【摘要】通过对现行法规政策与中部农村实际的比对，理清法律与实践相容与相克之所在，提出深化农村土地制度改革的方案，即变“集体所有、家庭承包、双层经营”为“国家所有、家庭占有、使用放活、严格用途”。重在“国家所有、家庭占有”。具体作法是“确定土地集体的地理边界、确定时点和成员，再次均分，家庭占有，完全产权，允许继承，自由处置”，工作路径是 “多点调研，规划设计――分县试验、虚拟运行――全面推广、虚拟运行――立规立法、正式施行”等几个阶段，是目前关于农村土地制度变革较为实际和完整的方案。

【关键词】农村土地改革；国家所有；家庭占有；工作路径

本文所称农村土地，仅指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地，不包括已进入城镇征用程序的土地，此类土地已改变了农地性质，只存在原所有者的农民集体的成员权及其土地补偿款的分配和安置等问题；也不包括耕地之外土地如建设用地、宅地等，耕地的制度完善了，其他土地，一通百通。

农村土地制度考察的方法，以农村土地制度的成文法为参照，联系农村土地运作的实际进行比对，以理清法律与实践相容与相克之所在，直奔农村土地改革的着力点和路径。

文中自创“土地集体”一词，等同于农地家庭承包之初的生产队，不等同于现行的村民小组，也不等同于农村集体经济组织，它只是集体经济组织的一种形态即土地组织形态，新创这一词语是为叙述的准确。

一、农地制度现状

 （一）集体所有权分化，土地集体瓦解

土地的集体所有的具体形态。法律规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有（宪法）”。农村土地的集体所有即本集体成员集体所有。土地集体分为乡级集体、村级集体和村民小组级集体共三级，历称“队为基础，三级所有”。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”现行的村民小组、村、乡（镇）是1984年撤消人民公社体制后由原有的生产队、生产大队、人民公社整体转换而来的。生产队所有的，大队和公社就不能所有；大队所有的，为全大队社员所有；公社所有的，为全公社社员所有。

土地集体的权限。法律赋予所有者集体的权利包括：①“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”（宪法）②县级登记造册，核发证书，有划分农用地和建设用地的权力。“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”但其集体所有的性质不变（土地法）。③发包集体土地的权力，具体又分为四项权利：一是发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地。二是监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。三是制止承包方损害承包地和农业资源的行为。四是法律、行政法规规定的其他权利（承包法）。同时，发包方承担下列义务：一是维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。二是尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。三是依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务。四是执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。五是法律、行政法规规定的其他义务。

在集体权利之外的国家层面，除了领土的意义，国家还有如下权利：一是征用权。“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿（土地法）”，“依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地（物权法）”。二是土地用途管制权。“国家实行土地用途管制制度（土地法）”。三是土地所有权“不得抵押”。

在现实中，实行家庭承包制，宪法赋予土地集体的经济活动决策权已自然消失。县级登记造册的建设用地并不是很多，在许多中部农区，国县乡村道路两旁一定距离内都在事实上由县以上国土部门控制。“组织本集体经济组织内的农业基础设施建设”等职责早已成为具文。土地集体发包的权力，《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这就意味着土地集体的发包权外化，管理和经营走向外部化，可以由土地集体来组织实施，也可以由土地集体以外的集体经济组织来实施，甚或国家来实施。可以说，所谓集体所有的集体权利仅仅表示一个地理区划的概念，成为圈围地理区划的“围栏”，规定着这一地理区划内的人口与土地多少，以解决不同区划内的人均土地资源不均的矛盾。换言之，“围栏”之内的集体的权利已不复存在。自从国家取消农业税费以后，所有权的“收益权”已不存在。英国古典经济学的终结者李嘉图在他的代表作《政治经济学与赋税原理》一书原序第一句话是：“土地产品――即将劳动、机器和资本联合动用在地面上所取得的一切产品――要在土地所有者、耕种所需的资本的所有者以及以进行耕种工作的劳动者这三个社会阶级之间进行分配。”马克思认为，土地所有权要在经济上得以实现，其实现的途径就是租税。租税的免除，表明了所有者经济权利的放弃。有的著作家认为免除税费是错误的，就是由此而来。

更值得关注的是，在一些劳务输出地的山丘区农村，土地集体的成员全部进城就业常住，土地集体空无一人，名存实亡，突破集体土地集体发包和管理的职能，出现管理和经营的外部化。

（二）家庭占有权日益强化

消减的集体所有者权利哪去了？用一句话概括，就是让渡给了农民家庭。《宪法》和有关法律都规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制（宪法）”，“国家实行农村土地承包经营制度（承包法）”。《农村土地承包法》规定，承包方享有下列三项权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。 同时，承包方也具有三项义务：①维持土地的农业用途，不得用于非农建设。②依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。③法律、行政法规规定的其他义务。“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户（承包法）”。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定（承包法）。承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变（承包法）。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包（承包法）”。“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”。耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权除法律规定可以抵押外，不得抵押（物权法）。土地所有权“不得抵押”，是因为一旦抵押就可能发生所有权性质的变更。如抵押给国有银行，就可能因为还不起债而成为国家所有，而抵押给私人就可能变更为私人所有，这就都改变了土地的集体所有制性质，目的在于防止用抵押的方式掠夺农民的土地。但“转让”二字作何解，至今不得而知，在农民的话语中，转让即买卖。

在现实中，承包者的三项义务，实际上与土地集体已无必然关联，而是国家的，或是国家“委托”集体行使的。承包者“享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”， 土地承包经营权流转的权利，即租税收益权。这表明所有权的经济权益已在事实上由所有者让渡为承包者依法所有。具体实现形式有三种情况：①承包户自我经营，既得国家农业生产直接补贴，又不要支付地租，虽不说是自已租种自已的地，但与租地者比较，获得了两份收益，这是实的。②流转给近邻亲友耕种，仅得直补，不再收取地租，在此，不管是不是直补转换成了地租，但获得了一份承包权的收益是无疑的。③当承包地流转至亲友之外的“资本”如“龙头企业”或国家“现代农业示范园”时，则收取较高的地租。值得指出的是，一些现代农业示范园租用农民的承包地，大多已改变了土地的农业用途，长出了房子、道路或其他东西，应专题调研。或许可以说，当实行家庭均分承包时，原集体的所有权，已从均分承包的那一刻开始，量化到了农民家庭。从这个意义上讲，农民已拥有了所有、占有、使用的多重权利，只是法律还没有给予抵押、买卖等完全的处置权而已。事实上，土地集体成员之间的买卖承包地早已存在。如一老妇，将房屋、山林、农田等全部通过合约转让给了本土地集体的他人后随子女进城居住。又如一单身男人死后，土地集体的成员商议决定，将他生前的房屋、山林、农田转让给本土地集体内的他人，所得用于其死后的安葬费用。

（三）承包权与经营权分离

《承包法》规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”土地的农民集体所有，就是在一个实体的土地集体内，所有的成员都有从这个集体获得承包土地的权力。

在现实中，由于允许转包、出租、互换、转让或其他方式流转，承包权与经营权走向分离，历史上的“二地主”不断滋生。

（四）成员权与承包权分离

由于代际更替和婚嫁生育等人口变动，当承包期延长后，有的土地集体的成员有承包地，有的则没有承包地，无地人口呈增加的趋势。据农区劳务输出地的观察，在同一个土地集体内，已约有三分之一的成员拥有承包时的两份地，三分之一的成员维持原有的承包地，三分之一的成员有承包权而无承包地。在经济上，这些无地农民，既没有获得承包地的经营收益，也就同时没有获得国家的农业直补，他们一旦回归农村，争夺他人承包或继承承包的耕地、山林就不可避免。

（五）承包关系中的“承包”不复存在

当承包者依法享有承包地使用、收益、土地承包经营权流转的权利、有权自主组织生产经营和处置产品，当农业税费免除，当农村公积、公益由土地集体成员共同承担演变为政府公共提供以后，“承包”二字已无实际内容。家庭承包变成家庭占有。

（六）进城农民的承包地问题

1994年，由国务院批转的农业部关于稳定和完善土地承包关系意见（一九九四年十二月三十日）提出“保护继承人的合法权益。承包人以个人名义承包的土地(包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等)、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。”国办发〔2011〕9号文印发的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定：“农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。”但是，这些规定否决了《承包法》的规定，政策和法律打架。 2003年 1月 1日 实施的《承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

现实中，入城农民，除了上述城市等级的差别以外，至少还有如下情况：一是农村土地承包期的差别，有的地方农田承包一年一定，无地人口相对较少，而承包期不变的，则无地人口较多。二是城市户籍变更方式的差别。有的是1990年代购买城市户口落户城镇的，有的是取消大中专学生统一分配后进城的。这些无就业保障的人口都期望有一份承包地。三是农业负担的差别。有的地方的延包是《承包法》实施即2003年进行的，当时的农业税费还没有取消，有的因为负担重而放弃延包，现要求恢复承包权。

（七）承包地继承问题

由国务院批转的农业部关于稳定和完善土地承包关系意见（ 一九九四年十二月三十日 ）提出：“保护继承人的合法权益。承包人以个人名义承包的土地(包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等)、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。”，后来的《承包法》没有继续上述意见，《承包法》规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡的，其应得承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包”。在此，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”，其收益是指经营收益还是权益的收益？承包的山林和通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地可以继承，承包的耕地能不能继承？“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，这些是否意味着设区城市户藉的继承人不得继承承包地？在实践中，强势的人们往往有理由获得承包地的继承权，他们或选择“承包期内，发包方不得收回承包地”的规定，或从土地承包经营权的物权地位已经确立，物权本身就具有可继承性的推论，获得继承来的承包地；而弱势的人们则相反。还有承包继承人加入外国籍的问题。承包地继承的问题，约占县区总户数的2%左右，或者说，父祖辈属农村户籍的城镇行政事业和国营企业的员工，大多会遇到承包地的继承问题，且涉及到几乎所有的土地集体。

（八）承包有权、所得无益

在南方人多地少的农村，进城就业常住的家庭，凡是收取租金和补贴的承包田，留村的人大都不约而同地不予接耕，除非零地租流转；而不需费力的天然林，则任意砍伐，或据为已有。那些远走他乡而不耕种的承包户即便能每年回乡打理承包地的“用益物权”，但由于人均田少，地权收益较少，除去往返开支，收不抵支，无奈陷入“承包有权，所得无益”的陷阱，随着代际更替的继续，外出家庭的后代逐渐与故土的人成为陌生人，不知祖宗的承包地朝东还是朝西，无奈任由留村人员处置，以至不少人感叹，不自我耕种的承包权还有实在的意义吗？他们的承包权和承包地犹如鸡筋，食之无肉，弃之可惜，日渐成众。

二、深化农村土地制度改革的方案

深化农村土地制度变革的目标，一是要在工业化、城镇化的背景下，确保日益增加的城镇人口的农产品供应。二是为在农村就业常住的人口保留生产、生活必需的土地，并获得较好的收益。三是维护迁移不定的农村人口的土地权益。

通过对上述农村土地制度现状的分析权衡，笔者认为，农村土地制度深化改革的目标是：变“集体所有、家庭承包、双层经营”为“国家所有、家庭占有、使用放活、用途管制”。其中的核心是“国家所有、家庭占有”。具体作法是：“确定土地集体的地理边界、确定时点和成员，再次均分，家庭占有，完全产权，允许继承，自由处置”。“确定土地集体的地理边界”，包括两层意思：一是土地集体的地理边界，二是土地集体内公共用地和家庭占地的边界，并落实水注（水注即灌溉用水、生活用水的来源，这一工作历史上积累了丰富的经验可资借鉴）。“再次均分”之必要在于人口变动、占地不均带来的矛盾。“确定时点和成员”，经反复比较分析，可以 2003年 1月 1日 现《承包法》实施的时间为时点，凡在确定时点之前的农村人口，包括婚姻入户而未入户的人口，也不论男女老幼，不论现在就业居住处所，不论现有国籍，均有权参与均分农地。具体面积和地块划定后，标定四至，张榜公布，一定时段无疑后，以家庭为单位，登记发证。“再次均分”之必要在于人口变动、占地不均带来的矛盾。“完全产权”则是允许出租、转让、买卖、抵押和继承。

为了搞好这一变革，应经过“多点调研，规划设计――分县试验、虚拟运行――全面推广、虚拟运行――立规立法、正式施行”等几个阶段。之所以特别强调“虚拟运行”，在于时代背景变化。1980年代初的家庭承包，因为人们有了从合作化以后近20年的艰难经历，农耕社会的性质还没有发生变化，人们“只求斧关脱，不求柴头烂”，只要能分就好，农田位置，土地质量，手指脚踏，结草为标，一夜成行。时至今日，虽然人们对土地的占有愿望日益强烈，但毕竟已由“乡土社会”为主进入“城市社会”为主，社会性质发生了根本的变化，新情况新问题大量累积，千差万别，需要精心谋划，力求精准，才能事半功倍，一次成功，所以要强调“虚拟运行”，通过虚拟运行来发现问题，解决问题，减少后患。

耕地制度变革方案确定后，农村的宅地、林地、坟地等借力上坡，顺势而为。

三、上述改革方案产生的基本动力

说实在的，本人也曾一再认定土地集体所有、家庭承包是中国农业发展的根本道路，其中的原因是多方面的，暂不在此详叙。但经过2000年代农村七年的亲历观察和近五年的一次又一次重温经历、面对现实、设想长远、反复比较，终于下定决心，谋求变革。这个决心的动力，主要来自工业化、城镇化、农业现代化、信息化推动的市场农业与农村人多地少（一些中国的土地集体拥有的土地面积还不及马克思笔下英国雇用农业工人自由支配的土地即 4英亩 ）以及农民“农村有块地，地上有栋房，城镇有住房，就业有自由，城乡两便利”梦想的凝聚和迸发。

实行农村土地“国家所有”，扩大农村土地管理的空间，能较好地运用国家法律的、经济的、教育的手段管控农地的用途，确保基本农地的拥有量，确保粮食安全；能较好地通过国家的投入，加快农地整治，提高土地质量；能较好地消除土地抵押受阻带来土地流转的困难，扩大规模经营；能较好地填补整个土地集体成员进城、土地集体瓦解后土地管理者的空缺；能较好地管理农村土地的流转，加快规模经营，造就职业农民，促进农业现代化（比如，对于已经和仍将占有而不耕种的土地，就可以通过国家设立相应的机制，加以整合利用）；有利于缓和城镇和国家建设征用农村土地的种种困境；有利于打破土地集体的“围栏”，加快农村新型社区建设，更好地理顺农村行政区划的调整，减少农村行政成本。

实行农地“家庭占有”，则有利于维护农民占有、使用、收益和处置土地的权利，减少侵犯；有利于满足进城就业常住农民“农村有块地，地上有栋房，城镇有住房，就业有自由，城乡两便利”的心理需求；有利进城农民延长流转期限，扩大家庭农场的经营规模和预期；有利于农地在家庭、家族内部的代际自我调剂，减少无地人口；有利于建立通过农地市场形成农民自主的农地进退机制，减少集体“围栏”带来的种种纠结，适应市场农业的需要。

从世界现代农业发展的历程来看，农地的近当代转型是不可避免的。中国与世界农地制度近当代转型的不同点在于：世界发达国家的农地制度转型是在农地私有和大农的基础上转型的，而中国是在农地集体所有和小农的基础上转型的，其转型的目标是一致的，就是减少土地制度对现代农业和农民的束缚，加快建立工业化、城市化背景下的现代农业所需的土地制度。

实行农村土地“国家所有、家庭占有”，不但必需，而且条件已经具备。改革开放30多年来的“家庭承包”演变为“家庭占有”、“集体所有”分化为“国家所有、集体虚位”。这两个方面的已有实践和正在发展的趋势以及工业化、城镇化、公共建设和社会保障的公共化，在客观上奠定了变革的坚实基础。说得更简洁一点，在未来的所有改革中，农村土地“国家所有、家庭占有”是受益面最广、拥护人最多、方法最简单、受惠最长远的一项改革，只要确定好时点和成员权，改革成果立等可取。顺势而为，适时变革，就能利在百年，功及千秋。机不可失，时不再来。

四、对几个疑虑问题的解答

1、这一方案是不是农村土地私有化？农村土地由“集体所有、家庭承包”转变为“国家所有、家庭占有”，显然不是人们讨论的私有化，而只是强化农民的占有权益。在土地法理中，土地的权利本就包括所有、占有、使用和收益四项，这个方案无非是把占有权明确下来，稳定下来。

2、这一方案是否会带来土地兼并，农民贫困，揭竿而起？在中国历史上，确实出现过农民一次又一次揭竿而起，改朝换代，但是否仅仅是“土地兼并，农民贫困，揭竿而起”的逻辑使然，还有待深入研究。即便这种逻辑是真实的，不同时代，不可同日而语，区别在于社会的性质发生了变化，已由农耕社会走向了工业社会、城市社会，人们的生存空间更加广阔。一些国家和地区从土地“公社所有――私有――再向近现代转型”的史实并不完全支持上述逻辑。

3、失地农民的生存怎么办？允许家庭占有的土地自由买卖和抵押后出现无地贫困的农民，这是可能的，但是可以通过社会保障和扶持就业来加以解决，中外历史上，还有过政府回购或租用农地给贫困者耕种的史实可资借鉴。

4、农业水利等公共设施建设中一家一户办不了怎么办？公共设施公共提供已是世界和中国的必然趋势。

5、农地家庭占有后引发的农地纠纷如何办？中国有经验，世界更有经验，依法处理。

6、现有土地集体消亡后会否影响农村社区发展和土地管理，社区发展与居民占有土地财产应无必然关联。土地的经营管理，农村改革开放后，已事实上转移到政府，政府应有能力继续做好。

7、城市原居民无地，进城的农民有地，形成城市新老居民占有土地财产的差别怎么办？农民问：原城镇居民家庭大多都有人在国家行政事业单位终身就业，能换个位置吗？城镇原居民如何回答？这是顶牛的话。潜在的话是尊重历史，加快发展，共同进步。