【摘要】:土地整理是现代土地利用制度的重要内容。我国虽已大规模地开展土地整理工作，但没有形成详细的法律规范。本文从宏观调控法律角度分析了土地整理关系中若干问题，并提出了完善土地整理法律制度及自然资源法律制度的具体建议,包括宏观调控法律规范的选择、计划调控手段、土地整理中生态法律保护一体化问题。
【关键词】:土地整理；宏观调控规范；土地规划法
土地整理是土地资源的重新配置过程，除土地权属变动、土地置换等整理结果受微观的民事法律调整之外，土地整理的发动、过程控制等主要方面因依赖宏观的政府干预而必然受宏观调控法规范。我国土地法仅规定了土地整理的法律原则，没有具体的宏观调控法律制度，影响了土地整理法制化运作，完善相关立法为当务之急。土地整理分为农村土地整理和城市土地整理即旧城改造，本文仅涉及农村土地整理及其宏观法律调控问题。
一、宏观调控法对土地整理的调控作用
土地整理是指在一定地域，按照土地利用总体规划，合理组织土地的利用方式，对田、水、路、林、村等进行综合整治的措施和手段。土地整理是13世纪以来国外通行的土地资源开发制度,目前，世界上大多数发达国家和发展中国家已进行了土地整理工作，并带来了巨大的经济、社会效益和生态效益。我国土地整理始于20世纪90年代中期，现今仍处于持续之中。土地整理的基本类型是：农用地整理，指归并零散不整的农田、沟渠和田间道路；村庄土地整理，是指对于居住过于分散、占用大量耕地的农村居民点实行迁村并点，移宅造田，改变我国农村居民点自然聚集状态；工矿废弃地及灾毁地复垦整理。我国目前工矿废弃地约4200万亩，通过复垦、整理可增加耕地1400万亩(按33%复垦率计算)。
从历史演进看，各国土地整理历经宏观调控法介入和不断强化的过程。近代社会，在天赋人权基点上，土地权利表现为民法上的具有绝对性和排他效力的物权，国家具有保护土地私权义务而无干预私权的权利，土地整理一方面被单纯限于简单的土地合并；另一方面，仅作为限制土地私有权的例外，以土地权利人私人行为为主，政府无权作出调控，土地整理的公益价值取向和宏观调控法律理念没有融入土地法之中。以德国土地整理为例，16世纪初到19世纪末，是德国简单的土地整理阶段。由于土地私有和继承不断分割，农地规模进一步破碎、零散，农地权利人自发地按规模经营的要求归并土地。由于整理行为的私人特性，欠缺国家的宏观法律调控，缺少政府规划和整体考量，导致土地整理未顾及土地的生态环境，使德国干热性、湿性和贫瘠的生态环境类型濒于消失。现代社会，土地资源公共物品属性和可持续发展理念，使土地整理由私人为主的自发行为转变为以政府为主的社会化活动，宏观调控法开始介入土地整理过程。由于二战后经济飞跃与人口迅速扩张，特别是土地资源的过度利用，各地区的经济、生态、环境平衡系统不断被破坏，土地整理与环境、生态资源保护开始了一体化法律保护进程。土地整理的重点转变为促进全局性、地区性经济发展，保护和改善生态、环境。由此，土地整理的宏观调控法也在西方国家纷纷出台。如联邦德国1953年7月颁布了《土地整理法》，该法于1976年3月又重新修订。在美国从联邦政府到县、州、市，自上而下都有配套、健全的土地整理宏观调控法律、法规，且不准下级法律与上级法律相冲突。俄罗斯也颁布了《土地基本法》，解决土地整理的规划法律问题¹。在我国台湾省，更有《都市土地重划实施办法》、《农地重划条例》，它们规定了政府在土地重划(整理) 中的发动程序、规划程序和公共投资等权力与义务。综观各国的立法，宏观调控法对土地整理调控作用表现为:
(一)将维护土地资源利用秩序、实现供需平衡，确定为土地整理的法律目标
土地整理是土地利用的基本内容，也是实现土地资源供需平衡的重要手段。土地整理的直接效果是通过农田归并、村庄居民点迁移、闲置土地开发，增加可利用土地尤其是耕地面积。同时，由于实现集约利用土地，土地整理也提高了土地利用效率。当今社会，城市的扩张使建设用地大量蚕食耕地，土地关系供需失衡，后备土地资源不足，迫使各国土地法的首要立法目标锁定在耕地保护，控制建设用地。但经济的发展又往往突破这一限制，使在竞争性利用中占据价格优势的建设用地事实上仍不断侵蚀耕地。解决或缓解供需矛盾的唯一途径就是开发新的土地资源，满足不同用途的用地需求，实现土地资源总量的供需均衡。土地整理达到了这一效果。在我国，根据土地法保护耕地的规定，土地整理制度的基本目标就是实现耕地的占补平衡和耕地总量的动态平衡。为使土地整理目标法制化并具有强制效力,必须借助宏观调控法制度。宏观调控法是调整国家在对经济总量进行调节和控制过程中发生的社会关系的法律规范总称，其主要任务是“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导经济持续、快速、健康发展”。据此，宏观调控法的目标是实现社会经济中经济供给总量和需求总量之间的平衡，防止供需的失衡、失调和无序。这种经济总量是指，国民生产总值、国内生产总值和国民收入之类的商品、服务和货币的总量，平衡是指总需求和总供给在价值形态和实物形态上对比关系合理。而土地经济关系中所涉及的正是自然资源领域中以土地为资源品种的资源总量平衡问题。因为宏观调控法的调整对象是社会经济的宏观结构和运行，是各种经济总量。而宏观经济结构和运行及各种经济总量，是由全社会主体的经济行为和经济活动、微观领域的众多经济个量组成。土地利用关系的供需总量平衡体现为单一资源品种方面即国民经济某一方面的经济总量平衡。虽然，土地因其自然属性与通常宏观经济学意义上的产品、服务、货币即商品意义上的物质对象不同，但土地资源因不可再生性和社会有用性、人类物化劳动增值性质，而具有经济学上稀缺性和商品价值属性，并且由于对国民经济的决定性作用，其总量平衡符合宏观经济总量平衡的特性。土地利用关系的供给总量是已开发的土地存量与待开发的经整理后的增量土地之和，这与一般宏观调控法的宏观经济总量构成无异。
(二)为政府对土地整理的宏观调控提供法律依据
首先，土地资源的公共物品属性，决定了有关土地整理关系不能由私人决策，只能由公共决策。现代法制社会，公共决策的方法不是行政命令而是政府的依法对土地利用关系的间接干预，从行为要求看，土地整理不能由土地权利人自发地完成，只能由政府导入。因此，法律必须赋予政府在土地整理关系中的宏观调控权。宏观调控法规定了宏观调控主体及其调控权内容，并规定调控主体的义务和责任,为政府的干预行为提供了法定的途径和理性的边界。在土地整理发动上，德国《土地整理法》规定，土地整理为公共利益的行为，各地方当局有权作出土地整理的决策，土地权利人无权决定是否接受土地整理或选择土地整理的形式。台湾地区《农地重划条例》第3条规定：“直辖市及省辖市之农地重划，由地政主管机关办理之。”
其次，宏观调控法规定了政府在土地整理关系中可利用的调控方式。宏观调控基本手段包括政府投资、计划、应用各种经济杠杆调节、借助社会公共机构实施调控职能等。
通过立法规定政府的投资义务。土地整理是一项投资巨大的基础工程，而且具有收益期长和收益的非排他性即集体受益性特点，这就决定了私人性的土地权利人无力或不愿意承担土地整理成本，需要公共投资人即国家或地方政府的投资。土地整理是调整土地总体利用关系的社会性、公共性行为，政府作为社会管理者、公共职能的法定履行者理应承担经济义务，而于政府投资正是宏观调控的法定手段。在国外，有关土地整理的法律规则都规定了政府投资义务，土地整理经费主要由中央、地方承担。如德国《土地整理法》规定，土地整理费用联邦政府投资48%，当地政府投资32%，土地所有人投资20%。在台湾地区，依《农地重划条例》规定，农地重划，除区域性排水工程由政府兴办，所需工程费用由政府与土地所有人分担，比例为政府负担2/ 5，农民负担1/ 3。在我国，《土地管理法》规定，“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央，70%留给地方人民政府，都专项用于耕地开发”，耕地开发经费法定预留比例为地方政府在土地整理中的公共投资提供了法律保障。同时，根据土地法的相关规定，用地单位没有条件开垦被占用的耕地或开垦的耕地不符合要求的，应缴纳土地复垦费，该项费用依法也应用于土地整理。
通过立法规定宏观调整手段。其一是计划法律手段。土地整理的宏观调控手段主要是土地利用总体规划和土地整理专项规划。这些规划使土地整理具有长期性、连续性和经济政策上的稳定性，是典型的计划调控方法。各国法律通过计划法律规范实行土地整理的规划控制。德国《土地整理法》规定，制定与实施土地整理规划是土地整理的必经程序。依据土地利用规划确定土地整理的经济、生态、环境目标是土地整理的法定评价标准和设定土地整理依据具体类型。加拿大在土地整理过程中特别突出规划法的约束，如安大略省通过的《规划法》和《限制地区法令》规定了土地整理主体必须服从土地规划的法定义务。日本《振兴农业整备法律》第7条规定：农业振兴整备( 农地整理) 规划必须适应经议会审议通过的该市町村建设的基本规划。
通过立法确认调控土地整理关系的社会公共机构。如德国《土地整理法》规定，土地整理地区的农业协会有参加土地整理的职责；台湾地区《农地重划条例》第3条规定：“县主管机关办理农地重划的于必要时在重划区设农地重划协会，协助办理农地重划之协调与推进事宜，其设置办法由省政府拟订，报请中央政府批准。”上述机构具有宏观调控法上社会中间阶层即社会公共机构的法律地位。在法律上,他们的作用是：第一，具有法律或行政机关赋予的部分宏观调控权，他们是游离于立法机关和行政机关的独立的公共权力机构。在德国，《土地整理法》第3条规定，上级政府的土地整理局可以委托当地土地整理局之外的其他单位组织实施土地整理项目。第二，代表和实现不同利益集团的整体利益，促进公共利益。在德国，农业协会、被立法赋予土地整理项目实施权的参加者联合会是土地权利人共同利益的代表机构，借助这些机构，整理决策权的行使可以较为全面地反映和协调不同利害关系人的愿望和诉求，保证了土地整理规划和运作的公平性和社会接受性。
二、我国土地整理中宏观调控法律问题
我国尚无统一的土地整理法及详尽的土地整理法律规范，土地整理工作是在各地试点基础上按有关地方政策进行的，不可避免地出现宏观调控法律制度上的诸多问题，如将经济杠杆即税收、金融手段法定化，对政府土地整理的公共投资的规范等，从土地整理的宏观调控法律层面上看，下列问题的研究和解决尤为突出。
(一) 土地整理宏观调控规范的定位
土地整理是系统工程，所以，各国一般都制定了专门的土地整理法和配套的法规，形成了宏观调控规范体系。而我国对此却十分欠缺，土地整理行为主要依靠政府的指导，而地方政府较多考虑自己利益，造成土地整理失序甚至新整理的土地又成为以后整理的对象。“因为在一种关系比较复杂的社会中，仅依靠个别指引，是不可能建立社会秩序的，至少不可能建立较持久的、稳定的社会秩序。这种指引形式在时间、精力和经济上会带来莫大的浪费。” “但规范性指引却是建立社会秩序的一个必不可少的条件。”因此，在我国应加快相关立法。
我国法学界对宏观调控法的规则性质激烈纷争，自然涉及构成土地整理法的规范定位。一种观点认为，土地整理法律规范是授权性规范。一种观点认为，土地整理的法律规范是义务性规范。从立法上看，我国《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理，县乡(镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织对田、水、路、林、村综合整治。”从文字表述上看，一方面规定“国家鼓励土地整理”，似乎应属于授权性规范，另一方面规定“县乡政府应当组织土地整理工作”，应属于义务性规范，两者间存在着显而易见的矛盾。而在西方国家土地整理规范多设定为义务性规范，例如，在德国，土地权利人不存在愿不愿意参加土地整理的问题，土地整理由土地整理局负责制定有关的规章制度和技术规则并组织其实施，土地权利人的利益通过“补偿原则”和参加土地整理协会以及提起专门的土地整理诉讼进行平衡和协调。
本人认为，土地整理规范应采用授权性规范与义务性规范相结合的设定方式，以授权性规范为主并兼顾义务性规范。首先，从法律规范性质来说，任何部门的法律规范都兼有义务性规范、授权性规范，只不过在两种规范的主辅选择上有所差别。例如，民商法以授权性规范为主，以义务性规范为辅；行政法以义务性规范为主，以授权性规范为辅。现代法律是近代法律经“法律的社会化”而发展起来的，现实法律体现为两种规范的互动。其次，包括在经济法范围内的宏观调控法，在宏观层面须以强制性的方式保障社会整体利益和公共利益的实现。这是政府不可懈怠的权力。但是政府的宏观调控须以微观有效的市场环境为基础，同时现代政府直接干预途径正向激励性自律方式转化，这两者都需要社会主体积极配合政府的宏观调控行为，需要法律向其提供必要的选择空间，以提高政府干预的有效率性和可接受性。最后，从我国土地关系实际状况上看，在突出土地整理的义务性规范同时必须兼顾授权性规范，以激发民众参加土地整理的主动性。授权性规范代表一种有选择的行为指引，即法律规定：人们可以这样认为，而且一般还规定，如果人们这样行为，将带来某种肯定性的法律后果。授权性规范的法律目的是鼓励人们，至少是容许人们从事法律所指示的行为。土地整理的调控规范是授权性还是义务性取决本国国情。在发达国家，法律之所以采取义务性规范或偏重义务性规范，是因为一方面土地整理义务性规范的发达、成熟，已形成了自上而下的行政管理网络体系，另一方面，国家可提供充分的物资、资金资源，为土地整理承担社会经济责任。而中国并不具备上述条件。其一，中国农村产权关系实行所有权与经营权分离的双层经营体制，土地利用权表现为土地承包经营权。但由于集体所有权主体虚位，农村普遍存在着以行政管理权代替土地财产所有权，基层政府组织随意调整农村土地，干涉农户生产经营自主权的现象。而土地整理又涉及到土地置换、农地承包地块调整的问题，直接关系到农民切身利益。如绝对地强调义务性规范，难免会出现以行政权替代土地所有权，强行开展土地整理，漠视农民利益，当事人之间矛盾激化的后果。兼顾授权性规范，可达到调动社会资源，鼓励土地承包人通过共有、股份合作经营、股份制方式联合进行土地整理效果。其二，土地整理需要国家、土地所有权人、农民个人、社会组织的多元投资渠道。因为我国的农地所有权法律机制是封闭而凝固，不能采取国外农地银行、农地资本运营等融资方式来筹措土地整理资金，作为弥补之策，必须通过授权性规范的激励机制，调动社会多方的投资积极性，如鼓励当地集体经济组织和个人投工投劳，在不增加农民负担的前提下做适当的资金投入，鼓励土地整理企业(公司) 、土地复垦工程公司等土地整理产业组织实施整理，吸收社会资本进入土地整理活动。授权性规范也表现在各地实施的“谁投资、谁受益”的激励机制。如有的地方规定，对因整理增加的有效耕地可赋予投资主体不少于30年期限的使用权；允许在规定期限内以不改变用途为前提有偿流转；对新增耕地免征《年农业税、农业生产税和粮食定购任务；将净增耕地折抵利得指标有偿返还给土地整理投资主体。
(二) 土地整理之规划法问题
土地规划法是依法配置土地资源的宏观调控手段，成为各国在土地整理中维护社会整体利益和稳定长期土地利用关系的依据。在性质上，土地规划法属宏观调控法的计划法，计划法由于是宏观调控法的龙头法，因而也是宏观调控土地整理关系的首要保障。包括土地整理在内的土地利用关系由土地规划法加以协调和指引，早已成为国际通例，有效调控土地整理活动，必须有完善的土地规划法。按计划法的职能，一方面，土地规划法对土地整理发展作出预测引导，引导土地利用人的行为进而提高其参与主动性。另一方面，按计划法的强制效力，土地整理要服从规划的要求，要与国土的综合利用规划相协调，实现可持续发展。
当前，我国土地整理所及规划包括土地总体利用专项规划。土地利用总体规划，是指在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，确定或调整土地利用结构、利用布局的宏观战略措施。土地利用总体规划按规划内容不同分为普遍利用规划和专项规划。2000年国土资源部颁布了《土地开发整理规划编制规程》，将土地整理规划作为总体利用规划的专项内容，土地整理规划根据总体规划确定的利用分区，划定土地整理区，并对整理后的土地按总体规划确定的用途加以利用。然而，从各地土地整理现状看，整理失序现象严重，许多地方为了多出“政绩”，对土地整理规划没有科学论证，使规划难以实现调控目的；许多地方规划没有形成有效的监督机制，导致农民为了扩大耕地面积,而盲目地在未利用地上自行开发，有的出现了重复整理，规划失去了基本法律约束。
引发这种状况的法律原因是：土地规划没有取得应有的独立法律地位。土地规划首先没有被上升为法律，仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段；同时，土地规划包容在《土地管理法》中而没有单独的立法，未能使其取得比具体土地管理制度更高的效力，作为土地宏观调控法的优先效力更无从谈起。21规划的法律调控领域存在盲区。乡(镇)级土地规划有待完善。多年来，我国乡(镇)级土地利用总体规划处于薄弱状态。首先是规划粗糙，规划的重点是耕地的利用，对与土地整理相关的村庄规划、农村居民点布局规划和农村道路网规划未予长远地考量；其次，主要体现土地整理内容的乡级规划与土地利用总体规划不配套，并且由于城镇规划发展比较成熟，使得土地利用总体规划经常处于滞后状态。31规划法定程序欠缺民主性。土地整理过程中，许多地方由于规划没有可行性，出现了土地使用人拒绝执行规划，行政主管机关被迫变更规划的规划事实上失效问题，使土地整理没有长期有效的预期。这对规划的决策程序提出疑问。我国《土地管理法》通过行政部门的规划权限将规划制定锁定于行政主管部门的内部行为，但在国外，公众参与、咨询与听证制度等公开、民主的规划决策程序已为国际惯例。咨询制度指规划制定过程中立法机关应尊重公众或公众代表的建议和劝告，保证科学决策；听证制度要求举行公开听证会，广泛地听取公众尤其利益相关者的意见。例如，在美国，20世纪80年代以后，有7个州的立法要求决策除专家参与外，还要有政府部门的代表、团体及个人参加。在英国，规划由政府负责编制，规划草案应公开征求意见，专业小组或监察员根据公众意见向政府提交报告，根据提交的报告修改的规划而再次征求意见。日本、韩国的土地规划和用途管理都实行公开制度。在日本，全国性土地规划要听取都道府县知事的意见并采取必要措施，以充分反映都道府县知事的意见，之后规划草案才能报国会审议；市町村规划应采取类似举办听证会等必要措施，充分反映居民的意向。规划方法的科学性是保障规划作为法律调控规范可执行性的技术支撑；设定规划法定程序的民主性是使规划体现规划法的法意――社会公共利益的要求。土地问题涉及十分复杂的经济、社会和自然因素，而就规划本身的特点来看，不仅涉及各种自然和社会等物质因素，而且涉及到各种不同专项规范部门间的协调和公众对规划的认同。规划的产生过程应是一个民主、开放性的程序。
完善土地整理规划法律制度的方法是：第一，提升规划法的法律地位，加快规划立法，赋予规划以计划法的特殊效力。第二，细化乡级规划，将农村各专项土地整理纳入土地利用总体规划之中，既可保护耕地，又推进了农村城市化过程。第三，建立规划制定的民主、公开程序并使之法律化。日本、韩国在土地规划编制中重视部门协调，专家审议和公众参与，实行公示、听证制度。º这些程序制度使规划法符合社会法的要求，值得借鉴。
(三) 土地整理中生态保护之法律问题
国内外土地整理的发展趋势已由微观的土地利用逐渐转向宏观的生态效应，土地整理的重点转向以土地为核心的生态保护。我国土地整理虽时间较长，大多数地区土地整理的目标仍是扩大耕地数量,补偿因非农建设占用的耕地，还未全面进入以提高农地永久持续生产能力、调整农地生态结构为主要目的的整理阶段。很多地区的行政管理部门片面强调“短期”的“政绩”，一些反映近期经济效益的喜人的“正数增长”后面，掩盖着长远的生态效益方面的“负数增长”。例如，土地整理中机械化填埋造成土壤板结；机械化平整破坏了表土熟化层，使有机质含量减少，易发生土壤结构退化，造成农业系统过分依赖于能源和人工控制，在某种程度上增加了农业生产的风险。
生态目标脱离土地整理，不仅是认识原因，更主要是制度原因，宏观调控法作为最直接的制度安排难辞其咎。
第一，在法律体系上，包括土地整理制度在内的土地法，与保护生态的诸法律之间相互独立，有关生态保护与土地资源法律在制度设计和规范上无法相互衔接，有的虽有保护生态规定，却流于形式。环境法应是保护各种自然资源生态环境的基本法律，应提供足以保护生态的充分、有效的法律规则，但该法内容上看主要涉及环境污染防治，有关生态环境的保护规定很少。《环境保护法》第19条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，这种粗线条原则性规定，缺乏具体的规则指引。
第二，土地法有关生态调控规则的弱化和缺失。首先,《土地管理法》虽然将合理利用土地，促进社会经济的可持续发展作为原则，但可持续发展所蕴含的生态保护要求并未在规则中予以强化，在宏观调控诸手段土地用途管制、土地利用总体规划、耕地保护等制度中，虽对生态保护有所提及，但在整个法律中缺乏有关生态具体法律规则。有关破坏生态的法律责任也显有不足。该法第74条规定:“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或因开发土地造成荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期更正或治理，并可以处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。其中所规定的违法行为列举情形，不仅过于概括，无技术限定,也更无法涵盖破坏土地生态的复杂多样化行为。土地整理再现了上述问题。首先，按《土地管理法》第41条规定，土地整理目的是提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。这里缓释耕地压力被放在立法首位，生态环境被置于从属地位。由于没有义务、责任的规定，有关生态规范兑变成空虚的技术规范而缺少其应有的优化地位和强行的法律效力。其次，宏观调控和微观落实脱节。
为了弥补《土地管理法》的上述缺欠，国家在制定土地利用总体规划中都规定了具体的生态指标，以求土地整理规划具体落实。但现实中土地整理规划与土地利用总体规划脱节。例如，在土地利用总体规划中，都拟定了林地、牧草地、水域改良的指标，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等。其原因在于土地整理规划是县、乡两级的实施规划，立法对该类别、该层次规划的要求粗糙，有关部门欠缺相关生态技术资源监督规划的制定和实施。最后，生态环境的保护制度缺乏体系化考量。其一，生态环境指标没有纳入土地整理规范之中，并作为土地整理规划方案确认和审批的依据；其二，土地整理过程没有依法介入生态环境相容性评价；其三，对土地整理造成的生态环境损害没有相应的恢复和经济补偿责任；其四,没有提供社会公众从生态环境的公法角度监督土地整理行为的制度机制。
任何法律规范的存留和变革都是法律理念推动和重建的结果；法律规范作为法律体系的子因素是制度体系的一个链条，体系化思考是法学规范分析的基本方法。基此法理，解决土地整理与生态保护失调问题，不仅要关注土地整理活动所凸现的土地整理规范本身的显性不足，而且要清除蕴含在我国自然资源法理、体系和宏观调控制度中深层次的隐性障碍，从而达到完善土地整理制度乃至土地宏观调控制度的目标。
1. 按照可持续发展理念，确立自然资源法的公平价值取向
可持续发展理念，兼顾了持续与发展，保护生态环境与经济效率之间的平衡。公平价值观作为各种冲突利益的评价准则，在调整土地利用关系生态保护、土地整理与生态环境诸矛盾关系中，提供了评价之善法与恶法、司法之公正与偏私的尺度。公平价值观也引导着土地整理法律规范的调整和完善，如强化生态指标在土地整理规划中的法律效力；对损害生态环境的行为确立经济责任制度等。
2. 强化土地利用法律规范与环境法律规范的整合与衔接
这是在法律体系层次上解决土地整理等土地利用关系与生态环境脱节问题。目前，包括土地法在内的各国自然资源法立法体系的特点是，按资源品种以单行立法形式分别调整不同品种资源的开发利用关系，如土地法、森林法、草原法，其结果导致单行法律在保证某一资源品种合理开发利用时，并不顾及其他资源品种的合理开发利用，进而在保证某种资源得到合理开发同时，其他资源遭到破坏和污染¹。由于每一品种都具有独立的生态功能，所以，按品种立法必然导致生态环境的贬损。作为矫正方法，国际社会在可持续发展理念下倡导自然资源法与环境法的衔接与统一，要求各国必须制定和执行综合的、可实施的和有效的法律法规。他们是以周全的社会、生态、经济和科学原则为基础的。º土地法等自然资源法与保护生态的环境法统一与衔接的方式，目前在我国学界有两种基本的观点，一种是融合说，认为环境法与自然法资源在内容上互相渗诱，在制度上相互衔接，在法律原理上相互影响，因此主张两法结合，发展在一个新的法律部门。一种是独立说，分为环境保护法和环境与资源保护说，认为在环境保护法与自然资源法的关系上，两者各有调整范围，环境法保护环境或保护环境与资源的生态价值，关于自然资源的所有权、使用权、开发利用方面的规则属经济法的范围范畴。
本人同意第二种观点，结合土地整理中的生态保护问题，认为应在环境法与自然资源法相互促进、相互独立发展的框架内，通过立法完善生态保护规则和司法中执法部门综合适用两法规则的协同效应,实现保护生态和可持续发展的目标。这就为解决自然资源法中土地整理的生态问题提供了切入点。
首先，由于两法的相互独立，而生态保护又是环境法的基本任务，立法应在环境法中增加土地整理生态保护的具体规定。
其次，基于两法的相互依存和相互促进，完善生态环境监督法律机制。土地整理涉及农业、林业、草原、环保等部门。长期以来，我国对土地资源实行统一与分级分部门相结合的管理模式及由各部门起草法律的立法方法，导致执法中的部门障碍和法律衔接的障碍。很多土地管理部门和地方常常依据本部门所管理资源的相关法律和自身要求解释法律条文，导致执法中孤立地适用法律，使土地整理利用中生态环境保护没有有效的监督机制。强调土地法与环境法的依存关系，有关执法部门应建立综合的土地利用、生态监控机构，负责对土地整理与生态在执法主体上环境保护宏观调控和相对统一的集中管理。
最后，完善土地整理中有关生态保护的具体法律规则。土地整理制度中增加生态保护的具体规则。2003年9月1日，我国《环境影响评价法》正式实施。根据该法规定，建设项目和政府部门拟订的规划,如果可能对环境造成不良影响，在实施前都必须进行环境影响评价，并采取相应的措施预防和减少损害。这一规定为土地整理的依据。根据联邦德国立法，下列生态保护规则可资参考。第一，在土地整理专项规划中具体设定生态保护规划。第二，建立土地整理环境相容性评价制度，用于评价土地整理对生态因素的影响。第三，建立土地整理对生态结构损害的经济补偿制度和其它形式并行的法律责任追究制度。第四，建立公民环境权制度。每个公民对土地整理中涉及生态环境利益的行为，都有权提出建议和意见；建立以检察机关为原告的有关土地生态公益诉讼程序。
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