内容提要: 完善农民土地财产权转让制度，是增加农民土地财产性收入的重要渠道。我国农村土地承包经营权转让、农民集体建设用地使用权转让、宅基地使用权转让，以及农民集体土地征收，在增加农民土地财产性收入方面都存在严重的制度障碍。针对这些制度障碍，从以用益物权为核心设计农民土地权利束体系，确定农民土地财产权转让的物权效力，配置土地发展权、完善农民集体土地征收制度等方面，有针对性地综合提出并论证克服这些制度障碍的创新思路，为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“赋予农民更多财产权利”，“探索农民增加财产性收入渠道”，提供可资参考的制度创新思路。
主题词: 农民财产性收入；土地财产权转让
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出了“赋予农民更多财产权利”，“探索农民增加财产性收入渠道”的英明决定，而要增加农民财产性收入，发挥财产权的价值，就必须消除对农民土地财产权利交换的制度障碍，完善农民土地财产权转让制度。
一、农民土地财产权转让制度障碍的主要表现
根据我国宪法规定，农民土地财产权转让，在所有权层面只表现在农民集体土地征收方面。农民土地财产权转让，在土地使用权层面，存在三种农民土地财产权，即土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权。从特殊性上讲，宅基地使用权与一般意义的建设用地使用权不同；从与农用地对称的意义上讲，宅基地使用权又是建设用地使用权的一种，基于此，本文将建设用地使用权和宅基地使用权安排在一起论述。
( 一) 土地承包经营权转让的制度障碍
1．土地承包经营权退出机制不健全
我国存在城乡二元结构，在农村社会保障制度不完备的情况下，土地承包经营担负着农民基本生活保障的功能。土地承包分为家庭承包和其他方式的承包，其中家庭方式是我国农村土地承包的主要方式。家庭方式一种以农民家庭为主体的承包，按家庭人口为依据而进行的“人人有份”的承包。每家每户分得的土地一般只有几亩，在人多地少的东南沿海地区更少。农民对土地的感情最深，对土地需求非常迫切，但“增人不增地、减人不减地”的土地承包制度，放大了农民土地不多的负效应。依据我国2002 年8 月29 日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》( 以下简称《农村土地承包法》) 的规定，承包期内若农民全家迁入城镇，
土地承包经营权收回与不收回的标准是承包方迁入地的位置( 小城镇或设区市) ，这个界限很难掌握。实践中很多迁入县级市的农民收入水平颇高，而一些迁入城市的农民也不一定就有稳定的生活保障，有些即便迁入城市、有稳定生活来源的农民，也希望保留土地承包经营权，通过出租等方式获得财产性收入。
2．土地承包经营权转让的意思自治受到严格限制
家庭承包方式取得的土地承包经营权是基于农民集体成员的身份原始取得，具有很浓的人役权特征， 虽然《农村土地承包法》颁行以来，随着土地承包期限的延长和逐渐稳定，农民对土地拥有一定的直接支配权，土地承包经营权的物权色彩日益浓厚， 2007 年3 月16 日通过的《中华人民共和国物权法》( 以下简称《物权法》) 也将其作为用益物权加以规定，但其处分权能受到严格限制。例如，《农村土地承包法》规定，以家庭承包方式获得的土地承包经营权进行流转时，承包方和受让方受到严格限制，要求承包方必须“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”，受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”。对采取转让方式流转的， 还应当经发包方同意; 采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。以其它方式承包( 主要指四荒地的承包) 土地的承包经营权，如果发包给本集体之外的人员，则需经村民会议三分之二以上成员或者三份之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府批准，由此可见，土地承包经营权一般只能在集体成员之间流动，从而严格阻碍了土地承包经营权人通过流转实现财产性收入。
3．土地承包经营权转让方式受到严格限制
前述探讨的是土地承包经营权转让在意思自治方面的制度障碍，接下来我们从土地承包经营权抵押的限制和以土地承包经营权入股公司的制度障碍两个方面，剖析土地承包经营权转让的制度障碍。
首先，对土地承包经营权抵押的限制。我国现行立法出于对农民生活保障的考虑而禁止土地承包经营权抵押。《物权法》只规定了特定条件下的土地承包经营权②可以抵押，对以家庭承包方式获得的土地承包经营权、宅基地使用权等禁止抵押，造成农村金融市场依然无法真正建立。
其次，以土地承包经营权入股公司的制度障碍。就当前制度而言，土地承包经营权入股公司有以下问题: 其一，《农村土地承包法》和《物权法》均规定了土地承包经营权具有一定的存续期限，由此产生土地承包经营权期限性与公司法人永续性之间的冲突，并且不同农户的土地承包经营权期限并不完全一致，由此产生如何协调不同土地承包经营权人之间的利益问题。另外，《农村土地承包法》规定，土地承包经营权的受让方需为从事农业生产经营的农户，并不包括公司。其二，土地承包经营权的社会保障性与公司追求效率性之间存在着矛盾。主要表现在农民将土地承包经营权入股公司，即意味着所享有的权利性质从用益物权转变为股权，立法限制土地承包经营权转让必然干扰公司的自主经营权，同时，公司股权的流动性可能使农民失去土地承包经营权; 公司经营中遇到商业风险而被解散或者宣告破产，则须以包括土地承包经营权在内的公司资产折价清偿债务，由此导致农民丧失土地承包经营权，不利于农民财产权利的稳定。
( 二) 建设用地使用权和宅基地使用权转让的制度障碍
1．集体建设用地使用权转让的制度障碍
迄今为止，安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等地都开展了农民集体建设用地使用权流转的试点，集体建设用地使用权可以在不改变所有权属关系的前提下，以出让、出租、抵押等方式进行转让，农民分享土地转让的财产性收入，但却与现行1986 年6 月25 日通过的《中华人民共和国土地管理法》( 后经过多次修改，以下简称《土地管理法》) 等现行法律相违背。实践中各地集体建设用地进入市场已是不争的事实，但由于法律的严格限制，交易多是以私下、非正式的途径进行。由于能够促进当地经济发展，地方政府大都对其持默认态度，但制度障碍的隐患带来一系列的问题: 其一，与现行法律相冲突，影响企业在当地投资的长远预期; 其二，土地市场价值在流转中不能得到应有体现，集体建设用地使用权转让价格偏低; 其三，依据现行制度设计，政府高度垄断土地一级市场，集体建设用地必须经征收程序变更为国有土地才能进入土地市场，集体土地征收过程中农民集体和农民个体所获得的补偿较少，土地的级差收益被政府无偿获得。
2．宅基地使用权转让的制度障碍
根据《土地管理法》规定，农民集体土地主要用于农业生产、农民居住以及兴办乡镇企业。
部门三令五申强调宅基地流转的违法性，禁止城镇居民在农村购置宅基地。此种制度障碍，一方面使农民的宅基地财产权得不到法律的明确承认与保护，加之缺少有关证件，农民在转让自己房屋的时候，不能突出宅基地的价值，农民只能以相对低廉的价格转让房屋。虽然农民宅基地上的房屋原则上可以转让，但根据《物权法》“房地一致”原则，宅基地上的房屋不能以抵押等方式转让。另一方面，宅基地房屋的购买者也面临着制度障碍与风险，一是如果国家征收宅基地，只对土地的实际所有人( 当地农民集体) 作出补偿，宅基地房屋的购买者得不到补偿; 二是此类购房合同不受法律的保护，一旦合同履行过程中发生纠纷或卖方要求收回房屋，宅基地房屋的购买者的房屋所有权无法得到有效的法律保护与救济。
( 三) 集体土地征收存在的制度障碍
土地使用性质的改变能够产生巨大的经济利益，我国土地征收补偿忽视了改变土地使用性质而带来的发展性利益的保护。“中国事实上存在大量土地发展权问题，但是目前还没有相关的制度设置。”从我国土地市场来看，国家高度垄断土地一级市场，农民集体土地必须经过征收变为国有土地，方可进入土地市场。换言之，农民集体土地所有权具有不可交易性，唯一的转让方式是国家征收，在此交易过程中并不是平等主体之间的讨价还价，而是国家凭借公权力依据单方面意志予以实现; 国家土地不能转让为集体土地，这是一种单向不可逆的流动。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》( 2011 年1 月19 日通过) 的规定，对国有土地上房屋征收采用公平补偿原则。但该条例的适用范围仅仅局限于国有土地上房屋征收，并不适用农民土地征收，农民土地征收制度中的主要问题仍未解决。其一，农民没有分享农地用途转变中的发展性利益( 巨大差额收益) 。政府在征地时的补偿价格采用适当补偿原则，按照被征收土地的原用途的收益来确定; 补偿费的范围仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附作物补偿费和青苗补偿费。但当政府将征收来的土地出让时，却是按照市场价格通过招拍挂的方式来实现，由此政府可以获得农地用途转变中的巨大差额收益。城镇化进程中，土地价值呈几何数倍增，土地市值越大，政府征收农民集体土地的权力租金越高。征地成本与土地批租收益之间的巨大差额，使政府追求这种方式的动机越发强烈，这违反了马克思的地租分配理论。其二，农民财产被侵占。目前各地流行的城乡土地“增减挂钩”、宅基地换房、村改居等被称为“新圈地运动”的城镇化政策，一般是在地方政府单方面宣布政策后，没有对农民切身利益作出系统而周全安排的情形下便启动实施。政府制定每块宅基地能够置换多少平方米的楼房，然后就开始拆迁改造。宅基地的价格是行政定价，而不是市场价格，更无需与村民谈判，导致大量农民“被上楼”。此举一方面给地方政府带来丰厚的收入，另一方面造成农民财产被侵占。以上从土地承包经营权转让、农民集体建设用地使用权转让、宅基地使用权转让，以及农民集体土地征收等几个方面，揭示了我国农民土地财产权转让的制度障碍，针对这些制度障碍，我们从以下方面有针对性地综合提出并论证克服这些制度障碍的制度改革与创新思路。
二、以用益物权为核心设计农民土地权利束体系
在农民土地利用用途受到严格管制的制度背景下，为了实现其合理流转，可以通过创设多种权利束，以权利形态的流动性替代实物形态的不可流动性。具体可以从以下方面展开制度设计: 首先，厘清农村土地财产权的构造。土地上存在一组物权，这些物权连同某些情况下产生的租赁权、借地使用者土地的投入和收益造成损失的补偿； ( 2) 安置补助费，是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补偿； ( 3) 土地上的附着物补偿费，是对被征收土地上的各种建筑物、构筑物的补偿;；( 4) 青苗补用权等，共同形成土地上的权利群。大陆法系国家物权立法大多以列举的方式界定所有权，将所有权的权能分解为占有、使用、收益和处分四大权能。土地作为人类赖以生存的不动产，从罗马法开始就形成了一套有关土地所有与利用的法律制度。随着人类社会的不断发展，土地权利也已经或正在发生一系列变革。“所有权并非一个不变的概念，而是相对于争论中的特定法律程序变化的。”实质上，作为用益物权的土地承包经营权，即便受到所有权的限制，但它毕竟首先是“一种真正意义的‘物权’，而应被构造为‘支配权’，而不是简单的排他权即可，”既然是支配权，那么农民应当可以自主对占有、使用的承包土地进行各种形式的支配。其次，突出用益物权将静态权利与动态权能相结合的功能。用益物权实质上是一种物权化的债权关系， 兼具归属与转让功能，在登记方法日渐进步并已达到可降低信息成本的条件下，只要能够对权利的设定进行登记，交易者就应保有交易的自由，从而突破目前的物权法定原则。因此，所有权上可以设定数个用益物权， 用益物权可以自由转让，并且可在用益物权上再作权利细分，进一步通过设定用益物权或者设定担保物权而展开资产证券化。欲克服增加农民财产性收入的制度障碍，财产法应当从允许农民土地财产权细分的原则出发，尽可能促进物尽其用，这需要改变《物权法》中用益物权只能在不动产、动产等“物”上设定的规定，用益物权也可以在权利上设定，从而形成不同层次的用益物权。当财产权细分的外部性所导致的社会成本过大而不能内部化时，立法者需要通过登记等配套制度降低外部成本，只有在通过配套制度仍无法实现外部成本内部化时才对财产权的细分予以限制。最后，重塑农民土地上的权利束体系。“现代土地权利的发展轨迹表明: 土地权利不仅由绝对走向相对，而且由平面走向立体，由静态走向动态。土地权利制度设置的重心由平面土地权利和静态土地权利的制度规范，发展到立体土地权利和动态土地权利的制度规范。”农民土地上的权利束体系，即农民土地上存在的财产性权利束，是众多财产权( 包括物权、债权、知识产权) 指向某一特定农民土地的情形。农民土地上权利束的存在，是通过财产权的细分来实现的。依据权利束理论，财产权存在权利束，由一组权利构成。财产权的细分则是由一束完整的财产权独立出部分权利为其他主体享有。通过细分，财产的不同属性为不同的权利主体享有，从而实现财产的最优利用，提高农民作为农民土地权利主体的财产性收入水平。
三、改革农民土地财产权转让制度
为了有效克服土地承包经营权转让的制度障碍，应当通过改革农民土地财产权变动规则和构建农村土地资产证券化制度来实现。
( 一) 改革农民土地财产权变动规则
《农村土地承包法》关于土地承包经营权转让需经发包方同意的规定，其立法目的主要在于对承包土地用途等方面进行监督，目前我国农村大部分土地转包一般属于代耕的性质，转出农户的收益非常低。由于流转价格由市场供求关系决定，这就需要建立比较健全的土地流转市场，才能提高农民土地流转的财产性收益。建立健全的土地交易市场的一个必要前提即是农民土地承包经营权的公示制度。依据《物权法》与《土地管理法》的规定，农民土地财产权转让均采登记对抗主义模式，另外对于经常发生于农村的地役权，也采登记对抗主义模式。农民土地财产权转让采区别于物权变动一般原则( 登记生效主义) 的登记对抗主义，在于立法考虑我国农村熟人社会、降低农民交易成本，以及农村土地登记制度不完善等因素，但这种物权变动规则不仅不利于从长远角度规范农村土地财产权交易秩序，而且与财产权构造的逻辑不相符。首先，在登记对抗主义模式下，物权不登记即不具有对抗他人的排他效力，那么此种不具有排他效力的物权是否还可称之为物权? 又何以区别于债权? 这种缺失排他性的权利也将处于不稳定的而极易被侵害的处境。其次，法国之所以采取登记对抗主义的物权变动模式，在于其不仅具有公证制度来保障合同的公示公信，而且法国民法是建立于《法学阶梯》基础之上，对物权债权未作二元划分。对于我国而言，不仅继受了德国民法物权债权二元划分的民法体系，而且在物权变动程序中没有公证制度的保障。因此，农民土地财产权变动的登记对抗主义模式，与我国目前的财产权体系相矛盾，而应将其在民法典中予以修订。
( 二) 构建农村土地资产证券化制度
构建农村土地资产证券化制度能够有效克服土地承包经营权转让的制度障碍。具体可以从以下三个方面开展。
第一，设置土地承包经营权入股公司的安全保障机制。土地承包经营权入股公司时，应将该权利分两部分来考虑，一是纯粹财产性权利的入股，即农民以土地承包经营权作价入股，将土地承包经营权转让给公司所有，从而获得可自由转让的股权，该部分股权根据公司每年的利润情况获取收益; 二是社会保障性质财产权利的入股，该部分入股收益对于土地承包经营权的社会保障功能具有替代作用，在入股期限内公司每年给农民股东提供固定的最低生活保障。为了保障上述要求的可实施性，其一，应将其记载于公司章程中，并在农民集体组织、土地管理部门、工商机关备案。其二，公司章程应规定公司股权的转让须经董事会审批，以确认股权受让者是否符合公司成员的要件。若未经审批，股权转让不发生法律效力。农民股东转让其股权时， 受让人除支付股价之外，还必须向原农民股东支付剩余入股期限的固定货币金额的生活保障金。其三，为了防止公司利用土地承包经营权入股形式达到非农业经营的目的而获得土地，若公司存续一定时间后，其实质经营的事业已不是农业，则发生法人对农民土地承包经营权权利的法定终止。其四，在公司破产清算中，基于土地承包经营权的特殊性，应对受让人资格予以限制。
第二，赋予农民对土地承包经营权的处分权。土地承包经营权作为一种具有独立意义的物权，农民可以对土地承包经营权设定抵押。放开农地抵押难免也会造成一些农民到期无力偿还贷款而失去土地的情形。但在市场经济环境下，市场主体参与交易的收益与风险是对应的，到期无力偿还贷款而失去土地的情形毕竟是例外，并且这种风险可以通过建立农地抵押的风险防范机制来化解或降低。
第三，从保全性抵押权向流动性抵押权转变。当前我国农民融资难已成为限制农民增加财产性收益的重要障碍，为了解决这一难题，并促进农村土地资产证券化，可考虑通过土地银行的形式来实现。在地方政府扶持下，农民集体或者多个农民集体联合设立土地银行，农民加入土地银行成为其成员，农民土地由土地银行来管理经营，农民获得融资的同时，由土地银行发行抵押债券，抵押债券上记载土地银行成员的土地名称，土地银行对土地承包经营权人享有债券记载面额的债权，并对土地享有法定担保权; 土地银行可将债券转让给第三人获取现金，持有人享有债券上记载的债权额，对记载的土地享有抵押权，并可以在市场上自由转让。农民可以通过土地银行发行抵押债券，从中不断获得财产性的融资，并可将这些财产性的融资用于扩大生产规模或者投资。土地银行发行土地抵押债券的本质是使抵押权独立化，更加凸显抵押权的物权色彩，抵押权的价值取决于土地的价值，而与债务人的资信状况关系不大; 权利人支配的是土地的交换价值，并可在市场自由流通。
四、确定农民土地财产权转让的物权效力
为了有效克服建设用地使用权和宅基地使用权转让的制度障碍，可以通过建立集体建设用地使用权和宅基地使用权及其上房屋的让与制度和占有的权利推定规则来实现。
首先，建立集体建设用地使用权让与制度。农民集体建设用地应当与城市建设用地具有同等权利; 同时，也有必要在充分考虑农村经济环境和农户主观愿望的基础上，完善农村不同用途建设用地间的转用机制，如集体建设用地内部公益性用地向经营性用地的转变。因此，可以通过修改《土地管理法》，参照《土地承包法》关于以其它方式发包四荒地使用权的规定，农民集体可以通过招标、拍卖、公开协商等方式，以出让、出租、入股等形式转让集体建设用地使用权。由农民集体或农民个体获得出让金、租金、股份分红等财产性收入。建立农民集体建设用地使用权转让的竞价机制，在财产权具有可转让性的条件下，实现农民财产性收入最大化。�
其次，建立宅基地使用权及其上房屋让与制度。为了实现国有土地与集体土地财产权的平等保护，可以通过修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》，填补《物权法》预留的空间，克服宅基地使用权转让的制度障碍。具体内容与措施包括: ( 1) 确认宅基地房屋转让合同的效力。农民出售宅基地上房屋未违反法律、行政法规的强制性规定，买卖合同系双方当事人真实意思的表示，应认定有效。根据《物权法》规定的不动产物权变动原因与结果区分原则，除违反法律、行政法规的强制性规定，宅基地房屋转让合同应为有效。( 2) 明确宅基地使用权转让的程序。对手续齐备、建造合法的农村宅基地上的房屋颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，允许农村宅基地进入土地市场交易，明确经确权登记发证的农民住宅可以转让、出租、抵押。( 3) 坚持房地一致原则，宅基地上的房屋出售、抵押，宅基地使用权一并转让。在不能办理宅基地上房屋所有权变更登记的情形下，可以参照我国台湾“民法”的有关规定，���在房屋的使用期限内成立法定租赁关系，且不受二十年租期之限制，由房屋让与人向受让人收取租金，从而使房屋所有权摆脱宅基地使用权的束缚，实现房屋的经济价值，增加农民的财产性收入。( 4) 建立农村宅基地退还专项基金制度。目前农村普遍存在一户多宅、超面积住宅、空置住宅及违章违法建房等问题。可以将农村宅基地使用权经济价值中集体土地所有者收益、地方基础设施投入收益两部分收益集中起来，建立农村宅基地退还专项基金，作为农民退还宅基地的奖励基金。
最后，建立占有权利推定规则。根据《物权法》的规定，宅基地使用权的转让采取的是登记对抗主义，在此情形下，占有权利推定规则发挥着保障宅基地使用权交易安全、维护农民财产性收入稳定的作用; 同时，在我国登记制度不完善，以及农村土地权属证书发证率较低下等现实情形下，应当允许适用占有权利推定规则，否则无法充分保护交易当事人的合法权益。例如，宅基地上房屋买卖中，由于其违反有关政策规定，无法对财产权进行登记并取得权属证书，亦无从受不动产登记簿推定力的保护。此时，如果出让方或者第三人对房屋的所有权归属提出异议，在不能适用占有权利推定规则情况下，不仅不利于社会交易秩序的稳定，也无法保护有关当事人的合法权益。
五、改革农民集体土地征收规则
克服集体土地征收存在的制度障碍，可以通过设置农民集体土地取回权制度、给予被征收土地的农民集体和农民个体以公平补偿、以及建立土地发展权制度来实现。
第一，设置农民集体土地取回权制度。为了抑制地方政府的征地“冲动”，针对目前大量存在的土地征而不用、开发商囤地闲置不用等土地浪费现象，应当从财产权的角度出发，参照我国台湾地区被征收土地所有权人之土地收回权制度，赋予农民集体对集体土地取回权，即土地征收后闲置两年未动工使用的，该土地原所有人即农民集体有权主张取回土地或直接向人民法院起诉要求取回土地，此无需行政审批等其他中间环节，从而防止农民集体土地资源被浪费，促进土地高效利用和农民集体土地财产权的有力保护。给予被征收土地农民集体和农民个体以公平补偿。现行土地征收立法采用适当补偿原则给予被征收土地的农民集体和农民个体以补偿，该原则是第一世界大战后境外国家或地区所采用的补偿原则。采用适当补偿原则主要考虑政府的承受能力和征收行为的公共需求性，通常被征收人能够得到的补偿相对较低。
第二，公平补偿原则是第二次世界大战后，境外国家或地区所普遍采用的财产征收补偿原则。该原则是对被征土地价值的补偿，要求对被征收土地的农民集体和农民个体的补偿，不得低于土地征收决定公告之日被征收土地的市场价格。该原则给予公正的经济补偿是市场公平原则的基本要求。我国已经属于市场经济国家，社会主义市场经济与资本主义市场经济虽然存在一定的性质差别，但是就市场规则方面而言是一致的，因此，土地征收补偿应当遵循市场规则。公平补偿原则把公共利益与被征收土地农民集体和农民个体利益统一起来，通过补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收土地农民集体和农民个体的利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经采用公平补偿原则，对国有土地上房屋征收补偿依照市场价格来确定。集体土地与国有土地上房屋都属于不动产，根据物权平等保护原则的基本法理要求，集体土地征收应当与国有土地上房屋征收一致，同样采用公平补偿原则，为此集体土地征收补偿必须改变目前按照土地产出计算补偿款的方法，而应按照土地的市场价格来补偿。
第三，建立土地发展权制度。土地用途改变而产生的发展性利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的建立和不断完善，城市化进程的快速推进，农用地转为建设用地而凸显的发展性利益的权利归属和利益分配问题越来越成为社会关注的焦点，这一情况在改革开放比较早的东南沿海地区表现的尤为突出。所谓土地发展权，是一种可与土地所有权分离而单独处分的财产权。地票交易将农村闲置建设用地复垦为耕地而形成的面积置换城市等额建设用地使用地增加量，实际上就是土地发展权的交易。凸显了农民集体或农民个体作为农村土地所有权或使用权的主体地位，为农民增加财产性收入创造了新途径。从处理与地方政府的关系而言，建立土地发展权制度有利于从根源上减少地方政府对农民土地财产权处分中的干预和寻租行为。同时，赋予农民集体或农民个体土地发展权，能够解决地票交易指标落地时的困境，由农民集体或农民个体直接与地票权利人进行谈判，使其可以直接从农民集体或农民个体手中获得建设用地使用权，有利于实现农村土地资产证券化，使农民获得财产性收入。同时，能够有效解决土地用途改变而产生的发展性利益的权利归属和利益分配问题。
