作者简介：张先贵，男，安徽含山人，法学博士，上海海事大学法学院教授、博士生导师，研究方向为自然资源法、财产法。
基金项目：本文系2021年度国家社会科学基金一般项目“统一国土空间用途管制法律问题研究”(项目编号：21BFX134)的阶段性研究成果。
原文载于《政法论丛》2026年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：孙培福、孙遥。
内容摘要：在传统土地用途管制、生态要素用途管制和自然生态空间用途管制演进基础上产生的统一国土空间用途管制，是我国国土空间用途管制法律制度顺应情势变迁、进行结构性升级、从传统步入现代轨道的鲜明表达。概念上，现代统一国土空间用途管制主要是指在现代统一国土空间规划划定的“三区三线”基础上，对全域国土空间范围内的农业空间、城镇空间和生态空间等发展权的管理，以助推国家的粮食安全、发展安全和生态安全等目标的统一实现。优化我国国土空间开发保护格局，落实我国宪法生态文明规定，克服我国现行实定法中相关国土空间法律制度功能之不足，是我国现代统一国土空间用途管制正当性所在。将来出台的国土空间开发保护法、国土空间规划法宜分别对现代统一国土空间用途管制作原则性和具体性之规定。重点就农业空间、城镇空间、生态空间等进行相应的法律制度体系建构，是将来国土空间规划法对现代统一国土空间用途管制作具体性表达的应然选择。
关键词：统一国土空间用途管制；概念；正当性；法治路径；体系表达
尽管当下我国国土空间在开发、保护、整治修复等方面取得了许多成就，但亦存在不同程度的问题，在一定程度上影响了国家的粮食安全、发展安全和生态安全等目标的有效实现。客观而论，尽管这些问题产生的原因是多方面的，但与既有的传统单要素国土空间用途管制法律制度自身不完善、不适应现代统一国土空间规划体系建设的要求不无关系。循此，为解决传统单要素国土空间用途管制法律制度的系统性缺陷，从顶层设计上协调好城镇空间、农业空间和生态空间等之间的关系，确保现代统一国土空间规划、国土空间治理体系和治理能力现代化等目标的顺畅实现，党的十九大报告明确要求对全部国土空间均实现用途管制，这是党和政府的文件中首次明确要求统一行使国土空间用途管制。为确保这一重大战略的深入推进，国家后续出台了一系列相关文件。比如，2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出：“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。”2025年党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步指出：“建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，分区分类实施差别化、精细化用途管制”。可以说，这些做法均是我国现代统一国土空间用途管制政策要义的鲜明表达。随之而来的问题是，如何确保这一政策要义向法律要义的成功转化，或者说在法律层面的有效实现？
理论上，尽管目前我国学界围绕现代统一国土空间用途管制实现这一议题作了相应的研判，为后续研究奠定了基础、明确了重点，意义重要，但仍滞后于实践，尚难满足现实的迫切需求，需要进一步深化和拓展。一方面，现有研究主要局限于经济学、管理学、规划学等视角，而缺乏从法律视角回应现代统一国土空间用途管制实现这一难题，二者在学科属性和研究视野上围绕这一难题的破解尚未形成有效的“对接”。另一方面，即使少量研究涉及现代统一国土空间用途管制实现的法律对策问题，但建议较为原则、抽象，欠缺可操作性，特别是体系性研究较为缺乏。有鉴于此，为克服既有理论研究的不足，顺应深化改革的时代背景，本文拟对现代统一国土空间用途管制法律实现这一议题展开深入的法理研判，以期为我国国土空间开发保护格局优化、社会经济高质量发展以及中国式现代化等目标的有效实现贡献绵薄之力。
一、逻辑前提：现代统一国土空间用途管制概念的法理澄清
就现代统一国土空间用途管制概念而言，目前不同学科的学者对其存在不同的认识，亟待法理上的辨识和厘清。实际上，法律概念是具有法律意义的概念，是认识法律与表达法律的认识之网上的纽结，是解决法律问题所必需要的工具。如果不能对现代统一国土空间用途管制概念这一基础性问题达成共识，那么后续的研究是无法开展的。就此而言，从概念层面妥当界定现代统一国土空间用途管制的内涵和外延，无疑是本文首先需要回答的前提问题。
(一)现有做法
何为现代统一国土空间用途管制？目前，在经济学、管理学等学科的学者看来，其是指国家从确保国土空间资源的优化配置和合理利用，促进社会、经济和生态环境的协调发展等目标出发，编制国土空间规划，划定农业空间，城镇、村庄空间以及生态空间等的管控边界，并就各类空间范围内的具体地块之用途和使用条件作出明确的规定，以此为国土空间范围内的自然资源用途管制、开发建设许可、监督等活动等提供依据，为自然资源各类产权人严格按照规划所确定的用途和使用条件利用国土空间提供指引。可见上述概念回答了现代统一国土空间用途管制的目标、依据、手段、过程和监督等内容。类似判断还有，现代统一国土空间用途管制主要是指，在对全域国土空间统一进行分区(农业空间、城镇空间和生态空间等)分类的基础上，藉由国土空间规划明确空间的用途和使用条件，在此基础上对各类空间要素(耕地、林地、草地等)资源的准入、转用、实施等环节进行严格的监督、管理，对所有国土空间范围内的开发利用与功能提升活动进行的管制行为。
法学界亦有论者在借鉴其他学科知识的基础上，尝试对现代统一国土空间用途管制概念作如下界定，即其是一个由诸多制度组成的复杂性系统，以国土空间规划事先确定的空间用途、使用条件和方式等为前提，以国土空间资源要素的可持续发展、社会经济的高质量发展等为目标，由法律规定或授权的政府部门对各类资源要素的空间准入、用途转用、实施许可等环节进行严格的监督管理，从而确保其合理配置和高效利用。值得注意的是，平衡与协调多元利益及其背后的价值冲突，亦是现代统一国土空间用途管制概念的应有之义。
(二)法理检视
客观而论，尽管上述学者围绕我国现代统一国土空间用途管制概念所作的界定，对我们认识这一制度面貌、开展后续研究具有非常重要的理论和实践意义，但从法理层面加以深入检讨，不难发现当前各种观点尚存以下缺陷：
第一，未揭示我国现代统一国土空间用途管制与传统国土空间用途管制的主要区别。法理上，从单要素用途管制、自然生态空间用途管制到如今的统一国土空间用途管制，其本质是我国国土空间用途管制从传统到现代的表达，凸显出国土空间用途管制从分到合的转型。虽然我国传统国土空间用途管制与现代统一国土空间用途管制均是对国土空间用途的管制，但二者在理念、依据、目标、手段、方式等方面存在本质性区别。详言之，我国传统国土空间用途管制是在各类分散规划(土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划、生态环境保护规划等)的基础上，依据不同的规划所确定的分区、控制线体系，采用不同的管制手段，追求各自不同的目标，而对国土空间用途实施的管制。而现代统一国土空间用途管制则是以自然资源部建立的现代统一国土空间规划体系为基础和统一划定的“三区三线”(三区：农业空间、城镇空间、生态空间；三线：永久基本农田保护红线、城镇开发建设边界控制线、生态保护红线)为基本手段，对全域国土空间用途进行管制，以此确保国家的粮食安全、生态安全和发展安全等目标的统一实现。在理念层面，传统国土空间用途管制侧重于单要素、分散化、碎片化之管制，体现的是“分而治之”的面相，而现代统一国土空间用途管制面向全领域(陆域与海域)全类型(农业空间、城镇空间、生态空间等)全要素(山水林田湖草沙生命共同体)之管制，体现的是系统性、整体性和一体性的面相；在基本依据方面，传统国土空间用途管制是建立在各类分散的空间规划基础上，以不同部门确定的不同分区、控制线为基本手段，出于不同的规划目标而实施的管制，而现代统一国土空间用途管制则是建立在现代统一国土空间规划体系基础上，以统一的“三区三线”为基本手段而实施的管制；在价值目标层面，传统国土空间用途管制侧重于完成本部门职责需要，追求目标较为单一、片面，而现代统一国土空间用途管制则需要落实现代统一国土空间规划确定的整体性目标，即确保国家的粮食安全、生态安全和发展安全等目标的统一实现。
据此，在对我国现代统一国土空间用途管制概念界定时，就有必要凸显其与传统国土空间用途管制在上述诸多方面的区别。如此方能准确揭示其特有面相。颇为遗憾的是，前述围绕现代统一国土空间用途管制概念的界定，更多的是阐述其包含自然资源开发许可、用途变更审批、监督管理等内容，而较少涉及其与传统国土空间用途管制的区别。实际上，不论是现代统一国土空间用途管制还是传统的国土空间用途管制，其均藉由自然资源开发许可、用途变更审批、监督管理等制度来实现其目标。如此，将二者均包含的共性内容作为现代统一国土空间用途管制概念界定的核心范畴，难以揭示传统国土空间用途管制与现代统一国土空间用途管制之间的本质差异，难以展现现代统一国土空间用途管制的独特品格。
第二，未从法的规范属性层面诠释现代统一国土空间用途管制概念。一般而言，不同学科存在不同的概念范式、话语范式和体系范式，在此基础上产生了不同的方法论范式。这不仅是不同学科保持其独立性品格的内在需要，而且也是学科与学科之间区别的显著标志。是故，同一制度在不同的学科往往存在不同的概念界定范式。以现代统一国土空间用途管制制度为例，其概念在管理学、经济学、社会学和法学等不同的学科中存在不同的表达样态。相较其他学科而言，法学这一学科的概念范式、体系范式和话语范式乃是建立在规范的思维基础上，规范性是法学学科特有的内在属性和表达范式。如此，在法学上对现代统一国土空间用途管制概念界定时，应在遵循法学这一学科的概念范式、话语范式和体系范式的基础上，基于规范性思维的要求诠释这一制度的规范性特质。然而，目前学界在界定上述概念时，基本上践行的是经济学、管理学等学科的思维范式，难以凸显法学学科的规范性品格。即使少数学者提及到“权益冲突、价值冲突”等规范性术语，体现了一定程度的规范性思维，但往往一笔带过，显得模糊不清、抽象空洞，难以凸显现代统一国土空间用途管制制度在法规范层面的本源样态。
第三，未从本质层面释明现代统一国土空间用途管制的制度内核。概念乃是对事物本质的揭示。法律制度的概念乃是对法律制度本质的表达，是法律制度与法律制度之间实质性区别的体现。在法理上对现代统一国土空间用途管制概念的界定，亦就是对这一制度本质的诠释。尽管上述经济学、管理学、社会学等不同学科的学者均对我国现代统一国土空间用途管制概念有所界定，但主要侧重于事实的描述或现状的概括。客观而论，简单地描述现代统一国土空间用途管制的基本样态，虽然有助于我们认识这一制度的基本面貌和一般特征，但离释明这一制度的底层逻辑、揭示这一制度的本质特征还是存在较大的距离。实际上，事物的本质是事物底层逻辑的体现，单纯地对事物事实状态的描述难以穿透其底层结构，难以表达其深层原理。故而，藉由概念范式，诠释其独特属性和本质特征，无疑是界定现代统一国土空间用途管制概念应遵循的基本范式。如此方可为这一制度的法律构造提供实质性助益。
(三)应然表达
在前述基础上，随之而来的问题是，法理上，现代统一国土空间用途管制概念究竟如何表达方为妥当？综合考量，在本文看来，宜对其作如下界定，即现代统一国土空间用途管制是指在现代统一国土空间规划划定的“三区三线”基础上，对全域国土空间范围内的农业空间、城镇空间和生态空间等发展权的管理，以确保国家的粮食安全、发展安全和生态安全等目标的统一实现。永久基本农田补偿、生态补偿、用途变更许可、资源总量指标控制等是现代统一国土空间用途管制法律制度的重要组成部分；农村土地整治、生态修复、存量低效建设用地再开发等是现代统一国土空间用途管制法律制度目标实现的配套性制度。上述判断既契合法理逻辑，亦具有相应的实践意义。
1．法理逻辑。法理上，现代统一国土空间用途管制对国土空间用途的管制乃是公权力对国土空间用途的管制。学界一般将土地用途或者开发强度理解为土地发展权或者土地开发权的范畴。依此类推，将空间用途理解为空间发展权或者空间开发权的核心范畴并无不妥。循此，现代统一国土空间用途管制的本质乃是公权力对空间发展权的管制。法律性质上，宜将空间发展权理解为用益物权范畴。一方面空间发展权的客体为特定空间的容量，对其在法律上的支配和排他具有可行性；另一方面空间发展权的用益物权定位有助于深化和拓展空间上的权利体系，有助于空间治理法律制度的创新。需要指出的是，学界在对现代统一国土空间用途管制概念界定时，很少从空间发展权这一权利范式出发，来思考现代统一国土空间用途管制权的本质。揆诸现有研究成果，更多的是将土地发展权、空间发展权理解为国土空间治理的重点内容和国土空间规划的核心对象或重要工具等。实际上，国土空间规划是国土空间治理的龙头，国土空间治理目标是藉由国土空间规划等手段来实现的，国土空间用途管制是以国土空间规划为依据而实施的管制。如此，在将空间发展权理解为国土空间治理的重点内容、现代统一国土空间规划的核心工具的话，现代统一国土空间用途管制的本质亦就是公权力对空间发展权的管制。这是空间发展权与国土空间治理、现代统一国土空间规划、现代统一国土空间用途管制三者关系层层推进的结果。
2．实践价值。上述对我国现代统一国土空间用途管制概念的界定，除契合法理逻辑外，还具有一定的实践意义。一是廓清了现代统一国土空间用途管制法律制度的本质与内容、配套制度等之间的区别。如前所述，不少论者均将空间开发许可、用途变更审批、监督管理等范畴，理解为现代统一国土空间用途管制的本质，进而以此作为其概念的表达范式。这一做法无疑混淆了现代统一国土空间用途管制的本质与内容、配套制度等之间的关系。法理上，农村土地整治、存量低效建设用地再开发以及生态修复等，是现代统一国土空间用途管制法律制度目标实现的配套性制度，不能将其视为这一制度的本质，进而作为其概念的表达。此外，无论是空间开发许可、用途变更审批、监督管理等范畴，还是农村土地整治、存量低效建设用地再开发以及生态修复等范畴，均不是现代统一国土空间用途管制法律制度所独家经营的。因此，即使不对现代统一国土空间用途管制法律制度的本质与内容、配套制度做出相应的区分，也不能将上述范畴作为其概念的表达。二是吻合了现代统一国土空间用途管制的精义。部门统一(自然资源部门)、分区和控制线统一(自然资源部门统一划定的“三区三线”)等，是现代统一国土空间用途管制区别于传统国土空间用途管制的主要表现。因此，在对现代统一国土空间用途管制概念界定时，就有必要将上述特征纳入其中。此外，传统国土空间用途管制主要侧重的是单要素用途管制，而现代统一国土空间用途管制则是农业空间、城镇空间和生态空间等的统一管制。因此，管制对象的全领域全类型全要素乃现代统一国土空间用途管制的重要表现，这一点同样需要纳入其概念之中。另外，相对传统国土空间用途管制追求的单一目标而言，现代统一国土空间用途管制追求的是国家粮食安全、发展安全和生态安全等的统一实现，此乃其功能复合性和目标多元性的表达，有必要将其纳入概念话语体系中。三是指引了现代统一国土空间用途管制法律制度构造的方向和路径。前已述及，目前学界围绕现代统一国土空间用途管制概念的界定，主要侧重现状描述或事实陈述，缺乏规范性思维导入和规范性特质塑造，致使其与法学学科应遵循的概念范式、话语范式和体系范式难以吻合，更遑论将其直接嵌入到立法的规范结构体系中。为此，从公权与私权关系这一基本的法学话语范式出发，以三类空间发展权的管理作为现代统一国土空间用途管制概念的表达，有助于弥补上述缺陷。
二、价值认知：现代统一国土空间用途管制正当性的法理释明
目前主要是经济学、管理学、社会学等学者指出现代统一国土空间用途管制制度具有重要的功能和价值，力倡我国应该实施这一制度，而法学学者对这一议题的关注似乎显得较为薄弱。在此背景下，从法理层面对现代统一国土空间用途管制的正当性基础展开深入论证就显得尤为必要又迫切。理论上，不同学科有其不同的理论逻辑，其内部知识的自洽是建立在特定的逻辑系统基础上的。任何外部知识的导入不得破坏已有的逻辑系统。基于此，某一制度在经济学、管理学等学科中具有正当性，并不意味其在法学上同样具有正当性。故而从法理层面深入论证现代统一国土空间用途管制的正当性，主要缘由在于制度的法理逻辑不能简单的被其他逻辑所取代。
(一)新时代我国国土空间开发保护格局优化的现实需要
尽管我国幅员辽阔，自然资源种类繁多、形态多样，但与人们的多元化利益诉求相比，自然资源数量的稀缺性日益凸显。是故，为解决二者之间的矛盾，除藉由各种制度来保障自然资源之使用价值和交换价值的最大化实现外，如何限制人们过度开发这类自然资源，并做好相应的保护工作，以此实现其可持续开发利用目标，构成了我国自然资源法律制度体系的重要内容。这在《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》等自然资源单行法中表现得尤为明显，即资源的开发与保护形塑了法律规范体系的基本面相。不过深入观察，不难发现，上述法律并没有处理好资源的开发与保护二者之间的关系，重开发而轻保护已成常见的现象。比如，以自然资源要素用途变更许可为例，相关实定法主要偏向审批程序层面，而对许可的条件、范围、期限、监督等内容缺乏体系化的表达。这无疑降低了此类要素用途变更的门槛。此外，林地、草地、湿地等要素单行法就这类要素用途变更的审批程序所作的规定，主要是模仿耕地用途变更审批程序的做法，降低了对公益林地、基本草地、国家级重要湿地等生态要素用地的保护。另外，相关要素单行法就要素用途变更许可规范的设计难以覆盖整个国土空间领域。
在上述背景下，我国国土空间过度开发、分散开发以及低效开发等现象的出现亦就在所难免。为此，如何协调开发与保护之间的冲突，就成为我国国土空间治理中的难点、焦点和堵点。基于此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，支持城市化地区、农产品主产区、生态功能区差异化发展，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。为落实这一目标，2018年自然资源部的成立，并被赋予其统一行使所有国土空间空间用途管制职责，标志着现代统一国土空间用途管制制度在我国的初步确立。前已述及，现代统一国土空间用途管制是以现代统一国土空间规划划定的“三区三线”为管制基础，其所塑造的空间开发与保护格局有别于传统国土空间开发与保护格局。实际上，从这一制度确立的过程不难看出，其主要以“人地协调、融合均等、文明有序、优美和谐和安全共治的国土空间新格局”理念为指导，力争实现农业空间、城镇空间和生态空间的高质量发展格局，进而助推我国国土空间开发与保护格局的优化。就此而论，我国国土空间治理从传统的土地用途管制、生态要素用途管制、生态空间用途管制到现代统一国土空间用途管制的演进，其本质上是国土空间从偏向开发、适当重视保护到逐渐走向开发与保护统筹协调和均衡的过程。
(二)落实我国《中华人民共和国宪法》生态文明规定的现实需要
我国《中华人民共和国宪法》生态文明规定的落实，需要立法、行政、司法等手段的积极跟进。就立法而言，主要体现在两方面：一是针对我国现行实定法中不符合生态文明理念的制度进行相应的修改或者废除；二是针对我国现行实定法中缺失生态文明目标实现的制度予以补充或者增加。概言之，立法论层面，我国《中华人民共和国宪法》生态文明目标的实现涉及诸多法律制度的立、改和废工作。观察现有的理论和实践，本文认为，对我国现行实定法中的自然资源资产产权制度和管理权制度进行相应的改革和完善，是《中华人民共和国宪法》生态文明目标实现的题中之义。实际上，作为人类生存和发展物质基础的自然资源，其不仅属于生态环境的基本要素，而且是生态文明目标实现的主战场。故而自然资源资产法律制度构成了生态文明法律制度范畴体系的重要组成部分；那么，一旦离开自然资源资产法律制度的改革和完善，谈生态文明目标的实现，无疑是脱离客观实际的幻想。
可以说，2018年生态文明入宪后，围绕我国自然资源资产法律制度的改革和完善，基本上都是在生态文明理念指导下进行的，生态文明目标决定了我国自然资源资产法律制度改革的方向和路径。这不仅是由生态文明在我国《中华人民共和国宪法》上的重要地位决定的，更是从顶层设计层面破解我国生态环境治理系统性困境的现实需要。循此，现代统一国土空间用途管制作为自然资源资产管理权法律制度体系的重要组成部分，其确立的逻辑同样服务于生态文明目标的实现。实际上，生态文明建设不仅是理念更是行动，其以国土空间为载体。作为国土空间治理的龙头——国土空间规划，无疑是生态文明目标实现的关键手段。故而通过国土空间规划统筹安排好各类国土空间的开发、利用、保护、整治和修复工作，将规划落实到具体的国土空间上，落实底线约束和生态优先，建立国土空间规划并监督实施，方可切实推进生态文明建设。如此，在现代统一国土空间规划体系建立的背景下，如果继续沿袭过往的单要素国土空间用途管制模式，不仅不符合现实需要，而且与我国《中华人民共和国宪法》确立的生态文明目标背道而驰。
(三)我国实定法相关制度不能实现现代统一国土空间用途管制目标
就现代统一国土空间用途管制的特殊性功能而言，可以将其概括为以下几个方面：一是落实现代统一国土空间规划，确保其顺利落地的现实需要；二是在纠偏过去管制对象的单要素性、有限性等弊端的基础上，实现管制对象从要素到区域再到系统的全覆盖；三是在纠偏过去不同分区、不同划线的基础上，以统一的“三区三线”为管制基础，避免管制范围的交叉重叠甚至冲突现象的发生；四是在明确农业空间、城镇空间和生态空间分别承载粮食安全、发展安全和生态安全的功能基础上，统筹处理好三类安全之间的关系；五是明确城镇空间的用途管制，实现对城镇开发边界的控制，以此顺应存量规划的现实需要。可以说上述五个方面是现代统一国土空间用途管制特殊性功能的主要体现。
就上述五大特殊性功能而言，我国现行实定法相关的国土空间法律制度是不具有的。更准确地讲，现代统一国土空间用途管制制度的出现恰恰是对我国现行实定法相关国土空间法律制度功能缺陷的有力弥补。故而其是不能被我国现行实定法相关制度替代的。申言之，我国现行《土地管理法》第4条根据土地用途的不同，将土地类型划分为农用地、建设用地和未利用地三类。这一分类是对我国国土空间结构和布局的整体式规划，而第18条则从国土空间功能角度，将国土空间的结构和布局主要划分为农业空间、生态空间和城镇空间三类。由此可见，我国国土空间结构和布局从过去的农用地、建设用地、未利用地到如今的农业空间、城镇空间和生态空间的转变，充分凸显出我国国土空间用途管制对象从过去聚焦单要素到如今聚焦国土空间。这一做法无疑是优化国土空间的结构和布局，提升国土空间开发和保护质量的鲜明体现。相对单要素而言，不论是农业空间、生态空间还是城镇空间，其均是特定区域或者要素组成的系统的体现。从单要素管制到特定空间内的区域、要素系统之管制，恰恰是我国现代统一国土空间用途管制有别于传统国土空间用途管制的重要体现，其不仅承载国家粮食安全、发展安全的实现功能，而且亦承载生态安全实现的功能。可以说，现代统一国土空间用途管制承载功能的多元化，是传统单要素国土空间用途管制所不具有的。我国实定法相关制度不能实现现代统一国土空间用途管制的目标。
三、方案识别：现代统一国土空间用途管制落地的法治化路径
即使立法确立现代统一国土空间用途管制具有必要性和可行性，但如果不能确保其妥当落地的话，那么这一制度的功能价值和实践功效势必大打折扣。故而在法学的话语体系下研判具体的法律制度，离不开对其落地之法治化路径的准确把握。这不仅是制度妥当表达的基本要求，更是其顺畅运行、功能价值有效实现等的基本保障。回到现代统一国土空间用途管制层面，其落地的法治化路径如何表达方为妥当？在本文看来，我国现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》等实定法并没有明确规定现代统一国土空间用途管制法律制度，但藉由相应的论证技术可以推导这一制度是客观存在的。为破解我国实定法在这一制度上的模糊性做法，将来的国土空间开发保护立法、国土空间规划立法宜分别对现代统一国土空间用途管制作出原则性和具体性的规定。
(一)现行实定法的做法及其评析
1．现有做法。2019年修正的《土地管理法》第18条和2021年第三次修订的《土地管理法实施条例》第2条均明确指出：“国家建立国土空间规划体系……经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”法理上，上述规定涉及的国土空间规划体系，其本质是“多规合一”下的结果，也就是我们所讲的现代统一国土空间规划。实际上，实行“多规合一”，将“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为现代统一的国土空间规划，是党中央作出的重大决策部署。”原则上只要涉及国土空间方面的规划，都应当纳入现代统一国土空间规划，不再另设其他空间规划。编制现代统一国土空间规划就是要整合好现有的空间方面的规划，防止出现重叠和遗漏。《土地管理法实施条例》在《土地管理法》的基础上，把“多规合一”改革再向前推进一步，即将土地利用总体规划全部修改为国土空间规划，进一步推动“多规合一”改革成果的落地生根。就此可以看出，我国现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》对现代统一国土空间规划法律制度作了明确规定。
2．法理评析。在上述背景下，能否认为我国现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》亦对现代统一国土空间用途管制法律制度作了规定？在本文看来，可以认为上述法律法规对其作了规定，但较为模糊，需要藉由相应的法律论证技术方可回答。一方面，我国现行《土地管理法》第18条明确将国土空间按照功能的不同主要划分为生态、农业和城镇三类空间，《土地管理法实施条例》第3条在三类空间划分的基础上进一步指出：“划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。”法理上，不论是永久基本农田、生态保护红线还是城镇开发边界控制线，其本质均是现代统一国土空间用途管制的基本依据。正如前文指出的那样，现代统一国土空间用途管制相对于传统国土空间用途管制的重大区别，是建立在自然资源部统一划定的“三区三线”基础上的管制。这里所讲的“三区三线”是传统国土空间用途管制对象所不具有的，是现代统一国土空间用途管制中“统一”二字所包含内容的重要体现。对此，有论者指出，“土地用途管制的核心和依据是土地利用总体规划，而‘多规合一’后的土地利用总体规划将融入国土空间规划，不再单独编制和实施，因此，在《土地管理法实施条例》中有必要对国土空间规划中涉及土地利用的内容作明确规定。从《土地管理法实施条例》第2款可以看出，国土空间规划中涉及土地利用的内容，既包括原来土地利用总体规划中已有的内容，也包括国土空间规划的新要求。其中国土空间开发保护格局，‘三区三线’等属于国土空间规划的新内容……。”这再次印证了“三区三线”作为现代统一国土空间用途管制基本依据所具有的新颖性。从一定意义上讲，没有“三区三线”，现代统一国土空间用途管制无从实施，现代统一国土空间规划目标亦就难以实现。由此可以推断现代统一国土空间用途管制是存在实定法基础的。
另一方面，如果说上述理由显得较为勉强的话，《土地管理法实施条例》第3条第2款则进一步指出：“国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容……。”对此，有论者指出，“国土空间规划中涉及土地利用的内容，既包括原来土地利用总体规划中已有的内容……但也有部分内容属于对原来土地利用总体规划的继承和发展，包括规划用地的布局、结构和用途管制要求，建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积和禁止开垦的范围等内容。”这里所讲的规划用地用途管制等内容，应是现代统一国土空间规划对原有土地利用总体规划内容的发展，是现代统一国土空间规划下的现代统一国土空间用途管制的体现。可以说这是我国现行实定法层面明确现代统一国土空间用途管制的典型例证。
(二)国土空间开发保护立法宜对现代统一国土空间用途管制作原则性规定
尽管通过上述论证可以得出我国现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》对现代统一国土空间用途管制作了相应的规定，但这一结论毕竟是建立在相应的推理基础上，因而显得较为抽象、模糊。因此，在立法层面明确规定现代统一国土空间用途管制，无疑是彰显这一法律制度重要性，助推其顺畅运行的题中之义。随之而来的问题是，应将现代统一国土资源用途管制放在何种法律中予以表达？在本文看来，在国土空间开发保护立法中对其作出原则性规定，在国土空间规划立法中对其作出具体性规定，是较为理性的方案。鉴于结构安排的考虑，本部分和下一部分分别对这一方案作具体的阐述。
1．国土空间开发保护立法的法理成因。目前国土空间开发保护方面的实定法较多，比如《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《湿地保护法》《海域使用管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等。可以说，这些零零散散的部门法围绕国土空间内各资源要素的开发与保护所作的规定，在协调国土空间开发与保护、塑造国土空间格局等方面起到了非常重要的作用。在此背景下，为什么还需要针对国土空间开发保护进行专门性立法？这是否属于画蛇添足之举？对此可以从以下两方面回答。一是确保中央政策要义落地的现实需要。从我国当下的诸多立法来看，一个显著的特点是，先由国家出台战略性、系列性和框架性的政策，然后进行相应的试点部署，再在此基础上进行相应的立法回应。在社会治理日益复杂的背景下，如何将这些行之有效的公共政策转化为法律法规已备受社会各界之关注。故而，在讨论是否需要制定某一特定领域的法律时，就有必要研判该领域的相关政策。如此方可作出妥当的价值判断，方可准确回答该领域立法是否符合国家的现实需要。就国土空间开发保护立法方面的政策而言，第十三届全国人民代表大会常务委员会立法规划明确将制定“国土空间开发保护法”列为二类立法项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《监督意见》)明确指出：“研究制定国土空间开发保护法”。这是中央政策再次明确指出要对国土空间开发保护进行专门立法的典型例证，其目标是为现代统一国土空间规划制度的顺畅运行提供法律保障服务的。因此，从落实上述中央政策要义的角度而言，制定一部国土空间开发保护法无疑是顺势而为的理性选择，是确保政策成果向法律规范转化的现实需要。二是助推国土空间治理法治化的现实需要。国土空间从管理到治理的转变，是人地关系处理理念上的重大进步，是人地关系和谐性理念的真实写照。尽管不同国家在不同阶段，国土空间治理的目标、内容以及方式等有所不同，但从其共性看，处理好国土空间开发与保护之间的关系无疑是国土空间治理的一致做法。基于此，国土空间治理的法治化亦就是国土空间开发保护法治化的本质表达。在此背景下，制定一部科学合理的国土空间开发保护法，为国土空间开发保护战略的深入推进提供法治层面的顶层设计，无疑是解决长期以来我国国土空间分散治理、低效治理等弊端的内在需要，无疑是我国国土空间治理层面法治化的现实需要。
2．国土空间开发保护立法宜对现代统一国土空间用途管制作原则性规定。如何在将来的国土空间开发保护立法中对现代统一国土空间用途管制法律制度作出妥当的定位？这一问题涉及国土空间开发保护立法的体系建构问题。从现有理论研究看，不同论者持不同的体系建构标准，比如有论者认为，以国家公园为主体的自然保护地制度、主体功能区制度和生态红线制度是国土空间开发保护制度的主要内容。循此，国土空间开发保护制度体系的建构应以前述内容为基本范畴。另有论者指出，构建国土空间开发保护激励性制度体系、实现跨领域协调机制法律制度化等是国土空间开发保护立法需要重点对待的问题。如此，主体功能区、生态红线、生态保护补偿等是国土空间开发保护制度体系的重要内容。
在本文看来，虽然理论上就如何建构国土空间开发保护立法体系尚存明显争议，但一个不争的事实是，划定和完善生态红线等乃是其核心内容，而这属于现代统一国土空间用途管制的核心内容。故而，在将来的国土空间开发保护立法中对现代统一国土空间用途管制作出规定无疑是必要的。实际上，2015年《生态文明体制改革总体方案》就明确将健全国土空间用途管制列为建立国土空间开发保护制度的重要内容。这里所讲的健全国土空间用途管制就是本文所说的现代统一国土空间用途管制。此外，法理上，国土空间开发保护立法所要实现的粮食安全、发展安全和生态安全等目标，均离不开现代统一国土空间用途管制制度的保障。因为承载上述目标实现的“三区三线”是现代统一国土空间用途管制的基本依据，是现代统一国土空间用途管制与传统国土空间用途管制的重要区别所在。没有现代统一国土空间用途管制法律制度的保驾护航，国土空间开发保护立法是不可能实现上述功能目标的。当然，考虑国土空间开发保护法的框架性、宏观性和总体性特征，本文建议其对现代统一国土空间用途管制作原则性规定。
(三)国土空间规划立法宜对现代统一国土空间用途管制作具体性规定
在国土空间开发保护立法中对现代统一国土空间用途管制作原则性规定，是否意味着国土空间治理方面的立法大门就此关闭？进言之，就国土空间治理法治化对立法的需求而言，除了制定国土空间开发保护法外，是否还需要制定其他法律？对此，在本文看来，现阶段，加快国土空间规划立法，并对现代统一国土空间用途管制作具体性规定实属必要可行。
1．国土空间规划立法的法理成因。法理上，对国土空间规划进行立法，其成因主要体现在两方面：一是落实国家相关政策要义的现实需要。2019年《监督意见》明确指出：“加快国土空间规划相关法律法规建设”。自然资源部办公厅于2022年7月5日印发的《自然资源部2022年立法工作计划》(自然资办函〔2022〕1371号)明确将国土空间规划法列为“论证储备类项目”。自然资源部办公厅于2023年7月6日印发的《自然资源部2023年立法工作计划》(自然资办函〔2023〕1286号)进一步明确将国土空间规划法列为“研究类项目”。2023年9月，国土空间规划法列入十四届全国人大常委会立法规划的第一类立法项目。自然资源部在2023年贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》中指出：“扎实推进国土空间规划法的起草。”自然资源部办公厅于2024年5月31日印发的《自然资源部2024年立法工作计划》(自然资办函〔2024〕1112号)明确将国土空间规划法列为“出台类项目”。从早期的“论证储备类项目”到“研究类项目”再到“出台类项目”，充分体现国家对制定一部国土空间规划法，解决我国国土空间治理领域疑难杂症的高度重视。在此背景下，尽快出台此法无疑是落实国家政策要义的客观需要。二是彰显国土空间规划自身地位的现实需要。国土空间规划在国土空间法律制度体系中具有基础性、龙头性地位。将过去各类分散的规划融合成现代统一的国土空间规划，不仅意味着现代统一的国土空间规划是对传统各类分散规划的继承和发展，更是凸显出国土空间治理理念和手段的根本性转变。此外，这亦展现出现代统一国土空间规划在国土空间治理中的重要性地位；离开科学合理的现代统一国土空间规划，国土空间的治理就是盲目的。正是基于此，在国家尚未出台国土空间规划法的背景下，我国的大连、宁波、南京、浙江、海南等地纷纷出台了相应的国土空间规划条例，部分省市亦都在积极开展地方国土空间规划相关的立法工作，并出台了相应的地方性国土空间规划条例草案征求意见稿，还有一些地方政策明确指出要加快国土空间规划相关法规建设等。可以说，制定一部专门的国土空间规划法，对“多规合一”后的现代统一国土空间规划的制定、修改、实施等内容进行全面、系统的规定，以此提升国土空间规划的法治化地位，无疑是彰显国土空间规划基础性、龙头性地位的现实需要。
2．国土空间规划立法宜对现代统一国土空间用途管制作具体性规定。相对国土空间开发保护立法对现代统一国土空间用途管制作原则性规定而言，国土空间规划立法宜对其作具体性规定。一是契合已有实践做法的现实需要。如前所述，目前我国大连、宁波、南京等地的国土空间规划条例均设专章对现代统一国土空间用途管制作出相应的规定。比如，《大连市国土空间规划条例》共用了17个条文，其内容涉及现代统一国土空间用途管制的依据和手段、生态空间的管制、农业空间的管制、城镇空间的管制、海域的管理和保护、海岛的保护和管理、自然保护地的管控、湿地用途管制、林地用途管制、文物保护、饮用水水源保护区管制、地下空间开发利用管制、战略性储备空间的管制、生态空间修改、生态补偿等。江苏、浙江、海南等地的国土空间规划条例亦采取类似前述的做法。既然地方出台的国土空间规划条例均对现代统一国土空间用途管制法律制度作了相应的规定，那么将来出台的国土空间规划法对其作出详细的规定无疑是合理的。法理上，在对国土空间规划进行立法时，既要能够体现全国性立法的普遍性，亦需要对各地行之有效的做法予以吸收和采纳。二是正确处理现代统一国土空间规划与现代统一国土空间用途管制之间关系的现实需要。法理上，之所以在国土空间规划立法中对现代统一国土空间用途管制作详细的规定，归根结底是由现代统一国土空间规划与现代统一国土空间用途管制二者关系决定的。如前所述，现代统一国土空间用途管制是以现代统一国土空间规划划定的“三区三线”为基本依据。这不仅是现代统一国土空间用途管制与传统国土空间用途管制的重要区别所在，更是现代统一国土空间规划目标实现的重要手段。就此而言，现代统一国土空间规划是现代统一国土空间用途管制的基本依据，现代统一国土空间用途管制是现代统一国土空间规划目标实现的主要方式。在上述背景下，将来的国土空间规划立法若不对现代统一国土空间用途管制作体系性的表达，不仅不符合现代统一国土空间用途管制与现代统一国土空间规划之间的内在关联，不利于国土空间规划立法的科学展开，而且会影响现代统一国土空间规划目标的顺畅实现。
四、体系表达：现代统一国土空间用途管制实现的法制度供给
前已述及，将来的国土空间规划立法对我国现代统一国土空间用途管制作具体性的规定，不仅是由其自身的调整对象、内在属性等多种因素决定的，更是现代统一国土空间用途管制法律制度体系性表达、目标有效实现的客观需要。由此而来的问题是，如何从法制度供给层面满足现代统一国土空间用途管制体系性表达的需要呢？妥当回答这一问题，无疑是其在将来的国土空间规划法中妥当展开的内在要求。揆诸既有理论和实践，重点就农业空间、城镇空间、生态空间等进行相应的法律制度体系建构，宜是解决上述问题的理性选择。
(一)农业空间法律制度体系建构
1．成因解析。农业空间作为我国国土空间的重要类型，主要是从事农产品生产的地区。按理讲，我国现行的实定法已对农村承包地、宅基地、集体建设用地等进行了相应法律制度上的安排，再就农业空间进行法律制度体系的建构是否多此一举，或者说纯属画蛇添足？本文认为，这一做法不仅不会与上述法律制度相冲突，而且反而有助于上述法律制度的完善和优化。一方面，农业空间法律制度体系主要是以农业空间为对象，与上述法律制度以该空间内不同用途的土地为对象存在明显的区别。尽管农业空间是由不同用途的土地组成的整体，但该空间整体与该空间内的不同用途土地还是不同的。前者侧重于区域的整体属性，而后者侧重于单要素属性。另一方面，农业空间法律制度体系中的空间规划、用途管制等制度，对上述具体法律制度的未来走向具有非常重要的影响。实际上，当下我国农村宅基地、集体建设用地等法律制度的改革和完善面临的诸多争议难以得到妥当地解决，很大程度上与农业空间法律制度体系缺失有关。进言之，如果从整个农业空间法律制度体系层面出发，准确理解农业空间法治化治理的底层逻辑，那么化解上述争议的方案就较为容易形成共识。因此，从一定意义上讲，对农业空间进行法律制度体系的建构，既是我国国土空间治理法治化的内在要义，也是对该区域之整体属性的尊重，其基础性、指引性和方向性价值显著。
2．功能定位。在农业空间范围内，农村承包地的功能主要满足的是国家粮食安全的基本需要；农村宅基地的功能主要满足的是农民居住权的基本需要；农村建设用地的功能因经营性和公益性而有所区别，前者主要满足农村集体经济发展的现实需要，而后者主要满足农村公共事业发展的现实需要。由此，农业空间承载国家粮食安全、农民居住权保障、农村集体经济和公共事业发展等多元化功能。不过从相关中央政策对农业空间的功能定位来看，粮食安全是最主要的。循此，在农业空间范围内，农民居住权保障、农村集体经济和公共事业发展等功能均让位于粮食安全功能。本文对此持认可的立场。一方面，将粮食安全作为农业空间最为主要的功能定位，是从中国国情出发作出的战略性选择，是符合中国客观实际的正确价值判断。另一方面，将粮食安全作为农业空间最为主要的功能定位，并不否认农民居住权保障、农村集体经济和公共事业发展等功能的重要性，只不过上述功能在位阶上有所区别而已。
3．具体要求。既然将粮食安全作为农业空间最为主要的功能定位，那么围绕农业空间法律制度体系的建构就应该遵循这一定位。这主要体现在以下几个方面：一是建构农业空间规划、用途管制、开发许可、监督检查等法律制度，并明确该空间之功能位阶。二是进一步提升永久基本农田红线的法律地位，并从法律层面强化其保障措施，这是确保粮食安全目标实现的最为有力手段。三是农村宅基地、集体建设用地等法律制度的改革和完善，均应以国家粮食安全作为最重要的遵循，但凡有违这一遵循的方案均不可取。四是将农村闲置宅基地、集体建设用地等转化为耕地，作为农村闲置土地资源治理的首选方式，这对增加耕地数量，助推国家粮食安全目标的实现意义重大。五是从法律层面强化耕地资源数量、质量和生态的三位一体保护。
(二)城镇空间法律制度体系建构
1．成因解析。与农业空间不同的是，作为国土空间重要组成部分的城镇空间主要是从事城镇化开发建设的空间。因此，城镇建设用地是城镇空间的主要组成部分，围绕城镇空间的治理主要是围绕城镇建设用地的治理。尽管我国现行实定法就建设用地上的权利和权力作了相应的规定，以实现其法律治理目标，但这些规定主要是在区分公益性和经营性两类建设用地的基础上，再根据不同用途建设用地属性而展开的，忽视了不同用途建设用地所组成的城镇空间的整体属性。实际上，对城镇空间的治理不仅需要关注每一种用途的建设用地的属性，而且也需要关注这些不同用途建设用地所组成的城镇空间的整体属性。从一定意义上讲，城镇空间整体的属性会影响到城镇每一种用途建设用地的配置、运行等。当下我国城镇建设用地改革和完善面临的主要法律困境难以得到妥当解决，很大程度上与我们对城镇空间整体的属性认识不够有关。因此，聚焦我国城镇空间的整体属性，建构其相应的法律制度体系，不仅是我国国土空间治理法治化的现实需要，更是该空间下的每一种用途的建设用地法律制度完善和优化的内在需要。
2．功能定位。既然城镇空间主要是从事城镇化开发建设的空间，那么如何促进这一空间的发展就成为其功能上的主要定位。自改革开放以来，我国的城镇空间不断扩张，城镇化规模不断扩大，并构成了我国国土空间开发的主要战略导向。这不仅是我国社会经济快速发展的重要标志，而且彰显了城镇空间之发展的主要功能定位。不过需要指出的是，长期以来，我国城镇空间的扩张和城镇化规模的扩大主要是藉由集体土地征收方式来实现的。尽管这一方式在助推城镇化发展方面起到非常重要的作用，但亦引发了一些社会问题。一是城镇“摊大饼”式的扩张，致使城镇低效建设用地现象较为明显，不利于资源的优化配置；二是大量的耕地资源被征收影响了国家的粮食安全；三是大量的征地纠纷影响了社会的稳定。为解决前述问题，2019年修正的《土地管理法》废除了1998年修订的《土地管理法》确立的“先征后用”原则，并明确了集体土地征收的前提必须是为公共利益之需要。从表面上看，这一做法是对我国集体土地征收权的限制，回归了集体土地征收制度的应有逻辑，但从实质层面看，其背后乃是国家对我国城镇空间规模和边界限制的体现，以此确保国家的发展安全。实际上，对我国城镇空间的扩张作适当的限制，不仅是社会经济高质量发展的题中之义，而且也是保护农业空间、生态空间等，进而助推国家粮食安全、生态安全等目标顺畅实现的内在需要。因此，当下我国城镇空间法律制度体系的建构应该立足于上述背景，将发展安全作为其主要的功能定位。
3．具体要求。既然将发展安全作为我国城镇空间最为主要的功能定位，那么围绕这一空间法律制度体系的建构就应该遵循这一定位。这主要体现在以下几个方面：一是明确城镇空间规划、用途管制、开发许可、监督等法律制度为城镇空间法律制度体系的重要组成部分，并严格遵循发展安全的功能定位。二是强化城镇建设用地总量指标控制法律制度的效力和地位，并确保其得到严格遵循。三是从城镇建设用地节约集约利用的角度出发，加快对城镇低效建设用地的再开发，以提高现有土地资源的利用强度，实现其优化配置。四是建构我国城镇开发边界控制线法律制度，并在相关实定法中予以体系化的表达。以上均是从城镇空间的整体属性出发，确保这一空间承载的发展安全功能得以有效实现的重要举措。
(三)生态空间法律制度体系建构
1．成因解析。与农业空间、城镇空间不同的是，作为国土空间重要组成部分的生态空间主要是供给生态产品的地区，具有公益性、普惠性和共享性等特征。既然对农业空间、城镇空间进行法律制度体系的建构，那么亦应该对生态空间进行相应的法律制度体系的建构。一方面，挤占生态空间是环境风险产生的新途径，从源头层面防控环境风险离不开有效管控这一空间。可以说，生态空间是生态环境保护的重要载体，直接关涉到生态文明目标能否顺利实现。另一方面，生态空间法律制度体系的建构对生态空间下的具体法律制度的完善、优化等具有非常重要的指引价值，有助于预防生态空间治理碎片化现象的发生。此外，生态空间是由不同自然资源要素所组成的生态系统，专门围绕这一空间进行法律制度体系的建构，本身亦是对生态系统规律、生命共同体理论的尊重。实际上，当下我国生态空间治理过程中所遇到的长期得不到解决的一些法律问题，与生态空间治理法律制度体系的缺失有很大的关系。因此，聚焦我国生态空间的整体属性进行相应的法律制度体系建构，既具有相应的理论基础，亦具有非常主要的实践意义。
2．功能定位。按照生态系统重要性、脆弱程度等因素的不同，生态空间内部又以生态保护红线为界分为红线内和红线外两个区域。不论是红线内的生态空间还是红线外的生态空间，均属于生态空间，均受到严格的保护。只不过红线内的生态空间属于特殊重要的生态功能区、生态敏感区和脆弱区，必须对其进行强制性的严格保护。尽管红线外的生态空间受到保护的程度要低于红线内的生态空间，甚至可允许一定的人为活动存在，但亦是受到较为严格限制的。可以说，一旦某区域被划入生态空间区域，尤其是生态保护红线区域，那么其用途被严格限制于生态产品或生态服务的供给，而不能从事与此用途无关的活动。对此，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》就明确指出：“目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。”可见，作为供给生态产品或生态服务为主导的生态空间，尤其是生态保护红线范围内的生态空间，是国家生态安全目标实现的生命线。故而将生态安全定位为生态空间所承载的主要功能实属妥当。
3．具体要求。既然将生态安全作为我国生态空间最为主要的功能定位，那么围绕这一空间法律制度体系的建构就应该遵循这一定位。这主要体现在以下几个方面：一是进一步强化生态保护红线的法律效力和地位，这是确保生态安全目标实现的最为重要的制度。二是明确生态空间规划、用途管制、开发许可、监督等法律制度为生态空间法律制度体系的重要组成部分，并严格遵循生态安全的功能定位。三是进一步完善和优化我国的生态管护、生态修复、生态补偿等法律制度，确保生态安全目标的最大化实现。以上均是从我国生态空间的整体属性出发，确保这一空间承载的生态安全功能得以有效实现的重要举措。
结语
我国国土空间治理方式的转型乃是通过一系列制度转型来实现的，国土空间用途管制作为国土空间治理法律制度体系的重要组成部分，构成国土空间治理目标实现的重要场域，没有国土空间用途管制等制度的转型和升级，就不能实现国土空间治理的现代化目标。故而，在我国传统土地用途管制、生态要素用途管制和自然生态空间用途管制演进的基础上产生的统一国土空间用途管制，是我国国土空间治理方式从传统向现代转型的重要体现，是现代国土空间用途管制区别于传统国土空间用途管制的显著标志。不论是我国传统的土地用途管制、生态要素用途管制，还是自然生态空间用途管制，都不能实现全领域全类型全要素之覆盖，不能与我国建立现代统一的国土空间规划体系的内在要求相契合，不能与现代国土空间治理追求的“人地协调、绿色高效、公平均衡、稳定安全”等目标相吻合。法理上，尽管现代统一国土空间用途管制目标的实现是一项系统性工程，涉及诸多法律制度的立改废，但明确其概念、正当性、实现的法治化路径和体系化制度样态，无疑是这一系统性工程的基础性、关键性环节。在中国式现代化语境下，将来的国土空间开发保护法、国土空间规划法宜分别对现代统一国土空间用途管制作出原则性和具体性之规定，这是确保其有效实现的理想路径。重点就农业空间、城镇空间、生态空间等进行相应的法律制度体系建构，是将来国土空间规划法对现代统一国土空间用途管制作具体性表达的应然选择。
编辑审核：孙聪聪申江华汤璐桐
