农村土地是农民所拥有重要资产。开展农村土地抵押贷款试点,有利于充分发挥农村土地的融资功能,拓展农村贷款抵押物的范围,满足农村多层次的资金需求,缓解农村资金供求矛盾;有利于带动农民土地资产的有效流动,拉动农村消费市场发展,增强农民开展创业创新的信心,促进农民创业增收和农村经济繁荣发展。
一、 调研区域概况和样本选择
区域概况开县位于重庆市东北部,三峡库区腹心地带,是重庆市的农业大县、农民工输出大县,三峡库区移民搬迁重点县。2009年开县实现地区生产总值分别为110.69亿元,三次产业结构比重分别为。现有农业人口138.43万人,农村劳动力68.2万人,农村外出务工人员41.6万人,占农村劳动力的比重61.0;耕地面积130.06万亩,人均耕地面积0.82亩。截止2009年6月底,开县农村土地流转面积3.36×公顷,其中流转耕地面积1.83×公顷,3.33公顷以上的规模经营面积0.93×公顷。
调研样本选择样本选择方法:(1)将开县各乡(镇)按经济发展水平分成好、中、差三类;(2)在各类乡(镇)中随机选择两个乡(镇);(3)在选中的乡(镇)中随机选择3个村的耕地面积有一定差异的农户群体进行入户问卷调查。
样本分别情况:按照样本的选择步骤,笔者针对农户从事的不同行业类型选取了6个乡镇共计户农户进行了调查研究,详见表1(略)。
二、 农村土地抵押贷款发展的基本特征
农村金融发展滞后对198户农户的问卷分析表明,在问及“您认为目前农民在银行或信用社贷款难吗?”的问题时,有近80%的人回答很难从金融机构贷款,可见当前农村金融很难满足农户需要。这一答案同时也被另一问题所佐证,在“根据您目前的状态,您对银行或信用社给您已有贷款的满足程度是多少?”的问题中,有55.9%的人选择“不满意”,33.5%的人选择“不太满意”,选择“基本满意”的只有11.6%。这说明农户贷款需求满足程度不高,许多农户有信贷需求,但不能得到有效满足。
发展农业,就必须有资金的积累和投入,但是在调查中,广大农村干部群众、农业大户和龙头企业普遍反映,农业融资难的问题,已成为制约农村、农业、农民发展的重要因素。农村金融发展滞后、服务不足主要表现在:农村融资难、贷款难,农村发展农产品深加工企业没有融资渠道,农民从事农业生产购买农业生产资料急需贷款无法解决,购置拖拉机、收割机等大型农业机械融资无门。现阶段农村土地流转吸收了一定的工商资本进入农业生产由于制度障碍,使得经营者融资困难。
农村金融失血的原因是金融机构盈利驱动,受盈利压力影响金融机构大多只关注大城市、发达地区、大项目和批发项目,不关注小额贷款。同时,为防范金融风险,金融机构客观上存在着惜贷、惧贷现象,银行出于风险控制要求的“有效抵押物”成为为农户贷款的门槛。农民手里有农村土地承包经营权、农房、林权,但在银行看来,这些都是难以评估、无法办理抵押登记,或难以处置的。在这一背景下,金融机构像抽水机一样,不断在农村吸储将农村资金抽向大城市、发达地区和大项目,而农村金融资源则出现失血。
农户贷款意愿强烈当前农业投资中面临的主要问题是:农户资金缺乏,企业资金不足,财政资金困难,农业信贷资金所占比重较小。在抽样调查的198户农户中,有贷款意愿的174户,占87.9%;如果允许自由把其承包土地和宅基地用于商业银行抵押贷款,解决当前制约农村、农业、农民发展的资金问题,有抵押土地贷款意愿的146户,占73.7%(表2略)。问卷分析表明,其中有63%的家庭目前急需资金,且在被调查对象中,有43%的农户将借钱的用途锁定在发展农业生产上,这说明农民通过外部融资发展生产的意识在不断增强,信贷需求程度较高。上述数据表明,当前农村对资金的需求是比较大的,这不仅反映了农民对农村土地抵押贷款的强烈意愿,也反映了农民对大力发展农村金融服务的强烈诉求。
渠道不畅暗流涌动随着市场经济的发展和经济体制改革的深入一方面农民存在对信贷资金的需求,但又因缺乏金融机构所认可的抵押物而被排斥在正规金融大门之外。在200份调查问卷中,对“银行或信用社拒绝贷款的主要原因”的回答中,有85%的人回答是因为“无抵押物又无关系而被拒绝”。农民所拥有的最大的资产“农地”(农民承包土地经营权和宅基地),但是这两者都被现行法律法规所限制,导致民间出现了以农地为抵押物的贷款“地下突破”。一些民间金融组织对于一些需要资金周转农户,私下用农村承包土地经营权或宅基地使用权作抵押,从事房贷业务。当农户无力偿还贷款时,则采取暂时收取其承包的土地,转租给其他人耕种若干年,以土地收益偿还全部贷款本息后,将土地归还贷款人(即原土地承包人)。这种“地下突破”虽违反了严禁农地承包人私自转让、抵押的规定,但这种民间融资抵押案例为长期困扰农村金融发展的“抵押难”问题,提供了一个探索性的解决方案,这也说明我国建立农地抵押制度是可行的、必要的。同样,在开县这种“地下突破”现在也是屡见不鲜。调查200农户发现这种“地下突破”已经有14户左右,占比为7%。
先行试验积极推进年10月,中国人民银行、银监会下发通知决定在中部六省和东北三省开展农村金融产品和服务方式创新试点。通知要求“创新贷款担保方式,扩大有效担保品范围”:“原则上,凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产,都可以试点用于贷款担保。”各省积极开展试点,如河南省参与试点的就有18个县市,江西省有12个县市,湖南多达个县市。
2008年,中共开县委、开县人民政府出台了《关于进一步加强农村金融服务的意见》(开委发号),从政策层面鼓励大胆探索业主用农村土地流转经营权作抵(质)押向商业银行融资贷款,开辟了一条便捷的融通商业资本推进农业产业化的有效途径,破解农村金融困局。据调查年开县182户专业种植大户以农村土地流转经营权为抵押物,获得金融机构贷款8540万元,满足了种植大户“农时”贷款需求。
重庆市2010年11月24日召开了“全市农村金融服务改革创新工作电视电话会议”,明确提出在全市推广农村土地承包经营权、农房、林权抵押融资。
该市计划在金融机构和农户之间搭建一个金融平台,通过金融创新,引导金融机构的资金安全地投放到农村,激活农村土地承包经营权、农房、林权等禁锢资产。
三、 农村土地抵押贷款面临的主要挑战
1、 制度创新突破难
在调查中,广大农村干部群众、农业大户和龙头企业普遍反映,影响农村土地抵押的第一制约因素是现行法律制度。我国现行法律制度中关于农村土地使用权抵押的规定不利于推进农村土地抵押贷款。根据《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》有关规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。可抵押的范围仅限于：（1）依法承包并经发包方同意的“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)土地使用权;(2)乡村企业厂房等建筑物及使用范围内的集体土地使用权(单独的乡村企业集体的土地使用权不能抵押)。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问律的解释》(法释[200516]号)第十五条的规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当无效”。立法者严格限制农地抵押的意图是为了防止农民因无法偿还到期债务被行使抵押权而丧失土地这一基本生活来源,以及由此引发的农村土地用途的改变和农民生活失去保障、影响农村稳定。
2、农民权益保障难
我国目前尚未建立农民的社会保障体系,土地承包经营权担负的不仅仅是生产要素职能,更重要的是农民的社会保障职能。农民的生老病死主要依赖土地,土地承包经营权是农民安身立命之本。如果农民用土地承包经营权进行抵押,则当债权到期债务人又无力履行债务,强制实现抵押权就会使农民丧失土地,势必重演历史上农村两极分化,出现大批无地少地农民的社会问题。
农户虽然有意愿用其经营的土地去抵押贷款但是大多数农户对失去土地承受能力还是比较低。
在农村社会保障普遍缺失的情况下,以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面,是一种对现金型社会保障的一种有效替代。
土地不仅能够满足农户的生存需要,而且能够提供就业机会,并在一定程度上起到养老保险的作用。因此,对于仍有生存压力和事故风险的农民而言,占有土地是一种基于生存需要的理性考虑,土地承担的社会保障功能弱化了农户抵押土地贷款的意愿。
截止2009年底,开县流转土地面积达3.36公顷,涉及农村人口42.62万人。如何保障农民的承包经营权和商业银行的资金安全回收成为开县农村土地抵押各方关注的焦点和难点。近年来开县土地流转面积大,其主要原因在于农村外出务工人员不断增多,但这种人口流动基本属于就业流动,农民在城乡之间季节性往返,一旦遇到经济波动,返乡务农仍然是他们的第一选择。2008年的金融危机导致全国有2000多万农民工返乡,这个时候土地就成了他们的最后保障。将作为生存之本的土地用来抵押,失地的风险让农民难以接受。
3、农地市场发展难
农地产权关系不明晰。《中华人民共和国土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这些规定,我国农村土地集体所有权的归属是不明确、不统一的,或归乡(镇)集体、或归村集体,或归村民小组集体。
土地权利模糊不清,影响了农村土地市场配置的效率,从而制约了农村土地抵押贷款发展。
农村土地价格评估难。价格是市场的灵魂,土地价格有其特殊性,它是土地未来收益现值总和,如何评估农地流转价格是推进农村土地抵押贷款的一个关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法,但对农村土地认识不足,农地定级估价基本上还是空白。与发达的城市土地评估机构相比,农村土地价格评估机构和专业资质评估人员极为缺乏,制约了农村土地流转的规模化的流转。
四、 有序推进农村土地抵押贷款政策建议
1、健全农村土地管理制度
回顾改革开放30年来我国农村土地产权管理制度建设进展,还存在着与发展中国特色社会主义市场经济不相适应的状况。针对当前农村土地流转实际情况,健全农村土地产权制度应以保障农民权益和改善农民生计为目标,突出以下重点:首先,完善农村土地产权管理制度是搞好农村土地确权、登记、颁证工作的法律基础,必须以法律形式明确农村土地产权主体。其次,要尊重法律赋予农民的土地权利,尊重农民的意愿,发挥广大农民的主体作用。再次,要保证农民土地权利在经济上得到有效实现,创造条件让广大农民拥有更多的财产和财产性收入。
建议积极推进地方立法,赋予农民更加充分、更有保障的土地权利,强化土地用益物权和土地发展权。适当延长农村土地承包经营年限,允许农民以土地承包经营权作为财产抵押。取消原有限制农村宅基地流转的相关规定。农村土地承包经营权是国家法律赋予农民的权利,属于用益物权性质,农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利,不得剥夺和非法限制,明确农民合法的土地产权可以抵押。
并且这种土地产权应该与城市国有土地产权相一致和对等。在有关法律中应明确,在农村集体土地所有权不变、用途不改变的前提下,农民在规定的使用期限内可以对其土地继承、租赁、赠予、拍卖、抵押、人股,使农民的土地财产权在经济上得到实现为保障农民土地权益提供法律依据和法律保障。
2、开放农村土地抵押贷款
破除农村土地用益物权抵押贷款制度障碍。农村金融机构发放贷款面临的抵押难、担保难的问题症结在于现行《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国商业银行法》中的规定无法适应农村金融面临的新问题。耕地是一种生产要素,在市场经济条件下,它是一种资产,是有价格的。然而,由于农村土地的不可融资性,使土地资产难以通过抵押等方式得到信用融资。虽然农村土地属于集体所有,但在农村集体的账面资产上并没有土地资产这一项集体土地不可抵押贷款、承包户只有土地使用权,不能将土地的产权抵押。要实现土地承包经营权和金融贷款良性流动,必须推进以农民的土地承包经营权等可进行交易的财产权和收益权为主要内容的政策调整。
据调查,2010年1月,重庆市人民政府黄奇帆市长在政府工作报告中明确提出,深化农村土地、林权等制度改革,促进城乡要素双向流动。培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构,开展农村土地、林权等生产要素抵押和涉农保险试点质押。消除城乡土地市场二元结构,有序推进集体建设用地使用权抵押贷款,使农村集体建设用地和城市国有建设用地拥有同样的用益物权,使农民的房产和城市居民的房产具有同等资产价值,释放沉睡多年的农村土地融资功能,搞活农村资本市场。
建议根据农民的实物财产和收益权,建立适合农村土地的抵押登记管理办法,对农户用以抵押的财产进行评估登记管理,并将贷款的相关流程等在村务公开栏上公告,阳光操作发放贷款。
3、培育农村土地市场服务体系
农村土地抵押贷款处于探索阶段,要把保护农民土地权益放在首位,避免出现违背农民意愿的强制行为,有序推进农村土地流转、抵押贷款。
做好相关配套服务工作,有助于推动农村土地抵押贷款顺利进行。针对农村土地抵押中存在的信息不畅、价格不合理等问题,迫切需要建立农村土地抵押信息交流、地价评估、权属审核登记、法律援助等服务体系。信息是抵押双方的桥梁,建立信息交流、咨询平台,对农村土地抵押供需信息进行收集、筛选和公布,为供需双方的交易活动提供信息导向。价格是市场的核心,合理的价格不仅能充分体现土地的价值,而且可以引导资源的优化配置。
土地行政主管部门应适时制定农村土地估价规范建立农村地价评估机构,通过专业人员按一定的评估程序,对影响地价的因素进行分析,确定合理的农村地价价格,切实保障抵押双方的权益。
4、完善农村社会保障制度
影响农村土地抵押的一个重要原因就是农村土地在农村承担着重要的社会保障角色,而我国农村受城乡“二元经济结构”的长期存在导致了城乡社会保障严重不平衡,农村的社会保障基本处于空白状态。早在1987年就开始了的试点村社会养老保险现在还基本上处于停顿状态;目前我国农村仍有的农民没有任何医疗保障,要完全自费负担医疗;农民享有卫生服务的比例也远远低于城市居民。
目前,我国农村社会保障制度仅仅局限于部分试点地区,远没有在全国统一实行。可以说,我国绝大部分的农民被排除在了现代的社会保障体系之外。
从而把土地不得不视为生存之本。现阶段,农村土地市场化的最大障碍就是土地承载了农民的社会保障功能,使国家和农民自己都视土地为生存之本,为了减少农户进行土地抵押贷款时的后顾之忧,应尽快建立农村社会保障制度。
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