作者简介：管洪彦，博士，教授，博士生导师，研究方向为民商法学、农业农村法治；张瑞东，博士研究生，研究方向为民商法学、土地法学。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”（22&ZD202）。
本文原载于《安徽师范大学学报（社会科学版）》2026年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：张昌辉。
内容提要：《民法典》未明确规定宅基地使用权具有收益权能，导致其与相关规范存在体系冲突，这不仅阻碍了宅基地财产价值的释放，还致使宅基地盘活利用实践面临管理制约等困境。宅基地使用权的收益权能不仅是其居住保障功能在财产层面的逻辑延伸，更是其作为用益物权之财产价值的直接体现，且该权能之享有并不因其为无偿取得而受到限制。从解释论角度看，《民法典》并未禁止宅基地使用权收益，在物权法定原则下收益权能仍存在解释证成的空间。《土地管理法》第62条第6款鼓励盘活闲置宅基地的规定，经由《民法典》第363条的转介条款导入宅基地使用权的规范体系，实质上肯定了宅基地使用权的收益权能。这一解释路径契合物尽其用与放活宅基地使用权的立法目的。
关键词：宅基地使用权；收益权能；盘活利用；体系解释
闲置宅基地和闲置农房盘活利用是深化宅基地制度改革、促进土地要素市场化配置以及增进集体和农民财产性收入的关键举措。党的二十届三中全会再次强调，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。2019年修正的《土地管理法》第62条第6款新增规定：“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。然而，《民法典》第362条承袭原《物权法》第152条，仅明示宅基地使用权具有占有和使用权能，未规定其作为用益物权应具备的收益权能，这做实其社会保障功能和福利属性。收益权能的立法缺失使得闲置宅基地盘活利用中，宅基地使用权人缺乏享有宅基地收益的法律依据，与当前政策鼓励盘活以及实践中多样化利用的普遍现实形成鲜明反差，从而在法律制度、政策目标与实践发展三者之间形成了较强的体系性冲突。针对这一问题，学界已从不同路径展开探讨。一方面，有观点主张应于《民法典》物权编中明确写入宅基地使用权的收益权能，以强化其用益物权属性。另一方面，不少研究在价值与政策层面强调，赋予宅基地使用权以收益权能是推动宅基地从保障功能向财产功能转型、实现农民土地财产权利的关键路径。还有观点认为宅基地使用权已经具备了收益权能。既有研究多集中于立法论上的规范建构或价值理念上的正当性论证，在《民法典》已施行的背景下，尚需严格尊重《民法典》《土地管理法》等法律规范以及民事私权理论，通过法释义学的方法对宅基地使用权制度进行体系性阐释。鉴于此，本文聚焦宅基地使用权的收益权能的规范缺失困境，从私法理论层面澄清收益权能的正当性依据，阐明在现行法体系下通过法律解释方法证成收益权能的可行路径，以回应实践的规范需求，化解规范与现实之间的矛盾。
一、宅基地使用权缺失收益权能引发的现实困境
宅基地使用权的收益权能缺失在制度适用中引发了多重困局。在法律层面，《民法典》未明确赋予其收益权能，但其他制度规范又鼓励宅基地盘活利用以发挥财产价值，导致法律体系冲突；在政策层面，释放宅基地财产价值的改革意图因缺乏权利内容的支撑而难以有效落地；在实践层面，收益权能的缺失导致对宅基地盘活利用实施严苛管理，制约了其市场化利用，也不利于促进农民财产性收入增加。
（一）宅基地收益实现的法律依据存在体系冲突
收益是指收取标的物所产生的经济利益，不仅包括天然孳息和法定孳息，而且包括在实际生产经营活动中所产生的各种利益。宅基地使用权人将农房以出租、入股、合作、经营等方式盘活利用，是农房和宅基地一体流转或使用并以此获得收益的体现。但是，《民法典》第362条仅规定了宅基地使用权人享有占有和使用的权利，对收益权能未作规定，形成了收益权能在立法上的显性缺失。而同为设立于集体土地所有权上的用益物权，《民法典》第331条明确规定，土地承包经营权人不仅具有占有和使用权能，还具有收益权能。这种差异化制度安排表明，宅基地使用权收益权能的缺失并非立法技术的疏漏，而是基于宅基地使用权特殊属性的有意为之。其立法背后的逻辑在于，宅基地使用权是农村集体经济组织成员行使成员权依法向农村集体经济组织申请取得的特殊财产权利，其核心功能定位于保障成员最基本居住需求，具有强烈的住宅社会保障属性，而不具有财产价值属性。鉴于宅基地承载的身份性和保障功能，无论是立法还是相关政策规定，均严格限制宅基地的流转和经营性利用。因此，立法自始未赋予宅基地使用权以收益和处分的权能，从权能上阻断了宅基地使用权进入市场流转或产生经营性收益的可能性。然而，虽《民法典》作为民事基本法未明确规定宅基地使用权具有收益权能，但其他规范性文件却包含了鼓励利用宅基地从事经营性活动进而获取收益的相关规定。这种立法导向，不仅体现在法律层面的原则性鼓励中，更在改革试点地区的地方性文件中得到了突破。
从法律规范层面看，《土地管理法》第62条第6款原则性规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。随后，《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第26条更进一步，明确允许利用闲置宅基地和闲置住宅开展经营性活动。该规定虽然并未直接确立宅基地使用权的收益权能，但是宅基地使用权人通过前述方式实际获取经营性收益的现象，已经间接承认了利用宅基地使用权取得收益的可能性。而改革试点地区的实践则走得更远，例如《德清县农村宅基地管理办法》直接规定，宅基地使用权是指宅基地使用权人对经依法取得的宅基地使用权享有占有、使用、收益和处分的权利。同样，青岛市宅基地使用权流转管理的相关立法规定，承租人依照租赁合同享有对宅基地及地上房屋占有、使用、收益的权利。这些规定不仅从宅基地使用权人角度确认了收益权能，也从宅基地实际利用人角度体现了宅基地的财产价值实现路径。
由此，《民法典》作为民事基本法，固守居住保障功能而消极承认收益权能的立场，与《土地管理法》等特别法以及宅基地管理办法等下位法积极推动闲置宅基地市场化盘活的规范目标之间，形成明显不尽和谐的规范冲突。宅基地使用权收益权能的缺失，将直接导致特别法和下位法相关规则失去上位法的支撑，从根本上动摇了利用宅基地从事经营收益的权利基础，致使实践中闲置农房盘活利用的模式创新面临合法性质疑，产生规范层面的适法限制。
（二）宅基地价值释放的政策意图难以有效实现
在城乡融合发展的背景下，农民进城务工和落户导致存量宅基地和农房大量闲置，产生了深化宅基地制度改革、盘活利用闲置宅基地和农房的需求。梳理党的十八大前后宅基地改革的中央政策文件可见，改革重心在强化严格宅基地管理、保障农户宅基地用益物权的同时，兼顾放活宅基地使用权，让农民在无失地之忧的前提下将闲置的宅基地变成财产性收入。这标志着在推进乡村全面振兴的背景下，宅基地功能正从单一居住保障向居住保障和财产利用并重的复合功能演进。
探索赋予宅基地使用权这一用益物权更加充分的权能，鼓励农村集体经济组织及其成员充分利用闲置宅基地和闲置农房从事经营性活动，是宅基地使用权制度适应社会发展的必然要求，这在党的十八大之后的政策文件中脉络清晰。这包括价值导向与实践路径两个方面：在价值导向上，政策的核心是“增加农民财产性收入”。近年来宅基地制度改革的政策趋势是逐步向农民让利，使宅基地使用权成为能够为农民带来财产收入的财产权利。盘活利用闲置宅基地是宅基地使用权人实现宅基地使用价值向财产价值转化的途径，增加财产性收入是宅基地使用权放活的政策红利体现。无论是农户自主盘活，还是集体主导盘活并向农户分配集体收益，均体现宅基地使用权本身蕴含的收益权能。在实践路径上，政策鼓励利用闲置农房开展经营。政策文件鼓励根据区域优势和当地特色，利用闲置农房发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿等新产业、新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等各类产业融合发展项目。农房利用即宅基地和农房的一体利用。在这里，经营性利用与收益能力是一体两面的关系，即利用是收益的前提，收益是利用的目的。
由此可见，政策文件实际体现了宅基地使用权逐步从居住保障属性向财产属性释放的功能变迁导向。但是，政策文件仅能代表一定时期制度的改革倾向和指引，虽具有指导意义却难以直接作为创设权利义务的法律依据。收益权能作为支撑宅基地经营性利用的权能基础，其在立法层面的缺位将不可避免地引发实践中的法律适用不确定性，包括合同效力认定、宅基地利用人权益保护等争议风险。因此，宅基地使用权收益权能缺失实质上构成了制约宅基地财产功能实现与政策目标落地的制度性障碍。
（三）宅基地盘活利用的实践推进受到管理制约
随着宅基地制度改革的持续推进，宅基地所蕴含的财产价值在市场机制作用下持续显性化。在农户自发和集体主导等动力驱动下，宅基地改革试点地区和基层实践中涌现出租赁开发、合作建房经营等多样化盘活利用模式，有效释放了宅基地的财产价值。例如，西安市高陵区张卜街道建设共享村落，由村集体经济合作社将农民的闲置宅基地和农房进行出租，用于发展乡村旅游等新业态，农户由此获得租金收入。四川泸县采取由社会主体与农民个体共享宅基地使用权的新形式，开展共商共建共享居住、商用或者其他经营性用途等活动。在农房和宅基地经营中也产生了宅基地抵押的实践需求，进一步凸显宅基地的财产价值。以上实践表明，尽管法律没有明确赋予宅基地从事经营、出租等收益性权利，但其市场化利用已呈普遍趋势。这种“法外运行”的实践现状，直接导致了司法裁判中的观点分歧：部分法院认为法律并未明确禁止宅基地使用权人将宅基地使用权出租，宅基地使用权属于用益物权的范畴，基于用益物权的权能范围，宅基地使用权具有一定的收益权能；而另有判决指出，宅基地使用权人将所建楼房一层长期用于对外出租经营取得相应收益，不符合宅基地使用权的权能范围，其对案涉宅基地的利用已明显超出居住、使用范围。由此可见，立法上宅基地使用权收益权能的缺失和宅基地经营性盘活利用的普遍化存在冲突，不仅给司法裁判带来了困惑，更在制度与实践之间形成了难以调和的矛盾。
宅基地使用权收益权能的缺失制约了宅基地使用权的市场化利用，宅基地的财产价值难以充分释放。在强调激活宅基地财产属性的当下，以“占有”和“使用”为权能的宅基地使用权已无法解释和回应宅基地出租、转让等市场交易活动。就制度设计目的而言，宅基地使用权的行使不得违背居住需要之目的，不得利用宅基地从事生产经营活动。对宅基地和农房经营性利用的禁止或限制，使得在出租、入股、合作等盘活利用方式中，宅基地利用主体为取得营业执照等经营许可，往往需要经历多重审批程序。这些程序性制约增加了经营难度，阻碍了经营活动的顺利开展。尽管部分地区行政部门通过“负面清单”等制度，简化了农房用于民宿、小作坊等经营性用途的审批流程，但同时在大多数地区，宅基地和农房的经营性利用依然受到多方面的限制。此外，宅基地使用权的权能限制会导致符合受让条件的需求不足、转让价款偏低进而影响交易，催生农房大量闲置。采取行政阻止或打击的方式限制宅基地使用权的权能扩张，已经难以适应人民日益增长的财产权利需求。因此，宅基地使用权收益权能的制度缺位，不仅造成农房经营性利用受限，更在根本上阻碍了其财产价值的充分实现。实际上，从私法原理视角看，宅基地使用权应当具有收益权能。从现行规范的解释视角看，宅基地使用权具有收益权能也能找到实证法依据。
二、宅基地使用权具有收益权能的私法理论证成
《深化农村宅基地改革试点方案》提出，“探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能”，其旨在坚持宅基地集体所有、保障农户居住权益的基础上，适度放活其流转与经营性利用等收益与处分权能，推动该权利从受限的居住保障权转向具有市场价值的完整财产权，从而激活集体土地资源、增加农民收入、助力乡村全面振兴。然而，关于宅基地使用权应否具备收益权能，基于不同的侧重点学界仍存在明显的观点分歧。有学者坚持认为，现行宅基地政策没有改变宅基地使用权承载居住保障的功能，过度强调收益将动摇集体土地公有制根基，且实践中农房盘活收益应仅归于农房所有权权能。另有折中观点主张，宅基地使用权分为无偿分配和有偿取得两种类型，唯有通过有偿方式取得的宅基地使用权才具备收益权能。为澄清争议并论证宅基地使用权具备收益权能的正当性，有必要从法理层面进行深入剖析。
（一）功能演进：收益权能是居住功能到财产功能的延伸
宅基地是农民安身立命之本。宅基地使用权制度的初衷是为农村集体经济组织成员提供基本生活保障，是农村集体所有制对“居者有其屋”的制度承载，为成员外出务工和新型农村集体经济发展提供坚实的基础。无论是宅基地“三权分置”改革，抑或闲置宅基地及农房盘活利用的政策导向，均系在坚守宅基地居住保障功能前提下的持续探索，其目的绝非为追求资源效率而弱化或摒弃居住保障功能。
从根本上看，宅基地使用权制度始终以保障农民居住权益为首要目标。这一目标首先在政策层面体现为对宅基地流转的严格限制。坚持宅基地所有权归集体所有是集体公有制的制度根基，宅基地使用权只能分配给本集体经济组织成员，禁止向本集体以外的单位和个人转让。历次中央政策均持续强调并重申禁止宅基地买卖和非法流转。例如，2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：农村宅基地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2025年《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》再次重申，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。以上政策的根本目的在于确保宅基地资源优先满足本集体成员的居住需求。以出租、入股、合作等市场化方式盘活利用闲置宅基地，必须严格坚守不得变相买卖宅基地使用权的法律底线。与此同时，法律层面则通过“户有所居”对“一户一宅”原则进行了必要的补充。《土地管理法》第62条规定，农村村民原则上“一户一宅”，但在宅基地资源紧张的地区，政府应保障村民“户有所居”。《土地管理法实施条例》第35条进一步明确，农村村民退出的宅基地应优先用于满足本集体经济组织成员的宅基地需求。“一户一宅”是保障农民居住权益的主要方式，“户有所居”是在客观条件限制下的必要制度补充，都旨在满足农村集体经济组织成员“居者有其屋”的基本需求。综上可见，闲置宅基地盘活利用亦是建立在严格限制宅基地流转的政策要求和优先保障成员居住需求的制度要求之上，这充分彰显宅基地制度的居住保障功能本位。
激活宅基地的财产属性，非但不会削弱其居住保障功能，反而是对该功能的巩固与强化。2023年和2024年连续两年的中央一号文件均强调“稳慎推进农村宅基地制度改革”，其政策内涵在于，宅基地制度改革不得突破和威胁宅基地居住保障功能的实现，必须始终以保障农民居住权益作为改革的出发点。有观点认为，如果农村集体经济组织成员没有住房保障需要，宅基地使用权就失去了其设定的目的前提，就应当思考如何终止，而不是强化其权能，以出租、转让实现财产收益。这实质上是将宅基地的居住保障功能与其财产价值属性相对立。然而，宅基地“三权分置”改革强化宅基地所有权的根本地位、创设宅基地资格权、放活宅基地使用权，其目的恰恰在于坚守农户享有宅基地基本权益的前提下，探索通过市场机制盘活使用权，释放其财产价值。盘活利用闲置农房和宅基地，应当确保农户不因流转闲置农房而失去宅基地居住保障。可见，正是基于对居住保障功能的坚守，改革才通过制度创新审慎探索为集体和农户增加财产性收入的合理路径。否则，若忽视宅基地使用权制度的根本目标，片面追求释放财产价值，反而可能致使宅基地使用权人以各种方式变相转让，最终真正危及农民的居住权益。盘活利用闲置宅基地的财产性利用，不仅无损于居住保障，反而能通过增加农民财产性收入，反哺其居住条件的改善和生活质量的提升，更充分地实现保障目的。因此，激活和释放宅基地使用权的财产价值，与其承载的居住保障功能具有内在一致性。作为用益物权的宅基地使用权，其权能内涵应随社会发展而不断完善，收益权能正是宅基地使用权财产价值的体现，也是宅基地使用权在居住保障功能基础上的延伸。
（二）权利内核：收益权能应是宅基地使用权的应然权能
闲置宅基地盘活利用中，辨别农房经营以及流转收益的权利来源，需要以廓清宅基地使用权和农房所有权的关系为前提。宅基地使用权和农房所有权是独立的两个权利。对于房屋和土地的关系，比较法上存在房地权利合一和分离两种安排，前者将房屋视为土地的组成部分，二者仅成立一个土地所有权；后者则分别设立房屋所有权和土地所有权。在社会主义公有制下，土地由国家或农民集体享有所有权，土地所有权不得转让，地上建筑物、附着物所有权归属于享有土地用益物权的土地使用权人。因此，我国物权立法采取房地产权分离主义，土地使用权与房屋所有权为各自独立的物权。虽然自然资源部门自2023年以来持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作，但是宅基地和农房仍是两个独立的权利客体，不能将宅基地使用权和农房所有权一体看待，二者均具有独立的权能。然而，从盘活利用的实践形式看，宅基地使用权和农房所有权产生的是未分离的一个收益。无论是农房从事经营行为，还是对其进行出租，其收益均直接产生于对农房的利用行为。正因此，学理上产生了对宅基地使用权收益权能的质疑，认为该收益实际来源于农房所有权的收益权能。但是，这种认识忽视了作为农房土地权源的宅基地使用权的独立价值，以农房所有权收益掩盖了宅基地使用权收益。
通常而言，无论是农房出租、入股还是经营，其产生的收益均是宅基地使用权与农房所有权共同行使的结果。宅基地使用权和农房所有权虽然是相互独立的两个财产权利，但在多数情况下，农房所有权与其所占宅基地使用权的流转与行使具有同时性，农房转让时相应的土地使用权亦应随之一同转让，二者不可分离。在农房出租的情形中，承租人取得债权性的农房使用权和宅基地“使用权”，相对应出租人取得的租金收益亦是农房所有权和宅基地使用权共同行使的结果。因此，宅基地和农房的权利行使具有同步性，农房利用即是对宅基地利用，对农房收益即是对宅基地收益。无论是利用农房从事的经营活动，还是对农房进行租赁，经营收益和承租人支付的租金是农房本身使用价值和宅基地区位、面积等价值共同凝结的收益体现。
除此之外，在闲置宅基地盘活利用的法律实践中，宅基地使用权与其上农房所有权的价值在特定情形下是可以分离的。其典型情形有二：一是地上附着物灭失或自始缺失。闲置宅基地上没有房屋，或既有房屋已因自然损毁、人为拆除等原因归于灭失。地方政策中鼓励农村集体经济组织对空闲或地上房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的农村宅基地进行整治和利用。此时，宅基地作为用益物权客体的价值独立存在。二是盘活利用主体将宅基地上房屋拆除后统一建设。盘活利用主体基于统一规划与利用目的，经农房所有权人同意后，将宅基地上的原有房屋拆除，并进行新的建设行为。例如内蒙古赤峰部分农村集体经济组织将多处宅基地上房屋拆除统一规划建设乡村旅游项目，并向每处宅基地支付租金和定期分红。由此可见，在以上两种情形中，闲置宅基地之上可能没有房屋，或者房屋对于盘活利用主体没有现实使用价值。此时，宅基地使用权人从盘活利用中所获得的租金、分红等收益，其法律性质应完全归属于宅基地使用权本身的收益权能，体现了用益物权的独立经济价值。
综上，宅基地使用权与农房所有权各自具有收益权能，宅基地使用权人通过流转农房和宅基地而取得的收益，是农房所有权和宅基地使用权共同产生的收益，不能忽视宅基地使用权的独立财产价值，收益权能应当成为其应然权能。
（三）观念澄清：收益权能不应以宅基地有偿使用为前提
宅基地有偿使用制度是宅基地制度改革的重要内容之一，然而在实践中，农村集体经济组织成员通过申请无偿取得宅基地使用权仍占绝大多数。若规定只允许有偿使用宅基地行使收益权能获取收益，无疑不利于解决当前全国范围内宅基地和农房闲置和亟待盘活利用的问题。
将有偿使用作为宅基地使用权收益权能的前提，缺乏充分的依据。尽管全国多地推行宅基地有偿使用制度，但是政策文件和相关法律规范并未在强调宅基地财产价值的表述中区分宅基地使用权是有偿还是无偿取得。无论是“探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能”“依法保障农户宅基地使用权的用益物权”，还是鼓励盘活利用闲置宅基地，其政策意旨始终聚焦于放活宅基地使用权，激活宅基地的财产价值，从未将“有偿取得”或“有偿使用”作为享有收益权能的前提条件。政策鼓励盘活的对象是闲置资源，其导向具有普惠性，对所有宅基地平等对待。从物权法理论看，作为同一类型的用益物权，宅基地使用权的权能应当具有法定性和一致性，除非法律有特别限制，否则其权能不应因取得方式不同而存在或有或无的根本差异。更何况，宅基地有偿使用制度的功能定位在于解决“一户多宅”、超标占用宅基地等历史问题，以金钱对价调节宅基地无序利用，促进节约集约用地，其目的并非创设或剥夺作为用益物权基本内容的收益权能。因此，以有偿或无偿来区分收益权能的有无，在规范与理论上均难以成立。
与此同时，宅基地所有权人依法分配宅基地经营收益，恰恰是平衡集体与成员利益的关键机制。农村集体经济组织成员无偿取得宅基地使用权是其成员权行使的法律效果，无需向农村集体经济组织支付金钱对价。正由于该宅基地使用权的无偿性和福利性，有学者认为，对其进行有偿出租获取财产价值，导致集体所有权与成员使用权之间的利益配置失衡。但其实不然。正因为宅基地使用权是无偿取得，基于土地发展权和地租理论，当宅基地使用权发生转让、出租等流转行为，或宅基地被用于经营性用途而产生增值收益时，作为宅基地所有权行使主体的农村集体经济组织有权依法提取增值收益调节金。实践中，多地地方性文件已明确规定，在宅基地使用权出租、入股等情形下，出让方须向农村集体经济组织缴纳一定比例的合同价款作为增值收益调节金。宅基地所有权以其收益权能参与分配宅基地增值收益，以此平衡宅基地使用权的增值收益在集体利益和成员利益之间的分配，凸显宅基地所有权根本地位。可见，宅基地使用权无偿取得并非限制其收益权能的正当理由，承认使用权人的收益权能有助于激发其盘活闲置宅基地的积极性，而集体通过调节金参与分配，亦为壮大集体经济提供了可持续的路径。因此，无偿取得宅基地使用权并获取收益，并不会必然导致集体与成员间的利益失衡，反而可在落实宅基地集体所有权中实现集体利益与成员利益的有机统一。
三、宅基地使用权具有收益权能的解释论纾解路径
在《民法典》编纂过程中，有些地方和单位建议在宅基地使用权的权利内容中增加规定“收益”权能。立法机关经研究认为，宅基地制度改革正在推进过程中，最终未在第362条中直接规定收益权能，而是通过第363条与《土地管理法》等规范保持衔接。这种立法上的有意留白，并非对收益权能的绝对否定，反而为法律解释保留了空间。结合《土地管理法》中宅基地相关规范与政策的价值取向，可以通过文义解释、体系解释和目的解释等方法，在不违反物权法定原则的前提下，为宅基地使用权具有收益权能确立实证法上的依据。
（一）文义解释：《民法典》中的有关条款仍具有开放解释空间
文义解释构成法律解释方法的起点与边界。依据法律解释理论，根据一般语言用法获得的文义构成解释的出发点，同时也构成解释的边界。尽管法律解释不必完全拘泥于文义，但任何解释结论均不得超越文义可能涵盖的最大范围，否则其就不属于规范的内容。从《民法典》第362条的规范文义来看，其确实未将“收益”明确列为宅基地使用权的权能内容。对此有两种解释可能：一是宅基地使用权作为用益物权类型之一，基于其权利一般属性而具有收益权能；二是宅基地使用权受其居住保障功能的特别属性而有所限缩，其权能范围不包含收益。
《民法典》第116条确立的物权法定原则要求“物权的种类和内容，由法律规定”，旨在通过规范物权的类型与内容，防止当事人任意创设物权，保障物之利用在法律框架内有序进行，从而实现物尽其用的效率价值与维护交易安全、便捷的目标。从狭义上看，占有、使用、收益、处分权能构成了物权的基本内容。宅基地使用权作为所有权之上派生的用益物权，其权能体系应受物权法定原则约束。因而，收益权能作为物权的重要内容，上述第一种解释方案必须接受物权法定原则的检视。本文认为，虽然《民法典》第362条未明示收益权能，但是并不等同于在物权法定原则之下彻底否定其存在的可能。在文义的可能范围内，仍存在通过法律解释确认该权能的余地。
宅基地使用权不具备收益权能应当有法律明确的规定。从用益物权的一般内容来看，其核心在于对标的物的占有、使用及保有收益。收益权能是用益物权人享有和利用标的物，发挥其使用价值的关键权能。若宅基地使用权不具备这一权能，则属于法律对宅基地使用权的特殊限制。对物权的限制必须由法律作出规定，这同样属于内容法定的范畴。例如，《民法典》第334条明示，未经依法批准，土地承包经营权人不得将承包地用于非农建设，即对土地承包经营权使用权能的明确限制。反观《民法典》第362条，其对宅基地使用权的内容规定未提及收益权能，这属于立法上的内容空白。而且，即便是《土地管理法》等调整宅基地使用权关系的法律法规，也从未明文限制其收益权能，或者禁止从事以获取收益为目的的出租等经营性利用。用益物权享有收益权能是此类使用权利的本质属性，就宅基地使用权而言，除非法律另有规定外，以物权法定原则否定其收益权能，在法理上并不成立。可见，法律没有明确限制宅基地使用权的收益权能，其解释论证成存在可能。
进一步看，宅基地使用权的收益权能亦可以存在于其他法律规范之中。法律的体系化具有建立、反省与补充概念、规则、原则与制度的功能。《民法典》对具体用益物权内容的规范，并非仅局限于其定义条款，而是贯穿于整个权利的规则体系。以居住权为例，其虽以满足必要的居住需求为目的，第366条亦未规定收益权能，并以无偿设立和不得出租设立居住权的住宅为原则。但是第368、369条明确允许当事人通过约定设立有偿居住权和许可出租，进而为居住权的商业化利用提供了合法通道。同理，宅基地使用权的权能体系亦非由《民法典》第362条完全限定，其收益权能存在于其他宅基地使用权规范之中亦满足物权法定原则的要求。物权法定中的“法”应当限定在全国人大及其常委会制定的法律，行政法规、行政规章以及地方性法规等规范不涵括在内。调整宅基地使用权的法律主要是《土地管理法》，而《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》起到对《土地管理法》解释和细化的体系作用。可见，以《民法典》为规范基础，结合《土地管理法》等法律所构建的宅基地使用权规范体系，通过解释论路径探究其收益权能的存在，符合物权法定原则的实质要求。综上，若仅依文义解释，《民法典》虽未明确规定宅基地使用权包含收益权能，但宅基地使用权规范体系亦未对其作出禁止性限制。在此情况下，借助于体系解释与目的解释的方法，对该权能予以解释性证成，既未违背物权法定原则的规范意旨，亦未超越文义所能涵盖的合理范围。
（二）体系解释：《民法典》与《土地管理法》可实现转介衔接
《民法典》通过系统化的立法技术构建了内在协调的规范体系，在解释法律的过程中，解释者要力求使规则体系相协调，尽可能避免法律内部出现法律评价的不统一。从体系解释的视角，宅基地使用权作为用益物权体系中的特殊类型，其权能构造原则上应符合《民法典》第323条所确立的用益物权一般特征，该条文明确定义用益物权包含收益权能。然而，《民法典》第362条关于宅基地使用权的定义，并未如第331条（土地承包经营权）、第344条（建设用地使用权）那样明确列举“收益”内容。显然仅从《民法典》一般条款和特殊条款的体系关系上看，无法简单、直接得出宅基地使用权包含收益权能的结论。因此，有必要深入剖析宅基地使用权制度的内在规范结构，厘清其权利属性的特殊性与开放性。
《民法典》第363条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”宅基地使用权“取得、行使、转让”是不同于“占有、使用、收益、处分”的概念表述，二者既存在内涵差别也有交叉重叠。该条款没有明确规定宅基地使用权“行使”的具体内涵以及法律效果等缺省要件，而是通过转介条款授权“土地管理的法律和国家有关规定”对此进行规范。通过转介条款的立法技术，一方面，保持了宅基地使用权规范体系的开放性。转介条款具有将公法领域规制性规范的政策考量引入私法调整范围的功能。通过概括提供法律之间的接口，转介条款能够在需要时将特定的管制法纳入私法体系，消解民法典的封闭性。当前宅基地制度改革采取“试点先行、逐步推广”的路径，其管理规则具有较强的政策导向性，改革模式探索的试验性与民法典作为基础法的稳定性相背离。因此，《民法典》不宜对宅基地制度进行充分规定，而是保持体系开放性，及时将宅基地制度改革中的政策目标与功能定位调整，反映和补充于宅基地使用权的权能体系之中，强化其法律适用的灵活性。另一方面，实现《民法典》与《土地管理法》等特别法规范的有效衔接，填补规范空白并实现规则具体化。对于《民法典》未详尽规定的事项，如宅基地使用权的具体行使方式与权能边界，转介条款指示适用特别法予以具体规定。收益权能的有无及其边界，亦由宅基地使用权功能变迁和政策改革导向所决定。因此，《民法典》第363条以转介条款的形式保持了宅基地使用权规范体系的开放性，为宅基地使用权收益权能的实证法依据保留了解释路径。
具体而言，该转介条款所指向的《土地管理法》第62条，为宅基地使用权的收益权能提供了关键的法律依据。作为土地管理的基本法，《土地管理法》第62条可以在法律层面补充和解释宅基地使用权权能的法定内容。其中，第5款规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”该条款表明，宅基地使用权人是可以将宅基地和房屋对外出租的，其法律后果是不得再申请宅基地，此即为法律对宅基地使用权收益的事实承认。更为关键的是，第6款规定“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，集中表达宅基地使用权的收益内涵。该新增条款被认为是确立“宅基地使用权作为一项稳定的财产权”的重要一步，法律开始承认宅基地使用权人拥有除占有和使用以外的其他用益物权权能。从法律层面鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，包括宅基地使用权人以自营或出租、入股、合作等形式利用宅基地和房屋获取收益的内涵，间接承认和肯定了宅基地使用权具有收益权能。一方面，该条款即为宅基地使用权的“行使”内涵的具体化。“盘活利用”的本质就是通过市场化、经营性手段实现宅基地的财产价值，其直接目的和必然结果就是产生经济收益。该条款鼓励宅基地盘活利用，意味着宅基地使用权人可以采取以获取收益为目标进行盘活利用的特定“行使”方式，从规范层面解除了既往对宅基地收益性行为的隐性限制。这不仅为宅基地使用权人从事收益性经营活动提供了合法性基础，更在法律层面确认了宅基地使用权权能中蕴含的收益权能。另一方面，该条款明确体现激活宅基地财产属性的政策导向。由法律沿革观之，2019年《土地管理法》修正时将该条款纳入，系将党的十八大以来宅基地制度改革中关于放活宅基地使用权、盘活闲置农房的实践成果法律化。这是对宅基地使用权保障功能向财产功能转化的法律肯定，是对宅基地使用权具有收益权能的法定授权。综上，《民法典》第363条的转介条款将《土地管理法》第62条第6款所内含的政策导向和对宅基地使用权收益权能的间接授权纳入宅基地使用权规范体系，从规范体系层面填补了《民法典》第362条宅基地使用权收益权能的立法空白，为宅基地使用权的收益权能提供了实证法依据。
（三）目的解释：赋予宅基地使用权收益权能契合法律规范目的
目的解释在法律解释方法中居于决定性地位，对于法律文义的疑义，体系解释等方法的结论仍有必要接受目的解释的检验。宅基地使用权制度以保障农村集体经济组织成员居住权益为初衷，从体系解释路径得出具有收益权能的结论，不仅应当契合《民法典》物权编“物尽其用”的一般立法目的，还应当反映宅基地制度改革中放活宅基地使用权、提高宅基地利用效率的特定政策与规范目标。
第一，契合《民法典》物权编“物尽其用”的一般立法目的。原《物权法》第1条开宗明义，确立“明确物的归属，发挥物的效用”的立法目的。《民法典》物权编虽未对此规定，但其规则设计仍全面贯彻“物尽其用”的功能导向。收益权能作为用益物权的基本内容，正是权利人通过行使物权实现财产价值、发挥物之效用的重要途径。对于宅基地使用权而言，若将其权能严格限定于占有和使用，则意味着法律否认了其通过市场机制实现财产价值的可能性。这在城乡融合导致大量宅基地闲置的背景下，实质上是法律对宅基地资源优化配置的消极限制，有违物权法的效率原则。宅基地使用权所承担的法律重任，不仅在于标识农民在农村地区所享有的住房人身权利，还要兼顾宅基地使用权上所具有的应然财产价值。宅基地使用权人通过在宅基地上从事种植、光伏发电等活动获取事实收益，或通过出租、入股、经营等方式获取法律收益，均是其对宅基地合法利用并收益的表现。承认宅基地使用权具有收益权能，正是发挥宅基地应然财产价值，完善其权利内容的体现。
第二，反映宅基地制度改革中放活宅基地使用权、提高宅基地利用效率的特定政策与规范目标。2019年修正的《土地管理法》新增鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅条款，其规范意旨在于强调“充分利用闲置宅基地”的目标导向。因而，对宅基地使用权规范内容应当做出有利于充分利用闲置宅基地、放活宅基地使用权的解释。一方面，收益权能可以为宅基地盘活利用提供内在激励。近年来中央和地方开展的宅基地使用权制度改革和试点的政策目的，就是通过有计划地探索，实质性赋予和发挥宅基地使用权的收益权能。若在法律解释层面否认其收益权能，则宅基地的盘活利用缺乏财产收益带来的利益驱动，立法希望实现的鼓励目的势必落空。反之，明确认可其收益权能，能够为出租、入股、经营等盘活方式提供获取收益的权能基础，进而激发农村集体经济组织及其成员参与宅基地盘活利用的积极性，使得“放活宅基地使用权”的政策目标通过私权行使的方式实现。另一方面，收益权能有利于推动宅基地资源的市场化配置。在宅基地的初次配置中，农村集体经济组织基于成员权平等原则和满足“户有所居”的目标进行分配，未将土地利用效率作为主要考量因素。宅基地使用权作为用益物权的财产权能是推动宅基地要素市场化利用的关键。实现宅基地资源优化配置的有效路径，在于通过宅基地收益反映真实的市场供求关系，对闲置宅基地进行二次配置，充分释放其潜在价值。明确收益权能是实现放活宅基地使用权，提高宅基地利用效率的关键。可见，通过目的解释的检视，将收益权能纳入宅基地使用权的权利内容，不仅与物权法律制度的一般目的相契合，也与宅基地使用权制度的特定政策与规范目标相统一。
四、结语
贯彻落实党的二十届三中全会提出的关于“允许农户通过出租、入股、合作等方式盘活利用合法住房”的政策精神，在法治轨道内稳步推进改革，有必要对盘活利用闲置农房与宅基地行为中所蕴含的私法逻辑进行系统性的法理审视。以集体土地所有权、宅基地使用权及用益物权的基本法理为依据，从解释论角度赋予宅基地使用权以收益权能，不仅具备法理上的正当性，也契合现实发展的迫切需求。尽管《民法典》第362条在定义宅基地使用权时未直接明示收益权能，但通过第363条的转介条款，将《土地管理法》第62条第6款关于鼓励盘活利用的规定引入宅基地使用权的行使制度，不仅为收益权能在实证法层面的存在提供了解释依据，更体现了法律对宅基地制度改革放活宅基地使用权与扩权赋能的积极回应与吸纳。据此，对于宅基地使用权人通过出租、入股、经营等方式获取收益的行为，不应再存合法性质疑，司法裁判可直接援引前述条款为保障农户财产权益提供有力的法理论证。总而言之，对宅基地使用权收益权能的私法证成，不仅是对现行宅基地法律规范体系的解释，更是对改革实践需求的积极回应。未来宅基地制度改革的深化与相关规则的细化，亦当以此为基础，持续探索闲置农房和宅基地盘活利用中收益实现的多元路径与有效保障机制，以实现释放宅基地使用权的财产价值从而赋予农民更加充分的财产权益的目标。
