一、农村土地征收制度存在的问题

我国农村土地征收法律制度是工业化和城镇化进程中农民土地权利保障的根本。随着城镇化的推进和经济结构的调整，现有的土地征收制度暴露出如下诸多问题。

（一）土地征收范围不清晰

在农村土地城镇化进程中，原本用来为满足公共利益需要而设计的土地征收制度，在我国却被异化为解决城市发展所需用地的主要途径（吴光荣，2011）。我国《宪法》第10条第3款、《物权法》第42条第1款、《土地管理法》第2条第4款等均不同程度的提出为“公共利益需要”进行土地征收的规定，但是，这些法律法规却未对“公共利益”的内容和范围有所界定，使得地方政府部门在土地征收过程中，自行规定所谓的“公共利益”，挤兑真正的公共利益资源，最终导致政府征地权侵犯农村土地权利、公权侵犯私权的尴尬局面。

（二）土地征收程序不规范

目前，我国在涉及农村土地征收的法律法规中，往往笼统的将农村土地征收的程序与农地转用审批程序等混为一谈。依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《征用土地公告办法》的规定，我国在征用土地过程实行的是《征用土地公告》、《征地补偿安置、方案公告》、“征地补偿登记”（即通常所谓的“两公告一登记”）及“征地听证”制度。在实践中，有关征地补偿的配置方案公布后，农村集体组织，尤其是农民的参与程度非常有限，往往因为缺乏话语权及申诉渠道使得“两公告”和“听证”制度形同虚设。

（三）征地补偿制度不合理

在城镇化过程中，政府通常通过用地规划调整和土地资源征用分配，来改善土地利用环境和进行设施建设，进而获得土地增值所带来的收益。被征用的土地，国家通过法律明文规定予以补偿。我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》规定，农村的土地归农村集体成员共同所有，但是这些立法并没有指明“集体”究竟是何人，以及以何种方式享有何种程度的所有权。这样，农村集体所有的土地征地获得的补偿款，由于权利主体虚设而导致各种补偿分配方式的出现，土地补偿款被基层政府和组织侵吞的现象也时有发生。征地补偿模式给城市化带来的低成本效益，是以牺牲农民为代价的。这不仅是严重的不公平，而且由此产生的大量失地农民和城市边缘化人群，将构成社会长治久安的巨大隐患（王卫国，2008）。

（四）地征收权利泛用滥用

在民法上，征用是所有权取得的一种方式，它是指国家为公共目的而强制的、并且通常是有偿地取得领土范围内原属其他民事主体所有的财产。一切权力和权利，都有被滥用的可能，建设征用权也不例外（王卫国，1997）。土地征收及补偿的过程，实质上就是一个多方利益和公私权利博弈的过程。在这个过程中，往往因为政府不适当的干预和市场经济规律作用的冲突，造成了滥用征地权，侵犯农民土地权利现象的发生。

（五）失地农民社会保障缺失

在我国农村，农民没有退休金，没有养老保险，生活保障由所承包的土地承担。土地既是农民赖以生存的基本资料，又是提供农民社会保障的基本财产。农民失去土地就失去了这一基本保障（罗文春、李世平，2011）。农村土地被征收之后，农民呈流民化倾向。虽然土地征收有一定的补偿，但往往限于一次性货币补偿，没有一个系统的可持续性发展模式。这种缺乏收益保障的方式，使失地农民缺乏基本的生活保障。农民因为本身的文化素质的限制，将使其失地后面临就业、医疗、养老等一系列问题而陷入生活困境。这些困境必然会成为农民自身和社会和谐发展的隐患。

二、我国土地征收制度法律现状

在我国现行的法律体系中，《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》、《担保法》、《物权法》等，均对农村土地征收制度不同程度上予以规制，为我国农村土地征收和流转制度提供法律规范。

（一）有关禁止性的规定

1982年《国家建设征用土地条例》第2条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征收集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村队社不得以土地入股的形式参与任何企业、事业单位的经营。1986年的《土地管理法》第43条规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地,，同时，第63条规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让$转让或者出租用于非农业建设-但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”1995年的《担保法》第35条、36条分别对农村集体土地设定了禁止性的担保规定。2002年的《土地承包法》第8条为农用地用于非农建设设置条件必须经过审批.。2002年的《农业法》71条和72条分别对农村土地征收补偿和土地经营权的权益保护提出了禁止性的规定。2007年的《物权法》第61条“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”结合第223条对财产权利质押范畴的规定，表明了农村土地承包经营权不能作为质押的标的。

（二）关于实践的法律需求

依据现行的法律，农村集体土地要加入到城镇化进程中，必经的途径就是通过行政性征收途径得以实现.、并且在法律中，设置了许多禁止性的规定，这些规定在一定时期和一定程度上，对于农民土地权利保护确实起到过作用.、但是，随着社会经济的发展以及城市化进程的推进，弊端日益凸显，有些甚至成为农民获取权益的障碍.、另外，对于企业而言，虽然国土部门允许农村集体建设用地进行流转，但是金融部门普遍不接受集体建设用地抵押，这无疑给企业融资带来了较大难度.、农民想进城发展，将土地资源变现-、城市建设或者开发商以及一些产业集团想利用土地进行规模化开发和生产，获取更多的土地增值收益-地方政府希望获得更多的税收来源，这三方利益的博弈焦点，便成为这些禁止性政策的突破或调整变通的实践需求.

三、对征地制度改革试点情况的分析

2010年国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、国土资源部下发《关于部署开展征地制度改革试点工作的通知》、《关于进一步做好征地管理工作的通知》等一系列通知，在全国多个城市积极开展征地制度改革试点工作，将农民的土地权利保障、农村集体土地征收制度改革、新情况下农村土地征地法律体系构建等提到了亟须解决的高度。

（一）缩小征地范围的试点，为政府征地权划界

2011年国土资源部在天津、重庆和成都等城市开展缩小征地范围的试点，通过从征收范围上明确“公益性”与“非公益性”用地内涵、细化“公益性项目的认定”标准、推动农民参与开发集体土地建设非公益项目保障其收益权等举措，为政府征地权划界限.、从试点成果上看，对于约束政府的征地权，保障农民土地城镇化进程的土地收益权、降低土地征收矛盾等收效明显.、但是，从长远的观点来看，这些举措对于用地单位的法律保障明显不足，存在政府对征地改革不积极、企业风险大和农民谈判成本高等局限。

（二）征前协商，补偿直补，提高被征地农民的话语权和规范征收程序

2012年陕西省政府发出《陕西省国有土地上房屋征收住房保障办法》等三个管理办法，为西安土地改革试点提供法律保障.、西安试点规定，市县级政府作为征收主体，政府提出申请、法院审核执行、采取了村集体征前协商的机制，施行统一规划、安置、征收的管理模式.、农村土地征收获得批准后，用地单位将补偿款直接转到农民个人账户，保护农民土地财产权利。西安试点的改革办法，有效解决了征地补偿款截留滞留、供需地双方合作的风险、补偿分配层次不齐、审批程序不规范等问题。但是，将征收主体设定为县级政府，法律效力层级较低，立法技术水平、实施和操作方式也不尽统一，需要配合更高法律层级的主体和配套法律法规予以统筹安排。

（三）将被征地农民纳入社保体系，为农民的生存、发展权提供基本保障

2008年，西安市政府印发的《关于新征地农民养老保险有关问题的通知》，提出谁用地谁负责落实被征地农民社会保障的基本原则，为被征地农民进入社保体系提供可以依据和操作的途径。并且规定被征地农民养老保险资金专户管理，财政#审计部门联合监管的配套机制。杭州市针对被征地农民，依据《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》等规定，施行征用土地农转非人员《双低》养老保险实施办法，实现了《双低》养老保险和城镇职工养老保险的接轨。这些改革试点为农民的生存#发展权提供基本保障，以解决被征地农民的后顾之忧，但是，从落实的程度上看，对于减轻农民(缴费）经济负担、落实配套资金和规范社保机构等问题的解决任重而道远。

四、完善农村土地征收法律制度的对策和建议

（一）准确定位政府与市场的关系，界定土地征收的范围和补偿的标准

要准确定位政府与市场的关系，在现有的法律体系中需首先明确《公益性》征地和《盈利经营性》征地两种不同性质用地的具体范围和征收途径。将政府征地范围严格限制在公共利益之内，并且以列举的方式加以说明。政府征地严格执行审批程序，用市场机制进行资源配置。对于征地的补偿，需结合市场经济规律和价值标准进行定价。土地征收补偿改革不仅仅只是提高征地补偿标准，更重要的是需要完善土地征收补偿机制，使补偿机制有可持续性的运行和保障体系支撑。地方土地财政可以将以往“征地+批租”的模式改成“流转+税收”模式达到土地增值，征收土地增值财产税，进而实现土地保值和持续增值双向目的。

（二）通过土地整理加强征地统筹安排，提高用地审批效率

现阶段因为法律上的诸多禁止性规定，短时期内突破或者有大的改观，实现比较困难。但是土地征地制度改革亟须进行，通过土地整理调整土地资源配置，进行土地征地的统筹安排，在行政审批环节提高效率，是一个可预见、可控制、可操作的思路。土地整理是包括土地开发、土地复垦等在内的优化土地利用结构，增加可利用土地数量、提高土地的利用率和产出率的重要途径。土地整理的实行需由专门的土地整理部门和相应的融资配套机制提供保障。提高用地审批程序的效率，避免被征收土地在等待审批期间被限制、撂荒，造成土地资源浪费。

（三）金融机构配套措施对接失地农民，创新服务内容

农民以土地经营权为对价交换入城的资本及机会，实现土地交换价值的主要方式有四：一是农民承包农村土地，获取土地承包经营权。在承包期限内，农民对其土地承包经营权进行转让，获取对价，进入城市进行个体经营或者从事其他劳动生产业务，成为城市经营的农户、二是具有承包经营权的农民，将土地经营权转让或出租给当地的城市居民，获取转让金或租金、三是通过土地租赁入股，加入农业合作社，由合作社发展集体经济，农民享受分红福利、四是通过土地被政府征收，获得土地补偿款，带着《地款》进城，进行市民化生活。金融机构在此背景下可以开辟贷款抵押业务，例如成为农民与政府、企业的中介方，为农民实现《土地交换价值》提供中间服务业务。

（四）尽快完善和出台有关农村土地征收法律，细化配套操作规范文件

首先，对《宪法》有关农村土地征收制度的规定进行解释性补充说明。进一步明确划分各级土地征收的范围和主体，以及征收的目的和用途，节制土地腐败和土地征收权利滥用。其次，修改《土地管理法》涉及土地征收的条款内容，例如对68条的征收范围进行限制，缩小征收的范围，明确征收的用途。将43条绝对性陈述修改为附条件的申请，而不是一刀切式的论述“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，为市场机制调整土地征收制度留出空间和弹性操作的余地。

最后，对于《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》中绝对性禁止的描述，进行取消或者修改，以适应当前金融机构服务需求的发展，以及国家经济建设的需要。

 

注释：

[1]吴光荣.征收制度在我国的异化与回归[J]法学研究,2011,3.

[2]王卫国.我国农村土地制度的主要问题及研究路径[J]安徽农业科学，2008,1.

[3]王卫国.中国土地权利研究[M]中国政法大学出版社，1997.

[4]罗文春、李世平.城市化进程中失地农民与地方政府之间的博弈分析[J]管理现代化,2011,5.