内容摘要：新农村建设与城镇化转型为我国农村社会治理开放出众多学术命题。以农民权利为核心尊重农民主体性与法律诉求的治理模式, 排除社会结构性歧视、实现公民权利与社会资源对等配置的法律制度设置, 是我国农村社会治理法治转型的内在逻辑。认真对待农民权利是继经济改革、政治放权之后我国农村社会发展的重心所在。确立平等性、正当性及主体性权利理念, 是法治视域下农民权利实现的价值根基与精神基础。
关键词：转型农村 社会治理 法治维度 农民权利
新农村建设及新型城镇化改革为我国农村社会的发展提供了重要的政策空间。随着城乡一体化进程的加快,农村社会治理成为我国宏观社会秩序运行的重要微观结构基石。当下我国农村社会治理所面临的合法性困境,诸如基层政权“悬浮"、公共服务缺失、土地权益性纠纷增加、信访数量居高不下、群体性事件频发等态势,更多地来源于政治、经济、社会等领域制度缺陷的叠加效应。以农民权利为核心的新型城镇化改革,能否破解农村社会治理的迷局,带来农民权利的整体性提升,取决于基层政治权力结构、社会空间及治理模式的协同发展,但更重要的是改变农村政策治理的惯性依赖,以制度性的法律规则保障农民主体性权益的实现,建立城乡平等的利益分配机制、资源共享机制,实现公共服务均等化,并最终以平等性、正当性、主体性等权利理念促进农村社会治理的法治化。
一、农村社会治理的法治诉求
如今,社会治理已发展为一项复杂的系统工程,其目标不限于政治统治、维持社会秩序,更涵盖了提供公共服务、促进社会公正、保障公民权利等多元价值。从各国经验来看,社会治理的模式已呈现趋同态势。无论是公共选择理论还是新公共管理理论,都强调社会治理的去政治化过程,通过公众参与、广泛沟通来赢得共识,强化公民对公共机构的监督制约,以消解社会各阶层之间的紧张与疏离,降低社会发展的系统性风险,提升社会管理的效能。在治理方式的选择上,“历史上的不同族群、国家尝试了种种治道,其主要表现为尊奉神灵权威的神治,青睐精英睿智的人治,凭靠伦理教化的德治,以及依循规则治理的法治。” 其中,宪政结构下的法律治理已成为世界各国的共识观念。需要注意的是,西方国家在全球化、信息化思潮的影响下,基于法治原则衍生出系统的“治理理论。这种模式的内涵已经超越了单一法律规则治理的范畴,而更多地融入了有限政府、公共参与、协商民主、公共服务市场化等内容。正如詹姆斯 N.罗西瑙所说:“治理是由共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责……它既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织借助这些机制满足各自的需要。”具体来说,治理理论强调解除行政规制、公共服务私有化,以小政府、大市场、公民参与三者的平衡来构建社会治理模式,以市场和法律的双重力量来保证契约精神和效率。这其中又以寻求多元化的社会合作共治,以科学决策与管理创新实现社会善治,追求社会发展中的公平原则和主体权利实现,受到了我国学术界的关注。
我国农村社会治理的理念与模式经历了曲折的变迁过程,这种治理体制的嬗变过程,反映出不同历史时期的政治、经济、文化和社会结构特点。在传统中国,皇权对于广袤农村的控制长期通过保甲、里正等基层组织,结合地方乡绅、宗族势力,实现资源汲取和秩序维持的需要。如费孝通先生所言,传统农村社会是在血缘和地缘投射基础上构筑起来的“道德共同体”,这种以差序格局和家族伦理为纽带的社会关系形成了乡绅、或者官绅结合治理模式的社会基础。新中国成立后,虽然传统习俗的影响与作用依然存在,但乡村社会的治理方式逐渐被国家权力所吞噬或替代,以意识形态整合和经济一体化为核心的人民公社制度将农村社区转变为国家权力深度控制的政治共同体。改革开放之后,随着家庭联产承包责任制的确立,农民个体获得了土地经营权,“去集体化”进程加快,家庭重新成为乡村社会网络的基本单元,人民公社制度随之瓦解,这同时也宣告了原本无处不在的国家权力从乡村治理结构中的撤退。1987年《村民委员会组织法》(试行)由第六届全国人大常委会第二十三次会议通过,我国基层社会治理格局中被嵌入具有一定竞争性、民主性和法律运作程序的村民自治制度,并且以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督开启了表征现代民主法治精神的法理型权威结构。
经过20多年的发展,我国农村社会治理的模式已经基本稳定,即以乡政村治、村民自治为框架,以《村民委员会组织法》和“四个民主”为运行规则的社会自治体系。不可否认,这一治理模式对于我国农村社会的稳定发展做出了重要贡献。但同时我们也要看到,在传统迈向现代的变革进程中,市场经济不断渗透、稀释、冲击着固有的社会治理模式,农民个体经济理性、文化心理和社会关系状况一直处于流变之中。农村社会也日益呈现出流动性、开放性和契约性。在村庄秩序结构发生改变的同时,农村社会治理的构成要素也陷人一种系统的张力之中。从内部来看,根据2011年我们在全国17个省30个村庄的实际调查,村民自治在实践中存在诸多被虚置和异化的地方,较为突出的如政治冷漠,无人关注村庄管理,公共生活式微;集体财产分配或决策易演化为宗族、派系斗争;普遍存在村民选举贿选、形式化等现象。而乡村内部政治运作的权力逻辑以及种种复杂的隐秘机制,更远非一种理论所能涵盖。从外部来看,农村社会治理的重心已经发生转移,从20世纪80、90年代的“社会管理”,开始转变为“权利冲突”问题,尤其是农民与基层政府之间的抵触与疏离,征地拆迁纠纷、土地承包经营纠纷的大量出现,信访、群体性事件的日益增多,农民由于自身权利义务的不对等而引发对社会公平的强烈诉求。在这种蕴含内在逻辑冲突的治理体制中,我们看到,固有的治理元素,如村规民约、伦理文化、政治权力,与新的社会因子,如权利意识、平等观念、法治文化,相互交错、彼此消涨,同时也使得现阶段的农村社会治理陷人一种深刻的体制性紧张与系统性风险之中。
然而,以市场化为特征的现代性因素和以法治化为指向的制度能量正积极改变着乡村治理的原子化状态。一方面,乡镇经济的勃兴与城镇化进程的加快,不仅打破了原有的乡村治理格局,而且导致了农民个体理性主义的觉醒,契约观念、权利观念、平等观念等现代私法理念逐步积淀与生成。正是这一系列私法理念的孕育与发展,在很大程度上消解了家族伦理、社会习俗和道德观念等传统要素的治理功能。另一方面,村民自治的制度性力量削弱了基层行政权力,但国家权力的肆意又常常损害农民权益并引发农民持续不断的权利抗争。正是由于群众性自治制度的刚性要求与农民权益维护的抗争性诉求,催生了农民对国家权力进行监督约束的需求及公法观念的萌芽。因此,农村社会的变迁不仅在很大程度上解构了传统治理模式的外壳和内核,而且为现代性法治因素的注人创造了区域空间,契约与自由、权利与义务、法治与人权等理念元素渗人农村社会治理结构已趋之必然。
从当下我国农村社会治理转型的政策语境来看,其宗旨是达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的良好状态。良好的治理即为善治,而善治则内在的包含了法律治理的要求。有学者认为,善治包含六个要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。这就是说,法治既是善治的重要构成要素及主要治理方式,又是衡量善治的重要标准,也只有在法治社会中才能实现自治程度较高的善治。我国农村社会治理的法治转型与善治有着内在的契合。从社会结构角度来看,农村社会治理的变迁主要表现为由“基层政权一农村集体一农民个体”的紧密性结构,转向“政策指导一村民自治一管理民主”的松散性结构。前者主要表现为封闭性与政策性,后者则主要表现为开放性与规则性。但这种结构模式的转变也不意味着放任“个人主义”,因为纯粹的“国家一个人”连接模式存在着社会秩序崩溃的巨大风险。“个人主义首先使公德的源泉干涸。久而久之,个人主义也会打击和破坏其他一切美德,最后沦为利己主义。”涂尔干在《社会分工论》中揭示:“如果在政府与个人之间没有一系列次级群体的存在,那么国家也就不可能存在下去。如果这些次级群体与个人的联系非常紧密,那么它们就会强劲地把个人吸收到群体活动里,并以此把个人纳人到社会生活的主流之中。”“个人主义”的风险预防及“次级群体”的有序形成,只有通过“建构社会主体的行为规则,强化社会主体的权利义务意识,保障社会主体的合法权益,完善社会领域的各项法律制度,依法进行社会管理才能达到预期效果。因此法治与善治的内在关联为农村社会治理奠定了制度基础;法治是调整社会关系与创新社会管理的内在支撑,也是农村社会治理过程中摆脱原子化困境、达至良好治理状态的路径选择及制度保障。
二、农村社会治理的权利基础
我国农村社会治理的法治转型意味着一种更加规范化、以权利保障为核心的发展思路。前文述及,当下农村社会治理的合法性困境已转变为农民权利保护问题,其中尤以城乡二元结构造成的制度性歧视、征地拆迁纠纷、土地承包权纠纷、村民自治内部权利冲突等现象为重点。在城镇化发展的进程中,通过立法形式赋予每个公民以平等的宪法权利,将农民作为平等的权利主体来对待,尊重农民的土地权益,建立合理的征地补偿和利益分享机制以公正的司法体系保障农民在户籍、教育、就业、医疗、社会保障等领域的权益不受侵害,是农村社会法律治理的内在逻辑与权利基础。
农村社会治理的诸多疑难,从表象上来看是经济问题,抑或社会组织问题、文化变迁问题,但究其实质,是源自农民在社会基本权利结构中的权利贫困与缺失。在农村现代化的过程中,基本权利与人格缺乏尊重是农民与现代社会融合的断裂点。时至今日,“中国农民作为一个整体仍然被制度性地从公民共同体中分离出来,而成为一个与城市居民存在着迥然差异的特殊群体,” 权利困境才是中国农民不能承受之重。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚森指出:“农民贫困的根源并不在农民贫困本身,而是深藏在农民贫困背后的另一种贫困――权利贫困。贫困不单纯是一种供给不足,而更多的是一种权利不足。” 农民的贫困形式一般表现为经济贫困,但经济贫困的深层次原因是权利贫困,包括经济、文化、政治、社会、生态诸方面。“由于一些正式制度和非正式制度的限制和歧视,农民的权利认知程度普遍较差,致使政治、经济、文化、社会等各种类型的权利普遍存在虚化或缺失的现象,并由此进一步加剧了其他方面的贫困。” 农村社会治理的治标之道是消除经济贫困,而消除经济贫困的治本之道应是消除权利贫困。“解决当代中国农民问题的核心是农民权利保障,其中尤为重要的是农民的财产权、平等权和迁徙权的保障,使农民成为一种自由选择的职业,而不是身份。” 因此,农村社会治理的根本问题,是健全农民权益的保障机制,而这一“保障机制”的绝对指向应该是推动与实现农民权利,或者间接地说,农民权利是农村社会治理的切人点与基准线。
对当前农民权利保护的理论与实践进行反思,我们需要注意内部性视角和外部性视角两个层面的问题。从内部性视角来看,制度性歧视和立法的都市化倾向是导致农民权利缺失重要的社会结构原因。将农民作为平等的权利主体来对待,问题不在于简单的权利宣告,或者以“他者”的姿态将其化约为法律意识淡薄、知识缺乏等空泛言论。我们必须直面的是根深蒂固的城乡二元结构壁垒,以及附着其上的户籍、教育、就业、医疗、社会保障等差别化资源分配机制。在缺乏利益表达渠道和有效组织化的前提下,作为原子化状态存在的农民个体面对社会结构性缺陷根本无能为力,现有的制度性屏障剥夺了其改善自身境遇的平等生存权和自由发展权。因此,从社会体制改革的角度出发,赋予广大农民以平等的国民待遇,实现权利保护的对等状态,保障农民诉求渠道的畅通,可以看作是农村社会治理重要的权利发展目标。
同时,我们在调查中也发现,基层地方政治发展中的权力失范是侵蚀农民权利尤其是土地性财产权,进而导致大量极端性、群体性维权事件的重要因素。农地财产权是农民生存发展的根本,我国已经制定《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营法》等相关法律,农地权利体系较为完备。但是在经济发展优先和地方财政利益的驱动下,基层地方政府“滥用土地权属的模糊性、肆意行使缺乏监管的行政权力、瓜分本应公平支付的征地补偿等失范行为,使农民不能充分享有土地的增值收益,并被置于收益分配链条的最末端,更因社会保障的缺乏而无法被新的发展环境接纳。引发矛盾的征地行为完全忽视了公平正义的人权原则,以表面的微弱补偿取代实质的土地收益,是剥夺农民土地权利进而侵害农民发展权的掩盖。当安置与保障途径没有落实,而仅有的补偿难以维持后续的生活所需时,农民的基本生存权便会受到威胁,农民在抗争中与其他利益主体引发的纠纷和冲突不断激化,更加影响了农村社会的和谐稳定。”从这个角度来说,掌握公共权力的政治机构无视农民基本生存权、发展权,僭越法律,是对农民权利最危险的侵害。有学者曾言,“从宪法学角度看,三农问题的解决,有赖于完善地方民主与法治,从以行政为主导的政治控制模式转向以司法为主导的权利保障模式。” 因此,农村社会治理的法治转型,必须与基层政治权力的功能转化协同发展,必须认真对待农民的财产权利,否则将失去最基本的合法性基础。
从权利发展的外部性视角来看,农村社会变革的法律需求是推动农民权利体系完善、话语转换以及维权运动开展的根本动力。改革开放以来,随着传统农业经济结构和乡村道德共同体的不断分化,后农业税时代农民的权利体系、民主诉求、纠纷解决等法律文化因子也在不断经历着变化。“法律作为一种象征国家正式力量的话语、实践,在社会秩序和纠纷解决中的作用开始上升,并逐渐成为规范人际关系和利益冲突的主导性因素。”“今天的国家法律,因其规则的普遍性和背后的惩罚机制,能够给逐渐陌生化的乡村社会提供信任,维持基本秩序。一种村民与村民之间,村民与国家之间以契约来约束相互责任和义务的关系体系也在逐步建立起来,成为乡村社会中解决日常纠纷的主要依据。” 在有关自我权利保护的行为博弈中个体农民逐渐发展出对国家正式法律规则、司法程序的心理认同,推动了农民权利体系的司法化进程。以农村社会治理中常见的征地补偿款分配纠纷为例。根据我国《村民委员会组织法》的规定,涉及集体土地征地补偿款分配的事宜,属于村民委员会民主决策的范畴,由村民代表大会讨论决定。就法律规定及其内部治理结构而言,村庄集体事务一般遵循民主议事程序,以少数服从多数原则做出。征地拆迁补偿款分配方案,包括村集体成员资格的确定,应属村民自治权的范畴,排斥外部政治机构和国家法律的干预。在实践中,一旦村民个人权利与集体利益发生冲突,就容易出现集体成员利用多数优势做出决议或制定村规民约、自治章程,侵犯少数农民合法权利的现象。而且由于该决议或章程以“民主”名义做出,更增加了农民维权的难度。实践中大量存在的“外嫁女维权”即为典型案例。此类维权事件在2007年《物权法》通过后有了很大的改观。《物权法》第63条第2款规定:集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。此条款明确赋予了人民法院对村民决议的司法审查权,村民之间的权利冲突将依据国家正式法律规则进行裁决,即使农民权利受到来自村民自治内部的侵害,司法权力也将为其提供有效的救济途径。2010年开始实施的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》也是将农村社会治理中的土地承包经营纠纷转化为了权利话语在司法程序中的合法对抗。从这个角度观察,在我国农村社会治理的法治转型中,农民权利在司法程序中的话语转换及公正实现是一个很大的助推力,也惟其如此,才能使农村社会的发展及其伴随的利益结构、思想观念、行为模式等方面的变化与农民权利观念、权利体系和权利保护机制的孕育生长协同变迁,才能实现良好的农村社会治理目标。
三、农村社会治理的权利理念
宪政结构下的法律治理既意味一种严格的规则之治,同时也包含了深刻的人文关怀和价值元素。形式主义法治观在中国的现实语境下承载了更多的社会公众有关正当权利、公平正义、自由平等的理想期待。这些价值理念成为指引中国法治进步和权利发展的精神内核。在农村社会治理转型的过程中,经济发展带来了村庄面貌的巨大变化,人际流动和信息技术使城乡之间的距离变得不再遥远,但农民作为一个整体的弱势状态,其独立人格和平等权利的现实境况,并没有得到实质性的提升,相反却经常性地淹没在“权利话语”的背景中。无论是基于社会稳定抑或渐进式改革的考量,那些横亘在我们面前的制度性障碍依旧存在。知易行难,正视农民作为权利主体在社会发展中的集体失语问题,肯定农民基本权利在社会结构中的正当性,平等地对待每一个农民的权利与人格,这些基本的权利理念是我国农村社会法律治理的价值基础。
其一,农民权利的平等性理念。平等源于人性的本质规定,是人仅仅作为人而言在伦理层面的理性诉求;平等即意味着反对特权与歧视,强调人与人之间的对等性,这也是人的本性观在法律层面的道德要求。作为现代法治的核心价值之一,权利平等原则体现了权利主体的普遍性、权利内容的同一性以及权利效果的公正性;它既是法律规则的内在要求,也是法律制定、实施中的一项基本原则。从权利平等的内涵来看,它可以划分为两类不同的权利:“第一类是受到平等对待的权利;第二类是作为平等的人受到对待的权利。"?前者表明了权利主体在资源、机会、义务分配时的均等化要求,后者则代表了现代自由主义有关“平等”问题的理念:每个人都受到同等的关心与尊重,强调人本身的平等性,而非平均主义的资源配置。
我国宪法和法律将“法律面前人人平等”规定为一项基本的法治原则,每个公民在法律面前均受到平等的对待,享有平等的权利。程序主义的权利平等观在这一点上并无差别,但公民实体权利配置和实现状态受到社会结构以及国家政策的影响,体现了较为明显的差别化倾向。其中最为公众所诟病的当为城乡二元结构。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》将公民人为地划分为城市居民和农村农民两个类别,从法律上限制社会成员的自由流动,同时将教育、医疗、就业、社会保障、福利待遇等制度与之相连,造成了广大农民在政治、经济、文化、社会等基本权利领域巨大的不平等状态,并延续至今。以教育权利为例。1985年至2007年,农村义务教育学生人数比例约为65% ,但国家在农村教育的投人比重却一直在50%左右徘徊,城乡学龄儿童入学率、高中人学率差距呈现不断扩大趋势,农村基础教育投人不足、大学教育机会不平等现象相当严重。再以农民社会保障权为例。从1990年到2005年,在国家卫生总支出中,农村人口的支出比例从47%下降到27. 4% ,下降了 19. 6个百分点,优势医疗资源不断向城市集中。根据2008年世界卫生组织公布的数据,中国医疗卫生分配公平性在全世界排名居第188位,列倒数第4位。城乡卫生资源分配的不平等,在很大程度上剥夺了农民平等的社会保障权。在广大农村,因教育致贫、因病致贫的现象非常普遍。所以,城乡社会发展的巨大差距,从制度环境与政策条件来看,与其说是一个经济发展问题,毋宁说是公民基本权利的配置不平等问题。
确立农民权利的平等性理念,对于国家而言意味着一项宪法义务。德沃金曾言:“政府必须关心它统治下的人民……;政府也必须尊重它统治下的人民。政府必须不仅仅关心和尊重人民,而且必须平等地关心和尊重人民。它千万不要根据由于某些人值得更多地关注从而授予其更多的权利这一理由而不平等地分配利益和机会。” 在农村社会发展的过程中,国家应当弱化经济利益的考量,从宪法义务的高度消除背离宪法精神的制度性壁垒,通过法律上的权利再分配,将农民应然状态的宪法权利转化为实然权利,并且以公正的司法程序保障农民平等权在各领域的实现。为了弥补历史遗留下的发展落差,在某些领域的权利配置和保障上可以有所差别,以达到“实质平等”状态。这种做法也是世界各国保护弱势群体的一项特殊法律制度,譬如美国法律上的“肯定性行动”(affiraiative action),为保护少数族裔而在就业、升学、住房等方面给予特殊优待。当然,这种差别对待“仅仅是现代宪法对形式平等原理进行的修正和补足,是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等,依据个人的不同属性采取不同方式,对作为个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障。”面对长达半个多世纪的制度鸿沟,只有“在确立平等权基础地位的前提下,实现由平等保护向倾斜保护转变,由身份概念向职业概念转换,由现实性权利向目标性权利迈进才能使农民获得真正或实质意义上的平等。
其二,农民权利的正当性理念。作为一个政治哲学和法哲学概念,“正当性”表达了“一种特定的正当理由或道德原则,其利益在制度安排内应得到维护和尊重。” 它要回答的是社会现象得以存在或确立的理论基础与评价标准,是回答社会现象为何如此、可以如此、应当如此的证明元素。与之相连,“权利”则表明“正义或伦理上的正当”。农民权利的正当性问题即是追问当下中国农民权利观念确立、体系构建、机制保障的道德、法律与现实依据。
农民权利正当性的道德基础来源于共识性的人权观念和自然权利思想。人权观念是农民权利正当性的理论依据,“我们生活的时代是权利的时代,人权是这一时代人们普遍接受的惟一的政治与道德观念。” 作为现代法治思想的伦理前提,人权观念“表达了这样一种观念:一个人,仅因他是人,而不因其社会身份和实际能力(如出身、财产、才智、职位、机遇等)就应该享有某些权利;这些权利与他作为人的属性相伴随并因此是不可剥夺、不可转让的。”这一思想清晰地表达出现代社会对公民个体尊严、自我价值、主体存在性的人文关怀,并因此成为世界各国法律制定、实施过程中的价值参照。《联合国人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际条约也对公民所应当享有的各项权利进行了详细规定。时至今日,上述观念巳经成为现代社会的价值共识和底线伦理。据此我们认为,农民享有人人平等的尊严与权利符合共识性的人权原则和正义理念。这一正当性理念与市场经济的优胜劣汰机制无关,与农村、农民的职业特点无关,与保护弱势群体的权利配置无关,它仅仅与人类存在的尊严相关联。所以,消除城乡二元结构、建立与城市居民平等的基本权利体系、尊重农民的主体性权利与人格,是整个社会应该努力的目标,这一点在伦理道德层面上确证无疑。
农民权利正当性理念的法律基础来自实证法对于权利内容的确认。在现代社会,权利正当性主要通过合法性来体现。“正当性是一个法哲学、政治哲学的概念,来源于自然法传统,一般是为法律、法治及统治秩序寻求道德论证;合法性是一个法律实证主义的概念,以符合实定法的规范原则为标准,在一般情况下为社会生活提供着特定意义上的正当性证明。”从我国现有法律体系的具体内容来看,农民作为一个职业群体(非身份群体)并没有被排除在法定权利主体之外。“农民权利”只是表明了权利主体的职业特点和地域特征,并非将其作为一个特殊的法律权利主体来看待。“农民”也不是一个法律概念。我国宪法曾提到“农民”,其中序言部分规定“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量”,《宪法》第19条:“国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才”。上述条款只是一般性表述,没有涉及权利义务的内容,不构成授权性规范。再纵观我国其他主要的实体法、程序法,涉及主体的法律概念有“公民”、“自然人”、“法人”、“单位"、“原告”、“被告”等,均没有出现具有身份区别特征的“城市居民”、“农民”。因此,从合乎实在法规定的角度来看,农民权利具有与其他社会群体同样的权利体系、权能内容、实现程序’这一点并无差别。
其三,农民权利的主体性理念。农村社会治理关涉全社会政治经济的协同发展,因此农民权利问题经常成为公共政策领域讨论的重要议题。但吊诡的是,由于缺乏利益表达渠道,作为直接利益主体的农民却一直难以获得有效的话语权与参与权。言说者对待农民权利问题的态度实质上是由于社会将农民作为生活的一个“他者”来看待的,而置身其中的广大农民则一直处于集体失语状态,多数情况下只能听由主流叙事话语安排自己的命运。
农民权利主体性的丧失从表象上看源于分散的个体农民缺乏参与社会事务的意识和主动性。马克思曾将农民比喻为“一口袋马铃薯”,松散、分立且只关心自我利益。但究其实质,是由于建国后长期的城乡二元结构、工业化优先的发展道路、工农业产品剪刀差的资源汲取方式,造成了农民被极度边缘化的局面;同时,在基本权利配置方面明显的制度歧视,使得农民群体根本没有与城市阶层、国家公权力博弈的能力。《中华人民共和国选举法》修改前著名的“四分之一”条款即为有力佐证。在缺乏合法渠道表达权利诉求的情况下,农民权利的实现只能寄希望于公权力机关的自觉抑或“弱者的武器”、“以死抗争”。正如有学者所言:农民掌握的话语资源极其有限或者为零,处于相对与绝对剥夺的弱势地位既无法主动直接或者间接影响决策层面,也不可能通过参与立法博弈而进入分配正义。在此情形下,一旦校正正义机制失灵,其具体生存的社会经济生态恶化甚至到了连生存底线也难以维持的地步,那么,通过街头政治诉诸公开集体行动,便往往成为他们表达诉愿的唯一有效手段。就此而言,我国农村社会治理的法治转型应首先以提升农民权利主体性为旨归,畅通农民权利诉求的表达渠道,保障其获得平等政治权利的机会,提�农村社区组织化能力,使农民真正成为权利的价值主体、自我命运的掌控者。
研究农民权利的主体性问题,还需要注意语义分析中的个体主义方法论,认真对待微观层面的个体权利问题。从方法论意义上讲,个体主义是与整体主义相对应的研究思路。在农村社会治理的宏观环境中研究农民权利问题,不可能摆脱个体主义研究方法,权利的宏观性归根结底是建立在微观个体性基础之上的。“如果说权利的存在表现着文明秩序的存在,那么,关于权利的观念、体系和保护机制的存在,就表现着权利的存在。权利的发展,大体说来,就是权利的观念、体系和保护机制的发育和生长。” 农村社会治理依赖于农民权利的保障机制,而农民个体的权利观念则是这一“保障机制”的动因与基础。沃特金斯指出,按照方法论个人主义的原则,“社会世界的最终的构成要素乃是个别的人,这些个别的人或多或少总是根据他们的意向和他们对自己的近况的了解来进行活动的。每一复杂的社会状况,社会组织和制度或社会事件,都是个人及其意向、境遇,信念,以及自然资源和环境的具体组合的结果。” 由此可见,方法论的个体主义要求我们在并不摒弃整体的情况下,坚持从个体着眼,努力理解特定社会关系中个体的观念与意识、行为及结构,并进而实现对社会的整体性理解。如果在研究农民权利问题时,一味着眼于权利整体而有意无意地忽略权利个体,那么,这种研究只能停留于抽象的描述意义层面,从而失去研究的目的与意义。因为“失去了活生生的个体,空洞的集体或者整体是不存在的……失去了个体主义的背景,抽象地谈论权利就是去了意义。”因此,农民权利保障机制的构建必须立足于农民权利个体,而不是视农民个体为权利话语中的“被言说者”,农村社会治理必须是以农民为主体的权利实现过程。
四、结语
转型农村的社会治理,是关系到城乡一体化进程及农民切身利益的关键问题。不可否认的是,市场经济的发展孕育出农民个体理性主义、契约精神与权利观念,这些价值元素为法治范式嵌人农村治理结构提供了必要的精神动力。与此同时，中国农村社会特殊的二元结构与农民的实际生存状态决定了法治原则下的权利分析方法是我们理解农村社会治理的重要切入点。权利分析范式为我们认识农村社会治理的合法性困境提供了一个更为根本的理论视角。从这个角度来看,农民整体的积贫积弱主要是源自基本权利配置的差别对待,根植于身份自由的限制、表达渠道的阻塞、主体性权益的丧失。因此,国家应承担起平等对待公民的宪法义务,摒弃经济优先和社会稳定的政策考量,从人本主义的高度尊重每一个公民生存和发展的权利,维护农民权利发展的底线公正,以平等性、正当性、主体性权利理念改变或矫正农民权利的弱势状态,为农民权利的具体实现提供制度保障。
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[18]董磊明、陈柏峰、聂良波:《结构混乱与迎法下乡――河南宋村法律实践的解读》,《中国社会科学》2008年第5期。
[19][美]罗纳德.德沃金:《认真对待权利》,信春鹰、吴玉章译,中国大百科全书出版社1993年版,第358页。
[20]蔡�、王德文、都阳:《中国农村改革与变迁:30年历程和经验分析》,上海人民出版社2008年版,第210页。
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[24][美]L.亨金:《权利的时代》,信春鹰译,知识出版社1997年版,第1页。
[25]夏勇:《人权概念起源――权利的历史哲学》,中国政法大学出版社2001年版,第167页。
[26]刘杨:《正当性与合法性概念辨析》,《法制与社会发展》2008年第3期。
[27]许章润:《多元社会利益的正当性与表达的合法化――关于“群体性事件”的一种宪政主义法权思路》,《清华大学学报》(哲学社会科学版)2008年第4期。
[28]夏勇:《走向权利的时代――中国公民权利发展研究》,中国政法大学出版社2000年版,绪论第3页。
[29]沈湘平:《理性与秩序:在人学的视野中》,北京师范大学出版社2003年版,第109页。
[30]张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第465页。
