纳的议价权；但是目前法律法规未对宅基地使用权的期限进行规定，学界通说认为宅基地使用权无期限限制，如此一来，集体成员无期限享有宅基地使用权尚可解释为集体所有的实现方式，非集体成员何以无期限享有宅基地使用权、该使用权如何进行市场化定价、集体所有如何实现等，则是宅基地资格权理论和制度难以解决的问题。与宅基地使用权身份性祛除同样的道理，若立法上作出决断，对宅基地使用权制度予以完善，增设其期限限制，或者至少是宅基地使用权流转的期限限制，因期限届满后集体所有权或者宅基地使用权自然回复至圆满状态，则宅基地使用权流转的限制自可逐步解除，亦不需要宅基地资格权承接宅基地使用权的身份性。实践中要求宅基地使用权受让人享有宅基地资格权，恰恰是对宅基地使用权身份性的强化，形成对宅基地市场化流转的进一步限制。可见，宅基地资格权制度非但未能实现宅基地使用权的“去身份”和“市场化”，反而强化了宅基地取得和保有的身份限制。归根结底，是因为此次深化宅基地制度改革并未得到对相关法律规定进行调整适用的授权，而有关宅基地使用管理的法律法规和政策性文件禁止农村村民向城镇居民转让宅基地及其上房屋，且未对宅基地使用权进行期限限制。宅基地使用权的身份性祛除和市场化配置，是宅基地资格权制度所不能承受之重。
再次，宅基地“三权分置”的逻辑进路决定了宅基地资格权的属性与内容。试点改革囿于立法限制难有实质突破，仅从理论分析，将宅基地制度的完善依托于宅基地资格权制度的构建，不仅需要超越宅基地资格权人向集体申请宅基地的核心权能和文义边界，亦需将目前宅基地使用权的大部分权能转移至宅基地资格权，并将已确认乃至登记于集体成员的宅基地使用权变更为宅基地资格权，理论证成义务和制度变迁成本都畸高。而回归宅基地资格权的成员权本质及向集体申请宅基地的核心权能，将其交由成员权制度予以规范；完善宅基地使用权制度，明确宅基地使用权是符合特定条件的集体成员对无偿取得的一处符合面积标准的宅基地为无期限占有、使用的权利，同时赋予宅基地使用权以收益权能，允许权利人以出租、入股、出让等方式流转一定期限的宅基地利用权；非集体成员通过继承等合法方式取得对宅基地的占有使用权，集体成员通过合法方式取得对一户以外宅基地的占有使用权，均取得有期限的宅基地利用权，则权利概念更为清晰，制度变迁成本更为合理，对于宅基地的历史遗留问题处理、现实占有利用、未来申请取得等均更具解释力。
三、宅基地资格权的主体定位与权利内容界定
宅基地资格权的提出给予理论和实务界重新审视宅基地申请资格、宅基地使用权限甚至宅基地使用权之财产权属性的机遇，学界据此形成了丰硕的研究成果。但是上升到立法层面，作为成员集体所有的实现形式之一，宅基地资格权的主体定位和权能内容应当趋于统一，“农村宅基地管理暂行办法”的制定为其提供了立法机遇。
（一）宅基地资格权的主体定位
以“户”为宅基地申请主体存在与《民法典》制度体系难以有效融合的弊端，导致实践中宅基地资格权主体的定位分歧与认定困境。从宅基地申请资格的本质属性和权利化表达出发，宅基地资格权是特定成员享有的期待利益，属于成员权的组成部分，宅基地申请主体应为符合条件的集体成员。
1.宅基地申请主体以成员身份认定为前提并实施动态管理
农村土地归成员集体所有，现阶段主要用于保障成员的生存和居住需求。试点地区关于宅基地资格权的认定一般以农村集体经济组织成员身份的认定为前提，而成员身份的认定通常又以户籍关系为前提，也即申请人的户籍在农村集体经济组织所在地。但在城乡户籍关系流动的背景下，简单以户籍关系认定集体成员身份已不具有充分正当性，集体成员身份认定以“户籍”＋“实质生活保障”为标准已成为学界共识，并已被《农村集体经济组织法》所采纳。
除以成员身份认定为前提外，宅基地资格权与农村集体产权制度改革中的股份管理不同，一般都采取动态管理，也即宅基地资格权随成员身份得丧及特定事实出现而变动。究其根源，宅基地申请条件的满足，无论年满18周岁或者达到法定年龄，抑或是结婚，都是动态实现的，而前文述及，符合条件的集体成员向集体申请并取得宅基地使用权是集体所有的实现方式，根据《农村集体经济组织法》的规定，农村集体经济组织成员资格亦是动态管理的。
值得探讨的是，非集体成员能否取得宅基地申请资格。如前所述，宅基地申请资格或者宅基地资格权制度设置的目的，本质上在于判断和筛选具备何种资格条件可以无偿取得宅基地使用权。基于集体土地主要为成员提供居住保障的判断，除因继承房屋占有使用宅基地外，立法和政策上不太可能允许非集体成员无偿取得宅基地使用权；若允许非集体成员以市场化方式取得宅基地使用权，则会破坏宅基地使用权取得和享有的身份性，进而混淆宅基地使用权的市场化流转，且可能对集体成员的无偿取得构成威胁，因为基于理性经济人的判断，在有偿向非集体成员提供宅基地和无偿向集体成员分配宅基地之间，若立法不予权衡，集体很可能会选择前者，从而使集体土地为成员提供居住保障的职能落空。基于此，根据《农村集体经济组织法》第十五条的规定，非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意，可以享有参与分配集体收益、享受农村集体经济组织提供的服务和福利以及法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他权利，排除了依法申请取得宅基地使用权的权利，可谓明智之举。
2.宅基地申请条件为成员结婚
宅基地资格权的核心权能是向集体申请宅基地，这一权利并非所有的集体成员均可享有，换言之，集体没有必要也没有可能为全部集体成员提供宅基地保障，未满18周岁的未成年人或者未结婚的集体成员、已经取得居住保障的集体成员，不享有向集体申请宅基地的权利。在立法上表现为宅基地资格权认定的积极条件和消极条件。关于积极条件，主要有年满18周岁、结婚或者达到特定年龄未婚、达到法定婚龄等。笔者认为，宅基地资源主要应当满足家庭养老育幼的居住保障功能，也即应当以成员结婚为积极条件。除此之外，基于对宅基地资格权主体与宅基地使用权主体具有内在关联的判断，在以结婚为宅基地申请资格取得积极条件的情况下，意味着集体成员需要先结婚，再向集体申请宅基地：若集体成员间缔结婚姻，应当由夫妻双方共同向集体申请宅基地，以满足“一户一宅”的法律要求，宅基地使用权作为夫妻双方的共同财产；若集体成员与非集体成员缔结婚姻，则由集体成员向集体申请宅基地，取得的宅基地使用权应作为《民法典》第一千零六十二条第一款第五项规定的“其他应当归共同所有的财产”归夫妻共同所有。宅基地资格权主体为成员个人，权利行使的后果经由夫妻财产制度归属于成员夫妻双方，宅基地使用权由成员夫妻共有，并为将来因离婚等原因分割共同财产提供了制度衔接通道。如此，“户”仅作为公法上判断集体成员拥有宅基地数量的管理手段，而非私法上宅基地资格权和宅基地使用权的权利主体；至于“户”内的其他集体成员，典型的如未成年子女等，在满足宅基地申请资格的积极条件也即结婚时，可取得并行使宅基地资格权；并且，为充分保障妇女的成员权益，只要集体成员满足资格条件，也即缔结婚姻，不应就男性成员和女性成员区别对待，其应当均有权取得并行使宅基地资格权。消极条件则主要是成员家庭没有宅基地，或者因为法定事由导致宅基地灭失等。至于成员离婚后再婚的，虽满足成员结婚的积极条件，但若夫妻一方名下已有宅基地使用权，则仍不满足没有宅基地的消极条件，不得再向集体申请宅基地。
（二）宅基地资格权的权利内容
厘清宅基地资格权的本质属性，明确其与宅基地使用权的逻辑关联，方能准确定位宅基地资格权的主体及其资格条件，相应地，宅基地资格权的内容也就呼之欲出。其仅能承载向集体申请宅基地或者其他形式居住保障的权能，至于无偿保有宅基地使用权和受让宅基地使用权、自愿有偿退出等，则是其不能承受之重。
1.宅基地资格权的内涵拓展
将宅基地资格权的权能拓展到申请其他形式的居住保障是集体土地保障成员权益的题中应有之义，“宅基地资格权的实现形式实质上包括了申请宅基地使用权和申请宅基地福利保障利益之替代利益”。2019年《土地管理法》修订增加规定，允许人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区采取措施保障农村村民实现户有所居。
需要注意的问题主要是以其他形式保障户有所居的建筑面积的计算方式。在以多种形式（主要是高层公寓）保障农村村民实现户有所居的情况下，部分地区以人均申购建筑面积上限为标准，总面积上限按“户”内具有本集体成员身份的人数计算；已成功申购村居社区公寓的“户”，在申购时已计算入申购总面积上限的户内成员，将来因离婚、达到18周岁等原因分出的独立“户”，不再具有农村宅基地分配资格。这种做法虽然以成员为宅基地资格权主体，但是对于成员享有宅基地资格权的条件贯彻不尽彻底，未满18周岁的成员也取得并行使了宅基地资格权。事实上，集体成员享有宅基地资格权需满足特定的条件，笔者建议为成员结婚，不符合该条件的成员同样也不应被纳入高层公寓的建筑面积计算主体。此时仍应以成员夫妻组建的家庭为单位确定分配或者申购标准，与“一户一宅”贯彻同样的居住保障逻辑，而不应以家庭内集体成员的人数为标准，避免造成宅基地资格条件与实际享有宅基地资格权的主体相分离的规范矛盾。
2.宅基地资格权的外延澄清
实践中宅基地资格权的内容不当拓展，本质上在于未厘清宅基地申请资格的外延，把本属于宅基地使用权权能及其限制的内容扩展到宅基地资格权上。
一方面，宅基地资格权不包括无偿保有宅基地使用权的权能。允许宅基地资格权人无偿保有宅基地使用权，确实可以为宅基地的有偿使用提供理论基础，也即只有符合条件的本集体成员可以无偿占有、使用符合“一户一宅”、法定面积的宅基地，非本集体成员因受让、继承等原因取得宅基地、集体成员占有使用的多宅以及超面积部分，需要向集体缴纳有偿使用费。笔者认为此时的有偿使用未区分合法的占有使用与违法的历史遗留问题处理，为避免将违法行为合法化，需将因合法原因和违法行为形成的有偿使用区分开来。前者因合法原因取得宅基地使用权，包括1986年之前申请并取得宅基地超面积的，本集体经济组织成员因受让、受赠、继承等原因形成的“一户多宅”，1998年之前城镇居民因申请、受让原因取得宅基地的，1998年以后城镇居民因继承房屋而占有使用宅基地的，非本集体经济组织的农村村民因受让、受赠、继承等原因占有使用宅基地的，这些情形下应允许权利人向集体缴纳有偿使用费。这一方面体现了集体土地无偿保障成员一户一宅、面积法定的居住需求的功能，充分实现宅基地所有权权益，另一方面保护了宅基地使用权人的合法权益。而对于因违法行为产生的超标准、一户多宅、非集体成员使用等，应当责令相关主体退还非法占用的土地、拆除违法建筑，并将土地退还集体；拆除违法建筑不可能或者不经济的，可以允许行为人在缴纳罚款的前提下维持现状占有使用。随后若立法明确规定只有本集体成员有权无偿取得宅基地使用权,并允许在宅基地使用权上创设租赁权或者地上权，为避免不同类型的宅基地使用权相互混淆，应将集体成员符合条件的无偿、无期限使用和其他主体的有偿、有期限使用相区分；同时为避免危及既有法治秩序并考虑降低立法成本，应为其他主体享有的权利另外命名，学界据此提出了多种主张，如宅基地利用权、宅基地经营权、宅基地地上权能等。笔者认为可以采用“宅基地利用权”的表述，因非集体成员占有使用或者集体成员超过一宅的占有使用，可能仍作为居住用途，不一定用于经营活动，宅基地利用权能更好地概括对宅基地进行生活居住和市场化利用的权利内涵；“宅基地地上权能”则并非权利的表达方式，容易引发不必要的误解。而若不对分置后的权利重新命名，仍称之为“宅基地使用权”，则会导致宅基地使用权既包括符合条件的集体成员对一处符合法定面积标准的宅基地享有的宅基地使用权，又包括市场化主体对宅基地享有的有期限的“宅基地使用权”，这两者的权能属性具有较大差别，不予概念区分可能会造成混淆从而引发适用混乱。而若区分为“用益物权性质宅基地使用权”和“债权性质宅基地使用权”，因用益物权和债权是理论范畴的概念，转化为立法后，两种不同性质、内容和效力的权利又只能表述为“宅基地使用权”，仍然难以实现名实相符。无论如何，宅基地使用权的去身份化和市场化流转并非宅基地资格权制度所能一力承担之目标，而一旦具有身份属性的宅基地使用权和市场化的宅基地上权利相区分，无偿取得和保有即可作为宅基地使用权的专属权能，无需再借助宅基地资格权制度得以实现。
另一方面，宅基地资格权不包括受让宅基地使用权及其上房屋所有权的权能。受让宅基地使用权及其上房屋所有权的权能不属于宅基地申请资格的内容，部分地区对宅基地使用权及其上房屋所有权的转让范围予以进一步限制，将受让主体限制为具有宅基地申请资格的集体成员。因此时宅基地受让方主要是通过与转让方协商以确定宅基地使用权及其上房屋所有权的价款，是以市场化的、有偿的方式获得的宅基地财产权利，这与集体以无偿的方式提供宅基地以满足成员居住需求的宅基地分配不同，因而并非申请人行使宅基地申请权利的行为。至于有学者主张的宅基地资格权人享有的所谓优先受让权，即尚未获得宅基地使用权的宅基地资格权人，对于本集体内部流转的宅基地使用权在同等条件下享有的优先受让权，则会引发“一户一宅”规则与宅基地取得公平原则之间的矛盾：在宅基地资格权人通过受让取得宅基地使用权的情况下，若认为资格权已然实现，则会造成与其他资格权人无偿取得宅基地使用权之间的不公；若认为资格权尚未实现，则其仍有权向集体申请宅基地，又违反“一户一宅”的规定。在允许宅基地使用权对外流转的情况下，没有必要就对内流转予以限制，此时“一户一宅”应当限缩为宅基地资格权人只能无偿向集体申请一处符合面积标准的宅基地；资格权人受让宅基地使用权时，资格权并未实现，其仍有权向集体无偿申请一处符合面积标准的宅基地。因此，赋予资格权人优先受让权或者优先购买权，除对宅基地使用权的对外流转进行一定程度的限制外，并无其他积极意义。与此同时，主张宅基地资格权具有财产权属性的学者通常也认为，宅基地资格权可以自愿有偿退出。但是如前所述，宅基地资格权并非一项既得财产权利，而仅是一项受法律保护的期待利益，将来是否能够实现具有不确定性，在集体经济组织经济能力有限的情况下，宅基地资格权自愿有偿退出的实施效果如何还有待观察。
四、结语
宅基地资格权是符合特定条件的成员向集体申请宅基地或者其他形式居住保障的权利，成员结婚可以以夫妻名义向集体申请宅基地或者其他形式的居住保障，取得宅基地使用权；宅基地使用权作为集体成员无偿取得的用益物权，应符合一户一宅、面积法定等要求，权利人可以无偿保有宅基地使用权；宅基地使用权人可以为他人设定一定期限的宅基地利用权，权利人不限于集体成员。宅基地资格权可以为符合条件的集体成员无偿取得宅基地使用权提供正当性基础，但其外在且前置于宅基地使用权。宅基地使用权的市场化流转只能依赖其本身的制度设计予以实现，宅基地资格权的权能不当拓展反而会强化宅基地使用权的身份属性与流转限制，应结合实践予以辩证分析和审慎对待。
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