作者简介：高飞，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，博士生导师；朱婷，广东外语外贸大学法学院博士研究生。
基金项目：国家社会科学基金项目“土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”（21BFX082）。
本文原载于《南通大学学报（社会科学版）》2025年第4期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编校：顾理辉。
内容摘要：耕地污染侵权行为主要包括不合理的耕作行为、废弃物排放行为和土壤酸化等类型，侵害的对象包括公共利益和耕地权利人的私益。我国耕地保护制度以严格的国家管控为主要特点，对以私法制度对耕地予以特殊保护的进步理念缺乏足够的关注，以致耕地污染侵权责任制度运行面临责任承担主体的认定困难、责任追究机制混乱和不同责任承担方式的适用顺序不明等困境。明辨耕地保护的公法规范的制度意蕴，区分耕地污染侵权行为引发的民事公益诉讼和民事私益诉讼的制度目标，有助于明晰耕地污染侵权责任的承担主体，理顺耕地污染侵权责任追究机制，确立耕地污染侵权责任承担方式的顺序，从而为保护耕地权利人的合法权益和耕地生态系统的可持续发展提供有效的法治保障。
关键词：耕地污染；责任主体；公益诉讼；生态环境修复
耕地保护事关我国经济和社会可持续发展，历来受到党和国家的高度重视，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）也将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确立为我国的基本国策。当前，我国耕地遭受大面积污染，对农作物产量、农产品品质和生物多样性等造成了恶劣影响，进而严重制约了农业农村的高质量发展。为此，党和国家先后出台了一系列政策文件对耕地治理予以指导，各级地方政府也开始关注并积极采取多项措施整治耕地污染。尽管采取补助政策与技术修复等措施修复耕地以恢复地力极为重要，但追究导致耕地污染的行为人的法律责任，并以此遏制实践中频频出现的耕地污染事件同样值得重视，故在保护耕地资源的法律规范体系中，法律责任是法律制度运行的保障机制，也是确保耕地污染得以有效治理的有力措施。当前，我国有关土地污染防治及其法律责任的规定散见于《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）《土地管理法》《中华人民共和国粮食安全保障法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规中，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）关于“环境污染和生态破坏责任”的规定也可适用于耕地污染的侵权行为。由于土壤污染问题的解决需要公法、私法共同发挥其规范功能，导致耕地污染责任主体的认定、责任追究程序的选择以及责任承担方式的顺序等，在制度运行中需要结合法律制度予以明确。本文拟以耕地保护法律制度的体系解读为基础，对耕地污染侵权责任承担所涉疑难问题进行探讨，希冀对耕地污染侵权责任规范在实践中得到准确理解和适用有所助益。
一、耕地污染侵权行为类型及其损害结果
长期以来，导致我国耕地污染的原因非常复杂，既有自然灾害，也有人为因素。这使得我国耕地的土壤质量不断退化，从而对耕地承载的公共利益和耕地权利人享有的私益均造成了损害，以致耕地保护问题愈发严峻。
（一）耕地污染的侵权行为类型
污染耕地的行为属于耕地侵权行为的范畴。有学者基于耕地侵权行为的复杂性和多样性，结合田野调查和农地法治研究经验，以民事法律关系及其构成中的关键要素为标准，将耕地侵权行为分为主体加害型侵权行为、客体受损型侵权行为和违约性侵权行为。这种分类的本质在于区分一般侵权行为、特殊侵权行为以及造成耕地损害时侵权责任与违约责任的选择及适用，对区别不同情形处理耕地侵权纠纷具有重要的实践价值。然而，耕地污染侵权行为具有自身的特点，其中从造成污染的主要原因出发，可以将耕地污染侵权行为分为以下类型：
1.不合理的耕作行为
耕地是能够用于种植农作物的土地，是人类赖以生存的基本资源。因实施不合理的耕种行为而导致耕地污染的主体只能是耕作者。耕作者不是一个严格的法律概念，是享有耕地种植权利的主体。根据我国农村社区耕地种植情形，耕作者包括集体土地统一经营时的农村集体经济组织、自营的土地承包经营权人和土地经营权人。作为耕地的经营主体，耕作者是耕地最直接的利用人，既是耕地种植的受益者，也是耕地保护义务的直接承担者。在利用地表耕作层种植农作物时，耕作者均有权通过不同的耕作方式和手段利用耕地来提高农作物产量，以实现自身最优利益。为了获得最高产量，耕作者在实际耕作中可能实施不合理的耕种行为，而这些行为往往是造成耕地土壤污染的直接原因。在耕作层土壤自身系统被破坏的情况下，如果耕作者一味追求利益连续种植同一作物或者高产作物，就会使已经不堪重负的耕作层雪上加霜。此外，农业中最常见的大水漫灌方式，也是加剧土壤污染的“元凶”之一。大水漫灌式浇水会破坏土壤层的营养结构，对土壤侵蚀、压实的作用极强，从而导致土壤处于缺氧环境，使土壤中的微生物因缺氧死亡，土壤的团粒结构被破坏，造成土壤的酸碱失衡。可见，耕作者不合理的耕作方式往往致使耕地土壤的内部结构和功能遭到破坏，产能下降，甚至永久失去生产能力。
2.废弃物排放污染
耕地土壤污染的另一重要原因是工业废水、废渣的排放和农村生活垃圾、污水的排放。2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，不同土地利用类型的土壤受到污染均在一定程度上存在，重污染企业用地、工业废弃地、工业园区、固体废物集中处理处置场地、采油区、采矿区、污水灌溉区和干线公路两侧，都是遭受污染的典型地块。这些地块的周边土壤受到污染的情况也较为严重，而且主要是重金属污染和有机物污染。工业生产所产生的废水废渣排放后在土壤中不断积累和沉淀，对土壤结构产生极大的破坏，而土壤的有害物质又通过食物链进入人体，对人体的生命健康造成或明显或潜在的危害。在农村地区，家庭生活污水和垃圾一般会选择就近排放与处理。这些垃圾的随意倾倒和填埋，使危害物质进入农田，造成耕地土壤的污染。可见，废弃物的排放是导致耕地污染的重要原因，排放者对这种破坏耕地的行为应当依法承担责任。
3.土壤酸化
酸沉降对耕地土壤的破坏也极为严重。酸沉降主要是指工业活动中排放出的酸性气体，通过干沉降或者以酸雨的形式降落到地表所形成的土壤污染问题。酸沉降导致的土壤污染具有原因复杂、程度快、面积大等特点，而且其造成的土壤污染，修复与治理的难度也在不断增加。因此，各种工业主体以及日常生活行为导致的大气污染，最终可能造成土壤污染，破坏农地，进而影响农作物的产量与质量。我国南方地区比较突出的红壤酸化问题就与此密切相关。然而，在耕地污染侵权责任制度运行实践中，造成土壤酸化的侵权人以及侵权行为对损害后果的原因力等的确定均存在诸多障碍。
当然，耕地污染的原因繁多，除上述耕地污染侵权行为外，还存在其他污染耕地的行为，而且耕地污染的产生或扩大在一定程度上也与政府和农村集体经济组织的监管不力有关。目前我国耕地污染态势严峻，就与相关政府部门和农村集体经济组织等监管主体疏于履行对耕地质量的监管义务有一定的关联。这种情形对于耕地污染侵权责任的承担同样具有重要影响。
（二）耕地污染侵权行为的损害后果
由于耕地是一个复杂系统，故耕地资源不仅极具公共属性，而且还是民法中财产权的客体，从而使耕地污染行为侵害的对象包括公共利益和耕地权利人的私益。
1.耕地污染侵权行为对公共利益的侵害
公共利益是一个具有争议性的法学概念，至今学界未能对其作出准确界定，但其与纯粹的私人利益相对立，是不特定人的共同利益,却是一种基本共识。耕地保护事关粮食安全、生态环境保护以及经济社会的可持续发展，表明耕地承载着诸多公共利益。土壤污染导致我国耕地遭受不同程度的破坏，威胁到我国耕地保护红线和粮食安全，也危及生态环境，从而造成公共利益的损害。
2006年，我国“十一五”规划首次提出“18亿亩耕地红线”。随着我国土壤污染比例的逐年增高，耕地逐年退化，因而亟待加强耕地治理，以预防耕地数量减少和质量下降。第三次全国国土调查结果显示，截至2019年12月31日，我国耕地面积有12 786.19万公顷（191 792.79万亩）。尽管该数据表明我国耕地数量实现了国家规划确定的耕地保有量目标，但人均耕地面积也仅有1.36亩，还不到世界平均水平的40%。从第二次全国国土调查到第三次全国国土调查的10年间，全国耕地减少了1.13亿亩，而当前全国可以即刻恢复为耕地的农用地只有8700多万亩，需要通过工程措施恢复为耕地的农用地也仅有1.66亿亩。可见，我国的耕地后备资源极其贫乏。伴随新型城镇化的推进和乡村全面振兴，我国建设用地的面积将持续增加，还会有部分耕地被占用，以“占补平衡”来补充耕地远远落后于建设用地的增长速度，而且“占优补优”的难度也在加大。而且，土壤污染对耕地的严重破坏依然不容忽视，其继续着威胁18亿亩耕地的数量红线，致使耕地质量的保护更是形势堪忧。因此，必须坚持最严格的耕地保护制度，最大限度地治理土壤污染问题，保障现有耕地数量不减少、质量不下降，以便维持并逐步提升农业产能。
同时，粮食安全是国家安全的重要内容，而“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局”。耕地污染侵权行为与我国粮食安全和农产品质量安全息息相关。农作物产量下降，这既是对我国粮食生产数量安全的直接威胁，又与我国长期坚持扎牢粮食质量安全篱笆的举措背道而驰。党的二十大报告对于粮食安全问题再次部署，强调保障粮食安全党政同责，要求确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。然而，保障粮食安全必须首先保护好耕地，耕地资源的过度利用和土壤污染日渐严峻，使农产品质量安全问题受到很大挑战，粮食和重要农产品保供任务也更加艰巨，从而对公共利益造成了严重影响。
2.耕地污染侵权行为对耕地权利人的私益的侵害
耕地遭受污染不仅损害公共利益，而且损害私益，其对私益的损害包括对集体土地所有权人的财产权益造成的损害和对耕作者的财产权益造成的损害。农村集体经济组织作为农民集体的组织形式，是集体土地所有权的主体,其应当履行发包农村土地，合理开发利用和保护耕地资源并进行监督，对于统一经营耕地产生的收益予以分配和使用等职能。可以说，农村集体经济组织在耕地保护过程中既是实施主体，又是管理主体和受益主体。目前，在耕地遭受污染后，耕地土壤被破坏，耕地生产能力下降，农村集体经济组织享有的土地所有权受到侵害。民事权利是典型的私益，作为民事权利客体的利益由确定的民事主体所享有，此类客体一般具有确定的客观价值，即使该价值在特殊情况下难以确定，主体也可以赋予该客体较为明确的主观价值，故民事权利的客体受损而导致的权益损害归属明确，当事人可以通过侵权责任法及其他法律救济渠道形成可接受的补救结果，恢复因权利遭受侵害而扭曲的社会秩序。而且，耕地土壤污染后的治理投入大、周期长、效果慢，如果地方财政资金扶持有限，受流转年限的影响，土地（承包）经营权人很少自主投入资金治理。如果由农村集体经济组织牵头来承担受污染耕地的治理工作，必然会需要该集体投入相应的人力和资金，结果便是部分集体财产直接支出或者该集体无法获得原本可获得的集体财产，导致农村集体经济组织享有的土地财产权受损。
其实，耕地污染不仅会损害作为土地所有权人的农村集体经济组织的利益，还会对耕作者的利益造成明显损害。我国实行农地三权分置制度后，土地承包经营权人可以将土地经营权依法向他人流转，而土地经营权人在合同约定的期限内，对耕地享有占有、使用、收益以及抵押的权利。由于耕地不像一般财产，耕作者获得收益的方式不是频繁流转耕地，而是在耕地上从事农业生产经营。一旦耕地出现土壤污染问题，农作物将减产或者质量下降，耕作者则无法通过收获农产品实现预期利益，这显然损害了耕作者利用耕地获得收益的权利。而且，由于土壤污染后耕地修复困难，当耕作者获得的收益持续降低时，其耕种土地的积极性会随之降低。如果土地经营权人的收益下降，将影响土地经营权的流转，从而间接损害了土地承包经营权人的利益。
总之，耕地作为具有公共属性的财产权客体，耕地污染侵权行为在损害耕地权利人的私益的同时，也对公共利益造成损害。尽管侵权责任法调整的是侵害民事权益产生的民事关系，但公共利益从来都没有被排除在民法规范的规制范围之外。无论是《中华人民共和国民法通则》第7条规定“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序”，还是《民法典》第8条规定“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”，都表明民事主体侵害公共利益应当承担相应的法律后果。这一点在耕地污染侵权责任制度运行实践中也不应当例外。
二、耕地污染侵权责任承担的法治困境
当前，我国已经建立了最严格的耕地保护制度，但由耕地的公共属性所决定，该制度以严格的国家管控为主要特点，对于行政权力的管控措施如何与耕地权利主体的民事权利义务结合，缺少具体的制度构建。《民法典》第244条规定“国家对耕地实行特殊保护”，说明立法者认识到耕地不同于民法上一般的物，需要对耕地的保护予以特别规范。不过，这一体现进步理念的法律规则没有引起各界足够的重视，而是基于民法是私法，且民法以规范私益为主要目的，认为《民法典》第244条是立法政策的宣示性规定，其中所谓的“特殊保护”也被理解为行政法律法规中的耕地保护制度。受这种观念的影响，耕地污染侵权责任承担制度的顺畅运行面临诸多亟待解决的困境。
（一）耕地污染侵权责任的承担主体认定困难
一般来说，侵权人应当对自己的行为造成的损害后果承担责任，即侵权人为侵权责任的承担主体。耕地污染侵权责任主体应当依据《民法典》的规定加以确定。然而，《土壤污染防治法》第45条从公法视角对土壤污染后实施土壤污染风险管控和修复的责任主体作出了规定。该规定与《民法典》从私法视角规定侵权责任主体的制度如何实现对接，各界均未给予必要的关注，致使耕地污染侵权责任承担主体的认定存在以下困难：
1.耕地污染侵权责任主体难以确定
耕地污染的原因复杂，污染源多元，且我国耕地数量庞大，土壤污染也呈现面积大、范围广、危害大的特点。造成土壤污染的主要原因既有耕作者的耕作行为，也有来自耕作行为之外的其他污染行为，这些行为经过叠加和积累，致使耕地污染侵权责任的因果关系形态往往是多因一果。对于这些污染行为，很难明确土壤污染的责任承担主体或者主要污染行为人。同时，由于耕地污染具有隐蔽性和长期性特征，以致我国土壤污染的历史遗留问题极为严重。据2014年《全国土壤污染状况调查公报》可知，工矿业废弃地土壤环境问题突出，是造成土壤污染或超标的主要原因之一，也是造成耕地污染历史遗留问题的典型表现。对于耕地污染中的历史遗留问题，需要一定的技术分析土壤污染的原因以及污染来源，而进行调查、技术鉴定以及因果关系判定等涉及一系列程序，试图以此找到法律规定的土壤污染责任主体却极为困难。而且，曾经导致土壤污染的工矿企业、耕作者等主体，如果已经破产或者死亡，或者没有足够的责任财产，明确其为耕地污染责任主体，在实践中也无法达成耕地保护的目标。
2.公法规范对耕地污染侵权责任主体的影响不明
《土壤污染防治法》第45条第1款和第2款对土壤污染风险管控和修复的实施主体顺序作出了明确规定，即能够认定土壤污染责任人的，由该土壤污染责任人实施；无法认定土壤污染责任人的，由土地使用权人实施；地方政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施。这是从公法视角对土地污染后土壤修复主体的规定，且该主体承担的责任在性质上应当属于公法责任。其中，地方政府及其有关部门应当如何承担组织实施土壤污染风险防控和修复的兜底责任，法律并没有作出具体规定，以致一旦土壤污染情形出现，各行政机关的首要选择便是找寻责任人，不同行政机关可能因职权交叉而相互推诿，怠于组织实施土壤污染风险管控和修复。
然而，根据《民法典》的规定，耕地污染行为作为一般侵权行为时，侵权人需要承担恢复原状的侵权责任；耕地污染行为作为特殊侵权行为时，侵权人需要承担生态环境修复责任。可见，无论耕地污染侵权行为的性质如何规定，侵权人都是责任主体。《土壤污染防治法》规定的土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。这些活动的完成在实质上也达成了耕地污染侵权责任中的恢复原状或生态环境修复责任之目标。《土壤污染防治法》确定的土壤污染风险管控和修复的责任主体不同于私法中的耕地污染侵权责任主体，该规定对耕地污染侵权责任的承担有何种影响，尚需结合相关法律规范予以厘清。
3.土地使用权人承担修复责任的公法价值与私法价值之协调
根据《土壤污染防治法》的规定，土壤污染责任人无法认定时由土地使用权人实施土壤污染风险管控和修复。然而，不能确定土壤污染责任人，这表明土地使用权人也不是土壤污染责任人，而此时由土地使用权人来实施土壤污染风险管控和修复，如何在结果上确保公平尚需斟酌。
土壤污染时的土地使用权人就是耕作者，其作为耕地的长期经营者是利用耕地从事农业生产的受益人，同时也承担着预防土壤污染导致耕地质量下降的义务。在土壤污染责任人无法认定时，由耕作者承担修复责任既使耕作者承受过重的负担，而且也有违“谁污染，谁负责”的基本原则。对于不是土壤污染责任人的耕作者来说，其本身也是土壤污染的受害者，有着合法权益遭受损害的救济需求。
在我国，“作为一定经济基础之上的法律上层建筑，构成其体系的各个法律部门和法律规范，必然在总的和基本的方面反映该经济基础及其统一的要求，共同的经济基础及其对法的统一要求必然形成各个法律部门和法律规范之间的相互协调与和谐一致”。根据《土壤污染防治法》的规定，土地使用权人不是土壤污染责任人，其也必须实施土壤污染风险管控和修复；而根据《民法典》的规定，只有在土地使用权人为侵权人时，其才应当承担恢复原状或生态环境修复责任。可见，从上述不同制度的实施后果来看，耕地污染后的责任主体在公法制度和私法制度上存在抵牾。因此，土地使用权人作为土壤污染后承担修复责任的主体，其应当承担的公法义务和私法义务在价值评价上如何协调并保持一致，是耕地污染侵权责任制度实践必须回应的难题。
（二）耕地污染侵权责任的追责机制混乱
对耕地污染予以规制是公法和私法的共同任务，这种复杂的制度体系导致耕地污染后追究侵权人的法律责任时出现了混乱。
1.民事诉讼与行政执法的关系不明
《土地管理法》关于破坏耕地的法律责任的规定可以适用于耕地污染的情形；《中华人民共和国黑土地保护法》关于破坏黑土地资源和生态环境的法律责任的规定也可以适用于耕地污染的情形；《土壤污染防治法》更是对土壤污染责任人应当承担的行政责任作出了明确规定。而且，《土壤污染防治法》第94条规定了土壤污染责任人或者土地使用权人未依法实施土壤污染风险管控和修复的，由相关部门委托他人代为履行，但由土壤污染责任人或者土地使用权人承担费用。可见，耕地污染发生后，土壤污染责任人或者土地使用权人需要承担强制性的修复责任。与此同时，基于《民法典》之规定，耕地污染后又可以纳入财产损害赔偿或生态环境损害赔偿的范围，被侵权人和国家规定的机关或法律规定的组织可以提起民事诉讼，要求侵权人承担相应的法律责任。
尽管民事诉讼和行政执法的责任追究路径不同，但两者的目的是一致的。从法律规定来看，对于耕地污染后责任主体的修复义务，可以提起民事诉讼，由法院组织“代履行”；也可以进行行政处罚，由负有土壤污染防治监督管理职责的部门委托他人“代履行”。即便耕地污染后侵权人应当承担的民事责任与行政责任可以并存，但如果对同一违法行为产生的多种实质后果雷同的法律责任一并追究，则不仅会导致重复“处罚”侵权人，还可能因不同机关组织“代履行”在方案、程序、目标等方面的不一致，而在实际操作中引发混乱。因此，在耕地污染的民事诉讼和行政执法并存时，如何处理两者的关系以达到“最佳处理结果”尚存疑问，二者适用的顺序也需要理顺。
2.民事私益诉讼和民事公益诉讼的界限不清
一般认为，民法的基本任务是保护个体的民事权益。土壤污染破坏耕地给耕地权利人享有的财产权造成损害，就是一种具体的民事权益的损害。此时，耕地权利人作为被侵权人可以通过民事诉讼请求侵权人承担侵权责任。根据《民法典》关于侵权责任的规范，第1167条明确侵权行为危及他人人身、财产安全的，侵权人承担“停止侵害、排除妨碍、消除危险等”侵权责任。结合《民法典》第179条关于民事责任的承担方式之规定，从耕地污染行为侵害的客体来看，《民法典》第1167条“等”字应当包含“恢复原状、赔偿损失”等责任方式。同理，依据《民法典》侵权责任编有关环境污染和生态破坏责任的规定，侵权人也应当承担“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失”等责任方式，甚至可能承担相应的惩罚性赔偿。不过，耕地污染除了对耕地权利人的私益造成损害外，还侵害了耕地所彰显的公共利益，而且《民法典》对生态环境的保护也同样表现出高度的重视，其第9条规定了“绿色原则”，表明确保有效利用资源并防止破坏生态环境，已经成为调整、规范物的归属和利用的民法典的重要使命。《民法典》第1234条和第1235条还分别规定了生态环境修复责任和生态环境损害的赔偿范围，填补了此前生态环境损害无明确民事责任承担方式的缺陷，并为环境民事公益诉讼提供了实体法依据。同时，根据《土壤污染防治法》第97条以及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》之规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为，可以提起公益诉讼。由于生态环境是公共产品，每个人都置身其中，故生态环境损害发生后，并不是特定的主体遭受损害，而是每个人都是受害者。可见，所谓“社会公共利益”，其与“公共利益”只是在表达上不同，两者的内涵是一致的。耕地污染正属于破坏生态环境侵害（社会）公共利益的范畴，故可以对污染耕地的侵权人提起环境民事公益诉讼。可见，耕地污染后，既可以通过民事私益诉讼追究侵权人的侵权责任，也可以通过民事公益诉讼追究侵权人的侵权责任。
尽管生态环境修复责任主要是针对侵权人损害公共利益而产生的责任，恢复原状是针对侵权人损害耕地权利人的私益而产生的责任，但就耕地污染而言，侵权人承担的这两种责任的外观和后果都极为相似。有学者认为，生态环境修复责任只能通过民事公益诉讼的形式实现，而环境侵权惩罚性赔偿的规定是针对民事私益诉讼而言，并且惩罚性赔偿的部分应当由被侵权人用于修复生态环境，即以惩罚性赔偿的费用代替土壤修复的费用。然而，《民法典》在规定民事责任的承担方式时将恢复原状与损害赔偿并列，否认了恢复原状是赔偿损失的特殊方式，确认了恢复原状在民事责任方式中的独立性。因此，对于耕地污染侵权责任的承担，惩罚性赔偿不能代替恢复原状，《民法典》也没有禁止被侵权人在民事私益诉讼中请求恢复原状。不过，无论是提起民事公益诉讼，还是提起民事私益诉讼，侵权人均需修复所污染的耕地，并赔偿由此产生的损失，且两者的实质效果差别甚微。当然，民事私益诉讼更多倾向于目前所造成的财产损失，尤其是土地经营权人作为被侵权人提起民事私益诉讼时，其更加关注土壤污染导致的预期利益以及耕地产出利益的财产性损失，而且受土地经营权流转期限的限制，相较于农村集体经济组织或土地承包经营权人，土地经营权人较少关注土壤污染行为对耕地本身的破坏。
当前，针对耕地污染无论提起民事私益诉讼还是民事公益诉讼，在实践中都存在一定的障碍。若耕地权利人基于侵权提起民事私益诉讼，则被侵权人可以在侵权人给予充分的金钱补偿或者赔偿后，变更或者放弃请求侵权人承担耕地修复责任，放任土壤污染这一后果继续存在；因耕地修复费用通常较高而农业比较效益较低，侵权人出于利益考虑也会倾向于选择成本更低的做法。这种情形在土地经营权被流转时更可能发生。任由耕地权利人放弃耕地修复责任，看似符合意思自治原则，实则与法律规定的救济目的背道而驰。由相关主体依法对污染耕地的侵权人提起民事公益诉讼，似乎可以避免耕地权利人对耕地修复责任的规避，而根据《民法典》第1234条通过民事公益诉讼请求生态环境修复以侵权人“违反国家规定”为前提，如果侵权人造成生态环境损害的行为没有违反国家规定，则不承担生态环境修复责任。可见，当民事公益诉讼不具备启动条件时，完全依靠民事私益诉讼实现耕地修复面临更多困境，因而对耕地污染的民事公益诉讼和民事私益诉讼在内容和顺序上进行界定，是耕地污染侵权责任法律适用必须解决的问题。
（三）耕地污染侵权中不同责任方式的适用顺序不明
针对耕地污染侵权行为，无论是提起民事公益诉讼还是提起民事私益诉讼，均可以请求侵权人恢复原状和赔偿损失。对于民事私益诉讼，恢复原状和赔偿损失都是独立的责任方式，法律没有明确规定适用的顺序。对于民事公益诉讼，《民法典》将生态环境修复责任规定于生态环境损害赔偿责任之前，但没有明确二者适用的顺序。有学者认为我国《民法典》确立了生态环境修复责任优先规则。遗憾的是，持该观点的学者未能阐述详细的理由。同时，民事公益诉讼中生态环境修复责任和生态环境损害赔偿责任在适用中的顺位，是否对民事私益诉讼中恢复原状和赔偿损失的适用顺序产生影响，这也是现行法律制度中未予以明确的问题，从而需要结合实践加以探索。
三、耕地污染侵权责任承担困境的破解之道
为了解决我国耕地污染侵权责任承担中存在的法治困局，应当明辨耕地保护的公法规范之制度意蕴，区分耕地污染侵权行为引发的民事公益诉讼和民事私益诉讼的制度目标，厘清以下三个方面。
（一）明晰耕地污染侵权责任承担主体
根据造成土壤污染的不同原因，《土壤污染防治法》将对土地污染防治和安全利用负责的地方政府、从事土地开发利用活动的土地使用权人、从事生产经营活动的企业事业单位和其他生产经营者，均纳入土地污染责任主体的范围。
由于耕地不仅承载了耕地权利人享有的私益，还承载了粮食安全和生态安全的公共利益，而作为公法的行政法“具有明确的公益导向，负有确保行政的公共性、维护社会秩序和公共利益的功能”,故《土壤污染防治法》第4条第1款规定“任何组织和个人都有保护土壤、防止土壤污染的义务”。据此，土地使用权人、企业事业单位和其他生产经营者负有不得违法改变耕地用途、不得破坏土地生态环境、不得对耕地造成永久性损害等公法义务。若土地使用权人、企业事业单位和其他生产经营者违反法律规定的公法义务，造成耕地污染，则当然成为耕地污染责任的承担主体。由于《土壤污染防治法》规定的耕地污染责任是一种公法责任，故该法规定的土地使用权人应当理解为有权开发利用耕地的主体，从而包括耕地所有权人。为了维持耕地的生产功能、生态功能等公共价值，政府对耕地享有公法上的管护、除去妨害等管理权，此种管理权既是一种权力，也是一种公法上的义务和职责，若政府怠于履行义务或抛弃职责，将因不作为而承担相应的公法责任。由于耕地污染的形成不是一朝一夕之事，政府在这一过程中往往疏于对耕地质量的监管，即地方政府的不作为是导致土壤污染加剧的一个重要原因，故地方政府与侵权人均应当承担耕地污染责任，以“防止行政机关逃避‘监管不力’之责”。可见，地方政府作为耕地污染责任主体承担的是公法责任，不是作为私法责任的耕地污染侵权责任之承担主体。
与地方政府不同，土地使用权人、企业事业单位和其他生产经营者还负有不得侵害耕地权利人的财产权的民事义务。从民事义务承担的角度来看，土地使用权人主要指土地承包经营权人和土地经营权人。土地承包经营权人经营利用承包地时，采取不合理的耕作方式污染耕地，导致耕地功能受损或受到永久性损害，应当承担耕地污染侵权责任。在土地承包经营权人将土地经营权依法流转后，土地经营权人就成为开发利用耕地的主体。2018年《中华人民共和国农村土地承包法》修改后，土地经营权实现了从政策话语到法律概念的转变。尽管各界对于土地经营权的法律性质存在争议，但土地经营权人应当承担向土地承包经营权人支付流转土地经营权的对价、不改变土地的农业用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境、不弃耕抛荒连续两年以上等义务，却有法律的明确规定。由于土地经营权人主要以市场交易方式取得土地经营权，这在本质上是一种投资，且最基本的目的是获取更多的收益，故土地经营权人通常在经营耕地时为追求高效和高产，不合理使用农药和化肥，从而造成耕地被污染。土地经营权人的这种行为既违反了应当保护耕地的法定义务，也违反了土地经营权流转合同中的约定义务。因此，土地承包经营权人可以请求土地经营权人承担违约责任，也可以请求土地经营权人承担侵权责任；作为耕地所有权人的农村集体经济组织与土地经营权人之间没有合同关系，其只能请求土地经营权人承担侵权责任。企业事业单位和其他生产经营者不是耕地的使用权人，其在生产经营过程中排放有害物质造成耕地污染的，应当对此承担侵权责任。
在环境污染案件中，责任承担和分配实行“污染者负担原则”，故发生耕地污染后，应当由实施土壤污染行为的主体承担责任。根据《民法典》的规定，承担耕地污染侵权责任的主体是实施了耕地污染行为的侵权人，这正是“污染者负担原则”的体现。然而，《土壤污染防治法》规定土地使用权人在土壤污染责任人无法认定时承担实施土壤污染风险管控和修复的责任，不符合“污染者负担原则”的精神，与耕地污染侵权责任的承担主体之确定产生了冲突。土地使用权人有义务维护耕地质量和生态环境，在土壤污染责任人不明确的情况下，也应当负有先行采取措施降低污染风险的义务，而且可以本着“谁投资，谁受益”的原则鼓励土地使用权人积极采取措施去治理受污染的耕地。《土壤污染防治法》第46条规定，实施土壤污染风险管控和修复的费用由土壤污染责任人承担。既然土地使用权人承担实施土壤污染风险管控和修复责任以无法认定土壤污染责任人为前提，那么，实施土壤污染风险管控和修复的费用由谁承担呢？对此，《土壤污染防治法》没有作出明确规定，但从该法第94条的规定来看，应当由土地使用权人自己负担。一般来说，修复被污染的土壤都需要投入大量资金，这对土地使用权人来说是一个沉重的负担，而且这笔投入往往超过了土地使用权人因此所增加的私益，更主要的效果是促进公共利益的恢复。就此而言，以“谁投资，谁受益”的原则来强制土地使用权人实施土壤污染风险管控和修复的义务，没有充分的说服力。
综上，耕地污染侵权责任的承担主体就是侵权人，其不同于《土壤污染防治法》中规定的土壤污染责任人。在无法认定土壤污染责任人时，自然不能通过耕地污染侵权责任制度来保护耕地权利人的合法权益，但此种情形下强制土地使用权人履行实施土壤污染风险管控和修复的义务，显然加重了土地使用权人的负担。对此，由土地使用权人在所获利益范围内负担实施土壤污染风险管控和修复所支付的费用，其余费用由公共利益的代表者政府承担，则无疑更为合理，且能够使耕地污染的公法责任与私法责任在价值上实现有机协调。
（二）理顺耕地污染侵权责任追究机制
在处理耕地污染案件时，对于法律程序的正确理解和运用至关重要。一般而言，耕地被污染后首先应当启动的是行政执法程序。将行政执法设置为环境民事公益诉讼前置程序的主要目的，在于尊重环境行政监督管理机关维护环境公共利益的职责。在耕地土壤污染修复过程中，政府的行政监管责任在土壤污染责任人的修复责任之前产生，并贯穿土壤污染修复治理的全过程。当行政执法与民事诉讼并存时，民事救济无法有效实现公法功能，且以民事救济替代行政执法可能影响公法目的之实现。因此，应当由行政机关优先行使行政命令、行政强制等综合执法手段，承担首要责任，发挥主导作用。
此外，耕地污染所造成的利益损失和影响也要求行政执法优先于诉讼程序的启动。首先，行政执法比民事诉讼的效率更高。行政执法通常由政府相关部门直接执行，与司法程序相比更为简化，处理速度更快，这对于需要迅速采取措施以防止损害继续扩大的土壤污染来说尤为重要。其次，行政执法的强制力更严厉。一旦发现违反环境保护、破坏生态的行为和大面积土壤污染现象，行政机关有权及时采取罚款、责令停业或修复等强制性措施，无需等待司法机关作出处理后再执行。这一做法有更强的社会影响力，提高了社会对生态环境保护的重视。最后，行政机关拥有专业的人员和技术，对污染损害程度的评估和修复方案的制定更加准确。这些均有利于及时纠正责任主体的不当行为，最大化降低损害和节约治理成本。因此，应当在行政机关对土壤污染问题进行初步处理并确定责任人之后，由耕地权利人提起民事私益诉讼和国家规定的机关或法律规定的组织提起民事公益诉讼，以追究侵权人的民事责任。
尽管将行政执法前置，对于耕地保护的制度目标之实现具有实益，但不能因此将民事诉讼理解为行政执法的补充手段，也不能认为行政执法当然先于民事诉讼。关于民事责任与行政责任聚合的处理，《民法典》第187条有明确规定，即行为人承担行政责任，不影响其承担民事责任；行为人的财产优先用于承担民事责任。由此可知，对于耕地污染引发的行政执法和民事诉讼，应当区分其中所涉的财产责任与非财产责任：对于非财产责任的内容，行政执法可以发挥其高效率的优势；对于财产责任的内容，则应当根据行为人的责任财产是否充足而分类处理。不过，作为行政责任的土壤修复与作为民事责任的恢复原状或生态环境修复，尽管都属于财产责任的一种，但不应当适用民事责任优先承担规则。具体理由有二：一是这两种责任虽然法律性质不同，但在结果上具有实质同一性。作为行政责任的土壤修复责任以实现公共利益为目标，但土壤修复的后果是同时实现了耕地权利人的私益。二是强调民事责任优先承担规则是为了保护民事主体的合法权益，维护市场机制，合理配置法律责任制度的功能，避免主要体现为财产责任的民事责任的功能落空,而将作为行政责任的土壤修复责任置于恢复原状的民事责任之前，没有违反民事责任优先承担的规范意旨。因此，对于《民法典》第187条规定的民事责任优先承担规则不能机械适用，应当结合行政责任的具体类型及其对民事责任承担的影响予以判断。
耕地污染侵权责任的追究除需要理顺行政执法与民事诉讼的关系外，如何协调民事诉讼中的私益诉讼和公益诉讼也是一个需要关注的问题。耕地污染侵权责任的私益诉讼主要有恢复原状和赔偿损失的责任方式，而公益诉讼的责任方式则主要是生态环境修复和赔偿损失。《民法典》第179条将“恢复原状”规定为民事责任的承担方式。恢复原状是指行为人通过修理等手段使受损坏的财产恢复到损坏发生之前的状况。耕地污染后的恢复原状，就是通过修复耕地使该耕地在经济上或功能上恢复到污染发生前的状态。“生态环境修复”是环境污染和生态破坏责任中“恢复原状”的具体表达，其沿袭了恢复原状的责任方式所具有的全面补偿、利益维持、功能恢复、克服金钱赔偿缺陷等功能,丰富和发展了传统民法责任中恢复原状的实践形式。
根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第29条的规定，对耕地污染侵权行为提起环境民事公益诉讼的，不影响被侵权人就同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害提起民事私益诉讼。由于耕地权利人是在耕地污染后因耕地的生产能力下降而提起诉讼，故民事私益诉讼中的请求恢复原状是为了恢复耕地的耕种能力，当侵权人完成耕作层的修复，耕地能够正常生产即视为已经恢复原状。民事公益诉讼中的生态环境修复虽然与民事私益诉讼中的恢复原状具有共通性，但对侵权人修复的程度超出了民事私益诉讼中的恢复原状，其是对耕地整个“生态环境”的损害进行救济，要求的是整体性修复受污染的耕地，即民事公益诉讼中的生态环境修复责任较民事私益诉讼中的恢复原状对被侵权人的救济更彻底。因此，当民事公益诉讼中生态环境修复责任完成时，民事私益诉讼的恢复原状责任可予以免除。同样，当民事私益诉讼先于民事公益诉讼起诉并完成恢复原状时，民事公益诉讼中应当减去侵权人已经在民事私益诉讼中承担的恢复原状所支出的费用，以避免侵权人重复承担修复费用。此外，基于民事公益诉讼与行政责任在救济遭受损害的公共利益之目的上相同，对于被侵权人因耕地污染导致的其他损失的承担，在侵权人的责任财产不足以支付时，可以类推适用《民法典》第187条规定的民事责任优先承担规则，对被侵权人因耕地污染受到的损失予以优先赔偿。
（三）确立耕地污染侵权责任承担方式的顺序
“损害赔偿是民事责任的核心。”在侵害财产权的侵权责任中，损害赔偿的具体方式有恢复原状和赔偿损失。一般认为，适用恢复原状的责任方式需要符合两个条件：其一，因侵权行为受到损坏的财产仍然存在且存在恢复原状的可能；其二，被侵权人认为有必要恢复原状且恢复原状具有经济上的合理性。可见，恢复原状的责任承担方式不具有强行性，在不具备上述条件的情形下往往会被金钱赔偿的方式所取代。但是，对于耕地污染侵权责任，是否也遵循上述原理来处理恢复原状和赔偿损失的关系，则不无疑问。例如，在环境民事公益诉讼中生态环境修复责任是否优先于生态环境损害赔偿责任，《民法典》第1234条和第1235条没有作出明确的规定，但第1234条强调“生态环境能够修复的”应当请求侵权人承担修复责任，可推知的意思是，只要有修复可能，便可以要求侵权人承担生态环境修复责任，至于修复生态环境是否具有经济上的合理性，则不是考虑的因素。这种降低生态环境修复责任的适用前提，强调生态环境修复责任优先于生态环境损害赔偿责任适用的理念，具有重要实践意义，在耕地污染侵权行为引起的民事私益诉讼中也应当予以遵循。
首先，根据《中华人民共和国环境保护法》和《土壤污染防治法》等法律法规的规定，当土壤污染发生时，首要任务是防止污染的扩散和加剧，及时采取修复措施。从法律规定的耕地治理程序来看，先修复后赔偿的责任承担顺序符合生态环境保护的法律精神。如果耕地污染责任人仅对造成的损害做出金钱赔偿，那么，法律规定的生态环境修复责任可能在实践中形同虚设，也难以引起公众对耕地保护的重视。因此，应当认识到对耕地造成的损害不同于一般的民事权益损害，如果允许一赔了之，可能造成被侵权人或侵权人基于经济效率的考虑而放任更多的耕地污染事件发生。
其次，耕地资源具有不可替代性和不可再生性，其价值不仅体现在经济价值上，还具有社会价值和生态效益；而且，耕地资源代表的不仅是当代人的利益，更是未来世代人的利益，其总价值往往要大于耕地本身的经济价值。如果用赔偿损失代替修复责任的承担，将会使被污染的耕地不能从根本上得到保护。同时，我国后备耕地资源本来就稀缺，分布零散，开发和利用的成本高、难度大,耕地污染后很难得到及时补充。因此，必须高度重视耕地污染问题，在实践中坚持预防为主、保护优先的原则，在污染后也应当更强调发挥生态环境修复责任的功能。以金钱赔偿代替对耕地的修复，无法涵盖破坏耕地导致的长期经济损失和生态环境损害，忽略了耕地资源这一特殊财产所蕴含的利益内容。
最后，通过修复使被污染的耕地恢复原状，有助于实现耕地污染侵权责任的完全赔偿。完全赔偿的意图在于恢复财产损害前的利益状态，以去除财产因侵权行为所造成的损失，这是侵权责任法的基本目的。对于种类物而言，恢复原状与赔偿损失在受害人利益的保护方面没有实质影响。但是，对于耕地而言，则应当突破传统的侵权责任赔偿制度体系。由于金钱赔偿主要对应耕地资源的经济价值，且金钱赔偿不能改变耕地资源种植作物的功能丧失的现实，故很难认定为是对受污染耕地的原本状态的恢复。可见，只有修复受污染耕地才能最直接地消除侵权后果，从而更趋近于对被侵权人利益以及公共利益的完整保护。
总的来说，在耕地污染的民事案件中，对于有修复可能的耕地，应当要求侵权人承担修复责任；侵权人怠于修复的，可以由国家规定的机关或者法律规定的组织、被侵权人自行修复或者委托他人修复，但修复费用由侵权人负担；被污染的耕地不能修复或者修复后仍有损失的，侵权人应当赔偿相应的损失。
四、结语
土壤污染是我国耕地保护中需要克服的一大难题，事关我国粮食安全与生态安全，也与社会稳定和经济发展密切相关，因而必须从法治层面对耕地污染行为予以规制。耕地污染侵权责任制度是规制耕地污染行为的重要法治手段。由于耕地污染侵权行为既侵害了公共利益，也侵害了耕地权利人的私益，故耕地污染侵权责任的承担应当顺应生态环境法律制度的发展趋势，结合保护耕地的公法规范之制度理念，彰显《民法典》强调对耕地实行特殊保护的规范意旨，为保护耕地权利人的合法权益和耕地生态系统的可持续发展提供有效的法治保障。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
