作者简介：郭洁，女，辽宁大学法学院教授，博士生导师，管理学博士；姜欣，女，辽宁大学法学院博士研究生。
基金项目：教育部人文社会科学一般项目“不动产登记视野下自然资源统一确权登记法律制度研究”（编号：21YJA820011)。
本文原载于《内蒙古社会科学》2025年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：郭俊。
内容摘要：省级土地储备制度是落实全民所有土地等自然资源资产所有者职责，实现分级行权体制的重要内容。囿于改革前缺失对省级土地储备的制度性确认，既有土地储备机构限于市县层级，与委托代理改革的省级代理行权未形成对应关系，部分省份探索设立的省级土地储备制度偏离委托代理改革意旨。建立省级土地储备制度应遵循自然资源行权改革的新要求，按照自然资源清单落实所有者的具体职责，克服市县级储备范围的局限，发挥省级土地储备调控区域土地市场的职能作用。资产管理的适度科层化、民事委托原理及宏观调控地方分权理论为建立省级土地储备制度提供了法理正当性。未来省级土地储备制度应框定全省土地储备的行权原则，以协调市县、承接省本级土地储备任务与提供融资支持为其基本职能。省级土地储备机构应具有实质独立法人地位，按照城乡统一建设用地市场与自然资源统一行权要求，在分类确定省级储备范围的基础上，逐步实现国有与集体建设用地、土地与自然资源资产整体储备职能。
关键词：所有权委托代理；省级土地储备；资产管理；宏观调控权
土地储备（以下简称“土储”）是实现国有建设用地一级市场有效供给、调控土地市场的基础性制度安排。经过近三十年的发展，该制度已形成市县级（含）政府为主体的国有建设用地开发、储存、供应的稳定模式。为了解决在全民所有自然资源产权行使中“重开发、轻权益”的弊病，2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《委代方案》），正式推行了全民所有自然资源资产所有权委托代理改革（以下简称“委代改革”），明确提出“建立省和市（地）级政府委托代理机制的所有权管理体制”，并依托土储制度“分类实施储备和管护”。这预示着全民所有自然资源资产的行权改革目标已经超越了现行规范对市县级土储的制度预设，亟须通过立法完成省级土储类型法定、职能更新与机制优化。
学界在委代改革之前形成了较多的土储制度研究成果，但内容集中于土储实施路径、土储规划编制及土储公益目标实践异化的矫正,尚未涉及对自然资源产权改革的行权层级研究。本文提出，省级土储实为全民所有土地所有权管理的法律形式，通过建构省级土储衔接委代改革的层级制度，塑造省级土储机构的资产管理职权，可推动并完善自然资源清单的具体履职，预留全品类资产储备接口，并完善土储制度的市场调控功能，从而提升土地等自然资源资产管理的整体效率。
一、委代改革背景下现行土储制度法律问题检视
自1996年上海市成立全国第一家土储机构以来，市县区域成为我国土储的基本运行场域。虽然省级土储机构在支撑国家级开发区（例如惠州大亚湾国家级经济技术开发区）与省级开发区建设方面存在着地方性探索，但并未获得立法的正式确认。2025年，自然资源部等部委修订的《土地储备管理办法》仍然秉持着市县级土储为制度主体的规范逻辑。
（一）市县土储层级与省级代理行权不对应
自1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》开始，市、县级政府成为国有土地使用权出让主体。为了鼓励各地盘活存量土地资产，国务院于2001年、2006年先后发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》和《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求“有条件的地方政府对建设用地试行收购储备制度”。由此，市、县级政府对土地市场行使土地国家所有权的行权范围从出让扩展至收储。作为国有土地资源资产化的方式，土储行为产生了对国有土地进行事实处分与法律处分的效果。在应然状态下，土储层级须依照《委代方案》提出的“统一代理、分级行权”改革要求，覆盖省、市层级（县层级依据立法规定设立），以体现中央、省、市多级所有权管理。现行规范欠缺省级层面的制度安排，导致土储资产管理功能受限。
1. 市县级土储范围的局限易造成自然资源管理对象的割裂
按照资源利用的整体性原则，《委代方案》提出“探索依托储备制度实现对全品类自然资源资产管护”。委代改革要求依托土储制度为其他品类自然资源资产储备预留规范接口，储备客体将突破单一的土地资源，转向自然资源的整体收储。自然资源的生态系统性、关联性与外部性因素将使收储超越市县行政管理边界，转向跨区域收储。然而，受管辖空间与财政能力的双重制约，市县级土储以行政区域划定收储范围，储备客体限于国有经营性建设用地，不能匹配跨区域、整体收储的目标。
2. 部分市县级土储的短期经济目标偏离调控区域土地市场的功能
通过“收储端盘活低效和闲置用地、供给端调配供给量和供给结构”的行为设定，《土地储备管理办法》明确了土储行为调控区域土地市场的基本功能。按照宏观调控法的原理，土储制度须坚守市场调控的公益性，基于国家土地所有权的公共面向，落实政府矫正市场失灵的主体责任。然而，在土地财政发展模式下，储备土地蜕化为一些市县级政府的“钱袋子”。特别是在2016年土储资金纳入政府性基金预算收缩供给、2025年再次对地方土储专项债发行作出严格限制后,外部财政的收缩固化了部分市县政府依托土地出让金谋取土储项目收益的偏好,此种收益优先型供地策略抑制了土储制度的调控功能。一方面，公益用地因非营利性特征而纳储受限，综合性产业用地的结构调整只能依靠其他政策加以实现。另一方面，部分地方民生性保障用地被排除在土储范围之外。例如，2022年沈阳市政府出台《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》，对保障房用地提出“应保尽保”原则，但实施中未出台配套土储指标或预留储备土地。从全国保障性住房用地供给数据看，2015年以来，山东、浙江等省份廉租房用地供给量占比均低于0.5%,福建省经济适用房用地比重低于2%。
（二）现行省级土储探索滞后于委代改革要求
根据自然资源部的统计数据，截至目前，全国已有18个省（区、市）开展了省级土储制度的自发式探索,只有少数省份的地方立法对省级土储与所有权行权层级的衔接作出了确认。综观整体，依据土储机构设立的目的不同，现行省级土储可被概括为公益型、复合型与随机型三类。公益型指省级土储机构的职权限于为市县级土储提供融资服务或技术支持，收储行为并未实质展开（如贵州省）；复合型指省本级独立收储部分土地资产，并联合或协调市县级政府共同储备和供给土地（如广西壮族自治区）；随机型指省本级未实施常态化土储工作，仅依据本省建设项目需求随机储备土地（如河南省）。总体观之，目前省级政府对省级土储制度的探索尚未能够匹配委代改革的目标。
第一，土储机构职能尚未对接所有者的行权要求。《委代方案》提出各级政府要依据自然资源清单，按照两权适度分离原则构建资产管理机制。当省级政府自然资源清单中包含土储职能时，省级土储机构理应承担所有者行权要求的省级土储职责。对此，现行省级土储探索均未对相关要求予以落实。一方面，试验地区省级土储机构的资产管理职责不明。例如，公益型省级土储机构无实质的资产管理行为，在随机型省级土储制度中，宁夏回族自治区土地征收储备中心的职责涵括“参与拟订自治区土地征收、拆迁补偿和安置补助政策”等行政职能,导致土储机构在职权上的政事合一。另一方面，虽然复合型省级土储机构涵括了省本级储备与市县级政府委托储备职能，但是并未界定省级土储的职责范围，分级行权并非制度设计的初衷。
第二，储备客体范围尚未企及其他自然资源品类。部分省份适度拓展了土储客体边界，如海南省将“规划为建设用地的国有未利用地”纳入省本级储备范围,但总体而言，省级储备仍局限于国有建设用地。
第三，省级土储机构欠缺调控区域土地市场的法定功能。一方面，多数省份收储标准限于保障经济建设用地，虽然机构职责涵括省级区域公共基础设施等产品供给，但却缺少供地计划的稳定调控制度。另一方面，随着各省国土空间规划的生效实施，省级空间规划将传导至各地市，但多数省份尚未出台与之对应的储备资产管理规划或计划，难以形成土地供给的体系性调控能力。
形成上述问题的原因是多方面的。首先，部分省级土储机构成立于《生态文明体制改革总体方案》与《委代方案》出台之前，设计者无法作出对委代改革的制度预期。其次，部分省级土储设置的目的具有实用主义意味。例如，2016年多部委联合印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》以及2025年自然资源部、财政部印发的《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》要求各地不得为土储提供融资贷款，只能由省级政府作为土储专项债发行主体。因市县级政府无土储专项债的发债主体资格，部分省份遂设立省级土储机构以满足省级发债的财政主体要求。最后，土储制度以原国土资源部出台的部门规章为法源依据，缺失《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等基本法的制度支撑，因而土储行为多受到行政权的影响。例如，《土地储备管理办法》确立了土储机构的独立法人资格，同时又规定了土储机构是“隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。理论界与实务界对土储机构的实质法律地位存有“独立主体”抑或“实施主体”的不同解释，对土储行为的法律属性存在“民事与行政”的分歧，这些问题反射到省级土储制度上会阻碍其国有土地行权主体的实在化。
二、委代改革背景下确立省级土储制度的必要性
委代改革为未来国有自然资源资产管理指明了方向。基于分级行权原则，立法亟须建立对应省级政府全民所有自然资源代理权的省级土储制度，将行权与土储制度相贯通。
（一）衔接委托代理机制层级安排
2007年《中华人民共和国物权法》和2020年《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编均明确规定了“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。《委代方案》确定的委托代理机制旨在法定行权层级之外，补充中央授权自然资源部行使所有者职责、自然资源部委托省级政府代理行使所有权链条，同时在土储制度改革层面，提出“发挥落实所有者职责功能”的要求。对此，储备制度的收储、管护与供应三个环节涵括了所有者职责包含的“摸清家底、产权明晰、资产管护与权益配置”等法定内容。
具体而言，收储环节蕴含着产权确认、掌控实物量、价值量等摸清家底的财产权意蕴；纳储与管护环节对应着资产赋能的土地增值性处分；土地供应环节是实现所有权与使用权分离，构建建设用地使用权一级市场的设权过程。概言之，土储制度可分别对应委托代理各层级主体的所有权行权要求，省级代理主体有必要依托省级土储行权。
在落实自然资源清单制层面，省级土储发挥着依据清单履职的作用。为了明晰各层级主体所有者的权责边界，《委代方案》提出通过编制自然资源清单确认所有者职责范围。按照国务院与地方政府的纵向委托授权关系，省级土储可承接中央一级的资产管护需求，受中央政府委托行使代理职权。省级土储可以填补储备层级空缺，储备市县级政府无权储备的中央直属企业、省管国有农场的低效用地，实现央地资产管理的层级衔接。值得注意的是，不同于行政监管的法定授权，自然资源清单制的民事逻辑允许资产管理依据市场情况动态地加以调整，以履职主体与客体相对平衡为路径，形成所有者职责在中央与地方政府间的合理转移。由此，考虑到市县层级已形成土储方式的所有权管理主体构造，省级政府应比照市县土储构建土储机构层级，依据自然资源清单，实现纵向间所有者职责的动态变更。
（二）弥补市县级储备客体范围的局限
土地收储具有地方性特点。受制于资金与区位等客观因素，除了少数由国家政策推动的跨区收储项目外（如2017年粤港澳大湾区跨区储备），市县级土储普遍不具备跨区域资源储备的能力。一方面，市级土储一般委托各县区完成征收、整备等法律行为和事实行为，无力施行矿业用地、滩涂等跨区域用地的收储；另一方面，市县级无力收储使用权归属于中央直属企业和省属企业的低效用地。长此以往，资源弱势区域的土地收入难以带动全地类收储的管护支出，可能会诱发土地资产贬值的风险，并加剧与优势地区间的地价差，形成土地要素的马太效应。
公平配置区域资源是公有土地所有权肩负的基本社会功能。省级区域作为《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定的地方政府的基本单元，承担着促进省域经济社会可持续发展、保障区域公平的基本责任。根据区域发展权原理，区域具有地方性法律人格，是区域自我发展的权利载体。区域地方政府应开放跨行政区域资源的市场运行，实现资源要素的有效流动、系统整合。确立省级土储制度利于实现跨区域土地等自然资源的公平配置，促进区域协调发展。其一，依据《委代方案》“依托储备制度落实土地等自然资源资产管护主体”的改革要求，省级土储可依据分级行使的所有者职责清单，调整土地和自然资源资产储备范围，实现对不发达地区的平衡储备。其二，省级土储可发挥引导社会资本的流动优势。按照新经济地理学的研究结论，地区集聚经济、政府投资行为等会正相影响地区的集聚效应,省级较市县级在国有资源的支配范围、财政担保、政府信誉方面均更具优势，更有能力引导社会资本注资省域土储项目，缓解市县政府的垫资压力。
（三）助力实现土储制度的调控目的
目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。施行省级土储制度的目的之一是适配省级政府的土地市场调控职能：一是扩大土地供给端参与建设用地市场调控范围，落实省级政府的国土空间规划目标；二是优化土地市场供给结构，引导产业结构的调整与合理布局。
2024年，国务院陆续批准了各省国土空间总体规划，土储与国土空间总体规划协同的调控功能得以制度化。按照国家要求，省级国土空间规划是对省域内各资源要素的系统性空间配置，应体现区域整体性与发展协调性,省级土储机构须担当具体行动者的角色。一方面，落实空间规划须具备区域与要素双重属性，省级土储机构可发挥区域发展协调式供地功能，落实省级主体功能区的引导作用，保障区域重大公共设施的用地供给。另一方面，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省级政府有权领导所属工作部门与下级人民政府工作。省级政府通过委托省级土储机构开发整理跨区域低效资源，利用土地资源的吸附效应，通过资源地区配置和利用的合理化，助推宏观调控目标的实现。
三、委代改革背景下确立省级土储制度的法理正当性
委代改革以纵向央地事权划分与横向资产管理行权为支撑。省级土储制度体现了适度科层的事权分工与区域协调的空间法治思维。
（一）纵向事权配置：地方政府自然资源资产管理的适度科层化理论
根据科层制原理，组织形态通常表现为“管辖权法定”“严格上下级隶属”的命令—服从特征。适度科层制是基于政府整体性，以消除事权配置完全科层化下政府职责“碎片”现象为目标的层级设计制度。由此，适度科层制彰显了动态平衡的实践智慧，其在批判传统科层制过度僵化的同时，保留了效率与稳定性的优势。为了回应分级代理行权要求，适度科层化为建立省级土储制度提供了理据。
1. 地方政府的组织科层性决定了省级土储不可或缺的组织地位
在自然资源资产管理领域，现行规范已为中央、省、市层级政府搭建了逐级约束的科层体系。《中华人民共和国宪法》第95条规定了“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人民政府”五个地方政府层级。省级政府在地方政府各层级中居于决策地位，承担着消弭央地权力博弈的风险、对省域范围治理行动施行“兜底”的责任。2004年4月国务院下发的《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，明确了省以下土地管理机构实行垂直管理，省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府。同时，依据2018年修正的《土地管理法》第26条和29条的规定，省级政府应承担“强化自然资源督察机构对国有自然资源资产监督”责任。就此而言，虽然全民所有自然资源行权主体并未严格对应“上令下行”的科层结构，但是省级政府作为中介层级，对下级政府的分级委托决策权与监督权仍构成各级地方政府代行国家所有权的重要权源。
2. 适度科层化为省级储备提供了资源整合能力
自然资源具备整体性，严格地按照科层结构行使储备权利可能会割裂未来土地等空间整体资源的关联性。因此，有必要采取适度科层化的方式，柔化科层的行权配置，由省级直接储备或协调下级地方政府储备，以促进资源利用的规模效用。
在我国，广西壮族自治区具备适度科层化的联合储备经验。承前所述，根据2012年《广西壮族自治区本级土地储备管理办法》，自治区级土储机构可委托土地所在地的储备机构开展自治区本级土储工作，亦可同市县级政府开展共同投资、合作储备或推行土地作价投资的储备项目,但该类经验尚未在全国推广。观察其他国家可知，适度科层储备实践已经获得了较为广泛的应用。例如，荷兰政府于2017年开始将自然资源管理职能定位于省级。为了实现自然资源的整体性保护，荷兰多级政府在科层权力与横向合作间不断“切换”，省级政府常联合市镇政府制定土储政策，通过平等协议的方式整合储备土地与自然资源。美国土储实践形成了州际平等协商下级政府跨郡、市合作运行同一“土地银行”的制度模式，实现了跨辖区的不动产收储。上述经验表明，省与市县级政府间可相互委托，提升资源整合能力，实现不同层级政府间跨区域收储的灵活方式。
（二）横向事权分离：自然资源资产管理行权的民事委托原理
纵向央地事权的划分仅完成了监管权行权的层级分工，所有权行使主体理应从省级政府的法定监管职责中进一步分离出财产管理权。《委代方案》提出，地方政府经同意可通过转委托或授权的方式将具体工作委托给其他政府部门或专业资产运营机构。省级土储机构对低效用地的收储与使用权的设定符合省级政府委托其他主体落实国有土地资产财产权的民事委托的基本原理。
1. 省级储备
民事委托的私法逻辑民法委托理论认为，委托人和受托人可通过合同约定，由委托人委托受托人处理事务，实现委托人的行为意志和财产利益，补充其行为能力和专业化的不足。《民法典》以代理制度和委托合同制度对此予以确认。地方政府与资产管理主体委托关系的有效性取决于资产管理的受托主体能够主动履行受托义务，并以独立的自我责任完成委托目标。在委托代理语境下，资产管理的横向分权与自然资源部委托各级政府所有者职责的综合行权模式相衔接。省级土储机构是省级政府国有土地资产的受托人，承接省级政府国有财产权的行使责任，充任国有财产“管家”和经营者的角色。
2. 不完全委托合同需要省级土储行使
剩余控制权制度经济学理论认为，囿于有限理性、机会主义及信息不对称的限制，契约通常是不完全的，而契约中难以明确的部分权利即剩余控制权。按照产权学派代表学者哈特的观点，当契约不完全时，拥有剩余控制权一方具有更大的谈判力和合作剩余，更优选择是将资产产权赋予投资更重要的一方。在资产实际配置的过程中，省级政府难以躬身进入市场或直接作出配置决策，受托人占据信息与交易的优势地位，由受托人获得剩余控制权更有利于实现资源的优化配置。
土储机构具备行使剩余控制权的优势。第一，对于未设权和权属不清的国有土地等自然资源资产，土储机构享有的完备信息能够灵活设定使用权，将财产从占有状态转化为行权状态。例如，可通过收储管护、再行设权的方式促进资产化利用，实现国有财产的保值增值。第二，对已设权的国有土地等自然资源资产，除了委托合同分离的储备权利外，受托人享有其他必要的所有权管理权能，包括但不限于对使用权人资产利用过程的监督权等。国际经验证明，给予土地银行剩余控制权有利于对受托人的行为激励。例如，美国《住房与经济恢复法案》规定，各州立法允许土地银行与新买方订立追回条款，一旦不动产未达到协议约定的利用效率，就会允许土地银行重获财产所有权。
（三）区域市场调控：宏观调控权力配置的地方分权理论
2018年以来，以《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》为基础，国家相继发布了一系列区域协调发展政策，强调“制定差别化政策并注重区域一体化发展”。为了应对区域间资源禀赋的不平衡，地方政府在宏观调控决策与执行中的作用不可或缺。一方面，宏观调控权以地方自主权为基础，区域发展不平衡折射出单一、集中的中央宏观调控权制度过于僵硬的弊端，地方政府须拥有对其管辖范围内可能关涉整体区域经济社会事务的管理、调控权。另一方面，政府宏观调控决策须基于相对完全的信息掌控。受资源禀赋与区位的限制，土地市场信息更接近地方，地方政府具备优化市场调控策略选择的能力。省级作为地方宏观调控权的基本层级，既可实现区域土地市场的有效调控，又可避免市县级政府资源决策偏离中央确立的总体目标。
按照分权理论，省级土储作为重要的调控工具，可与货币政策外的一切调控手段相结合，发挥“地根”的协同决定效应，确保区域宏观调控权的有效实施。第一，受省级政府的宏观经济、社会发展决策的影响，省级土储能按照规划周期，提前纳储土地资产或区域内自然资源，通盘考虑空间功能与基础设施结构布局。第二，省级土储可增强省级政府的市场经济逆周期调节能力，在按照供地计划约束投放土地资产的同时，灵活实现相机性收储与土地供给。第三，市县级政府已预先拟定本行政区划内的土储计划，但不同市县的供应结构与时序难以保持一致。省级土储机构具有地方土地利用规划和计划的审批权，能够利用对储备计划、供地结构与时序的调控，增强省级政府调控政策的空间和资源支持，保障区域土地市场的均衡和稳定。
四、委代改革背景下省级土储制度的构建
委代改革背景下的省级土储制度将围绕所有者职责的分级代理、职责清单制度展开具体内容。其制度构建的路径应以土储的基本职能为前提，按照主体法律地位、客体范围分类两方面创建完备的省级土储制度体系。
（一）明确省级土储制度的基本职能
1.框定全省土地储备行权的基本原则
基于地方政府科层制结构的特点，省级在地方政府层级中处于指导管理与监督决策的地位，为市县级土储法律制度的构建与实践提供行为准则。考虑到《委代方案》对国有土地资产行权提出的政策要求，建议在省级土储制度中明确五项基本原则。第一，依据第一项“主张所有”中“家底清、归属明”的职权内容，省级土储制度应建立储备土地物权的“公示公信原则”，明确自然资源统一确权登记与一般不动产登记的衔接要求。第二，依据最大化土地资产“物权权能”的行权目标，省级土储制度应确立“以用为先原则”，防止对储备土地的低效利用，积极、妥善处置闲置的存量土地。第三，依据履行义务的职责要求，省级土储制度应衔接储备土地过程中的“公法管制义务与民事约定义务”，确立市场化配置原则的基础地位。第四，依据承担责任职责，省级土储制度应涵括“行政与民事责任”的行为双重结果约束，确立“权责一致原则”，土储机构在享受资产配置权利的同时，承担资产保护的法律责任。第五，依据落实权益的职责，省级土储制度应综合经济、生态等多元利益，确立土储统一管理原则，引导市县级土储范围从经营性国有土地扩充至公益性国有土地，从土地资产扩展到其他品类自然资源。在省与市县纵向委托储备关系中，省级储备制度应建立组织体系内的约束与激励机制，构建省级储备机构对下考核维度和指标，为储备土地资产损害责任追究提供定量化评价依据。
2.协调市县级储备并承接省本级储备
为了解决区域发展不平衡、不充分的问题，需跨区域协调空间资源配置。按照纵向事权配置的适度科层化理论，建议以收储端、供应端为基点，按照自然资源清单，赋予省级土储机构协调片区收储、整体收储和直接收储职权。一是在收储端，按照自然资源空间整体性，对不宜按照市县行政区划分割收储的土地及其他自然资源，省级土储机构应直接收储或协调市县实施整体性收储。如此，这亦符合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出的“跨区域资产上收一级管理”“开发经营性资产下沉”的总体导向。二是在供给端，省级政府负有协调区域发展用地和区域性保障用地供给的职责，省级土储制度可界分与市县级土储制度的代理职责，委托相关市县完成片区收储，满足重大区域项目用地和保障性用地的需求。三是扩展所有者职责清单的储备职权，对接《委代方案》提出的省级政府代理履行所有者职责，由省级政府依照委托合同，委托省级土储机构实行储备、管护和供应。
3. 为全省土储搭建融资平台
在世界范围内，土储融资主体呈多层级、多元化的特点。日本土储依赖各级政府的土地信托、债券等多元融资方式实施；瑞典地方政府土地收购资金源于市政收入、中央政府贷款、商业银行贷款。为了消解我国市县级土储融资难的困境，省级土储机构应承担省级融资的主体责任，在市县层级外强化省级政府的融资能力。一方面，省级土储制度应构建灵活性融资机制。按照《预算法》关于管控政府债务风险的要求，省级土储可捆绑经营性与公益性项目（捆绑项目以预期盈利为前提），分摊各地区不同项目间储备土地的开发成本，缓解公益性储备用地的前端融资压力，以加大对欠发达地区公共服务的支持力度与投入力度。另一方面，借助省级政府的政治声誉、财政担保的优势，引导社会资本参与储备土地开发，保障省本级储备项目资金的落地。
（二）明确省级土储机构的实质独立法人地位
按照委代改革的要求，作为国有自然资源行权的受托人，省级土储机构的资产管理权力综合了无意思表示的事实行为与有意思表示的法律行为，理应具备对外民事法律行为的独立主体名义与责任承担能力。省级土储机构接受省级政府委托，应先行确立事业单位性质的独立法人，逐渐过渡为契合市场交易规则的国有公司性质的营利法人。
1. 未来应按照国有资产公司形式定位省级土储机构
2018年修正的《土地储备管理办法》赋予了土储机构以事业单位法人资格，但法律地位被确定为市县级自然资源主管部门土储行为的实施主体，无独立决策的意思表达能力。既有的省级土储机构基本沿袭此例，并被改造为两类。一是无实质储备职能的事业单位，如2022年以前为市县提供资金支持的内蒙古自治区级土储机构；二是在省级土储机构外，另设承担储备职能的市场化运作国有公司，如2019至2023年间，湖南、湖北两省陆续成立的省国资委全资控股国有公司。按照《委代方案》构建现代产权制度的基本目标，省级土储机构应以提升资产配置效率为宗旨，经营管理国有土地等自然资源资产。按照主体自治、交易自由的市场运行规则，省级土储机构应适用《民法典》独立法人的主体定位和行为规范。国有公司的主体形式契合土储机构市场化行权要求，可依据独立主体的行为能力和责任能力，确定行使国有土地等自然资源资产的行为自由和权利限制，开展有效的市场竞争。比较法上，美国土储机构即采国有公司的主体形式，美国多数以州授权法赋予土地银行不动产购置权、处置权与回收权,土地银行享有不突破政府权限范围的资产管理决策权。
此外，省级土储负担的国有资产管理的公共职能，适宜采用国有公司的主体形式。根据层级特点与土储的特殊功能，省级土储机构的公共职能包括但不限于统筹跨区或委托地方土储、承接国家委托地方的重大项目用地储备、公益用地收储、编制区域土储资产规划等。因此，基于《中华人民共和国企业国有资产法》规定的国有公司的公共责任，国有公司化的省级土储机构可强化机构的法人自治，在满足投资者信义义务的同时，亦符合国有公司的社会责任，可实现资产盈利与公共目标的均衡。
2. 区分民事法律行为与受托行政行为
省级土储机构享有承接资产管理与公共事务两类不同性质的职权，有必要对两种职权作出界分，以明晰国有公司的法人地位。第一，对于土地资产管理职权，同级自然资源主管部门应通过委托授权赋予土储机构独立决策权与经营权，权利内容包括土地管护、使用权出让、收益权行使等。同级政府自然资源主管部门应由行为监督转为结果监督，通过行权绩效考核彰显委托人权利。第二，对于政府委托的公共事务，省级土储机构有义务按照公共事务行政的要求代为履行公共职责，但须遵从行政法受托行政的运行规则，外部责任由委托政府承担，政府与储备机构间按照委托协议约定承担组织体系内行政责任。第三，根据《中华人民共和国立法法》第8条规定的法律保留原则，宜将《土地储备管理办法》对土储机构的规定上升为基本法律，以完善省级储备为切入点，使土储制度法治化、系统化。
（三）分类确定省级土储的客体范围
为了落实省级土储的各项功能，立法应规定储备客体的范围与标准，避免法定列举形成客体的缺漏或僵化。一方面，兼顾各省资源品种与储备能力的差异性；另一方面，以省级自然资源所有者职责清单的动态调整结果为依据，省级土储客体应实行弹性化调整。依照储备对象的来源，省级土储应分为三种不同类型。
1. 法定储备
法定储备指所有者职责清单和现行法确定的省级政府应储备自然资源的范围。一是按照职责清单确定直接的收储范围。根据中央委托省级政府代理履行所有者职责的资源清单，宜由省级政府依照民事合同委托省级土储主体实行储备、管护、临时利用与出让供应。此类资产应按照经营性与公益性资产的区分，由省级土储机构分别设置管护和处置规则。二是依据省级政府面向所属行政区域的公共物品供给职责以及目的法定性原则，省级土储机构有权储备对应的土地等自然资源资产。三是基于省级政府的宏观调控职责，市县级政府无力或者怠于收储的低效与闲置用地应被纳入省级储备的范畴。
2. 意定储备
照行权灵活性原则，省级土储机构可储备市县级政府申请省级代为储备的土地等自然资源资产。土地储备有别于传统行政监管权力下的逐级储备模式，具有落实所有者职责的意涵，各级土储机构可基于自主行权原则转托其他层级主体代为储备。另外，《委代方案》明确了国家安全至上原则，中央政府须直接行使关涉国家经济安全、国防安全与生态安全的自然资源资产所有权。鉴于目前缺少中央一级土储机构，国务院可根据行权需要，就中央直接行权的土地等自然资源资产收储，按照所处区位委托省级土储机构实施。
3. 联合储备
联合储备是指城乡融合的全品类自然资源收储方式。为了顺应集体经营性建设用地入市与自然资源资产整体盘活利用的改革趋势，省级储备客体应从城市国有土地囊括集体建设用地，同城乡融合的统一建设用地市场改革相互协同；储备的资源品类应从土地囊括其他自然资源品种，实现自然资源的整体储备、空间储备。由此，基于城乡统一建设用地市场调控需求与资产管理的规模性，省级土储机构应建立国有与集体建设用地、土地与其他自然资源资产统一储备的具体标准、特殊运行机制与利益分配规则，促进联合收储的法治化。
结语
省级土储制度的确立虽属自然资源所有权委托代理改革中的省层级行权问题，但其关涉实现土地等自然资源清单范围、土地市场宏观调控分权的制度承接，具有重要的规范引领意义。在委代改革背景下，省级土储制度应嵌入自然资源所有权纵向央地事权划分与横向资产管理行权机制，并依托省级政府的宏观调控权，扩充区域土地市场调控范围。作为对未来城乡建设用地与自然资源整体收储制度的预留，现阶段省级土储制度的基本职能仍应以协调市县级、承接省本级土地储备为主。按照先行扩充建设用地与未利用地储备范围、明确省级土储机构实质独立法人地位的完善思路逐步向国有资产公司的市场主体过渡，最终实现城乡统一建设用地市场调控与自然资源整体收储的制度功能。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
