构建和谐社会已成为当代中国的时代主题。近年来，随着城市化进程的加快，因征地引发的农村群体性事件占全国农村群体性事件的65% 以上［1］。一些地方由于没有健全纠纷解决机制，许多纠纷不能及时处理，部分地方甚至发生了群体性事件，影响了社会的稳定。因此，如何有效解决农村土地征收纠纷，建构合理的土地征收纠纷解决机制，是一个非常重要的问题。
一、我国农村土地征收纠纷解决机制的现状
改革开放以来，我国逐渐建立了解决农村纵向的土地征收纠纷的两大机制―――行政救济机制和司法救济机制，并在化解农村土地征收矛盾纠纷、维护农村社会稳定方面发挥了十分重要的作用。尽管如此，由于种种原因，我国现有解决农村土地征收纠纷机制仍还存在许多不足与缺陷:各种纠纷解决机制未充分发挥比较优势，良性互动的多元化纠纷解决机制尚未建立; 司法制度存在诸多缺陷，诉诸司法救济存在不少障碍，司法的利用率不高; 行政调解、行政裁决、行政复议和信访等行政救济机制的法律效力和程序保障不足，对于纠纷解决的作用较弱［2］。尤其是作为机制构成要素的各种制度的设计还存在许多突出的问题。
(一) 行政救济机制
我国现行行政救济机制是在上世纪八、九十年代才逐步建立和形成的( 其中信访制度则有较长久的历史) ，主要由行政复议、行政裁决以及信访制度组成。
1、行政复议。行政复议作为解决土地征收及补偿救济的一项重要法律制度平台，有其不可取代的优点。但由于种种原因，行政复议这一制度在处理农村土地纠纷中的作用并未得到充分发挥。其中最主要的原因，莫过于行政复议的独立性、公正性欠缺。从行政复议的制度设计上看，复议机关包括三种类型: 作出被申请行政行为的行政主体; 作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关; 作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府。第一种情形系当事人担任自己的法官，违反程序正义的基本原则; 后二种情形，复议机关与被申请复议的行政主体之间存在行政隶属关系，也往往很难保证复议机关的中立性和公正性。不仅如此，复议机构对行政机关首长、复议人员对复议机构负责人具有依附性，甚至“有的行政案件已经复议部门依法定程序复议结束，某些行政首长还以个人意见改变案件处理结果。”［3］因此，行政复议在实践中虚化的现象比较突出，由此产生的结果是信访在民间的推崇。权衡之下，农民宁愿选择其他救济方式而不愿选择行政复议。
2、行政裁决。《土地管理法实施条例》颁行以后，在国土资源部的推动下，湖南、重庆、安徽三省、市逐步建立了在本地区施行的行政裁决制度，以地方规章的形式对行政协调与裁决的申请主体、提起方式、办理部门及运作程序作出了明确规定，取得了一定的效果。裁决制度已成为失地农民维权的重要途径。
但是，征地补偿安置争议裁决制度在我国征地管理中还是一项新制度，实施时间还不长，一些先行实施的地方在工作中遇到了这样那样的问题，甚至发现了一些制度设计中的缺陷，如法律规定的裁决范围过窄、争议裁决的法律程序不明确、专门性行政裁决机构缺位和行政裁决与司法救济的关系不合理等等，影响了行政裁决制度的有效运用，使得其在实际运作中未能实现制度的预期目的，在实践中通过行政裁决方式解决农村土地征收纠纷仍是微乎其微。
3、信访。从性质而言，信访是一种非常规、替代性、补充性的纠纷解决机制，不同于国家鼓励的常规性纠纷解决机制。从权利救济的角度而言，信访属行政救济的一种。信访制度在农村土地征收纠纷解决方面发挥了一些特殊作用，化解了一些矛盾和纠纷。但是，近年来，土地信访数量仍居高不下，农民往往把信访看成优于其他行政救济，甚至司法救济的一种特殊途径，导致信访数量不断攀升，信访机构承受过重的社会责任，甚至出现所谓的“信访问题综合症”［4］。随着农民权利和法治意识的不断提高，信访制度遭遇了前所未有的尴尬和危机，引发了激烈，甚至何去何从的争论［5］。
(二) 司法救济机制
司法救济机制，指通过司法机关实现的权利救济，即利益冲突的当事人，利用“设计精巧、顺序推进、依据法治、且在某种程度上必然具有自由裁量特征并因此具备政策导向、造法过程的司法程序” ［6］，解决纠纷，救济权利。通过作为
司法救济手段的诉讼解决农村土地征收纠纷，是国家权力运行的结果。正如顾培东所说，“由国家权力而非冲突主体或其他第三人来解决社会冲突，是诉讼的本质特征所在。”［7］诉讼通过国家这个独立于当事人和利害关系人的这一媒介，用既定的法律规范，套用争议事实，最后得出具有强制力的惟一结论，它是国际上公认的最主要的纠纷解决方式。诉讼长久以来一直是法律运作的核心环节，其合理建构对于促进社会和谐、建设社会主义新农村至关重要。20 世纪80 年代末以来，我国开始推行以法院和检察院为主体的司法改革［8］。2005 年10 月26 日最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》，针对当前司法体制中存在的问题，全面部署，启动法院新一轮的全面改革，从而加强了诉讼在解决农村土地征收纠纷中的作用。
但是也应当看到，在农村，这种机制用于解决土地征收纠纷不具有完全的优势。对于农村社会，我们对待土地征收纠纷的解决，着眼点就必须是农村社会。从传统上看。正如马克思所说“一切已死的先辈们的传统，像梦魇一样纠缠着活人的头脑。”［9］ 在传统儒家文化的影响下，我国自古以来就有着“无讼”思想，《论语》中，子曰“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”诉讼被认为是一种消极的，扰乱和谐社会秩序的现象而受到鄙视。再加上土地征收又常常以一种公共利益的姿态出现，并被视为“国家行使主权的表现。”［10］在国家利益至上等价值观的主导下，我们常常强调先国后家、公而忘私，要求个人无条件地服从与牺牲。在这种文化和心理的影响下，农民对政府的土地征收行为常常保持一种服从和忍让的姿态，即使政府的土地征收行为有所不当，农民也常常是能忍则忍。因此加强诉讼在农村土地征收纠纷解决机制中的作用，必须审视传统对于诉讼这项制度的冲击和否定。
同时，从诉讼成本、效率及实效性上看，我国诉讼目前还存在诉讼成本过高、诉讼迟延、诉讼的实效性不足等问题，导致农民对诉讼的认同程度较低，农民为了寻求救济的途径，往往采取非法律的途径甚至闹事等违法的方式来捍卫自己合法的土地权益，而很少选择诉讼等公力救济途径。
二、我国农村土地征收纠纷解决机制的重构
基于对我国现行农村土地征收纠纷解决机制的分析，笔者认为，任何矛盾的解决都是分层次的，我们大致可以把农村土地征收纠纷解决机制划分为三个层次加一个补充，即调解位于第一层次，行政裁决和行政复议等准司法性制度位于第二层次，诉讼位于第三层次，信访作为补充。
(一) 坚持调解优先，力争把农村土地征收纠纷化解在萌芽状态
“瘦的和解胜过胖的诉讼”，这一西方著名法谚生动并十分幽默地说明调解与诉讼对于解决争议所起的作用以及在争议解决体系中的地位。我们应当充分发挥行政调解功能，坚持调解优先，构建大调解格局，加强调解在行政救济机制中的运用，着力把农村土地征收纠纷解决在萌芽状态。具体可从下面三方面入手:
1、应当正确看待农村征地纠纷处理的行政介入机制。强调该机制是以确保司法最终解决纠纷和有效控制行政权滥用为前提。行政权保障和实现公共利益和公共秩序的目标并不与保障公民的合法权益之间存在本质的冲突。行政机关介入处理征地纠纷同样也是现代行政的重要内容。
2、各级行政机关要增强运用和解、调解的办法解决农村土地征收纠纷的意识，强化政府行政调解职能。要加大对解决农村土地征收问题的行政调解力度，综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。要建立相关制度，实行行政调解行政领导负责制和岗位责任制，明确行政调解程序，明确责任部门的工作职能，明确工作岗位和工作职责。要按照“调解优先”和“谁主管、谁负责”的原则，发挥职能部门管理社会、化解矛盾的主导作用，积极采用事前协商、调解的方法解决纠纷，化解矛盾。
3、应当尝试改进关于行政调解效力方面的规定。对于农村土地征收纠纷等特定领域的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序公正性的基础上，直接赋予该调解协议等同于法院调解的效力，即允许其具有执行力。当事人一旦自愿在调解协议上签字盖章，承诺接受调解结果，则不得再反悔。否则，对方当事人可以向法院申请强制执行。
(二) 完善和重视行政救济机制在解决农村土地征收纠纷中的作用
通过行政途径解决土地征收纠纷，从现行立法体例来看，具有合法的依据，也是根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择。而且，农村土地征收纠纷主要因行政机关的行政管理行为而起，行政机关有义务先行处理行政纠纷，而不应当将自己引发的纠纷全部甩手给法院。应该说，用行政救济机制解决土地征收纠纷争议，不仅使行政系统内部有自我纠错的机会，也节省了司法资源，让法院有限的人力和财力得到更有效的使用，为更需要救济的争议提供了机会。今后主要是推进以下一些改革:
1、改革和完善行政裁决制度，大力推广征地补偿安置争议裁决制度
裁决制度作为一项具有自身特点的专门的纠纷解决制度，是其他解纷机制无法取代的，它在化解征地矛盾纠纷方面的作用更为突出。从我国在湖南、安徽、重庆等三省、市的实践来看，裁决制度确实取得了不小的成效。当前，全面推行征地补偿安置争议裁决制度，更好地发挥其在土地征收纠纷解决中的效用，尚需在配套制度、受案范围、机构组织等几个方面进行完善:
(1) 明确并适当扩张行政裁决的范围。在总结各省开展行政协调、裁决经验的基础上，进一步修订完善《土地管理法条例》确定的行政补偿标准争议协调和裁决制度，通过法律明确除了对征地补偿安置标准有异议可以申请裁决外，对被征土地的地类、等级、人均耕地面积的认定、前三年平均年产值的确定等有异议的，均可以依法申请裁决。而且，在确立裁决案件的受案范围时，可以明确: 征地补偿安置争议裁决主要是对补偿的费用进行裁决; 申请人应当是征地相对人或者利害关系人; 受理的应当主要是1999 年《土地管理法》实施后发生的征地案件。
(2) 成立专门性行政裁决机构。建立以相关社会团体、法律援助机构、社会志愿者等共同参与的工作机制，同时改革行政裁决人员的选任制度，设定相应的职业资格标准，要求从业人员须通过全国统一的职业资格考试，取得资格证书，并具有一定期限的从业经历才能执业，提高裁决人员的素质，以更好地增进行政裁决的公正性和公信度，吸引更多的纠纷通过行政救济途径解决。
(3) 强化行政裁决的程序保障，充分体现准司法性。行政裁决程序总体上应坚持行政性与司法性的结合，在便利、简易、高效的基础上，吸收一些司法性因素，提高裁决的效率和质量。
2、发挥行政复议化解农村土地征收纠纷中的主渠道作用，把征地纠纷解决在政府内部
(1) 理顺政府行政复议体制，在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。上下级复议委员会之间不是领导关系，而是业务指导关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，并采用一级制。对下级复议委员会作出的复议决定不服，应直接向法院提起诉讼。对侵害农民合法权益的征地行为，通过行政复议，该撤销的要坚决撤销，该变更的要坚决变更，该确认违法的要坚决确认违法，该赔偿的要坚决赔偿，克服各种形式的“官官相护”，决不能使行政复议演变为不讲法律、背弃原则的“维持会”。要把是否依法有效解决行政争议、化解矛盾，作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度。
(2) 探索建立行政复议和解、调解制度。对农村土地征收纠纷，要善于运用和解、调解等灵活多样的方式加以处理，不能简单地撤销或者维持。要积极为当事人自行和解创造条件，在查明事实、分清是非的基础上，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿的基础上，争取调解处理，增进当事人与行政机关之间的相互理解和信任。要通过依法办案、以法明理，努力做到“定纷止争、案结事了”，努力实现法律效果与社会效果的统一。
3、加强行政解决与诉讼的协调和有机衔接
我们在建构农村土地征收纠纷解决机制时，需要关注行政救济机制与司法救济机制之间的互动关系，只有通过它们之间各组成部分的相互联系、相互制约、相互作用，才能使得整个土地征收纠纷解决机制顺畅运作，实现整体大于部分之和的预期效果。
(1) 协调行政裁决与司法救济的关系。裁决制度作为解决征地补偿安置争议的专门机构，应当积极引导被征地的农村集体经济组织和农民通过裁决解决征地补偿安置争议。但是，对农村土地征收纠纷设立行政裁决前置制度时，应特别注意对当事人诉权的保护。要改变关于土地征收补偿标准争议一裁终局的不当认识和做法，明确规定被征收人不服裁决的，可根据争议性质分别提起民事诉讼或行政诉讼。对于解决行政争议的行政裁决，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。而对解决民事争议的行政裁决，则向法院提起民事诉讼。
(2) 协调行政复议与司法救济的关系。对农村土地征收纠纷，取消行政复议前置制度的规定，保障失地农民直接提起诉讼的权利。对失地农民选择行政复议的，应特别注意对失地农民诉权的保护。同时扩大行政诉讼受案范围，使所有农村土地征收纠纷行政复议案件都受制于司法审查。
(3) 协调行政裁决与行政复议等行政救济内部机制的关系。修改《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，改变裁决决定一经作出就具有终局的法律效力的做法，明确规定被征收人不服裁决的，有权向有关行政机关申请行政复议。
(三) 深化司法改革，进一步完善司法救济机制，确立法院在解决纠纷争议中的权威性和终局性
在纠纷解决制度体系中，各种制度都要充分发挥其作用，但是必须有一种最终的纠纷解决制度和一个负责最终解决纠纷的主体。这个最终的纠纷解决制度就是诉讼制度，相应地，负责最终解决纠纷的主体就是法院。如果没有法院作为最终解决纠纷的主体，任何组织和个人都可以对经过法院判决的事项进行处理，那么社会纠纷的解决将遥遥无期，任何纠纷都可能一拖再拖，久拖不决。只有让法院坐镇纠纷解决的最后一关，让法院的判决成为终局的决定，纠纷才有完结之日，正义才有实现之时。
目前，我国法律、法规关于土地征收的司法审查缺乏明确规定，实践中，法院不敢管、不想管、不愿管的现象普遍存在。这种局面十分不利于我国土地征收纠纷解决机制的建构。要以司法体制为中心解决土地征收纠纷，让法院成为最终解决纠纷的主体，就必须提升法院的地位，强化法院的权威，增强法院判决的权威性，最大限度地促进社会和谐。为此，必须做到以下几点:
1、扩大司法救济范围。为了能够切实发挥出司法机关在裁决社会纠纷、维护农民合法权益以及对政府行为实现有效监督的职能，目前应当加快完善诉讼制度的步伐，将公共利益的确认纠纷、补偿标准的确定纠纷，乃至征地补偿款项的分配纠纷，以及征地行为所依据的政府文件，均纳入司法审查范围，让所有法律纠纷都由法院来最终把关，使得当事人对行政机关作出的纠纷解决结果不服时，都有寻求法院救济的机会。
2、在土地征收普遍牵涉到地方政府重大利益的情况下，按照“任何人不得为自己案件法官”的法治理念，要着力推进司法体制改革，消除司法的体制性弊端，消除司法的等级化、行政化、商业化、地方化、非职业化和政治化，改革和完善审判组织与审判机构，摆脱法院在人、财、物等方面对地方政府的依赖，使司法真正地独立于行政，进而树立司法权威，促进公正司法，更加切实有效地保障失地农民的合法权益。
3、加强司法机关自身的建设，尽快建立起一支与法治社会相适应的、具有很高社会公信力的法官队伍。此外，还要不断完善司法制度和程序，推进司法的转型，提升司法解决纠纷的能力和司法服务的质量，降低诉讼成本，提高诉讼效率，提升司法救济的实效性，充分发挥诉讼对农村土地征收纠纷解决和促进社会主义新农村和谐的作用。
(四) 完善信访工作，建立畅通、有序的信访秩序，促使部分私力救济及非正式纠纷解决机制逐步纳入法制轨道
在中国现实的权力结构和制度背景下，在农村土地征收纠纷日益增多，群体性纠纷和事件频繁发生的状况下，信访制度作为疏导不满和避免冲突升级的发泄机制，担负着特殊而重要的功能，信访目前仍是( 甚至在相当长的时间内可能也是)我国土地征收纠纷解决的主要方式。因此，目前应从以下三个方面完善和加强信访制度，确实发挥信访制度在化解农村土地征收矛盾和纠纷中的作用:
1、改革与重建信访机构，政府各部门的信访功能应逐步减弱，逐渐过渡到由专门性的信访机构处理信访事务，使信访发展成为一种专门性的纠纷处理机制，同时提升信访的层级，最终将其改造成为一个准司法性的申诉机构。
2、进一步建立健全“分级负责、归口管理”的行政领导责任制、责任追究制度和绩效考核制度，明确各级政府和部门化解农村土地征收纠纷的责任，做到各司其职、各守其责、各尽其力。改革信访工作方式和工作制度，设置独立的信访机构，明确信访机构的权限，规定其拥有独立调查和处理信访事项的权力，构建程序信访、责任息访、依法处访的信访管理制度，进一步明确信访机构及其工作人员的法律责任，使信访工作纳入规范化的轨道。
3、加强土地信访与行政复议、行政裁决和诉讼等其他救济机制有机衔接。凡属于行政复议、行政裁决、诉讼案件受理范围的土地信访案件，要发挥信访分办、转办作用，说服当事人通过复议、裁决和诉讼的渠道解决，防止农村土地征收纠纷游离于法定渠道之外。要考虑将涉法的土地信访引导到法律程序之中，建立涉诉土地信访的终结机制，促进司法公正和司法独立，树立司法权威。同时要加强向上访的失地农民宣传行政复议、行政裁决和行政诉讼“定纷止争”的作用，引导当事人通过行政复议、行政裁决和诉讼的合法渠道反映诉求。对于已经受理并在办理中的裁决、复议、诉讼案件，信访人就同一事项提出信访请求的，有关部门应当书面告知信访人不予受理。
参考文献:
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［8］鉴于本文将司法救济界定为通过法院实现的权利救济，故对司法改革、完善司法救济机制的讨论仅从法院的视角出发。但需指出，检察机关对民众的权利救济也相当重要。
［9］马克思恩格斯选集( 第一卷) ［M］．人民出版社，1972: 603.［10］季金华、徐骏. 土地征收纠纷解决的法律机制［J］．金陵法律评论，2006，(2) .
