作者简介：管洪彦，吉林大学理论法学研究中心/法学院教授、博士生导师;张瑞东，吉林大学法学院博士研究生。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”（项目编号：22&ZD202）。
本文原载于《学习与实践》2025年第12期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编校：杨瑜娴。
摘要：强化农村集体财产监督管理，是巩固农村集体产权制度改革成果、扎实推进乡村全面振兴的必然要求。农村集体财产监督管理应贯彻坚持农民集体所有权根本地位、实现农民集体成员权民主效能、发挥行政权力规制和指导功能的价值理念。在监督管理体系架构层面，应完善体现集体财产自主性的内部监督体系，构建强调集体财产公益性的外部监督体系。在救济体系落实层面，应发挥司法对农村集体财产监督管理的保障作用，优化农村集体经济组织诉讼机制，畅通成员撤销诉讼和成员代表诉讼的制度适用。为切实实现农村集体财产监督管理的体系效应，应逐步推动农村集体财产监督管理专门化立法。
关键词：农村集体经济组织；农村集体财产；监督管理；成员权
农村集体财产是农村集体所有制的物质基础，是加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴的重要依托。目前，农村集体财产监督管理制度体系仍面临政策不完善、制度不健全等现实问题，体现在监管机构职能、合同管理、财务管理、审计监督及民主监督等多个方面。摆脱当前困境的出路在于落实《农村集体经济组织法》的制度规范，持续推进农村集体财产监督管理的法治化，构建系统完备的监管体系，形成多元共治、运行有效的法治化治理机制。本文基于农民集体所有权与成员权的基本法理以及《农村集体经济组织法》中有关集体财产监管的规范，从价值理念、内外监督体系、司法救济以及立法构想四个方面展开论述，旨在建立更加科学、民主、规范、有序的农村集体财产监督管理体系。
一、贯彻农村集体财产监督管理的价值理念
完善和优化农村集体财产监督管理，需要秉持科学的价值理念：应坚持农民集体所有权的根本地位，以充分展现和发挥农民集体所有权的私权属性，并排除公权力的不当干预；注重实现农民集体成员权的民主治理效能，通过农民集体成员权的行使，对集体所有权和公权力形成有效制约；还要发挥行政权力的适度规制和依法指导功能，以克服集体所有权和集体成员权私权自治的弊端。
（一）坚持农民集体所有权的根本地位
在农村集体财产监督管理中，坚持农民集体所有权的根本地位，需明晰集体财产的归属关系，完善集体所有权的权能体系，尤其要凸显农民集体所有权的私权属性。
其一，明晰集体财产的归属关系是农村集体财产监督管理的前提和基础。所有权的根本功能在于确定物的归属，明确集体财产归属于成员集体，划清不同集体经济组织的管理边界，是开展有效监督的客体依据。《农村集体经济组织法》第36条第2款确立了集体财产由农村集体经济组织成员集体所有，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权的主体结构。这既明确了成员集体的归属主体地位，也赋予了农村集体经济组织作为特别法人的代表行使职能。清晰的集体所有权关系不仅是实现监督的权利基础，也为集体财产的科学管理、规范运营与权益保障提供了制度前提。
其二，农民集体所有权的权能是开展集体财产内部监督的具体依据。完善集体所有权的权能体系，是集体财产有效治理的制度基础。一方面，内部监督体现了农民集体所有权的管理权能。《农村集体经济组织法》第36条第2款规定，集体财产不得分割到成员个人，其行使须依据集体共同意志。这决定了集体所有权内含集体共同管理的基因，需通过管理权能来实现。另一方面，内部监督也体现了农民集体所有权的消极权能。消极权能可保障集体财产不受内部或外部侵害，维护集体财产的完整。这两方面的权能共同构成了内部监督的法律基础。
其三，农民集体所有权的私权属性是维持集体财产自主行使的权利保障。农村集体经济的良好发展，不仅为成员集体的生产发展提供了途径，也为集体成员提供了利益保护机制。农民集体所有权的私权属性，决定了农村集体经济组织有权基于民主决策，自主管理财产。这意味着，行政权力作为外部监督手段，应以保障财产完整与正常运行为限，避免过度干预集体自主权。坚持农民集体所有权的根本性地位，有助于在农村集体财产监督管理中厘清不同主体职能，以集体所有权制约行政权力，防范对集体自主性的不当干预。
（二）实现农民集体成员权的民主效能
集体成员在成员集体中基于其身份享有成员权，而不是集体所有权。农村集体财产监督管理事关集体成员的利益实现，而成员权能够有效制衡农村集体经济组织管理人员对农民集体所有权的不当行使，发挥民主监督的效能。
其一，选举权和被选举权是实现民主效能的有力途径。根据《农村集体经济组织法》第13条第1项，成员享有选举和被选举为成员代表、理事会成员、监事会成员或监事的权利。集体财产由农村集体经济组织统一经营，管理人员的选任是对其有效监督的关键环节。成员通过民主选举参与管理人员的产生，实现事前参与。尽管该法第29条第3款规定了乡镇、街道或者村党组织对理事会候选人的提名权，以确保集体经营专业能力，但最终仍须经成员（代表）大会民主选举程序产生。
其二，民主表决权是实现民主效能的核心环节。集体成员作为农民集体的一分子，是集体利益实现的最终受益者，通过行使表决权参与集体财产使用的规划和重大决策。《农村集体经济组织法》第13条第2项规定，农村集体经济组织成员对农村集体经济组织重大事项和重要事务享有表决权；第26条规定，成员大会是本农村集体经济组织的权力机构，其职权包括选任经营管理人员、批准经营管理方案、决定投资等事项。有关集体财产利用的集体重大决策应由农村集体经济组织成员集体意志决定，防止集体财产被少数人滥用或谋取私利。成员通过参与民主决策，既保障其民主管理权利，也有利于充分了解本农村集体经济组织的经营状况，发挥集体成员监督集体管理经营的优势。
其三，知情权是实现民主效能的重要保障。集体财产的经营管理由农村集体经济组织代表成员集体行使决定权，成员作为集体财产的终极归属主体，理应享有对集体财产的运营和使用情况的知情权。《农村集体经济组织法》第13条第3项规定了成员查阅、复制财务会计报告等关键文件的权利。知情权是成员权中应予重视的固有性、前提性与手段性权利，是实现民主监督的基础。为保障知情权的行使，该法第45条进一步规定，农村集体经济组织负有定期公开财务与财产管理情况的义务，以便接受成员的常态化监督。
其四，监督权和建议权是实现民主效能的纠偏机制。《农村集体经济组织法》第13条第4项规定，成员有权监督生产经营管理活动和集体收益的分配使用，并提出意见建议。监督权是成员民主参与治理的直接体现，在弥补监事会监督功能的不足、防止监事会设置上的形式化等方面发挥重要作用。建议权作为监督权的延伸，为成员参与管理决策提供了制度化途径，既保障了新型农村集体经济有序高效发展，又通过民主协商机制实现了成员权益的实质保护。
（三）发挥行政权力的规制和指导功能
坚持发挥行政权力对集体财产经营管理的规制和指导功能，并以此理念为基础构建制度和规范体系。
其一，发挥行政权力对农村集体财产经营管理的适当规制功能。首先，行政机关对农村集体经济组织合并、分立享有审核批准权。《农村集体经济组织法》第23、24条规定，农村集体经济组织合并、分立除经成员大会决议外，还须由乡镇政府、街道办事处审核并报县级以上政府批准。农村集体经济组织合并、分立涉及集体财产权属与债务的重大变动，政府通过前置审批程序行使监督权，是行政权力规制的直接体现。其次，行政机关对集体财产享有审计监督权。《农村集体经济组织法》第47条规定，农村集体经济组织应依法接受审计监督。通过开展定期与专项审计，能够作为外部监督力量有效约束集体所有权的行使，及时预警潜在风险，并发现财产运行中的问题。再次，行政机关对财政支持资金享有财政监督权。《农村集体经济组织法》第49条在赋予符合条件的农村集体经济组织优先承接财政支持项目权利的同时，要求政府部门监督补助资金使用，以确保财政支持的乡村振兴资金不被挪用或滥用。可见，审核批准、审计监督、财政监管反映了行政权力对农村集体财产经营管理发挥规制功能的内涵。
其二，发挥行政权力对农村集体财产经营管理制度建设的监督指导功能。由于地方发展差异和集体财产规模不同，各地农村集体经济组织内部治理体系完备程度参差不齐。同时，受农村集体经济组织成员权利意识淡薄、参与法人治理积极性不高等因素制约，农村集体经济组织普遍存在民主程序形式化、治理机制失灵等问题，需要政府在法人治理中加强指导、协调和监督。《农村集体经济组织法》第10条第2款规定，县级以上地方政府农业农村主管部门负有对农村集体经济组织运行和财产经营的监督指导职责；第54条规定，地方政府应加强农村集体经济组织经营管理队伍建设。在不干涉集体决策自主性的前提下，政府应强化农村集体经济组织管理人员培养，在机构设立、章程拟定等法人治理机制方面提供指导、协调和监督。
其三，划定行政权力对集体财产经营管理的权力边界。《农村集体经济组织法》第62条从法律责任角度明确，行政权力不得非法干预农村集体经济组织自主经营，同时也须依法履行相应监管职责。这意味着，行政权力应侧重于依法发挥对集体财产的规范、引导和保障功能，推动集体财产管理在法治轨道上规范运行。
二、建构农村集体财产监督管理的监督体系
《农村集体经济组织法》从组织法和行为法双重视角，明确了农村集体经济组织的法人治理结构，并构建起了农村集体财产监督管理的内外监督体系。为形成多元主体共同参与、相互制衡的农村集体财产监督管理制度体系，有必要进一步协同优化内部与外部监督体系，从而实现对集体财产监督管理范围的全覆盖与监督效能的整体提升。
（一）完善体现集体财产自主性的内部监督体系
秉持坚持农民集体所有权根本地位的价值理念，农村集体财产监督管理应以自主监督管理为核心，着力完善农村集体经济组织法人治理机制，发挥农民集体成员权的民主治理功能。
1.实现农村集体经济组织章程的自治性制度监督
农村集体经济组织章程是成员集体民主意志的集中体现，是除法律法规之外，规制农村集体经济组织管理人员、体现个性化治理的工具。章程治理不仅是对管理人员的约束机制，也是实现事前监督和民主参与的有效途径。首先，农村集体经济组织章程可对理事会处分集体财产的权限进行约束，限定理事会在行使职权时可处置集体财产的范围与数额。超过章程规定范围的处分，应经过成员大会的决定程序。其次，农村集体经济组织章程可对理事会的议事方式和表决程序进行个性规定，以有效防止理事会被少数人垄断，确保决策过程的公正性与透明度。再次，农村集体经济组织章程可强化监事会的职权，设定更为严格的内部财务监督程序，提升对集体财产的管理和监督效率。针对当前存在的章程制定形式化、实施虚无化、监督空洞化等问题，以《农村集体经济组织示范章程（试行）》为基础，结合农村集体经济组织经营管理集体财产的实际需求，制定和实施契合本集体内部实际情况的章程，是实现章程有效监督的关键。
2.强化农村集体经济组织监事会的内部机构监督
农村集体经济组织内部治理体系是集体财产内部监督管理的基础。《农村集体经济组织法》第32条设立监事会或监事作为制衡和监督理事会的监督机构，完善了农村集体经济组织的内部治理体系。实践中，一些农村集体经济组织的经营管理由村干部等少数人控制，即使设立监事会也因职权行使机制不健全而难以发挥权力制衡作用。因此，监事会或监事的设置及其职权赋予应考量不同地区农村集体经济的发展状况，切实发挥其内部监督功能。具体而言，监事会（监事）的监督应贯穿全过程。一是注重事前监督。农村集体经济组织章程应具体化监事会的职权，使其按照章程赋予的权限对理事会执行集体财产的决定行使审批权或复核权，防止越权或内部侵害。二是强化事中监督。在集体财产的发包、出租、招投标等市场化经营环节，监事会（监事）应确保集体财产的经营和市场交易程序符合法律法规以及章程的规定，监督检查合同的签订以及公开情况，并预防合同风险。三是落实事后监督。监事会作为农村集体经济组织的常设监督机构，应确保对集体财产和财务状况的日常监管，必要时可委托第三方机构进行内部审计，并向成员（代表）大会汇报。
3.激活农村集体经济组织成员的内部民主监督
农村集体经济组织成员通过成员（代表）大会的民主表决机制，行使重大决策权和对内部机构的监督权。成员（代表）大会有权审议理事会和监事会的工作报告，并对不合规行为进行纠正。保障农村集体经济组织成员的知情权是民主监督的基础，只有确保集体财产经营管理情况公开透明，才能够实现民主监督和决策的有效参与。《农村集体经济组织法》第26条规定，成员大会有“选举、罢免”理事会、监事会成员或监事，以及“选举、罢免”主要经营管理人员的职权；第30条明确理事会具有提出主要经营管理人员选任建议的权限。根据文义表达的不同，应认为理事会选任建议主要经营管理人员的范围不包括理事会、监事会成员或监事。因此，《农村集体经济组织法》并未规定对违法违章的理事会、监事会成员或监事享有免职提案权的主体。农村集体经济组织成员对集体财产经营中内部管理人员的违法违章行为，造成集体财产损失的，除了依据第60条请求理事会、监事会或者以自己名义向法院提起诉讼外，没有免除相关责任人职务的权利，难以发挥民主监督力量而对管理人员形成有效规制。鉴于此，为增强民主监督的实效性与可操作性，可通过农村集体经济组织章程规定成员或成员代表联名要求罢免理事会、监事会成员或监事的提案权，由理事会及时召集成员（代表）大会表决。这旨在确保农村集体经济组织成员能够更有效地发挥其民主监督权利，保障成员权利实现，促进集体财产管理的透明化与规范化。
（二）构建体现集体财产公益性的外部监督体系
在社会主义初级阶段，农民集体所有权蕴含着超越一般私权属性及功能的权利品格，承载着公法层面的农村基层治理功能、生存保障功能。因而，农民集体财产还具有体现社会主义公有制和集体成员生存保障权益的公益性属性。应通过行政监督、审计监督和社会公众监督等方式，避免农村集体经济组织治理失灵。
1.优化行政监督体系
行政监督是行政机关对农村集体经济组织建设和管理经营集体财产过程进行指导和监督的外部机制。目前，农业农村部门负责集体财产的行政监督事宜，但因行政上下级之间的职责划分、监督内容和手段存在模糊之处，难以做到全面深入监督。有必要界定行政监督和集体自治之间的边界，防止公权力越俎代庖。
其一，明确行政监督主体。根据《农村集体经济组织法》第10条，集体财产行政监督的主体是县级以上地方政府农业农村主管部门和乡镇政府、街道办事处。在实践中，县级以上地方政府农业农村主管部门监管是最常见的外部监管主体。农村经济经营管理站曾经是全国乡镇一级政府的指导管理机构中不可或缺的存在，但近几年的乡镇机构改革中，很多乡镇政府撤销了经管站而将其职能分解。农村经营管理队伍建设应重视基层特别是乡镇一级，充分发挥基层贴近实际的优势。对此，有条件的地区可在乡镇政府设立农村集体财产监督管理委员会，配备专职人员，负责常态化、日常化监管。由县级以上地方政府农业农村主管部门开展定期巡查与抽查，通过上下级通力协作，切实巩固农村集体产权制度改革成果。
其二，明确行政监督内容。目前，国家尚无关于农村经营管理行政监督的法律或行政法规，仅部分地方性文件中有所涉及，如《上海市农村集体资产监督管理条例》第31条。首先，农业农村主管部门应负责监督农村集体经济组织依据章程设立成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构的情况，确保治理结构在决议、管理、监督集体财产方面充分发挥作用。其次，指导建立农村集体财产管理台账和财务会计制度，及时掌握集体财产、负债、损益和收益分配情况，监督农村集体财产评估的范围、程序和结果，监督公积金、公益金的提取和使用是否符合章程规定的程序和用途，防止财产流失和新增债务负担。最后，监督农村集体经济组织经营集体财产的公开性和规范性。集体财产的经营活动通过农村产权交易平台以公开化的方式进行，在农村集体财产承包、租赁、转让等合同的签订和履行中，按照章程规定的权限、程序和范围进行。
其三，明确行政监督手段。行政监督不得干预农村集体经济组织的正常经营活动，公权力不得侵犯农民集体的所有权行使。有学者认为，国家公权力介入农村集体资产管理的监督应以尊重集体所有权自治管理为前提，必须符合正当性介入条件。因此，行政监督不能采用审批、许可等为集体财产经营管理设置障碍的方式实现，而应注重示范、指导和建议等途径。行政监督的效果实现同样以农村集体经济组织的内部治理为基础。例如，农业农村主管部门在监督检查中，发现农村集体经济组织存在违法违规风险或者管理疏漏的，可发出风险预警或者整改通知并跟踪检查。对于村干部和农村集体经济组织的管理人员的“微腐败”问题，农业农村主管部门应将线索移交纪检监察部门查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2.健全审计监督体系
审计监督是防止农村集体经济组织管理人员滥用职权、侵占集体财产或造成集体财产流失的重要环节。农村集体经济组织的审计监督包括内部审计和外部审计，内部审计由监事会负责，外部审计由县级以上地方政府农业农村主管部门和乡镇政府、街道办事处负责。
一方面，应强化定期审计、专项审计。定期审计可对潜在的内部侵害形成震慑，及时反映集体财产真实状况；专项审计则聚焦村干部任期与离任经济责任、土地补偿费分配使用、强农惠农富农政策落实等农民群众关注的集体“三资”热点问题。尤其在村干部换届以及管理人员选任期间，需重点审查相关人员在任前、任中、离任后的财务收支、集体财产处置、经济合同履行情况以及专项资金的管理等事项。另一方面，应落实审计结果整改，并将其转化为制度。农村集体经济组织应建立配套的整改责任制度，及时纠正审计发现的问题。县级以上地方政府农业农村主管部门和乡镇政府、街道办事处应督促农村集体经济组织根据审计结果进行整改，并要求其定期向相关主管部门报告整改落实情况。在村级“小微权力”贪腐问题巡察中，将巡察成果转化为新的制度规范，推动乡村治理向制度化、程序化方向发展，是值得借鉴的思路。针对审计监督发现问题的预防和整改措施，应以制度形式予以固化，推动集体治理向制度化、规范化方向发展。
3.加强社会监督体系
《农村集体经济组织法》第48条明确了农村集体经济组织接受有关机关和组织监督的要求。农村集体经济组织作为肩负着特别社会功能的市场主体，应接受社会公众监督。农村集体经济组织不仅承载着维护集体利益的职责，更将职责延伸至节约集约利用资源等特定公共利益。其所管理的集体财产既包括关涉国家粮食安全和生态环境安全的集体土地，还包括国家乡村振兴专项划拨、社会捐赠等形成的财产。因此，集体财产的经营管理接受社会公众监督具有合理性和必要性。具体而言，社会监督主要来自以下主体：一是集体财产交易相对人。交易相对人在订立和履行集体财产合同过程中，发现可能会导致集体财产流失的违法行为，有义务向主管部门或监事会举报。若明知存在危害集体利益的违法行为，仍违背诚实信用原则继续交易的，应对集体财产损失承担过错责任。二是集体财产交易利益相关者。在集体财产经营应招标而未招标的程序违规情形中，利益相关者可发挥监督作用，防止串标、行贿等违法行为。三是长期在农村集体经济组织生活、工作的非农村集体经济组织成员。“新村民”作为资金和社会资本的携带者，能够为农村集体经济组织带来资金和技术支持，应赋予和肯认该类主体对农村集体经济组织的监督和建议权。
三、落实农村集体财产监督管理的救济体系
健全司法救济机制是农村集体财产监督管理法治化的重要环节。《农村集体经济组织法》第56条确立了诉讼、行政调解与农村土地承包仲裁并行的多元纠纷解决机制。为切实推进法治化进程，需在细化落实相关规定的同时，进一步优化与畅通现有制度规范的适用路径。
（一）完善农村集体经济组织维护集体财产的诉讼机制
农村集体财产的司法救济是农民集体所有权消极权能行使的体现，当集体财产受到侵害时，农村集体经济组织可请求侵权人排除妨害、赔偿损失等，保障农民集体所有权的完整性，维护集体财产权益。《农村集体经济组织法》第59条明确规定，针对“侵害农村集体经济组织合法权益的行为”，农村集体经济组织作为当事人享有提起集体权益侵权诉讼的权利。
其一，集体权益侵权诉讼的适格被告涵盖所有侵害集体权益的主体。《农村集体经济组织法》第8条规定，任何组织和个人不得侵占、挪用集体财产；第60条第1款规定了管理人员内部侵害的赔偿责任。从体系解释的角度看，集体财产的侵权主体既包括外部个人和组织，还包括农村集体经济组织的内部管理人员和成员。针对内部侵害，同样可以第59条作为农村集体经济组织提起诉讼的规范依据。
其二，集体权益侵权诉讼既包括对侵害集体财产权益行为的事前规制，也包括对集体财产权益损害结果的事后救济。一方面，通过预防性保护制止侵害行为的发生。依据《民法典》第1167条，在侵权行为危及财产安全时，被侵权人有权要求停止侵害、消除危险。农村集体经济组织可基于预防性原则提起诉讼，请求法院责令行为人停止侵害或消除危险。另一方面，通过事后救济挽回集体财产权益损失。农村集体经济组织的合法权益以《农村集体经济组织法》第36条第1款确立的集体财产为核心。当任何主体实施的侵权行为导致集体财产权益发生实际损害，农村集体经济组织有权依法向法院主张侵权责任，要求行为人承担损害赔偿或恢复原状等民事责任。
其三，集体权益侵权诉讼启动程序的落实。农村集体经济组织提起侵权诉讼属于理事会经营管理或监事会履行监督职责的职权范围，因而无需经过成员（代表）大会决定。一般而言，应由理事会提起诉讼。在理事会未及时提起诉讼或者理事会成员侵害集体财产利益的情况下，监事会或者监事具有依法提起诉讼的权利。同时，作为农村集体经济组织的权力机构，成员（代表）大会有权决定并督促理事会或监事会及时提起诉讼，维护集体财产的合法权益。由此，既确保了侵权救济的及时性，也强化了内部制衡与成员监督。
（二）拓展农村集体经济组织成员撤销诉讼的适用
《农村集体经济组织法》第57条规定，对于侵害“成员合法权益”的农村集体经济组织成员大会、理事会等决定，受侵害的农村集体经济组织成员可请求法院予以撤销。“成员合法权益”是否包括集体财产权益存在争议。有学者认为，集体成员不能以维护集体利益的名义提出撤销。亦有学者认为，侵犯集体财产也是侵犯集体成员的财产利益，对集体组织的侵害集体成员的决定应能够请求撤销。“成员合法权益”应包括集体财产权益，因为侵害集体财产权益根本上会侵害成员的合法权益。在实践中，部分农村集体经济组织理事会或者管理人员违反法定程序或者章程规定，未经法定表决程序或通过形式合法的集体决议，擅自低价处分、私分、侵占集体财产等行为，不仅直接侵害了集体财产权益，也必然导致成员自益权的减损，间接侵害了集体经济组织成员的合法权益。针对这种情况，农村集体经济组织成员有权请求法院撤销农村集体经济组织成员大会、成员代表大会、理事会或者农村集体经济组织负责人作出的不当决定。
健全成员撤销诉讼的救济机制，对于维护集体财产安全、保障集体经济组织成员权益颇有助益。成员撤销诉讼虽然建立在“侵害农村集体经济组织成员合法权益”的基础之上，但其并非侵权之诉，核心意旨并不在于提供事后的填补性救济，而是通过撤销诉讼对农村集体经济组织的内部法人治理构成制约，以最大限度提升农村集体经济组织决议的合法性。相较而言，《农村集体经济组织法》第60条规定的成员代表诉讼，则是集体权益已遭受实际侵害的事后救济机制。可见，成员撤销诉讼的特殊价值在于，当“农村集体经济组织成员大会、成员代表大会、理事会或者农村集体经济组织负责人作出的决定侵害农村集体经济组织成员合法权益的”，司法程序可及时介入，以尽可能避免损害结果的发生。
（三）优化农村集体经济组织成员代表诉讼的适用
《农村集体经济组织法》虽赋予农村集体经济组织诉讼主体资格，但作为特别法人，其必须通过理事会或监事会行使诉权。然而，在面对集体内部人员职务侵害时，管理机构由于其内部性可能产生利益冲突，极易怠于履职或滥用职权阻碍起诉，导致集体权益的司法救济落空。基于此，《农村集体经济组织法》第60条规定，十名以上具有完全民事行为能力的农村集体经济组织成员以书面形式请求理事会、监事会或者监事向法院提起诉讼，相关机构拒绝或怠于起诉的，该成员可以自己的名义向法院提起诉讼。通过成员代表诉讼制度的适用，可提升成员对集体经济组织管理机关的监督效果，但该制度的适用仍存在优化空间。
其一，成员代表诉讼的适格被告应包括侵害集体财产的内外部主体。从文义解释看，《农村集体经济组织法》第60条第3款规定的成员代表诉讼，是针对第2款表述的“前款规定的人员有前款行为的”，即理事会、监事会成员、主要经营管理人员的违法违章行为。但实践中，侵害集体财产的主体可能包括村“两委”成员、影子理事等其他内部主体，以及承包方、承租方、被投资方等外部主体。为实现集体权益的充分保障，应对“人员”做扩大解释，使其涵盖事实上的集体财产管理人员。同时，在外部主体侵害集体财产而内部机构怠于追责时，成员代表诉讼同样具有适用空间，以避免救济落空。为维护集体公有制财产安全和节约诉讼资源，从目的性扩张解释的视角看，应允许满足条件的农村集体经济组织成员对侵害集体合法权益的任何组织和个人以自己的名义提起诉讼。
其二，健全成员代表诉讼前置程序的特殊条件豁免机制。从制度功能上看，成员代表诉讼能够防止农村集体经济组织内部治理失灵和内部管理人员侵害集体财产。若无司法程序的实质性审查，难以区分农村集体经济组织管理人员侵害集体财产的行为与利用集体财产的正常经营活动。因此，成员代表诉讼通过设置穷尽集体内部救济的前置程序，防止成员滥用诉讼，既可节约司法成本，也可尽量减轻对农村集体经济组织正常经营活动的诉讼负担。但是，从诉讼目的看，成员代表诉讼是为了维护集体的共同利益，而非成员的私利。尽管法律没有设置前置程序的豁免规定，但法院经过诉讼必要性审查，有权对此豁免。需要注意的是，前置程序豁免应适用于情况紧急、不立即提起诉讼会使集体财产受到难以弥补的损失，或者诉讼时效即将届满的情形。总之，前置程序豁免机制能够一定程度上降低提起代表诉讼的门槛，进而提升集体经济组织成员对法人管理机关的监督效果。
四、优化农村集体财产监督管理的立法思路
为推动农村集体财产监督管理制度的内外协同，并切实达成监督管理目标，需要以《农村集体经济组织法》的规范为基础，在系统整合地方立法经验的基础上制定农村集体财产监督管理的专门立法，如“农村集体财产监督管理条例”或者“农村集体财产监督管理法”。
（一）农村集体财产监督管理专门立法具有可行性
《农村集体经济组织法》从宏观上构建了集体财产监督管理的制度框架，对完善集体财产监督管理体系具有重大意义。但是，该法本质上属于具有私法性质的组织法，侧重于调整法人、法人机关以及内部成员间的关系。而且，该法对农村集体财产监督管理的规定仍较为原则和模糊，缺乏可操作的具体规则。为实现农村集体财产监督管理的进一步法治化，有必要在《农村集体经济组织法》的基础上，制定更能契合集体财产监督管理的专门立法，以形成更为系统、细致且契合实践需求的规范体系。
一方面，《农村集体经济组织法》已为农村集体财产监督管理专门立法奠定制度框架。该法在《民法典》基础上进一步确立了农村集体经济组织特别法人地位，构建了成员大会、理事会、监事会的内部治理结构，明确了行政主管部门的指导监督职责，并规定了集体财产经营管理决策、财务公开、审计监督、违规行为惩治等基础性制度，初步搭建起集体财产监督管理的上位法框架。但是，现有条文多属原则性规定，仍需专门立法对其进行系统性细化，如行政主管部门指导监督的具体内容、集体财务公开的期限和程序、农村集体经济组织成员行使监督建议权的程序和法律后果等。对农村集体财产监督管理专门立法，有助于《农村集体经济组织法》的贯彻实施。另一方面，地方性立法已就农村集体财产监督管理专门立法积累了实践经验。目前，多个省、自治区和直辖市出台了地方农村集体财产监督管理条例，因地制宜地在农村集体经济组织的组织结构、集体财产的经营管理方式、集体财务制度和行政指导监督等多个方面制定措施，对实现专门立法提供了可资借鉴的制度资源库。对于地方立法中的可行实践经验，可提炼出共性规则，向全国范围推广适用。
（二）农村集体财产监督管理专门立法的基本思路
在立法理念上，农村集体财产监督管理专门立法应以《农村集体经济组织法》为立法基础，既要从整体性出发，结合地方立法经验总结农村集体财产监督管理的共性规则，又要考虑不同地区集体经济发展状况差异，为集体财产多样化运营模式留有空间。一方面，农村集体财产监督管理专门立法应与《农村集体经济组织法》的立法表述保持一致，统一使用“集体财产”“集体经营性财产收益权份额”等法律概念，坚持集体经营性财产收益权的份额量化，而非集体经营性财产的份额量化。另一方面，鉴于《农村集体经济组织法》中授权省级行政区制定集体财产管理细则的相关条款，农村集体财产监督管理专门立法应着重规定共性规则以及地方立法应坚守的法治底线。
在立法内容上，农村集体财产监督管理专门立法应细化和补充《农村集体经济组织法》中内部监督和外部监督的制度规则。首先，农村集体经济组织内部监督应具体化监事会监督职责，包括集体财务核查、监督集体财产使用与合同订立、主要管理人员罢免提议等内容；规范集体财产定期清查和财务公开制度，明确清查周期、公开频率以及对应的责任主体，指明财务公开的具体内容；确立成员监督权实施路径，包括行使知情权的具体方式、建议权的行使程序以及权利救济路径。其次，农村集体经济组织外部监督应明确农村集体财产监督管理的主管机构，划定行政主管部门指导和监督的职权内容和范围；整合《农村集体经济组织审计规定》关于农村集体财产外部审计的事项和程序要求等内容，深化理事长等主要内部管理人员任期经济责任和离任审计、债权债务等内容；创设社会监督平台，任何单位和个人都可向行政主管部门检举集体财产流失等违法行为，畅通社会公众监督的途径和机制。再次，强化农村集体经济组织集体财产流失的法律责任。在《农村集体经济组织法》第61条赋予行政主管部门对农村集体经济组织违法违规决定的责令改正权力的基础上，还应赋予其对违法违规的农村集体经济组织管理人员提出罢免建议的职权。
五、结语
农村集体财产监督管理关系到新型农村集体经济的高质量发展与农村集体经济组织成员权的保障，应将法治理念贯彻于集体财产监督管理的全过程，切实发挥法治的引领和规范作用。《农村集体经济组织法》从制度层面为农村集体财产监督管理提供了基础法律支撑，但是，作为具有私法性质的组织法，其关于集体财产监督管理的规范尚且粗疏。应在坚持农民集体所有权根本地位、保障农民集体成员权以及协调农村集体经济组织、成员与政府等多元主体关系的法治框架下，实现农村集体财产监督管理的制度统合和规范建构。通过强化农村集体经济组织内部治理与外部监督的法治协同体系，完善司法救济的程序保障机制，最终形成以《农村集体经济组织法》为中心、以农村集体财产监督管理专门制度和地方集体财产监督管理立法为支撑的，科学合理、结构严密、运行高效的农村集体财产监督管理体系。最为理想的方案是，在条件成熟时推动制定全国统一的农村集体财产监督管理专门立法。
编辑审核：孙聪聪 申江华 汤璐桐
