【摘要】:从我国土地整理规划中公众参与的现状和特征出发，提出了公众参与土地整理规划的总体框架设计。该设计已在浙江省义乌市佛堂镇生态型土地整理项目规划实践中得到了较好运用，通过土地整理实践，最后提出了完善我国土地整理规划中公众参与机制的三点建议。
【关键词】:土地整理规划；公众参与；建议
一、公众参与的缘起
公众参与最早源于美国的城市规划，国外城市规划的历史发展经历了从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划等几个阶段，公众参与也随之从“象征性的参与”向“有实权的参与”转变[1]。20世纪60年代以后，公众参与受到社会各界的重视，各项规划逐渐从政府本位向公众本位转变[2]，的土地整理也开始重视公众参与，如在联邦德国的乡村土地整理中，产权调整、田块合并及规划编制都引入了公众参与机制[3]。这使得土地整理规划通过吸收社会各阶层、各利益集团的意见进行平衡，从而达成一个大家共同遵守的“契约”。
二、我国土地整理规划中公众参与的现状与特征分析
我国较大规模的土地整理开始于1998年，经过几年的发展，我国的土地整理逐渐走向成熟，公众也逐渐参与到土地整理中来。但从目前的实际情况来看，这种参与仅是一种较低层次的参与。我国土地整理规划中公众参与的现状与特征表现如下:
1. 我国土地整理规划中已有一定程度的公众参与
目前我国公众参与土地整理主要是在规划编制阶段和规划审批阶段。
规划编制阶段: 主要是由规划设计单位通过调查表或走访的方式让公众参与。通过这一途径，公众的意见有可能被规划设计单位采纳，因此，它有一定的积极意义。但是这种参与仅是被动参与，范围仅仅局限于被调查的几个问题，而这些问题往往又带有规划者的主观愿望，缺乏广泛性。
规划审批阶段: 在土地整理规划送审前，各地普遍采用的是专家咨询的方式。与会专家由各行业推荐或由土地行政主管部门聘请。由于聘请的专家来自于各行各业，所以不同利益的专业意见可以得到反映。同时，专家的学术名望以及他们所获得的群众的信任，使他们的意见往往能得到领导和土地整理规划设计单位的重视。但是这种公众参与方式仅局限于学术机构和研究机构“精英”层次的参与，是土地整理规划中“专家决策”的突出表现，他们的建议和意见并不能完全代表广大人民的意志和愿望。
2. 公众参与土地整理缺乏主动性和积极性
几千年的封建历史使中国人的思想僵化，它压抑了公众参与的积极性以及个性的发扬和社会批判精神。解放以后，我国又长期实行计划经济体制，基础设施建设基本上由国家统一安排。在以上两方面的作用下产生了如下两个结果: 一是公众认为基础设施建设如土地整理是政府的工作，政府如何投资，如何规划，与自己无关；二是政府官员则片面认为土地整理资金是由上级划拨后自筹的，他们会把向上级交代、向上级负责并追求其“政绩”当作土地整理规划与建设时考虑的首位因素。所以，要使公众真正参与到土地整理规划中来，尚需观念转变和制度创新。
3. 公众参与土地整理规划的立法尚是空白
到目前为止，我国关于土地整理的法律规定仅见于 中华人民共和国土地管理法 。该法也只是笼统地规定 国家鼓励土地整理 ，此外尚无别的法律规定。至于公众参与土地整理的立法则是空白。笔者认为，在我国当前开展大规模的土地整理之际，急需出台《中华人民共和国土地整理法》，以规范土地整理行为，为公众参与土地整理规划提供法律保障。
三、公众参与土地整理规划的总体框架设计
1. 公众参与土地整理规划的阶段及其主要目标
做好公众参与的活动规划，明确公众参与土地整理规划的阶段及其主要目标，这是公众参与能有效实施的关键[4]。
(1) 土地整理规划草案准备阶段――向公众公布。在土地整理规划设计单位决定开始着手进行规划草案编制的准备工作时，应将这一决定在土地整理区范围内公开宣布，使公众参与一开始就进入土地整理规划程序中。向公众公布的内容应包括: 土地整理规划地域区位、规划项目名称、性质以及编制规划的正式决定等。
(2) 土地整理规划方案形成阶段――公众意愿调查。在编制土地整理规划草案的同时，规划设计单位应进行与此次规划相关的公众意愿调查与摸底，把公众的意愿带入规划草案当中，使规划方案尽可能与公众利益一致。通过调查，可以给规划人员提供经过统计的有代表性的信息，这些信息可以反映一定数量的公众意愿和观点。
(3) 土地整理规划方案初步完成阶段――公众评议。土地整理规划方案初步完成后，形成多方案的土地整理规划图、规划文本和规划说明，此时应组织公众参与土地整理规划方案的讨论。面对直观形象的规划图，公众往往又会出现不同的想法和建议，从而会产生不同的规划方案。规划人员应尊重公众意见，并充分考虑，最终形成一个吸收了其它方案优点的主要方案――实施方案。
(4) 土地整理规划成果审查阶段――公众听证会。规划成果审查不能仅靠领导来决定，也不能仅靠专家来评审，而应由土地行政主管部门和公众共同参与成果的审定。土地行政主管部门应组织召开公众听证会，以听取公众意见，修改和完善土地整理规划。
(5) 土地整理规划成果完成阶段――公众展示会。土地整理规划成果经各方面审查通过后，土地行政主管部门和规划设计单位应该将规划成果向公众公布，其目的是让公众加深对土地整理规划的理解，为土地整理规划的成功实施奠定坚固的群众基础，同时应尽量多方面听取意见，以便修订和完善土地整理规划。
(6) 土地整理规划实施阶段――公众监督。土地整理规划的实施往往要发挥公众舆论的监督作用才能得以成功。公众有权了解土地整理规划的实施进展状况，如果在实施过程中，土地整理未能按规划实施，土地行政主管部门和规划设计单位应向公众作出详尽的说明以取得公众的应允。
2. 公众参与土地整理规划的技术方法
在美国的城市规划中，有着丰富的公众参与技巧，其中有些方法对土地整理规划中的公众参与有一定借鉴作用。结合土地整理规划实践，笔者认为公众参与土地整理规划的技术方法主要有以下五种:
(1) 信息传播和收集技术。信息传播技术是向公众通报土地整理规划区域内正在进行的活动以及已经提交的拟议计划，为公众提出意见和建议创造条件。这类技术有: 向公众散发介绍土地整理信息的布告、说明书、工作纲要、规划图件等； 设立热线电话，提供互连网上的热线网址； 召开信息发布会等。信息收集技术是用于收集各种技术数据和公众意见，特别是公众的反馈信息。这类技术有: 现场调查、踏勘、测绘等； 团体讨论； 举行公众听证会； 通过公众推举的民意调查员收集意见等。
(2) 规划启动技术。规划启动技术用于公众代表就提出“公众参与土地整理规划”方面的建议或草拟该“规划”中承担起应负的职责。这类技术有: 邀请公众代表参加讨论会； 组成特别工作队； 召开专题讨论会等。
(3) 决策技术。决策技术是公众参与的最高级别。这类技术有: 在“土地整理规划”中包含仲裁和协调的内容； 建立公众对政府机构决策的复决制度；成立公众评审委员会； 利用媒体对决策的结果投票等。但是当决策的职责是委任于政府土地行政主管部门的官员时，这类技术在公众参与土地整理规划时就难以采用。
(4) 参与过程的支持技术。参与过程的支持技术不是直接与公众参与有关的技术，它是为了加强其他技术有效性的工具。这类技术有: 对参与中作出较大贡献的公众予以表彰； 对公众进行培训； 聘请协调员或通过协调员促成问题的解决等。
3. 公众参与的类别以及公众参与机构的设置
(1) 公众的类别。土地整理是一项系统的工程，涉及面相当广，因而直接或间接影响到的公众也就特别多。笔者认为，土地整理中涉及的公众类别可按下面几个标准来划分:
按收入高低分为低收入者、中等收入者和高收入者；
按性别分为男性公众和女性公众；
按民族分为汉族和少数民族；
按年龄分为青少年公众、中年公众和老年公众；
按职务分为干部和普通村民；
按文化程度分为大学以上文化程度者、中等文化程度者、初等文化程度者和文盲。
尽管我国实行的是社会主义公有制，广大人民的根本利益是一致的，但是无可否认的是不同类别的公众所拥有的知识及其价值取向是不一致的。规划人员不能仅凭自己的知识和价值取向来规划，而应面对不同价值取向的社会各阶层，“问计于民”，并充分考虑各利益集团的意见，使土地整理规划能达成大家相互能接受的一项“契约”。
社会各界人士对土地整理都有知情权和参与权。在土地整理规划中引入公众参与机制，土地行政主管部门和规划设计人员还要识别出那些对土地整理过程起主要作用的公众。
(2) 公众参与土地整理的机构设置。要实现公众参与，还要有一定的组织机构作保障。否则，公众参与将很难得到保证。土地整理中公众参与的机构设置主要有以下两种形式: 土地行政主管部门以行政力量来主导并整合公众参与土地整理事务的非常设机构，即公众参与的“政府组织”，如土地整理规划公众随访中心、热线电话等； 由独立于行政组织之外、关心土地整理事业的公众组成的团体，即公众参与的“民间组织”。根据我国农村实际，该“民间组织”应和村集体经济组织、村委会等灵活地结合起来。但从目前的情况来看，成立这种“民间组织”的困难很大。这主要是没有相关法律支持以及公众素质较低、参与积极性不高造成的。尽管如此，笔者认为“民间组织”是公众参与土地整理规划成功的一个很重要的因素，“民间组织”是公众参与土地整理的一个方向。我们有理由相信随着立法的完善和公众素质的提高，“民间组织”将是公众参与土地整理的一个重要阵地。
四、公众参与的土地整理规划实例
义乌市位于浙江省中部，经济发展水平处于浙江省前列。义乌市佛堂镇土地整理项目是国土资源部与联合国计划开发署(UNDP) 共同合作的关于土地生态环境建设和国土信息化试点项目之一。
1. 公众参与在义乌市佛堂镇生态型土地整理中的应用
该项目是生态型土地整理项目，为使整理后的生态环境更适合于人类居住和生物生存，公众参与土地整理规划显得尤为必要。
本次规划在各个阶段都引入了公众参与机制，充分尊重了项目区广大公众的意见。
在规划准备阶段，成立了土地整理规划特别工作队，并会同义乌市土地开发整理中心、佛堂镇政府以公告形式向广大公众公布了项目名称、性质以及编制规划的正式决定，使得公众及时地了解到有关土地整理信息。
在规划方案形成阶段，通过现场调查、踏勘、测绘和走访等形式掌握了项目区气候、土壤、水文、交通状况、渠系建筑物、生活习惯等信息，在地理信息系统(GIS) 的支持下，形成了非常详细的土地整理现状图。受访的公众有50%是普通村民，20%是来自农业、水利、交通、林业和城建等部门的乡镇干部，30%是村民委员会成员。在全部受访者之中，女性公众占30%强。
在规划方案初步形成阶段，召开了规划意见征询会。
规划成果审查阶段，召开了公众意见听证会，与会代表情况同意见征询会代表。
规划成果完成并通过审查后，我们将规划成果公布在镇政府公告栏上，使公众能加深对土地整理规划的理解。
在规划实施阶段，义乌市土地开发整理中心设立了公众随访中心和热线电话，随时接受公众的咨询和监督。
2. 结果和讨论
公众参与在该规划中得到了较好的运用。通过综合运用公众参与的各种方法，达到了以下效果: 项目区公民获得了表达自己意见和听取土地行政主管部门、土地整理规划设计单位意见的机会； 提供广大公民对土地整理行动后果施加影响的机遇； 提高了土地整理规划的公众可接受性和可操作性； 较好地化解了公众之间在土地整理问题上的不同意见和冲突，在较大程度上消除了公众对土地整理规划执行的阻力； 在土地行政主管部门、规划设计人员和公众之间开展了双向的意见交换、克服了“信息不对称” 所带来的种种问题，有利于选择各方都能接受的满意方案。
尽管通过努力，我们取得了一些满意的成果，但由于各种原因，该规划的公众参与还存在着一些不足之处: 公众参与没有“民间组织”来推动，在很大程度上公众参与仍是被动参与；直接参与土地整理规划的村民仍十分有限，公众参与的积极性还有待提高；在意见征询会上，有些村民对规划过度“干预”，抹煞了“参与”和“决策”之间的界限，如有些村民坚决要在田间建10m的道路，这既不符合现行的土地整理行业标准，也不符合土地利用的要求。
五、完善我国土地整理规划中公众参与的建议
土地整理事业在我国起步不久，公众参与土地整理既缺少实践又缺乏理论指导，但它却是土地整理的一个方向。公众参与是社会经济水平发展的产物、是一个循序渐进不断完善的过程，既不能急于求成，但也不能束手无策。根据实践和思考，我们提出完善我国土地整理规划中公众参与机制的建议如下:
1. 制订土地整理法规，使公众参与法规化、制度化尽快以法律形式确立土地整理规划中的公众听证制度、公示制度等，以立法的方式规定公众参与土地整理的必要性及程序，通过立法为公众参与提供制度化的准则和具有较强操作性的基本路径，使公众参与的“民间组织”得以诞生、成长，使村民的民主政治权利真正得到实现。借鉴俄罗斯的《土地整理法》和荷兰的《土地整理条例》，笔者认为我国土地整理法的立法应保障公众的利益和保证公众参与的权利。立法中应坚持以下几个原则:一是公平原则，它要求行政机关在实施土地整理行为的过程中平等地对待各方当事人，排除各种可能造成的不平等或者偏见的因素；二是公开原则，它要求行政机关通过一定的方式和途径，让公众了解土地整理规划的编制、审批决策、实施管理等各个阶段的状况；三是参与原则，它是让公众实现“为”的权利；四是效率原则，在确保公众利益的前提下，根据土地整理规划的不同阶段，采取正常或简单的程序，以提高行政效率，缩短土地整理周期。
2. 加强宣传培训工作，提高公众素质
要让公众参与土地整理规划，首先公众必须有能力去参与，这就需要对公众进行培训，提高其素质。但是我国目前有3亿左右的文盲，而且大部分集中在农村，宣传培训工作可谓任重道远。
3. 重视公众参与的理论研究，提高规划人员的水平
规划人员不单是技术人才，更是一个社会、人文学者和调查者，他们如何使用公众参与的技巧，在很大程度上也影响着公众参与的效果。在我国公众参与素质普遍较低的情况下，规划人员若能深入浅出地介绍、宣传土地整理规划，将对信息交流起着极大的促进作用。因此，必须重视公众参与的理论研究，提高规划人员的水平。
参考文献：
[1]梁鹤年：《公众(市民)参与: 北美的经验与教训》，载《城市规划》，1999年第5期。
[2]张萍：《从国家本位到公众本位》，载《城市规划汇刊》，2000年第4期。
[3]Erich Wei，贾生华译：《联邦德国的乡村土地整理》，中国农业出版社，1999年版。
[4]任国岩：《论公众参与城市规划》，载《规划师》，2000年第16期。
