作者简介：赵万一，男，法学博士，西南政法大学民商法学院教授、博士生导师，主要从事民商法学研究；绳正阳，男，澳门科技大学法学院博士研究生，主要从事民商法学研究。
本文原载于《河南社会科学》2025年第7期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：王小利。
内容摘要：农村集体经营性建设用地入市作为城乡土地制度改革的关键部署，牵涉土地制度范式转换、地方政府职能重构与增值收益协同分配三重维度，却因法律赋权阙如、政府激励错位与收益分配失衡而陷入梗阻。为了破除上述制度困境，应在总结试点经验的基础上实行法治革新，具体包括：确立农村集体建设用地使用权的物权地位，构建农村集体建设用地使用权“双轨制”体系，区分集体经营性建设用地使用权与集体公益性建设用地使用权；推动政府角色从财政依赖者转向增值共享者，构建市场主导、弹性规划的资源适配机制，并通过登记确权保障流转合法性；构建“梯度调节金+跨区域交易+股权化分配”动态模型，通过差异化税率设计、市场要素流动与多元分配方式实现政府、村集体、农户三方利益平衡。
关键词：集体经营性建设用地入市；政府职能；双轨制；土地增值收益分配
一、问题的提出
国家在集体所有的土地上创造了两项奇迹：一是农村宅基地改革，农村土地从“两权分离”迈向“三权分置”，实现从政策到规范、从身份到契约的全面延伸；二是以农村集体经营性建设用地入市为突破口，重构土地权益关系，促进农村土地循序合法市场化流转，发展新农村经济。2024年，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革”。由此，农村集体经营性建设用地市场化改革掀开新篇章，进入到深水区和攻坚期。完善与落实农村集体经营性建设用地入市制度，既是推动我国农村土地制度转型与构建城乡统一建设用地市场的重要抓手，更是农村集体经营性建设用地赋能新型农村集体经济的关键。
相较于国有建设用地的市场化，集体经营性建设用地的市场化面对的现实问题更为复杂。如果仅根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条第四款中“参考同类用途的国有建设用地执行”这一转介条款，尚不足以破解农村集体经营性建设用地入市过程中所面临的困境。既有研究有的从深化农村土地制度联动改革角度深入求索，有的聚焦于集体经营性建设用地流转的模式选择，有的从收益分配角度开展分析，也有的对《土地管理法》第六十三条开展评注工作，还有的从征地与入市辨析角度开展分析，甚至有的从环境法律规制角度开展分析。这些研究对于推进农村集体经营性建设用地入市无疑是贡献不小，但也难掩不足。具体而言：一是虽然二元土地结构趋于一元化，但在法律层面存在集体建设用地用益物权地位模糊与使用权权能残缺的双重障碍，导致其与国有建设用地“同权同价”难以实质落实。这不仅关乎“同等入市”的政策解读，还影响将来城乡建设用地的制度安排。二是在农村集体经营性建设用地入市过程中，地方政府因财政路径依赖与土地增值收益分配失衡，参与改革的积极性不足。三是在分配土地增值收益时，政府、集体与农户三方利益协调失序，土地增值计算基点缺失、不同区位土地所有者之间的利益冲突以及集体内部提留比例模糊加剧了分配矛盾。如何有效平衡政府、集体、农户三者之间的收益分配关系，构建科学合理的收益分配机制，这些问题不可回避且亟待解决。
基于此，本文首先从法律理论的角度明确集体经营性建设用地入市的价值导向、法律属性和法律地位，进一步阐明集体经营性建设用地入市的动机。在此基础上，针对上述制度困境提出具有较高实操性的解决方案，以回应集体建设用地如何进行制度构建的相关问题。
二、集体经营性建设用地入市的现实困境
集体经营性建设用地入市本质上是在城镇化进程中乡村土地价值显化背景下产生的诱变性制度变迁，是土地剩余控制权和剩余索取权由政府向农民的转移，更是代表着中国集体建设用地制度已经进入“私权”理性的新时期。尽管在过去的十余年农村集体经营性建设用地入市改革试点取得了一定进展，但改革先行、立法滞后的局面使得农村集体经营性建设用地在市场化进程中仍旧面临改革与法治的抵牾。具体而言，尚存以下困境。
（一）农村集体经营性建设用地使用权面临双重法律障碍
农村集体经营性建设用地应与国有土地同等入市、同权同价，其中“同权”是核心。但囿于农村土地所承载的政治使命和社会公共性，农村集体经营性建设用地使用权在法律层面尚存阻碍，具言之：
第一，集体建设用地使用权的用益物权属性模糊。在我国当前土地制度下，使用权及其权能是否能够真正流转决定着农村集体经营性建设用地入市的成败。虽然《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百四十四条并未将“集体所有的土地”纳入建设用地使用权的客体中，但《民法典》第三百六十一条对此进行了补充，有关集体所有的土地作为建设用地的相关问题直接指向土地管理的法律规定。是故《民法典》物权编并不能为农村集体经营性建设用地使用权提供规范基础，应从《土地管理法》中寻找答案。学界对此解释为，之所以对农村集体土地作出限制性规定是虑及农村土地所承载的政治使命和社会公共性，而改变集体土地用益物权模糊的现状有待《土地管理法》等相关法律的修订。诚然，此举为今后的土地制度改革预留了空间，但同时也令农村集体经营性建设用地使用权成为一种未明确获得《民法典》肯认的“事实物权”。
第二，农村集体经营性建设用地使用权权能残缺。虽然《土地管理法》对农村集体建设用地采用了“建设用地使用权”之称谓，但其公法属性严重限缩了农村集体经营性建设用地使用权的权利内涵。农村集体经营性建设用地使用权尚不具备完全的私权属性，仅具有占有和使用权能，处分权能受到严格限制。以抵押权能为例，尽管国家出台相关法律规范文件强化农村集体经济组织的金融职能,但农村集体经济组织抵押土地的合法性存疑、抵押权设定与实现机制不明等因素使得农村集体经营性建设用地使用权事实上仍属于静态的用益物权，利用集体经营性建设用地抵押融资尚存困难。此外，集体建设用地使用权权能的残缺致使入市的集体经营性建设用地能否用于商品房开发存有争议。在买卖双方的利益驱动下，依托农村集体建设用地而建造的“小产权房”已成为一种体量巨大且不可忽视的事实财产。部分试点地区开展了集体经营性建设用地商品房探索，但在房屋建造完毕后确权发证环节存在阻碍，交易后的地权变动是否具有合法性，对于当事人而言不可预见亦无法承受。
（二）农村集体经营性建设用地入市地方政府积极性不高
首先，从利益场域来看，正因为农村集体经营性建设用地与国有建设用地在权能和价格上的差异，使得政府通过集体经营性建设用地入市所获得的财政收入与国有建设用地出让所得相比存在较大差距。政府推动集体经营性建设用地入市改革的动力不足，集体经营性建设用地入市的效率亦会随之降低。并且地方政府需要在“征收+出让金”与“入市+调节金”两种模式中做出选择，这两种模式给地方带来的收益空间是影响地方政府允许集体经营性建设用地入市规模的另一个主要因素。如果通过土地征收和出让所能获得的财政收入远大于通过土地市场化入市所获得的调节金，那么地方政府推动集体土地市场化的积极性势必会受到负面影响。
其次，公权力主导的刚性管控逻辑与市场主体的弹性开发诉求之间存在结构性矛盾，规划编制过程中程序正义与实质公平的辩证关系缺乏有效的制度联结，导致集体经营性建设用地入市与空间资源优化配置的动态平衡机制难以实现。规划权行使的行政化倾向客观上压缩了多元主体的协商空间，基层治理单元在规划决策中的话语权虚置与利益表达渠道缺失，致使空间正义的价值目标与土地增值收益的分配正义之间存在疏离。更为根本的是，城乡土地发展权的二元割裂尚未完全消解，集体土地开发自主权在规划传导体系中仍面临权能实现的制度通道阻滞。这种制度性困境既阻碍了土地要素市场化配置效率的提升，也导致规划实施过程中公共利益维护与私权保障的边界持续处于模糊状态，形成土地资源配置领域“规划失灵”与“市场失效”并存的治理困局。此外，农民集体虽享有土地所有权，却在处置权能上遭遇层层壁垒，烦琐的审批流程常使土地入市陷入“申报—搁置—失效”的死循环。这种制度性困境直接导致大量集体经营性建设用地在“半合法”状态下游离于市场之外，既无法通过规范流转实现增值，又难以抵挡灰色交易的侵蚀，最终形成土地资源闲置与违法用地并存的怪圈。
（三）农村集体经营性建设用地入市收益分配机制亟待完善
利益分配需要解决的核心问题是每个人得其应 得。就当下改革试点现状而言，“谁能参与分配”已达成共识，即农村集体经营性建设用地入市所产 生的收益分配至少涉及政府、村集体、农户三方主 体，但不同主体之间的利益分配机制尚不完善。
第一，政府与村集体之间的收益分配最主要的问题是缺乏土地增值价格计算基点。从历史场域来看，在税务没有覆盖到集体经营性建设用地入市这一环节时，调节金制度作为过渡时期的制度工具实际上承担了国家和集体之间的收益分配机制的历史责任。从实践现状来看，试点地区对于土地调节金的征收标准主要将土地增值收益作为计算基数。土地增值是指在人类开发利用或者交易土地的过程中，发生价格上涨或超额利润增加的现象。但应当明确的是，增值计算的前提必然以原始价格为计算基点。按照经济学的供需逻辑，土地需求方根据土地所能产出的预期经济收益报价，土地供应方则根据市场所能提供的最高出价，双方经过协商与让利，最终确定土地交易价格。但遗憾的是，我国长期以来施行的土地双轨制和国家对土地一级市场的垄断，使得集体经营性建设用地无法直接入市，更无法对其进行市场评估，这就造成实践中关于土地本身价值并未形成一套较为科学合理的计算标准。
第二，村集体与农户之间收益分配最主要的困境则是农民权益保障问题。即便村集体明确规定将收益款项的一定比例分发至农户，但实践中过低的收益分配比例使得农民无法对最终所能获取的收益形成良好预期。譬如，四川省泸县规定集体经济组织成员最多就净收益的30%进行现金分配，剩余收益部分则用以调剂全体村民股金。此外，许多村集体在向政府缴纳土地调节金后，还进一步规定留存一定比例的收益用于发展集体经济和公共设施建设。譬如，桂平市规定农村集体经济组织在分配土地增值收益过程中应遵循壮大集体经济的原则，在计提不低于70%的集体提留金后，剩余收益可在成员之间进行内部分配。从应然状态来说，村集体留存收益的比例应当与地方经济发展水平相适应，经济发达地区宜采取分红的方式，经济发展相对落后的地区则应当采取集体留存和公共设施投资的方式。但我国集体经济发展过程中存在一定程度的监管不规范、管理不健全问题，集体使用谁来监管、如何监管等一系列问题尚未得到有效解决，集体经营性建设用地入市所提留的收益存在被“私有化”的风险。
三、农村集体经营性建设用地的法理辨析
破解上述制度困境的前置性条件是厘清农村集体经营性建设用地的法理基础。为此，需要明确三类关系：首先，集体经营性建设用地入市在价值上是恢复其物权完整性还是作为实现公共利益的补偿；其次，集体经营性建设用地在法律性质上属于国家还是集体所有；再次，集体经营性建设用地的法律地位究竟是与国有建设用地平等，还是两者存在差序顺位。唯有厘清这三对关系，才能防止集体经营性建设用地入市陷入理论迷思，不至于落入传统解释论循环论证之窠臼，以便有效市场和有为政府的制度改革思路能够贯彻其中。
（一）价值取向：复原抑或补偿
就价值取向而言，集体经营性建设用地入市主要有复原权能和补偿利益两种解释路径。主张“复原权能说”的学者们强调，集体经营性建设用地入市的核心要义在于为集体土地所有权赋予私法意义上的所有权。换言之，这种所有权是可以根据私法规定来行使的。秉持“补偿利益说”的学者认为，“应坚持集体土地所有权的公共性本质，将集体经营性建设用地入市的价值确定为补偿利益”。但不管是“复原权能说”还是“补偿利益说”，实质都是对集体土地所有权的价值分析。
集体土地所有权的具体价值是怎样的？这样的提问不仅仅是基于认知论的思考或反思，更是解决诸多问题的基础。有学者曾主张我国集体土地所有权与域外私人土地所有权均充分考虑到个人利益与公共利益，但这种观点存在一个基础性错误，即并未区分中国的集体土地所有权与国外的社会化私人土地所有权的形成基础，倘若轻率地将这两者视为同一概念，“可能会陷入一个我们不容易察觉的误区”。这亦是我们在研究集体经营性建设用地入市时需要注意的问题，即不仅要兼顾权利保障和利益分配，还要通盘考虑成本效益与整个经济社会系统性的制度框架。尽管国外私有土地所有权已逐渐社会化，涉及所有权社会治理对私权场域的介入，但其核心仍属于私有所有权。反观我国，衍生于土地公有制框架下的集体土地所有权并非私人土地所有权，而是蕴含了一定程度的公共属性。
从集体经营性建设用地的具体情况来看，其进入市场必须由规划明确，既包括原来的土地利用总体规划和城乡规划，也包含新编制的“多规合一”国土空间规划。这表明集体经营性建设用地的主要目的是满足社会和集体的公共利益，核心职责是进行社会公共管理活动。然而，当前集体经营性建设用地在土地规划与用途管制层面有其独特实践。究其原因，一方面，规划本身作为城乡划分和土地用途管制的关键工具，不同规划用途的设定直接关系到土地的未来市场价值空间。在对集体经营性建设用地进行规划的过程中，不仅要考虑到我国农村土地现状的复杂性，还要虑及多层级、多方面主体之间的博弈。另一方面，在集体经营性建设用地的规划中还需克服实际操作中的限制和挑战，如上下级政府间的职权责任交叉重叠。村庄规划作为国土空间规划体系的一部分，需由乡镇政府组织编制，并经上级政府审批后实施，旨在合理安排集体经营性建设用地的布局和用途。但由于上级规划指标的约束和市场需求的变化，规划的实施面临着诸多挑战。
此外，《民法典》物权编在明确规定农民集体享有土地所有权的基础上，还赋予个体基于集体成员资格享有土地承包经营权、宅基地使用权等权利，体现了集体建设用地兼顾集体成员个体利益的一面。是故集体建设用地入市在功能发挥过程中存在着一定程度的嬗变，其基本目标和价值定位并非单纯为了保障社会和集体的公共利益抑或最大化集体及其成员的经济利益，而是基于对公共利益与成员个体利益的统筹考量。
（二）法律性质：国家抑或集体
在我国的土地公有制结构中，仅存在两种土地所有权模式，即国家土地所有权与集体土地所有权。国家土地所有权确保了土地被“全民”这一最大的社会利益集团以非排他性的方式拥有。国家的土地所有权无法转化为集体私有，因为受到个人利益驱动是不正当的。换言之，即便国家出让国有建设用地使用权以获取资金，但并不能动摇国家土地所有权的公共性本质。相较于国有土地所有权，集体土地所有权不具备“大公”的性质，仅代表农民集体在某一特定区域内的排他性利益，具有体现部分与整体关系的“小公”特征。
我国目前的法律体系已经接受土地用途的管理制度，并针对不同类型的土地制定相应的管理策略。根据土地所有权的主体差异，土地被进一步划分为国有建设用地和集体建设用地；基于土地使用权的内容差异，建设用地使用权被进一步划分为国有建设用地使用权和集体建设用地使用权，这两类权利各自反映了国有土地和集体土地的使用模式。农村集体建设用地入市的问题实际上是如何完善土地一级市场的问题。依据《土地管理法》第六十三条前三款的规定，集体经营性建设用地与国有建设用地在权益和能力方面具有平等性，但事实上，这三款规定对于集体经营性建设用地而言稍显粗糙，难以满足其入市的现实需求。是故该法条第四款明确集体建设用地使用权的相关交易规则应“参照同类用途的国有建设用地执行”，亦即参照《民法典》物权编第十二章“建设用地使用权”的相关规定适用，但需根据集体建设用地的具体情况灵活调整。然则参照执行并非无差别适用，还需要根据集体建设用地的具体情况灵活调整。在我国经济发展进入新常态和土地管理改革全面深化的背景下，如何进一步规范集体经营性建设用地市场已成为当前迫切需要解决的问题。职是之故，国务院于2021年进一步修订了《中华人民共和国土地管理法实施条例》。遗憾的是，该条例在集体建设用地二级市场的交易规则方面并无进步，依然选择转介适用国有建设用地的相关规定，特别是第四十三条第二款与《土地管理法》第六十三条第四款在核心内容上并无显著区别。因此，集体建设用地二级市场的交易规则仍应参照《民法典》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等关于国有建设用地的规定执行。
据此，回到两者的区分来看，集体经营性建设用地入市的法律制度安排兼顾公共利益和个人利益。具体而言，集体土地所有权本质上是公共的，其核心目标是促进社会和集体的共同利益实现，并通过土地资源配置实现公共管理职能。集体土地所有权虽然归属于特定集体，但从根本上讲，它服务于国家工业化、城镇化发展的需要，承载着促进公共利益实现、维护社会稳定的使命。因此，在推进集体经营性建设用地入市的过程中，必须始终坚持集体土地所有权的公共性本质，防止因过度强调集体土地所有权的归属而损害公共利益，应通过制度设计与政策引导，实现土地使用权的合理流转与财富增值，促进城乡融合发展。
（三）法律地位：平等抑或差序
在明确集体经营性建设用地法律价值与法律性质的基础上，其入市还需要明确集体经营性建设用地与国有建设用地的法律地位是平等还是差序。一直以来，集体土地所有权与国家土地所有权之间的关系在学界被广泛探讨，但随着集体经营性建设用地市场化改革的推进，学界对于“同等入市、同等同权”的政策观点发生了变化，一些学者也对这一政策进行了新的理论阐释。有学者认为，集体土地所有权与国家土地所有权应当具有平等地位，那么集体对其所有的土地也应当拥有发展权。但也有学者持不同观点，认为两种土地所有权并非实质平等，国家土地所有权明显更为优越。然而，如果把“同等入市”定义为在同等条件下进入建设用地的一级市场，那么“同地同权的核心是使用权的平等性”。
土地所有权平等论的逻辑推理如下：在民法体系中，集体土地所有权和国家土地所有权是财产所有权的重要组成部分，这两类土地所有权主体所享有权利的平等必然意味着土地所有权本身也应被认为是平等的。然而，将“集体土地所有权和国家土地所有权都视为民法中的财产所有权”作为逻辑推断的核心内容仍然存在很大的不确定性。从大陆法系的传统民法视角出发，土地所有权的平等性是基于以个人主义为核心的土地所有权理念进行阐释的。在罗马法的框架内，土地所有权与私有财产之间的分离促成了土地所有权平等论的出现。该理论蕴含两个基本概念：一是“完全所有权”，即土地所有者对其当前所有土地的专有权，包括有益使用其财产和对该财产未来发展的控制权；二是“绝对权”，即土地所有者对所占有的土地具有无可争辩且独一无二的权利。然而，这两项权利本质上属于国家治理的范畴，当国家为追求更广泛的利益而干预所有者的财产权时，所有者的意思表示至关重要。在继承罗马法的现代大陆法系里，所有权被明确定义为对财产的绝对使用权和处分权，只能有一个所有者或一组共有所有者。从土地所有权平等论的视角出发，倘若法律已经明确地将集体土地所有权定义为财产所有权，那么其必须与大陆法系下的传统民法所有权特性保持一致。
然而，我国集体土地所有权的实践状况并非土地所有权平等论所描述的那般，最为典型的代表便是土地征收。根据《土地管理法》第四十五条之规定，国家基于公共利益需要或总体规划要求对农村集体土地直接征收无需征得相关权利人的同意，而权利主体是否享有对土地未来的发展权则与规划许可相挂钩。有鉴于此，本文提出土地所有权内容差序论，借由费孝通《乡土中国》提出的乡土社会差序格局理论，结合我国本土历史、经济和社会结构的差异，主张集体土地所有权与国家土地所有权虽然在法律地位上是平等的，但是在土地征收、使用和转让等方面，国家土地所有权享有更多的优先权和控制力，而集体土地所有权则更多地需要引入市场机制来彰显土地价值。
四、农村集体经营性建设用地入市的应对之策
关于农村集体经营性建设用地入市，应从以下三个层面进行完善：首先在制度层面确立农村集体建设用地使用权的用益物权属性，构建农村集体建设用地使用权“双轨制”；其次在政府层面厘清角色定位与职能，包括从土地财政依赖到土地增值收益共享的范式转换、从管制到规制的理念转变、从行政主导到去行政化的职能转变；再次在收益分配层面，实现地方政府与集体在土地增值收益层面的大致平衡，搭建跨区域土地转让市场，确定合理的集体内部土地入市收益分配比例，化解集体内部收益分配矛盾。
（一）制度层面：构建农村集体建设用地使用权“双轨制”
国家所有权与集体所有权具有平等的法律地位，是平等保护两类所有制、构建城乡统一建设用地市场的前提。如今我国二元土地结构趋于一元化，土地国有化趋势愈发明显，但在现行的土地管理体制下，国家对土地的统一管理和宏观调控权能主要通过对国有土地的管理来实现，相比之下对集体土地的管理力度和深度不足。职是之故，立法者在推进集体经营性建设用地入市的过程中，应在明确集体土地处于中国土地制度主体地位的基础上，完善集体建设用地的制度端供给。
第一，明确农村集体建设用地使用权作为用益物权的法律属性。“我国二元双轨地权结构的根本问题不是在于土地所有权二元，而在于二元地权间的权利不平等。”具言之，农村集体建设用地使用权人享有法律意义上的支配权是“同等入市、同价同权”的真正前提。这包含宪法与《民法典》两个维度的制度解释。《民法典》物权编之所以并未将农村集体建设用地使用权纳入既有的物权体系之中，是因为《中华人民共和国宪法》第十条规定了土地二元制，集体所有土地被剥夺了成为城市建设用地的资格，其只有经过政府征收的方式才能转变为国有建设用地，从而进行工商业建设，否则将缺失法律上的正当性基础。这是集体建设用地不具备物权效力的根源所在，也是其入市的最大制度障碍。因此，首先，应当从宪法层面为农村集体建设用地入市扫除观念阻碍。其次，立法者还应从《民法典》物权编规定进行制度回应，明确集体建设用地具有与国有建设用地同等的法律地位。有学者主张，应对《民法典》第三百四十四条的内容进行修改，将集体所有的土地纳入其中或将“国家所有”删除。考虑到法律的稳定性与修法成本，可在适用《民法典》第三百四十四条的基础上，对于建设用地使用权作扩大解释，将其视为上位概念，包含国有建设用地使用权与集体建设用地使用权两种权利类型。唯有如此，物权法定原则和物权平等保护原则才得以在农村集体建设用地入市中充分彰显。
第二，构建农村集体建设用地使用权“双轨制”。如前所述，农村集体建设用地既包含“公”的本质，又体现“私”的属性，这就导致理论界与实务界对农村集体建设用地使用权的权利内涵始终存在争议，难以界分。《民法典》并未将国有建设用地分为国有经营性建设用地与国有公益性建设用地，但却在取得方式上进行了细化与区分。反观农村集体建设用地，虽然《土地管理法》第六十三条明确农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同等入市、同权同价”，但农村集体经营性建设用地与通过出让方式取得的国有建设用地所指向的经营性仍存在差异。究其原因，农村集体经营性建设用地的公共属性难以剥离。从历史场域来看，农村集体建设用地承载着维护社会公共利益的功能无可非议，然则农村土地发展权同样也受公共性所限，农村集体经营性建设用地使用权权能不完整，其入市自然面临阻碍。根据所追求的“利益”，我国农村土地用途现状可分为两大类：公有私用与公有公用。但无论是公有私用还是公有公用，本质上只是对农村集体建设用地的不同使用方式。集体经营性建设用地侧重于满足农村集体及成员的生存与发展需求，而集体公益性建设用地则侧重于满足集体成员的教育、医疗、体育等公共福利与精神文化需求。因此，与集体经营性建设用地使用权的权利类型相比，集体公益性建设用地使用权能够更好地体现集体建设用地的一个重要属性，即公共共有性。
有鉴于此，可将农村集体建设用地细分为农村集体经营性建设用地与农村集体公益性建设用地。对于前者而言，其土地使用权与通过出让方式取得的国有建设用地使用权“同权同价”，权利人对地上建筑物、构筑物及其附属设施享有完整的占有、使用、收益和处分的权利。对于后者而言，其主要以实现公益目的为价值追求，这就决定了两者在“权利取得、权利转让、权利期限等规则方面存在差异”。换言之，集体公益性建设用地使用权人仅享有占有、使用以及有限处分的权能，并且对于地上建筑物、构筑物及其附属设施无法用于经济目的的流转与处分。如此一来，既保障集体建设用地间应以权利法律地位平等作为制度构建的起点，同时也避免形成两者绝对同权的幻觉。
（二）政府层面：职能转换与角色厘清
在构建农村集体建设用地使用权“双轨制”的基础上，还需要明晰政府在集体经营性建设用地入市过程中的角色定位与职权发挥模式，从而为集体经营性建设用地入市提供更加有力的保障。具体包括以下三方面建议：
第一，实现从“土地财政依赖”到“土地增值收益共享”的范式转换。获利是制度创新最重要的诱导因素，多元化的收益既表现为纯粹的经济收益增加，也表现为地方经济效益与社会效益等方面的提升。在过去的几十年中，地方政府通过出让国有建设用地使用权，使得地方财政收入快速增长，这种模式虽然具有一定合理之处，但忽视了土地发展权本应促进土地多元化利用的初衷。随着农村集体经营性建设用地入市改革工作的推进，土地发展权的法律属性逐渐从行政权力转变为财产权利，村集体成员获得自主处分集体经营性建设用地的法律资格。此时，地方政府不应是土地发展权的垄断者，而应当扮演土地发展权服务者的角色。此外，地方政府在农村集体经营性建设用地入市过程中应当追求经济目标、社会目标与政治目标协同实现。农村集体经营性建设用地入市不仅涉及政府、村集体、农户三方主体之间的收益分配，更是地方政府助力农村发展的主要制度抓手。虽然从“土地财政依赖”向“土地增值收益共享”的范式转换会在一定程度上减少地方政府的财政收入，但从政治和社会目标来看，农村集体经营性建设用地入市不仅可以有效缓解中国当下部分地区因建设用地指标紧张而导致无法满足产业发展用地需求的问题，还有利于地方政府在跨地区横向竞争中“出彩”。
第二，从管制走向规制，构建科学合理的土地规划机制，注重土地规划权和土地发展权之间的平衡，提高土地资源配置效率。一方面，加强对规划编制的程序性控制，构建实质性效果评价机制，更加注重土地权益分配与国土空间优化的关系。在具体操作中，建议创建结合土地开发权分配和转让的政策工具，并坚持股权平衡的原则。例如，在制定和执行详细的规划时，建议明确规划指标的考核方法，优化空间布局，构建土地收益分配的多元方案、多目标动态考核体系。在规划管理体系的构建上，明确各阶段职能职责和全流程的程序规则，如围绕土地开发权相关规划的编制、审批、执行和修改调整等内容。另一方面，尊重农村集体和农民的土地发展权，赋予其在符合规划的前提下，依法自主决定土地利用方式、开发强度、入市时机等权能，最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过多元主体协商科学编制国土空间规划，合理划定集体建设用地空间边界，明确用途分区和管制要求，并通过完善的利益协调机制引导集体经营性建设用地合理有序入市。此外，在明确用途分区和管制要求时，要在保护永久基本农田、不突破生态保护红线的前提下，为集体经营性建设用地预留足够空间，并根据区域发展需求，合理确定产业准入条件和开发强度，为集体经营性建设用地入市预留弹性空间。
第三，健全集体经营性建设用地使用权的登记制度，依法确认集体和农民的土地权益，为集体经营性建设用地依法有序流转提供产权保障。首先，应当减少行政干预，取消政府审批环节。物权法的核心是物权法定原则与物权平等原则，政府审批作为行政权干预手段，实质上构成对集体所有权处分权能的约束。换言之，政府对农村集体经营性建设用地的行政审批与《民法典》第一百一十四条“民事主体依法享有物权”的基本法理相悖。农村集体经营性建设用地入市的目的不只在于盘活农村集体建设用地，还在于打破农村集体所有权主体虚置的困境。因此，农村集体经营性建设用地入市应当回归集体所有权自主行使，完成从“行政赋权”到“法权确认”的转变。其次，农村集体经营性建设用地使用权宜参照出让国有建设用地使用权采取登记生效主义。《民法典》第三百四十九条规定“建设用地使用权自登记时设立”，该条并未排除农村集体经营性建设用地使用权的适用。无独有偶，2022年自然资源部《关于〈不动产登记法〉（征求意见稿）的说明》同样认为除土地承包经营权、土地经营权、地役权等部分权利实行登记对抗主义外，其他不动产权利实行登记生效主义。建设用地使用权采用登记生效主义的优势在于，不仅有利于弥合因权利生效时间认定不一产生的龃龉，还有助于让集体经营性建设用地入市真正走上规范化和制度化的轨道。
（三）收益分配层面：平衡政府、村集体、农户三者收益分配关系
第一，明确地方政府的土地增值收益分配权。地方政府虽然从“土地财政依赖”转变为“土地增值收益共享”，但从各地实践来看，地方政府所获取的土地增值收益调节金仍远低于政府征地所获得的级差地租收益。为了调动地方政府的积极性，可按照农村集体经营性建设用地入市方式以及不同用途，采取分级比例收取的方法适度上调土地增值收益调节金，以此实现地方政府与农村集体之间土地增值收益的大致平衡。例如，重庆市大足区在构建土地增值收益调节金制度时，突破了传统国有土地四级超率累进税制的路径依赖，创新性地构建起“空间梯度+用途差异”的复合型调节机制，将土地分为商服用地和工业用地；其中商服用地一类镇街50%、二类镇街45％、三类镇街40％，工业用地一类镇街30％、二类镇街25％、三类镇街20％。四川省成都市郫都区同样建立了差异化的入市规则与收益调节机制，将集体经营性建设用地入市用途分为商服用地与工矿仓储用地，其中商服用地根据公开竞价出让和协议出让实行增值收益调节金的差异化征收标准。可以看出，商服用地的增值收益调节金比例明显高于工业用地，这有助于平衡地方政府与农民集体之间的收益分配，化解征地与入市之间的矛盾。此外，待未来时机成熟，可以考虑引入集体土地入市所得税，并对其入市收益进行法定征税，将集体土地入市产生的所得税和地方税收收入专项用于农村基础设施建设、公益事业发展及土地开发利用。在土地再转让的过程中，对集体经营性建设用地使用权所获得的增值部分征收土地增值税。需注意，尽管地方政府有权发布管理型服务文件，但将增值收益的分配责任交给立法机关决定最为合适。立法机关是入市增值收益分配规则制定的最佳主体。
第二，充分发挥市场在集体经营性建设用地分配中的决定性影响，构建集体经营性建设用地入市交易市场。我国幅员辽阔、东西部经济发展水平差异较大，经济较为落后的农村地区可能“入市无门”，无法有效推进城镇化发展进程。2019年《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确规定，“允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市”。建立健全跨区域农村集体经营性建设用地转让机制不仅有助于化解不同区域农村集体之间的利益矛盾，还有利于让经济落后地区或者城市郊区接入城镇一体化进程。当前重庆“地票”模式与农村集体经营性建设用地转让有诸多相似之处，但其本质是地方政府获取建设用地指标的行为，并未真正发挥市场机制的作用。因此，可借鉴浙江德清模式，在县域内构建跨区域建设用地市场，通过价格机制进行跨区域指标交易。但需注意的是，农村集体经营性建设用地跨区域转让本质是双方农村集体经济组织直接对接，还需要建立相应的配套措施。譬如建立转让前的阀门控制机制，转让的农村集体经营性建设用地必须经本集体经济组织成员三分之二以上同意并向地方政府提交申请，任何组织和个人不得以行政命令、强迫或者其他非法方式强制农村集体经济组织将集体经营性建设用地入市；建立转让中的双边审核机制，地方政府就申请跨区域转让的农村集体经营性建设用地是否符合国土空间规划、转让交易价格是否符合市场基准价格等进行审查；建立全过程风险防范机制，为防止农村集体经营性建设用地成为牟利的工具，跨区域转让取得的农村集体经营性建设用地原则上在一定年限内不得再次申请跨区域转让。
第三，合理确定集体内部的土地入市收益分配比例，化解集体内部收益分配矛盾。农村集体经营性建设用地入市令农村集体经济组织壮大后，农村集体经济组织成员将会更加关注自身收益。因此，围绕土地增值收益分配的博弈将会更加激烈，如何平衡集体与农户之间土地增值收益分配成为重要问题。有学者认为，土地非农开发最核心的增值收益应由集体取得，并以股权的形式转化为农民的个人财产。农户获得土地增值收益的形式应当是多元化的，既可以是现金形式，也可以是股权形式，甚或两者有机结合。例如，郫都区以“二八开”为基准分配原则，20%的土地增值收益以现金形式分配给农户个人；剩余80%中的大部分用于发展壮大集体经济，由资产管理公司管理和运营，小部分作为集体公益金，用于村庄的建设和管理以及基础设施改造。因此，集体内部土地增值收益可采取“现金+股权”的方式分配给农户个体，同时集体提留经营性建设用地使用权入市收益比例最高不得超过40%。唯有如此，才能更好地与国家政策相契合。此外，为了确保集体经济组织提留的土地增值收益用途透明化并尊重农民的知情权，集体经济组织应每一季度或者每半年公开财政报表，以供成员查阅。与此同时，农村集体经济组织应当向乡镇政府进行备案，成员对集体公开的财政报表有异议的，可首先向乡镇政府提出审查；若乡镇政府无正当理由拒绝审查或成员认为拒绝审查理由存在争议的，可向县一级政府提起行政复议。通过上述举措，在集体内部形成科学合理的增值收益分配机制，最大限度化解因收益分配不均而产生的利益龃龉，从而促进农村经济发展。
五、结语
农村集体经营性建设用地入市改革不仅是单纯为了因应新时代发展农村集体经济的政策需求，更代表了国家对推进集体经营性建设用地乃至农村土地现代化发展的期许和要求。在此意义上，集体经营性建设用地入市的模式构建与制度完善不仅为《中华人民共和国农村集体经济组织法》的实施扫除制度阻碍，更雕琢了中国农村土地制度体系，探寻农村集体经营性建设用地入市的中国道路。本文从法理层面开展深入分析，通过厘清集体建设用地的价值取向、法律性质和法律地位，为集体经营性建设用地的入市动因提供了明确的法理基础，并针对实践中存在的各类问题提出一系列应对策略。当然，这些具体建议的实操性尚需经过进一步的深化论证与实践检验。唯有审时度势，固本超越，才能回应实践对法律提出的迫切渴求。
