改革开放发端于农村土地制度层面, 但农村土地制度却成了农村诸多问题的重要根源之一。模糊的产权关系、混乱的管理制度以及众所周知的内部人控制问题均较20世纪90年代中后期的国有企业有过之而无不及, 因而有必要从控制权入手来讨论我国农地制度变迁相关问题。

　　一、问题的提出

所谓产权, 就是一种通过社会强制而实现的对于经济物品的多种用途进行选择的权利, 它最重要的特征就是排它性。财产权具有可分割性和可转让性的特征, 它可以实现两种有益的分离: ( 1)行使有关资源使用的决策权; ( 2)承担市场或交换价值实现的结果。前者被称“控制权”, 后者则被称为“所有权” (A lchian, 1965)。关于所有权的讨论已经很多, 这也不属于本文重点讨论的问题, 而对于控制权、特别是关于农村土地的控制权问题的研究, 显然没有得到应有的重视。

　　从字面上理解, 集体就是在一定范围内众多人口的一个集合, 集体所有制也就是通过“社会主义改造”而形成的劳动群众集体共同占有和支配生产资料的财产公有制度。农村集体对于土地的名义所有权自20世纪50 年代中期以来至今没有任何变化。尽管“大包干”后, 农民获得了土地承包经营权和剩余农产品部分处分权。随着改革的不断深入,这种??统分结合、双层经营??的土地制度的潜力似乎已消耗殆尽, 农民的土地权利经常遭到侵犯与剥夺,并引发了一系列社会经济问题。有鉴于此, 一些学者提出了包括土地私有化在内的各种改革方案, 试图解决农地制度问题。

　　从学理层面来说, 土地私有化是个值得认真考虑的问题, 但仅从私有化的角度去考虑还远远不够。

　　土改后形成的农民所有制也是土地私有制, 当时甚至允许土地买卖, 对于土地权利界定的比今天还清晰。但在随后的集体化运动中, 农民不仅失去了土地, 就连人身自由也受到了很大的限制。由此可见,在私有化之外还有一些深层问题。否则即便通过私有化再次实现了农民对于耕地的私人所有, 仍然无助于农民财产权利的维护。

　　农地集体产权机制既是国家对于乡村进行控制的重要载体, 也是国家对于农村实现控制的有效手段。应该承认, 必要的控制有助于解决外部性问题、节省交易成本、提高经济效率并克服机会主义对于经济活动的影响。在集体化运动中, 国家权力全面侵入农村, 实现了对于农村各方面甚至包括农民人身自由的完全控制。但这种完全控制是以压抑农村发展为代价的。在农村改革启动以后, 国家在下放控制权的同时也向乡村组织和乡村干部让度了部分农业剩余, 这使国家对农村的控制又具有了选择性控制的特点。从某种意义上讲, 农地制度的演化是国家与农民之间长期控制―反控制博弈的一个动态反映。在本文其余部分我们将讨论控制机制的形成、控制的后果以及基于控制权角度的农地制度改革思路。

二、集体化运动与全面控制的形成

革命时期, 农民对共产党人的支持并非无条件的。通过土地改革满足农民的土地诉求, 就成为共产党人的必然选择。通过土地改革, 农民获得了属于自己的土地。土地改革不但为农民免除了每年向地主缴纳的3500万吨地租, 也消灭了占人口7% 的地主向占人口15% 的城市人口稳定提供约占总产量20%的粮食的传统流通体制, 给粮食市场带来很大的压力, 这又成为集体化运动的重要诱因(温铁军, 2000)。

　　在土改基础上形成的土地制度是农民所有制,农民享有“雇工自由、买卖出租土地自由、借贷自由、经商与贸易自由”。通过交易, 农民甚至享有了对于土地的退出权。毫无疑问, 它是一种典型的私有制。但这种私有制是通过暴力革命重新分配原有产权的结果, 而非市场交易的结果, 因此土地改革的过程已经蕴涵了集体化的可能(周其仁, 1995)。在土地改革中, 国家拥有的暴力潜能在制度变迁中发挥了主导作用。建国后通过系统的组织建设, 执政党把自己的组织延伸到了每一个村庄, 从而不仅实现了对于乡村的严密控制, 也拥有了比以往任何政权都更为强大的动员能力。分散的农民既无法与这一强大的组织体系对抗, 也无法通过有效途径来表达自己的意见, 这就决定了他们以后在合作化和集体化中的命运。

　　重工业化进程启动以后, 面对粮食供应紧张的现实, 执政党的领袖们认为推行合作化、实行粮食统购统销也许是解决粮食问题、获取农业剩余的好办法(陈云, 1953) , 而基层组织体系又为合作化的推行提供了有力的组织保障。为推动合作化, 对于“四大自由”和“反冒进”进行了批判, 在粮食和其他农产品市场上通过统购统销对于农民的交易权利进行限制, 国家与农民的关系随之逐渐紧张起来。因此中央决定要教育和促进农民联合组织起来, 通过社会主义改造, 使农业从个体经济变为合作经济, 并期望以此来解决农产品供应问题。

　　在实现合作化的基础上, 1956年全国发起了“并社升级”运动, 在人民公社化浪潮中, 全国建成了23384个人民公社, 参社农户达到了12860万户。

　　人民公社既是经济合作组织, 又是国家基层政权, 在财政上实行财政包干制度, 可以通过“一平二调”无偿占有社会范围内的资源和劳动力。农民财产权利遭到全面剥夺, 人身自由也遭到了极大限制。

　　人民公社实行生产资料公有制, 取消了评工记分, 推行“按需分配”方式, 提倡“放开肚子吃饭, 鼓足干劲生产”， 普遍建立了以村为单位的食堂。

　　在人民公社制度下有“便车”可搭时, 偷懒就会成为社员的理性选择, 磨洋工、混工分、出工不出力等就成为普遍现象。农民对于人民公社既没有退出权, 也无权自由表达意见。他们之所以留在公社内,是因为他们别无选择, 只好以减少劳动数量、降低劳动质量等方式表达自己的不满。执政党不是从经济利益的角度去解决问题, 却试图通过“社会主义教育运动”来纠正个人的理性选择, 这反而使得农民对于经济自由的渴望更加强烈。“三自一包”与“四大自由”屡禁不止, 甚至得到了一些高层人士的认同。

　　人民公社时期, 国家通过对于农村实施严密的全面控制和工农产品剪刀差机制, 以较低的交易成本将农业剩余转化为国有工业的资本积累, 并建立起了门类齐全的工业体系, 其代价则是低下的经济效率和农村普遍的贫困。农民家庭平均每户拥有不超过500元的住房, 32. 09元的货币存款和不超过60斤的余粮, 此外还有数量微不足道的简单农具以及户均0. 5―― 0. 7亩的自留地, 原则上限于自给蔬菜和部分口粮。由于这一时期国家提供的工业品,从而使得农民对国家银行、信用社和集体负有可观的债务, 农民几乎成了无产者(温铁军, 2000)。安徽省肥西县山南公社小井庄个别年份人均口粮甚至82不到200斤, 农民处于极端贫困之中。

三、家庭承包经营制度下的选择性控制

(一)对于农村改革的回顾就措施而言, 20世纪70 年代末期的农村改革与50年代末至60年代的一些做法并无太大差别。

　　为反击“三自一包”、“四大自由”, 执政党曾在农村连续不断地搞了“整社”、“四清”、“社会主义教育”、“农业学大寨”等运动, 试图割去“资本主义尾巴”, 但这无助于解决效率低下问题。为弥补激励不足的缺陷, 所有社会主义国家都允许农户拥有一小块自留地, 自留地单产要比集体耕地高出5―7倍, 自留经济的高效率成为包产到户的一个重要参照系。

　　由于长期错误的政策, 20 世纪70年代末期中国农村已十分艰难。安徽淮河流域许多农民长年被迫在外逃荒。因此1978年12月当小岗村农民冒着生命危险将集体耕地承包到户, 搞大包干的时候, 包括邓小平在内的领导人从上面充分肯定就丝毫不让人感到奇怪了, 邓小平甚至称其为“农民的伟大创举”。改革伊始, 农民压抑长久的生产积极性得到了空前的激励, 从而导致了农业的高速增长, 1984年前后甚至出现了农产品收购和储藏的?? 仓容危机??。

　　家庭承包责任制在坚持土地集体所有的前提下, 把经营权承包给农户, 其产品在交纳国家税收和集体提留以后的剩余部分归自己, 用农民的话说就是“交够国家的, 留足集体的, 剩下全是自己的”。

　　国家放松对于农村的严密控制并以此换取稳定的税收和农民的政治支持(周其仁, 1995)。农民以保证对国家的上缴任务和承担对于土地的经营责任换得了土地的长期使用权, 从而部分实现了财产权利的回归, 包产到户带来了农业上的大丰收。大包干后的五、六年间, 农民生活也因此得到了极大的改善。

　　林毅夫的研究表明, 家庭承包责任制对于农业增长的贡献率为48. 6% ( Lin, 1992)。为鼓励农民增加投入, 1993年国家决定在原有耕地承包到期后, 再延长三十年不变。在这一进程中, 执政党的合法性又重新得到增强, 农民则获得了经济上的实惠。

　　尽管如此, 农民土地权利的残缺问题依然没有解决。20世纪80年代后期随着乡镇政府的建立,乡村干部队伍迅速膨胀。尤其是分税制改革之后,乡镇政府财政收支问题更加突出。由于缺乏财政支持, 乡镇只有向农民收取各种乱费, 农户与乡村干部的矛盾不断加深。不仅如此, 一些官员为了政绩, 借调整农业产业结构之名, 随意干涉农民的土地承包经营权, 并带来了严重的后果。

　　(二)农村家庭承包制的性质我国农地制度基本模式是集体产权基础上按人均分土地使用权, 它可以概括为土地承包期30年不变、“大稳定、小调整”、“增人不增地, 减人不减地”、允许农地使用权依法有偿转让、严格控制预留机动地、土地适度规模经营。这些表明国家试图将农户对集体土地的使用权长期化, 克服“用地”和“养地”。

之间的矛盾; 又试图在维护集体地权的前提下, 克服公共权力对于农民承包经营权的侵扰。从所有权和经营权分离来看, 我国农村的承包制类似于租佃制,但建立在集体地权基础上的家庭承包制又有着不同于租佃制的特点, 有学者将其称为“准租佃制 ”。

农村家庭承包责任制具有如下特点: ( 1) 从土地使用方式来说, 农民只能选择家庭承包责任制, 取得名义上属于自己的那份土地的使用权。合约内容是集体或政府设定的结果, 对于农户不是谈判的结果; ( 2)就合同而言, 不仅受到成员权的限制, 也很难避免政府干预。无论农户还是集体, 退出权都是不完整的。农户即使不愿继续承包, 也无法退出。

　　乡村干部虽然可以撕毁合约, 但他们无权开除集体成员, 从而也就无法解除与之签订的承包合同; ( 3)就风险配置方式而言, 发包方风险相对小得多, 风险几乎全部由农户承担; ( 4)就决策权限而言, 集体及乡村干部的决策权明显大于租佃制下的出租人。由于乡村集体及乡村干部的决策属于公共决策, 这也为政府通过乡村干部干预农户生产经营提供了条件, 从而增大了农业生产的不确定性。

　　因此所谓家庭承包责任制, 就是在农地集体产权的基础上, 农户凭借集体成员权获得农地使用权并受到国家严密控制的一种土地使用制度。由于家庭承包责任制的具体特征, 农民的土地权利因而经常受到侵害。这也决定了家庭承包制既使我国农业生产经历了高速发展, 又使之步入增长减速和起伏的阶段。

　　(三)农村改革前后控制方式的变化人民公社时期, 尽管集体在名义上拥有并使用土地, 但它们并没有权力决定如何使用。土地如何83使用以及怎样去劳动取决于国家计划并被置于国家控制之下。不仅如此, 国家还直接介入农产品的分配过程, 并通过“剪刀差”机制拿走了大部分农业剩余。农村改革启动后, 农民获得了更大的生产自主权, 在“交够国家和集体的”后, 对于怎样使用土地有了更大的选择权。但土地的转让权、继承权、出租权、交易权和抵押权依然受到很大限制。集体不能将土地所有权出售给其他集体或者企业或个人。与此同时, 国家仍可以划拨和低代价征用土地, 近年来由于补偿标准过低引发了多起群体性上访事件。

　　就国家对于农村的控制方式而言, 计划经济时期国家通过人民公社实现了对于农村全面的直接控制。伴随着农村改革的推进, 全面控制逐渐转变为国家对于某些领域的重点控制(如粮棉收购、计划生育); 直接控制转变为通过乡村组织和乡村干部实现的间接控制。国家要通过乡村组织实现对于农村的控制, 就不得不将部分农业剩余让渡给乡村组织和乡村干部。由于国家在落实任务时无法提供足够的资金, 乡镇要完成上级落实下来的任务又离不开乡村干部的支持和配合。而乡村干部以借完成上级交给的任务为名, 也有了侵占农户财产权利的动机。由于信息不对称、参与渠道不畅以及内部人控制问题, 农民对于乡村干部很难进行有效的监督, 乡村干部侵占农户利益的事情屡见不鲜。

　　人民公社时期, 国家可以通过划拨方式低成本地取得土地, 因而无须单独设定一套取得土地的制度。不仅如此, 国家征地以后还有可能将相关地区的居民转为商品粮户口, 农民在一定意义上甚至还会欢迎国家征地。而当农民取得了对于集体土地的承包经营权以后, 对于农民的土地权利进行限制, 造成产权残缺以获取级差地租, 就成为国家获取经济资源的一种有效手段。在财政吃紧的情况下, 通过“第二财政”获取土地出让金收入已经成为市县政府财政收入的重要源泉。与此同时, 大量耕地被占为他用, 这也是中国高地价和房价的一个制度性原因。

　　(四)国家控制的后果国家对于农村土地的严密控制看起来既能保证国家粮食安全, 又能确保国家低代价地获得建设用地, 似乎是一个很不错的制度安排。但事实上并非如此, 这是因为:

　　首先, 这种制度安排隐性成本很高。农民无法参与分享级差地租, 只有通过静坐、上访、抗议等来表达自己要求, 从而导致社会矛盾激化。著名三农研究专家于建嵘研究表明, 自农村税费改革后, 因农民土地权利问题而引发的相关问题已经成为危及社会稳定的主要问题。

　　其次, 人为制造的低价导致了土地资源的浪费。通过各种管制措施人为制造出来的土地低价, 导致了企业和开发商囤积乱占土地现象的大量出现, 从而导致了土地资源的无效利用和低效利用, 而出面清理无效低效使用土地的责任最终要落到地方政府头上。

　　再次, 这种制度不利于农民增收。土地的集体产权性质导致了农民被紧紧地束缚在土地上, 既无助于农业生产效率的提高, 也无助于农民收入的增加。广大农民工不得不长期来回奔波于城乡之间,这无论对于他们的经济承受能力, 还是对于他们的生活都会带来不利影响。为了不失去自己的土地权利, 他们将水稻改旱稻, 旱稻改小麦, 双季改单季, 甚至就连一些湖南、江西等粮食主产区也出现了农民抛荒现象。应该说明的是, 这种现象在废除农业税之后的今天仍然大量出现, 这不能不说是制度出了问题。

　　最后, 这种制度政治风险巨大。在家庭承包制下, 农村土地的控制权依然集中在国家、集体以及其代理人手里, 土地由政府或者集体代理人出面与开发商交易, 作为承包人的农户既无权过问, 也很少能得到土地交易的好处, 不法开发商与腐败政府官员勾结, 假借公共利益, 滥用公共权力征地, 致使土地增值收益落到腐败官员和不法商人手里, 而政府还要为此承担后果。全国各地因征地引发的农民和地方政府的冲突屡屡出现。

四、农地制度改革的方向与路径

无论从效率角度还是从公正角度来分析, 农地集体产权制度的确问题多多, 确需进一步完善。但截至目前学界对于农村土地制度的讨论大多集中在所有制层面, 或主张土地私有, 或主张土地国有或进一步完善农地集体产权制度。问题是在产权的界定、行使与保护中, 国家的作用不仅不能忽视, 甚至是举足轻重的。离开国家这一角色来讨论私有化、国有化或集体化, 显然是不够深入的。基于控制权视角, 笔者以为我国农地制度改革的方向应是:

　　首先, 应通过扩大农民参与来促成政府与农民84在农村土地问题上的良性互动。鉴于征地问题已成为农民反映最强烈的问题, 规范征用制度, 防止乡村干部对征地补偿费的截留克扣已成为当务之急。可考虑将农村土地的控制权逐步下放, 在征地过程中让农民参与到谈判进程中来。通过市场发现土地价格, 并以此给出征地补偿标准, 并将更大比例的征地补偿费给农民。在确保农户参与谈判过程的前提下, 政府也应积极促进土地市场的发育形成和公平交易秩序的形成。这样既有利于提高资源配置效率, 也有利于政府取得更多财政收入。

　　其次, 应赋予农民更为完整的土地权利。政府征用农民土地的行为与做法应被严格限制在公益事业范围, 并按照实际情况做出合理补偿, 以使得农民生活水平不因为征地而下降。企业对于土地的开发行为应由农村居民与开发商来谈。就当前来说, 完善的土地市场对于合理配置土地资源是必不可少的。但在农民土地权利残缺不全、公共权力被过度滥用的情况下, 政府应运用法律手段保护, 而不是破坏农民的土地权利。当外力侵犯农民自由选择土地用途的权利时, 国家要通过法律法规加以制止和惩处。惟其如此, 才能使得土地承包经营权得到最大限度的增值。

　　再次, 应通过市场提高农地资源配置效率。农村土地作为一种稀缺的经济资源, 其价格应通过市场来发现。《土地承包法》允许农户自由流转土地的使用权和承包权, 但土地流转毕竟只是土地市场化的萌芽, 农民是否种、种什么、种不种、种多少、种多久, 说到底是农民的私人决策行为。政府只有充分尊重这种私人决策权, 尊重农民对于农村土地的合法使用权利, 才能为土地资源使用效率的提高打下坚实的制度基础。

　　最后, 在土地使用方式改革上应充分尊重农民的自发选择。中国是个大国, 各地情况千差万别, 很难说有哪一种土地制度对于全国都是最好的。在特定制度环境下, 各种不同的产权形式, 包括承包制、租赁制、永佃制、股份合作制乃都是配置资源和风险的最佳方式。由国家自上而下地设定并强制执行某种土地制度, 既没有必要也不太现实, 更不符合农业自身生产经营的特点。国家对于农村土地控制权的行使应注意因地制宜, 切实保护农民的土地权力, 而不是搞一刀切, 人为去推广执行一套所谓适用于全国皆准的东西。

五、结论

基于控制权视角, 农地制度创新应注意通过扩大参与来促成政府与农民在农村土地问题上的良性互动, 赋予农民更完整的土地权利, 通过市场提高土地资源配置效率, 并在土地使用方式改革上尊重农民的自发选择。农村土地控制权的配置与行使问题对于农村土地制度改革也十分重要, 本文也可以为这一问题的研究提供必要的基础。

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