【摘要】在集体林权制度主体改革已建立明晰的林业产权制度的基础上，为使林农的处置权和收益权得到更好实现，通过市场手段推动森林资源资产的有序流转和优化配置已经势在必行。我国许多重点林区陆续开展了建立林权交易中心的试点工作，目的就是为优化林业生产要素配置和促进林业社会化服务提供市场平台。但现阶段我国林权交易中心的运作在机构定位和设置，交易主体、标的和程序，交易的配套服务等方面都存在一定的困境。
【关键词】集体林权改革; 林权流转; 林权交易
森林资源是自然资源的重要组成部分，是维持所有生物生存和社会经济发展所必不可少的重要条件，是实现环境与发展相协调的关键纽带，对保障陆地生态系统功能、维护地球生态平衡、缓解全球气候变暖发挥着不可替代的作用。1992 年联合国环境与发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》明确宣布: “为着人类的生存，赋予森林以首要地位”。进入21 世纪以来，森林资源在建设生态文明，构建和谐社会进程中的战略地位比以往显得尤为重要。
一、我国集体林权改革的发展历程
自新中国成立以来，我国的森林资源产权制度经历了数次重大变迁。学术界对1949 年以来我国森林资源产权制度改革的阶段划分大致可以归类为四阶段说、五阶段说、六阶段说和八阶段说［1］，但总体而言，几种学说基本都认为我国的林改经历了土地改革、合作化、人民公社化、“三定”改革和林权制度改革这几个重要阶段。但本文集中关注集体林权改革的深化时期，也就是2003 年以后的集体林权改革，因此将我国林权制度改革划分为以下两大阶段。
(一) 2003 年之前的旧时期林改
在新中国成立之初实行土地改革的社会大背景之下，林地作为农村主要土地利用形式也参照国家土地改革方案进行了改革，把林地分配给农民，形成土地个人产权所有制。林农对个人所有的山林拥有支配权，极大地激发了林农生产经营的积极性。但这种山林流转的许可政策只维持了三年就因山林所有权的改变而宣告终结［2］。1953 年开始的农业合作化运动逐步把农民私人所有的山林变为私人和集体共同所有，农民开始丧失山林的处分权。1956 年底基本完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。1958 年开始的人民公社化运动，将合作社的山林全部划归为公社所有。1962 年《农村人民公社工作条例修正草案》确定了人民公社实行以生产队为基础的三级所有制，划定少量自留山，将少量的林地和林木使用权下放给农户［3］。
1981 年中共中央、国务院颁布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，在集体林区实施稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制的林业“三定”政策，广大农民分到了自留山，承包了责任山。实行家庭经营以后，一些地区出现了股份合作制、联营、“四荒”拍卖等多种形式，集体林产权动荡不安。1993 年党的十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这为林权制度调整奠定了制度基础，林业股份合作制和荒山使用权拍卖进入试点时期。
1998 年的特大洪灾使全国上下认识到了保护森林资源的重要性，国务院做出了“封山育林、退耕还林、恢复植被、保护生态”的决策。同时，随着1998 年《中华人民共和国森林法》的修订和2000 年《中华人民共和国森林法实施条例》的出台，产权形式出现多样化，呈现出了产权市场化导向。可以说1998 年到2003 年是林业产权制度改革的突破时期。
(二) 2003 年之后的新时期林改
之所以将2003 年作为新旧时期林改的分水岭，主要是因为从2003 年开始，林业产权制度步入深化改革时期，此阶段国家对林业发展和林权制度的重视程度和改革力度都超越了以往。尤其是在2003 年全国林业工作会议之后，各地陆续开始了新一轮的集体林产权制度改革。这一时期有以下三个里程碑式的重要文件:
2003 年6 月，中共中央、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》，明确提出了加快集体林权制度改革的总体要求，要将林业产权制度改革纳入到整个农村工作中，林业产权制度改革与农村税费改革、机构改革和社会保障体制改革相结合，进一步落实林农的收益权，放手发展非公有制林业。
2008 年7 月，中共中央、国务院颁布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，将农村土地家庭承包责任制延伸至林业领域，在我国南方集体林区掀起新一轮的集体林权改革。该意见指出要用5 年左右的时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，逐步形成集体林业良性发展机制。由此，以“明晰产权”为主体改革、以“放活经营权、落实处置权、保障收益权”为配套改革的集体林权制度改革在全国范围内陆续实施。集体林权改革步入了一个新的发展阶段，在全面推进集体林权制度主体改革的同时，还要全面启动林改配套改革。
2009 年6 月，中央林业工作会议召开，这是新中国成立60 年来中央召开的首次林业工作会议。温家宝总理和回良玉副总理在中央林业工作会议上分别发表了重要讲话，会议指出，要着力强化林业支持保护体系，切实优化林业改革发展的政策环境。在完成明晰产权、承包到户的改革任务的同时，还必须不断强化兴林富民政策，完善林业管理体制，创新林业运行机制。一要建立健全林业支持保护制度，加强林业投入保障、生态效益补偿、林业补贴、税费扶持。二要建立健全林业金融支撑制度，加大林业信贷投放，开发林业信贷产品，拓宽林业融资渠道，完善财政贴息政策，健全林权抵押贷款制度，建立政策性森林保险制度。三要建立健全林木采伐管理制度，简化采伐审批程序，推行采伐限额公示制度，实行林木采伐分类管理。四要建立健全集体林权流转制度，规范林地承包经营权、林木所有权流转，推进林业适度规模经营，优化林业要素配置。五要建立健全林业社会化服务体系，加快构建公益性和经营性服务相结合、专业服务与综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。
从上述重要文件的内容分析可以看出，我国新时期的集体林权制度改革有两个步骤，第一个步骤是: 2003 年至2008 年期间实施分林到户，明确林权; 第二个步骤是: 在2008 年以后建立健全林权流转和市场机制，盘活林权。
(三) 新时期集体林权制度改革的成效及困境
新时期集体林权改革取得了巨大成效。到2009 年年底，全国27 个省( 区、市) 已确权面积14． 7 亿亩，占59． 8%，其中: 家庭承包经营的9． 88 亿亩，占67． 2%; 集体经营3． 31 亿亩，占22． 5%; 其他形式经营1． 51 亿亩，占10． 3%，包括大户承包0． 45 亿亩。全面推开的19 个省，已确权14． 26 亿亩，占62. 96%，继福建、江西、辽宁、浙江、云南之后，河北、湖北、安徽、重庆也已基本完成明晰产权的改革任务，这9 省已确权面积为9． 35 亿亩，占到93． 78%。全国已发放林权证4464 万本，发证面积10． 5 亿亩，占已改林地总面积的71． 4%［4］。
从解放农村林业生产力和森林资源产权配置的角度，集体林权改革的积极作用表现在: ( 1) 集体林权制度改革从生产关系和利益分配关系入手，将林地的承包经营权和林地的所有权通过家庭承包经营的方式落实到农户，一定程度上促进了林地资源的盘活、林地潜力的挖掘、林业生产力的解放，也对农村基本经营制度进行了重大创新和改革。( 2) 调动了农民造林育林护林的积极性，促进了生态建设。 (3) 促进了林农增收。(4) 促进了新农村建设和社会和谐。
但是，新时期集体林权改革同样存在困境。关于这点，学界讨论得最多的方面主要包括: (1) 林地权属关系模糊，权能不明。具体表现为: 产权明晰度差; 林木处分权、收益权的残缺，林地收益分配制度不合理; 林地所有者与经营者间的责权利关系不清; 所有者与代理者间的委托代理关系扭曲，等等。 (2) 林权流转制度不健全。其表现为: 集体林权的市场化运行受阻; 交易成本高、交易标准不统一、交易层次较低、交易方式单一化、交易服务不规范、交易监管跟不上等问题; 出资人绕开交易中心，低价圈地，使林农利益受损。( 3) 林权改革配套制度跟不上。
二、集体林权流转和交易的制度安排
森林是一种重要的自然资源，同时也是一种重要的生产要素。我国集体林权改革中的确权到户为生产要素、自然资源的优化流通组合创造了重要且良好的条件。在此基础上，还需要建立起合理的市场制度，提供林业资源流转的平台。
促进林权流转和加快建设林权交易市场在新时期集体林权改革中有着重要的战略意义。首先，我国当前的林业产出率不高，林区发展落后，林农收入低，“三林”问题突出。“林业弱、林区困、林农穷”的问题逐渐浮出水面，成为我国“三农”问题的新瓶颈。同时，占我国国土面积69% 的广大山区及占我国总人口56%的收入水平相对较低的山区人口，正显示了我国林业发展的重要性和巨大潜力。其次，林权流转是林业规模化和现代化进程的重要标志。通过市场机制，对林地合理流转，从而达到对林地的相对集中经营，是现代林业发展对林地适度规模经营的要求，也是中国林业由传统林业向现代化林业转变的重要标志。再次，把林业资源转化成林业资本，使林业产权在交易流转过程中进入不断优化和发展的良性轨道，是我国林业产权改革的必由之路和重要环节。
(一) 有关法律政策规定
关于林权流转和林权交易市场的法律政策规定，主要有以下方面:
1． 国家法律规定
主要有: ( 1) 《宪法》和《土地管理法》明确规定: 土地使用权可以依法转让。( 2) 《森林法》规定: 用材林、经济林、薪炭林的所有权及其林地使用权可以依法转让，也可以作价入股或作为合资、合作的条件。( 3) 《农村土地承包法》规定: 土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。( 4) 《退耕还林条例》规定: 退耕还林土地和荒山荒地造林后的承包经营权可以依法继承、转让。
2． 国家政策文件规定
主要有: ( 1) 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出: 要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。 (2) 中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》提出: 在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。 (3) 2009 年10 月，国家林业局《关于切实加强集体林权流转工作的意见》是目前在国家层面关于集体林权流转规定最为集中的文件，该意见从五个方面规范集体林权流转行为: 一是稳定林地家庭承包经营关系; 二是建立规范有序的集体林权流转机制; 三是加强集体林权流转的引导; 四是切实维护集体林权流转秩序; 五是禁止强迫或妨碍农民流转林权。
3． 地方法规和规章规定
安徽省委、省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》、2004 年安徽省林业厅《关于进一步加快林业经济体制改革的意见》、2004 年安徽省林业厅《关于进一步推进全社会办林业的通知》、2007年安徽省林业厅《安徽省集体林权制度改革实施方案》以及若干县市的林权流转管理暂行办法，如2004年《黄山区林权流转管理暂行办法》、2009 年《黟县林权流转管理暂行办法》等。
湖南省委、省政府2007 年发布《关于深化集体林权制度改革的意见》， 2008 年发布《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》。在林改配套政策方面，湖南省出台了《关于进一步规范木竹税费征收管理意见》、《湖南省森林资源流转办法》、《森林资源资产抵押贷款管理和登记实施细则》、《森林资源资产抵押贷款管理办法》。
(二) 主要的制度内容
1． 关于林权流转
(1) 林权流转主体。
在我国当前的林权流转中，参与流转的社会主体是完全开放的，包括农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体及其干部职工，涉及自然人( 包括外国人) 、法人( 包括外国公司) 和其他社会组织。全社会参与林业、参与国土绿化的局面逐步形成。其中出让方一般以村集体和组集体为主，受让方以农民为主，其次是非农个人，如企业法人、城镇居民、个体承包户等［5］。目前存在争议的是国家机关、社会团体及其干部职工参与林权流转的法律地位。实践中，有的国家机关利用自有资金参与了林权流转，其利益怎样保护?
(2) 林权流转标的。
《森林法》第15 条规定“森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件”，《决定》第14 条规定“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转”。规定森林、林木所有权和林地使用权可以流转，而森林、林木使用权是否可以流转并不明确。再者，物权性质的权利可以流转，合同权利性质的权利是否可以流转也不清楚，如通过租赁取得的使用林地的权利可否参与流转，因为租赁不需要办林权变更登记，也不可能取得林权证［6］。
(3) 林权流转方式。
对于林权流转的方式，在上述主要法律法规和政策文件中都有规定，但是各文件的规定不是完全一致，具体如下表所示:
法律政策
流转方式
《森林法》
承包、转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件等。
《农村土地承包法》
转包、出租、互换、转让、招标、拍卖、公开协商、作价入股等。
《物权法》
承包、转包、互换、转让、招标、拍卖、公开协商、入股、抵押等。
《关于加快林业发展的决定》
承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨、继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件等。
从表中的对比可以看出，《关于加快林业发展的决定》对林权流转方式的规定较多样化，《森林法》中对租赁和抵押均未作规定，《农村土地承包法》规定了出租而没规定抵押，《物权法》规定了抵押而没有规定出租。从林业承包人的角度来看，出租和抵押正是最能实现变现和融资的两种流转方式，法律对二者规定不明，大大限制了林权的流转范围和效率［7］。
(4) 林权流转程序。
关于林权流转的具体程序和要求，各个地方的规定不尽一致，总体而言，一般需要经历三个阶段。第一是申请，即林农持林权证，提供需要进行林权流转的相关资料，向当地乡镇林业站或县级以上(包括县级) 林业主管部门提出申请。第二是受理、核实，对已经受理的登记申请，在森林、林木和林地所在地进行公告。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记申请受理机关应当对其所提异议进行调查核实。如有关利害关系人提出的异议主张合法有效，属于林权权属争议的，应暂停登记申请的受理并移交权属争议调处机关处理后，依据处理结果，再重新受理; 属于申请人侵权的，应停止受理，并通知申请人。第三是交易，经审核后办理相关手续，集体林要经森林资源资产评估后并签订林权流转协议进行林权交易，直至交易完成。农户、个人之间流转是否需要进行资产评估由当事人协商确定。
(5) 林权流转限制要求。
根据《森林法》的相关规定，对林权流转有着以下几方面的限制: 一是范围限制，即并不是所有的林权都可以有偿流转，如对防护林和特种用途林，法律规定只允许进行抚育和更新性质的采伐，不得进行以用材为目的的采伐。二是用途限制，即林权流转后不得改变林地的用途，要防止森林资源因转让而流失。三是经营限制，即转让双方都必须遵守森林、林木采伐和更新造林的规定，有关的采伐限制不因权属变动而变化，防止在流转过程中森林资源受到破坏。
2． 关于林权流转配套制度的内容
(1) 林权登记管理。
明确的森林资源权属是林权得以有效流转和交易的前提。林权证是权利人取得林地使用权和林权流转权的法律凭证，是权利人维护自身合法权益的依据［8］。林权流转中的出让方必须事先登记取得林权证，且林权不得存在收益分配、经营主体、经营范围等争议。如果林权证的发放问题不能落实到位，将会严重阻碍林权的顺畅流转。
(2) 林权资产评估。
林权流转交易离不开对标的物市场价值的合理评估，而目前林农还不能够客观评价出自己持有林木的价值，加上合法的森林资产评估机构少，“贱卖”的情形屡见不鲜，所以加强林业资产评估及其机构建设很重要［9］。林权资产评估机构的组建应当强调其资质的合法性、地位的独立性、评估的准确性、监管的严格性。2007 年，财政部和国家林业局联合出台了《森林资源资产评估管理暂行规定》，对森林资源资产的评估范围、评估机构和人员、核准与备案及监督管理作了规定。但是该规定主要是针对国有森林资源资产加以规定，目前，还需要对非国有的森林资源资产建立统一的森林资产评估管理规范。
(3) 林权投资和金融体系。
林权确权到户后，随着林权流转的大幅度展开，规模化和集约化的林权交易肯定能带来更高的效益，这就会引发资金相对短缺的林农或社会投资者的融资需求。2009 年5 月，中国人民银行会同财政部、银监会、保监会、国家林业局颁布了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，该意见根据林业投资周期长、前期投入大、后期收益稳的特点，通过加大对林业发展的有效信贷投入、引导多元化资金投资林业、积极探索建立森林保险、加强信息共享机制和内控机制建设、营造有利的金融政策环境等举措来推进集体林权制度改革与林业发展的金融服务工作。
三、林权流转和交易市场的建立概况和运作困境
据国家林业局的统计，截至2010 年初我国有19 个省( 区、市) 成立了426 个林权交易机构， 427 个资产评估机构。已流转集体林地4360 万亩，占已确权林地的3%［10］。在全国林权流转初步展开，合作经济崭露头角之时，还应当抓紧搭建林权交易平台。现存的林权交易平台有林权交易中心、林农专业合作社、产权交易中心等，但主要应当力争组建林业产权交易场所，通过整合重点林业县(市) 林业产权交易中心及其他相关中介机构，按照统一交易规则、统一交易凭证、统一交易系统、统一资金结算、统一信息发布、统一监管要求，组建区域性林业产权交易场所，推动森林资源资产集约化和规模化经营，完善林业市场化资源配置。
林业产权交易中心应是经有关政府部门批准设立，由发起单位发起，部分企业、科研院所、金融机构共同出资组建的股份制企业。交易中心实行独立核算、自主经营、自负盈亏、积累发展，所有者(出资者) 与经营者相分离的运作方式，是交易中心以全部资产承担债务的有限责任公司的企业法人。2009年11 月23 日中国林业产权交易所在北京正式成立，是国务院批准成立的全国性林权及森林资源市场交易平台，由国家林业局联合北京市人民政府共建，采用国有控股公司制的组织形式。该交易所由林业要素交易中心、林权交易托管登记中心、森林资源资产评估中心、大宗林业商品综合交易中心等部门组成，提供全国范围林木林地交易托管及信息查询、林权证抵押融资、森林资源资产评估、大宗林业商品交易等服务，并对外公开发布林权流转交易、林权证抵押融资、林木交易市场行情等相关信息。
林权交易中心在林权交易中的重要性，首先表现为它在林权交易和流转中起到了积极的作用，其一是规范了林权流转程序和权属管理，减少了林权纠纷的发生。在林权交易中心成立以后，林权流转有了统一的地方规则，要求权属不清或者存在争议的林地不能流转，要求流转完成后办理相关变更或备案手续，这就大大减少了林地流转后发生争议的可能性。其二是集体共有林地的流转得到规范，遏制“暗箱操作”。过去，村集体林地的流转不需要经过评估，也不需要进行公开招标拍卖，现在村集体林地必须在林权交易中心流转，必须经过森林资源资产评估，并通过招标形式公开竞卖，这就保证了流转的公开、透明和公正。其三是及时发布供求信息，激活森林资源市场。林权交易中心通过网络和其他信息平台，让更多的社会主体了解交易信息，吸引更多的社会主体进入林业产业，促进了整个林业的持续发展。其四是提升了森林资源的价值和交易价格，林农享受升值的惠益。林地使用权和大宗木材通过林权交易中心公开竞卖，提高了林地和木材的价格，增加了林农和林场的收益。
但是，笔者通过参与集体林权改革项目的调研活动发现，现阶段我国林权交易中心的运作还存在以下几方面的困境: (1) 从机构定位来看，部分林权交易中心实行行政服务中心和林业局的双重领导，管理体制不甚清晰，并且行政行为与市场行为合体，易造成行政过分干预市场。(2) 从机构设置方面来看，林权交易中心的设置局限于林业系统内部，与国土资源等相关部门缺乏联动。(3) 从交易主体来看，存在单个农户因林地面积小，有的林地分散不连片，加上单户的林木产量有限，难以进入交易中心交易的情形。( 4) 从交易标的来看，标的种类多限于林地林木的流转，欠缺多样性; 且部分地区限制了共有的集体林地使用权的处置方式，缺乏一定的合法性。( 5) 从交易程序来看，都是各地区自行设定，目前还缺失国家或省级的统一具体的规范。( 6) 从交易的配套服务来看，在林业资产评估方面，国家尚无林业评估专业人员和机构的资质认证体系; 在林权抵押贷款方面，存在林权证产权属性弱、手续多、周期短、利息高、额度低等问题。
四、完善我国林权流转和交易市场的制度建议
在我国集体林权制度主体改革已建立明晰的林业产权制度的基础上，为使林农的处置权和收益权得到更好实现，通过市场手段推动森林资源资产的有序流转和优化配置已经势在必行。本文对完善我国林权交易中心的建设提出以下若干建议:
1． 关于法律方面
第一，在较高层次上完善相关立法，进一步规范流转的原则、范围、方式、程序、监督、管理。第二，地方林权流转办法应进一步明确流转双方的权利和义务，明确相关职能部门的法定职责、管理方式和服务内容。第三，将林权交易中评估、拍卖、收费等资质和行为与相关的法律衔接。
2． 关于政策方面
第一，建立完善的森林资源资产评估制度，编制科学的评估细则，规范和完善评估技术、评估方法。第二，解决目前有关资质规定与实际工作要求相脱节问题。第三，加强森林资源资产评估机构和队伍建设，满足工作需要。
3． 关于机构方面
第一，现阶段将交易中心定位为服务机构，待林权交易市场较为成熟后，转为市场中介机构。第二，对交易中心的专业工作人员实行定编定岗。第三，加强林业部门与交易相关的国土资源、产权交易等部门机构的协调合作。
4． 关于财政方面
第一，政府对林业部门进行财政制度改革，以此促进林权交易税费的降低。第二，国家制定合理统一的林权交易收费标准。第三，争取财政支持，先开展政策性的贷款和保险业务以带动林业市场的兴盛。
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