石一峰：各位老师、各位同学，大家下午好！我发言的题目是“农村宅基地置换问题探讨”，是以一个战旗村为例，我发言的报告第一部分是问题的提出，第二部分是对宅基地置换中存在问题的分析，第三部分是对宅基地置换问题的对策与建议。
一、问题的提出
在城市化进程加速以及新农村建设政策的背景下，各地的宅基地置换实践成为日益普遍的现象，以四川省战旗村为例及该村通过拆院并院整理复垦土地面积440.8亩，用于安置村民及基础设施215亩，实现整理置换挂钩面积225.8亩。将节约出来的二百多亩土地转化为耕地，向需要城市建设用地转化指标的开发商出售耕地指标，然后利用买指标的钱来建设农村社区以及配套的基础设施，这样农民以极低的价格获得统一居住的新型社区住宅。宅基地置换又获得了土地集中的契机，土地一集中就可以使劳动力从土地中脱离，有利于集体经济的发展。通过实践和理论上的分析，宅基地置换可以概括为符合土地利用总规划的情况下，遵行建设用地不增加、耕地总量不减少的原则，通过转化农民的居住空间的方式来推进农村土地的集约化利用，提高农村宅基地利用效率，实现农村宅基地与正式建设用地的置换，解决区域发展中建设用地指标的约束问题。
二、宅基地置换中存在问题的分析
这个问题在土地管理法和物权法中都没有明显的规定，我的一个梳理是它存在以下三方面的问题：
第一方面，法律逻辑与实践逻辑存在冲突。国家对于宅基地的态度是限制流转，因为它涉及到农民的保障性的财产问题，但是实践的逻辑是由于城市建设用地紧缺，农村宅基地往往是分散，而且效率低下，考虑土地效率的利用，进行的资源的整合。这两者的冲突主要表现在通过各地的政策推行，缺乏救济解决机制。
第二方面，政府利益与农民利益之间的矛盾。在宅基地置换的过程中，政府推进城市化的进程，宅基地取得土地出让金，村干部也是考虑到村的形象工程和政策的考量，也是站在政府这一面，对于农民而言，宅基地置换所得与所失是并存的。所得就是得到一个比较好的居住环境；所失分为隐性和显性方面，政府利益与农民利益的矛盾主要源自于利益分配的不均衡，农民无享受全部的土地财政红利的可能，资金如果不到位，其他的保障性就无法落实。
第三方面，中央政府与地方政府的脱离问题。中央政府获得的大部分的税收来源，作为法规制定者，可以限制宅基地的流转。现在看来，地方政府的税收来源主要是依靠土地财政，然而在城市土地紧缺的情况下，只能转向农村进行宅基地的置换，在框架中寻找漏洞寻求财政收入。中央政府与地方政府的脱离在于地方政府利用中央号召建设农村进行集中居住的政策，以宅基地置换规避中央法律与政策，在利益链条形成中，农民夹在中央政府与地方政府之间，很有可能成为两者脱离的“牺牲者”。
三、宅基地置换问题的对策与建议
第一，要以利益平衡为原则进行宅基地置换。主要是指在具体的设计上健全利益表达机制，使得农民与政府能够进行有效的谈判，在遵循公平置换的原则下，对宅基地置换的安置和补偿进行有效的谈判和协商，同时考虑到各地的实际发展情况。
第二，统一城乡规划。规划是一种市场经济的调节手段，不像计划一样，是一种计划调配方式，两者存在区别。规划体现了政府对土地资源配置的宏观调控。为了避免法律规避和眼前利益主义，应当统一城乡的土地规划，同时应提高缺点型利益相关者的参与度，使得民意能够纳入规划的结构之中，提高规划可实施性。另外，作为一项宏观上的管理制度，其最为关键的除了制定之外还在于执行。
第三，规范政府行为。在土地管理中，政府作为市场失灵的调节者存在，在市场失灵的情形下，主要由于信息不对称，所以才会存在利用信息优势进行垄断，政府以此期盼民众的行为，政府行为的规范在于通过良好的程序建立信息传播机制。同时构建监督平台，就是信息反馈机制，使得信息公开透明，如土地使用规划的公开，土地使用规划年度修正的公开，征地决策的公开，土地供给与交易的公开，土地交易价格公开，资金用途公开等等。都是通过信息的公开来规范政府的行为。
第四，财税制度的改革。要解决中央政府与地方政府的脱离，应当对财税制度进行一个本质性的改革，它不仅仅是税收权利的划分问题，更应该从宪法和纳税人的角度进行财税制度改革，纳税人作为监督者，权利应该得到保障，纳税人的权利应当从税的征收拓展到税的使用，纳税人的范围除直接税的纳税人外，还包括间接税的纳税人和各种税外负担的承担人等。这些税收理念的变革将有助于中央政府和地方的政府的协调，税收等财政收入不再仅仅是政府进行政绩建设的资金，而是由民众拥有自我发展的自主决定权，民众对税收的监督应当更加有力。监督使得税收的收取权不再是关键，税收的使用权成为关键，对于发展落后的地方，中央政府应当积极扶持，并且中央政府应当逐步的放权于民，使得地方政府拥有更多的决定权。
从以上的分析来看，宅基地置换问题应该考虑到土地对农民的特殊性，不仅仅是财产，也是农民世代生活的保障基础，因此农民的利益应当更多的考虑，除了这个问题，要考虑到其他的一些问题，在具体的制度设计和完善方面有待进一步的研究和探索，谢谢！
(文字校对：扬红红 未经发言人审核）
