【摘要】目前，在构建和谐社会的大环境下，在工业化、城市化和现代化的进程中，在土地日益成为国家宏观调控重要手段的情况下，研究如何创新和完善现行农村土地征收制度，无疑具有重大的理论价值与现实意义。我们认为，要彻底解决农村土地征收中的问题，必须对农村土地征收法律制度进行创新和完善。在改革农村土地征收法律制度时应当遵循两个基本原则，处理好两个主体的关系，做到五个创新。
【关键词】农地征收法律制度；现行协商与听证；人性化安置方式
当前，随着我国工业化、城市化和现代化进程的逐步加快，我国土地征收中呈现出了建设用地增长过猛，占用农用地过多和过快等特点。农民土地权益遭受严重侵害，大量失地农民被迫陷入种田无地、就业无岗、低保无份的”三无农民”困境。农民土地权益受损问题的严重性已经超过了农民负担问题。另外，占用大量农用耕地也对我国的粮食安全构成了严重威胁。为解决这些问题，各地进行了大量的探索，获得了一些有益的成果。但由于这些探索都停留在对现有制度进行小修小补的层面上，而不是进行根本性的制度改革，所以不能有效解决征地过程中存在的问题。要彻底解决土地征收中的问题，必须对农村土地征收法律制度进行创新和完善。
我们认为，改革农村土地征收法律制度应当遵循两个基本原则，处理好两个主体的关系，做到五个创新。
一、坚持可持续发展原则和私权保护原则
1.坚持可持续发展原则
可持续发展是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求能力的发展。由于我国法律对土地征收的规定存在冲突和漏洞，有些地方政府在发展本地经济与“政绩工程”的利益驱动下，滥用土地征收权，导致大量土地被征收后闲置或退化；大气、河流、水源受到污染，噪音不断，生态环境遭到破坏；人地矛盾突出等等[1]。削弱了我国社会稳定和可持续发展的基础。可持续发展是全人类共同的最高的“公共利益”。土地是人类最宝贵最稀缺的资源，对于土地的利用必须坚持可持续发展原则[2]。在征地过程中，土地征收要适度，尽量减少对耕地资源的破坏。我们必须以“和谐社会”为目标，注重调适生态社会关系，注重引入绿色关怀，合理利用自然资源，有效分配代际效益，充分实现环境与土地资源的协调发展。
2.贯彻私权保护原则
我国现行土地管理法在土地征收问题上缺乏平等保护物权的理念，侵犯集体和农民权益的现象还十分普遍。中国在封建传统影响下的法律文化的一个重要特征是不关注对私人利益的保护[3]。由于我国缺乏法治传统和宪政意识，权力行使较少受到限制，私权得不到应有的尊重和保护，土地征收中贯彻的完全是行政权力本位、国家至上的原则。这种忽视私权、权力至上的思想是与现代社会的法治精神和宪政观念根本背离的。法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此，2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告：”公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为土地征收立法的指导思想和基本原则[4]。
二、处理好两个关键主体的关系
两个关键主体，一个是政府，一个是土地的实际占有者――农民。在土地征收上，现行土地征收制度为政府赋予了多重角色。政府既是农村土地的征收者，又是征收后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的决策者，又是这些方案的具体执行者；既是土地征收的执行者，又是征收中各方矛盾的仲裁者。在土地征收中政府承担着既买又卖、既决策又执行、既执行又监督等多重社会角色[5]。
从目前情况看，政府在集体土地资源配置中权力过大而土地实际占有者的权利过小，形成了实际过程中公权力对农民权益的侵害。有些地方政府受理性“经济人”心理的驱使，加之官员考评机制的诱导，在土地征收中大都表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时雷厉风行；在对失地农民进行补偿和安置时却拖拖拉拉。
处理好两个关键主体的关系，就是要明确政府拥有什么样的地位，应起什么样的作用；土地实际占有者拥有什么样的地位，应起什么样的作用。在土地征收中政府要尊重和依法保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。政府不应直接参与竞争，与民争利，而应当是农民切身利益的维护者。
三、做到五个创新
1.征收目的上创新：明确“公共利益”的范围
根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”[6]。目前，世界各国为了防止国家权力不当侵害私权，仍然以公共利益作为征收土地的惟一正当理由，而且对于“公共目的”的范围都作了明确的界定。
我国《土地管理法规定》“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但法律并没有对什么是“公共利益”以及“公共利益”的外延作出具体的明确的界定，致使一些地方政府将征地范围从公共利益需要扩大为一切用地项目，出现了土地征用目的泛化现象。基于世界各国的通例和我国的现实，我国可以将“公共利益”限定在为了不特定多数社会成员的共同福利上。具体范围为：国家机关和军事用地，供水、供暖、供电等城市基础设施建设用地，能源、交通、水利、环保等公共事业项目用地，文化、教育、科研、体育、卫生等公益事业用地。
2.征收补偿上创新：建立公平的征收补偿制度
农村集体所有的土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，政府从农民手中征收时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。这种做法，对农民显失公平。因此，要对征收补偿原则、标准和范围给予创新。
第一，确立“公平补偿”原则。目前，世界各国与地区的土地征用补偿原则主要有“充分补偿”、“公平补偿”、“适当补偿”等原则。其中前两种补偿标准均远高于我国的“适当补偿”。我国征地补偿应实行“公平补偿”原则。“公平补偿”原则要求对于征地补偿费用，除了考虑土地征用前的价值外，还应考虑土地区位、交通、环境、人口、市场供求现状及当地经济发展状况、升值空间等因素，并以此作为付给农民征地补偿费的依据，使农村土地所有权价格的土地资本及预期收益，在征地中得到充分反映。该原则的核心思想在于按照市场标准计算征地的补偿费用[7]。它将在根本上体现我国尊重市场规律、保障农民土地权益的时代理念，必将在经济上对当前乱占滥用农地的现象形成有力的制约。
第二，建立科学的补偿标准。“公平补偿”原则要求建立与其相适应的科学的补偿标准。现行土地征收的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称”产值倍数补偿法”。实际上农业产值与土地价值没有必然联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，而非农建设用地由于供不应求，其市场价格甚至翻了几番。以产值为依据制定补偿标准，一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。因此，要大幅提高补偿倍数，将被征地者的补偿安置与被征收土地上兴建的公共工程的未来收益挂钩，让被征地者参与土地利益的分享。只有让被征地者参与土地利益的分享，才是最具有保障功能的科学补偿标准[8]。
第三，要扩大征地补偿范围。在农村社会保障体系尚未健全的情况下，土地具有最终的社会保障功能。因此，在土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补助费的基础上，增加“社会保障补偿”内容，为建立失地农民社会保障制度提供法律依据[7]。因为，农民失去土地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益，其中首先失去的也是最主要的是生活保障[9]。
3.征收程序上创新：置入先行协商和听证程序
我国现有的征地程序大体可分为申请、核准审批与实施三个阶段。征地几乎完全成了政府单方行政行为，农村集体经济组织基本没有发言权，农民则更是缺乏知情权，征收缺乏公开性、公正性。因此，我们要在现有土地征用程序的基础上，置入批前协商与听证制度[4],对于一些城市用地，采取先听取被征地单位和农民意见，然后协商制定补偿安置方案，农民同意后再征地的方法。如果农村集体对征地补偿有异议的，可以通过举行听证会的方式，达到相互沟通、宣传政策的目的，这样就可以有效地避免或化解由征地引发的各种矛盾，增强征收的公开性和公正性。
4.从安置途径上予以创新：创立人性化安置方式
农民普遍担心失地后生活无着落，为此，要根据农民的具体情况，有针对性地采取多种渠道安置被征地农民，以化解失地农民后顾之忧。第一，以发放货币补偿为主要安置方式，安排劳动力进城就业；第二，建立留用地安置制度，给被征地农民一定比例的留地，为农民提供一个发展空间；第三，在农民自愿的前提下，可吸收被征地农民以土地使用权或土地补偿安置费入股，把各种项目产生的收益以股息的方式返还给农民或农村集体经济组织，多余的还可以由集体经济组织出面建立集体社保基金。此外，政府要启动对失地农民的养老保险补贴制度；鼓励引导各类企业、事业单位、社区吸纳被征地农民就业，支持被征地农民自谋职业和自主创业，并积极为被征地农民提供就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务，促进在劳动年龄段内有就业愿望的被征地农民实现就业。
5.争端解决机制上创新：确立土地征收补偿争议的司法救济制度
土地征收中的补偿争议主要表现为土地补偿标准争议、土地补偿费的归属争议和农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金争议。这三类争议都是由政府裁决或协调解决，人民法院不予受理，这一解决机制的程序公正性令人怀疑。一切有权力的人都容易滥用权力，当权力过于集中而又失去有力监督时，便可能被滥用。如果允许政府对自身征地行为进行终局裁决，必将失去终局裁决的意义。
因此，立法应赋予在征地争议案中保持相对中立的法院对案件的管辖权[10]。我们建议，应增加法院这个独立的第三者对该争议进行最终的司法审查，明确把这种争议作为行政诉讼案件受理。当征收各方选派代表共同确定征收补偿方案，意见不一致时，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院进行裁判，以保证农民获得司法救济。
【参考文献】
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[3]季秀平：论土地征收中的物权保护[J].南京师大学报%社会科学版，2004,（1）。
[4]王富博：土地征收的私权保护――兼论我国土地立法的完善[J].政法论坛，2005,（1）。
[5]刘宗劲：在农地制度和政府角色双重视角下的征地制度检讨[J].求实，2008,（11）。
[6]陈亚东：“公共利益”在征收补偿中的确认和维护[J].农村经济，2006,（3）。
[7]黄进才：城市化进程中我国征地法律制度的理性反思及重建[J].河南师范大学学报，2007,（6）。
[8]秦朝勇：试论我国征地补偿立法的完善[J].经济与社会发展，2006,（4）。
[9]陈孟平：失地农民利益如何得到保障[J].前线，2004,（6）。
[10]丁友文，邱国良：我国征地立法的反思及对策分析[J].江西社会科学，2005,（12）。
