授信,本指商业银行业务的基本构成,包括发放贷款、担保、贸易融资等债务或者具有债务后果的信用方式。[1]
信用的授受是相对而言的,提供授信者为授信主体,接受授信者为受信主体。本文所指农地融资法律关系的授信主体指接受受信主体以农地为融资工具,并向其提供信用的金融机构。
农地融资法律关系的受信主体特指以农地为融资工具,接受授信主体提供信用的农民或农村经济组织。
一、农地融资授信主体在我国试点实践与地方立法中的现状
1.农地融资授信主体的界定农地是农地融资的担保工具,同时也是确定农地融资主体的构成要素。
农地的概念按照不同的标准可以进行不同的界定.首先,按照地域标准,指农村土地即非城市土地,包括农村土地、城市郊区的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源。其次,按照用途标准,指农用地,即直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等.我国实行土地用途管制制度,国家通过编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。再次,按照所有制标准,主要指集体所有的土地,包括除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有的农村和城市郊区的土地;属于集体所有的宅基地和自留地、自留山;以及法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产土地的使用权可以依照法律的规定转让。
现行立法对农地范围的界定虽比较宽泛,但实践中可供融资的农地及相关权益主要限于林地与林权、土地承包经营权、宅基地使用权等三大类。已出台的农地融资的地方性法规也主要是关于林权、土地承包经营权、宅基地使用权流转融资的规定。例如,山东省林权抵押贷款管理办法(试行)、四川省林权抵押贷款管理办法、河北省农村信用社林权抵押贷款管理办法(试行)、黑龙江省农村信用社集体或非公有制林权抵押贷款管理办法(试行)、辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法、成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)、湖州市农村合作金融机构农村土地承包经营权抵押贷款管理指导意见、重庆农村土地交易所管理暂行办法、上海市关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则(试行),等等。
故此,林地与林权、土地承包经营权、宅基地使用权的主体构成农地融资法律关系的受信主体。
虽然各试点地区的地方法规对农地融资特别是农地抵押贷款有较为具体的规定,但是,对于农地融资的授信主体的性质及其种类仍缺乏准确的规定。从已有的规定来看,有的限定为农村信用社或农村合作金融机构,例如,河北省农村信用社林权抵押贷款管理办法(试行)、黑龙江省农村信用社集体或非公有制林权抵押贷款管理办法(试行)和辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法;有的则泛指开展农地融资业务的金融机构,例如,山东省林权抵押贷款管理办法(试行),四川省林权抵押贷款管理办法,成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)。
农地融资关系中的授信主体的本质是民商事主体,享民商事主体的权利,承担民商事主体的义务及其风险。从宏观看,农地融资关系中的授信主体是我国金融体系中银行业金融机构,受银监会监管;从微观看,农地融资关系中的授信主体是农地融资合同的相对人,受到农地融资合同权利义务的约束。因此,一般意义的农地融资关系,农地作为融资担保工具,农地融资关系中的授信主体本质为资金流转的中介。
2.农地融资试点实践中的农地流转的中介由于我国物权法和担保法对农地流转的禁止性或限制性规定,而农地流转的实践通过试点的形式展开,使得农地融资法律关系主体的确定体现浓厚的政策导向与国家行政干预,农地融资主体不单纯作为资金流转的中介,更表现为受政府政策主导的农地流转的中介。
农地及农地权益流转通过试点进行,探索区域性的农村土地经营机构成为普遍的做法。实践中,以政府出面组织,把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及拆院并院之后的农民宅基地使用权分类整合,成为一种促进农地流转、推动农业产业化和规模化的有效途径。
这种机构在很多试点地区采用了农业资源经营合作社或者土地信用合作社的形式。
2008年12月,成都彭州市首家农业资源经营合作社磁峰镇皇城农业资源经营专业合作社正式挂牌运营,这是在成都农村土地产权制度改革基础上组建的从事土地权属存贷经营业务的村级集体经济组织。这种农业资源经营合作社,从事农地的零存整贷业务,就是最初由合作组织等根据地理位置、土地肥沃程度、升值潜力等,对农户的土地确定一个比较合理的储存价格;农户在自愿的基础上,将自己的土地定期存入农业资源经营合作社;农业资源经营合作社将农户存入的土地进行适当打包、整合或适度改造,在维持基本农业用途不变的前提下,贷给其他土地需求者,例如农业企业、种植、养殖大户等,土地需求者向农业资源经营合作社支付土地的储存价值、整理开发价值以及两者之和的同期贷款利息,农业资源经营合作社再把储存价值兑现给农户。农民形象地称农业资源经营合作社为土地银行。[2]
除了成都,其他省市也有类似试点,也被视为土地银行。例如,2006年5月18日成立的宁夏平罗县小店子土地信用合作社,也都采取相类似的运行模式。
2007年底,宁夏平罗县已成立了30个土地信用合作社。[3]
此外,浙江省绍兴县在县、镇、村三级分别设立了土地信托服务社,湖南浏阳成立的土地流转信托服务中心和服务站,被视为准土地银行。
3.农地融资授信主体在试点实践中存在的误区农地融资的本质是土地及不动产抵押融资,由于现行立法对农地流转的禁止性或限制性规定,而使农地融资具有特殊性。然而,试点实践中的农地融资存在一些误区。
第一,将农地流转中介等同于资金流转中介。
农业资源经营合作社或者土地信用合作社是农地流转试点实践中的典型形式,将其视为土地银行存在认识上的误区,从农地融资法律关系的视角,农业资源经营合作社并不属于农地融资授信主体的范畴。资金流转中介与农地流转中介,二者虽都是中介却具有不同的内涵与职能。
资金流转中介是具有较强专业性的金融服务,本质为民商事活动,为私法规范调整范畴。农地流转中介体现国家农村土地政策职能,由经济管理的公法规范所调整和影响。如果农地融资授信主体兼具农地流转和资金流转两种中介的职能,其未必有利于两种职能的有效发挥。实践中将农业资源经营合作社视为土地银行,实为将农地流转的中介混同于资金流转的中介。
第二,将农村土地经营机构视为土地银行。
农业资源经营合作社之所以被称为土地银行,主要因为其运行模式类似于银行类金融机构。它的具体运作模式为:农民自愿将零散的、小块的、产权界定清晰的土地承包经营权存入农业资源经营合作社,农业资源经营合作社按照一定的价格给付出让土地使用权的农民以租金(作为土地存款利息),然后农业资源经营合作社再将土地划块后转贷给愿意种植的农户或企业,同时向他们收取租金(作为土地贷款利息),种植农户或企业则按照规划和农业资源经营合作社的要求进行种植,农业资源经营合作社在此过程中充当媒介,并且赚取差额利息用于自身的再发展以及建立风险资金等。显然,农业资源经营合作社的业务并不同于农村金融机构。作为土地流转中介组织,它所进行的农地零存整贷业务只在表面上看来类似于商业银行的存贷款业务。而且,农业资源经营合作社的设立、变更及终止并不需要接受金融监管机构的审批,农业资源经营合作社的组建是由地方政府主导推动的,由村领导担任基层社的负责人,通过政府行政审批而设立。可见,农业资源经营合作社不是一般意义上的银行类金融机构,冠以银行是不合适的。
第三,由合作制的土地流转中介承担部分政府土地部门的职能。
从各地设立的类似于农业资源经营合作社的实践来看,它是农村土地流转改革过程中,由政府出面组织的,传导国家对土地流转的调节、控制的政策职能的组织,反映了国家对于促进农地流转,推动农业产业化和规模化的政策干预。然而,国家干预并未采取对农村所有土地进行征收和征用等公法调整的方式,而是通过允许农村集体土地使用权的流转,探索和尝试财产用益权有偿转让的私法调整的方式。
实践中,需要将某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及拆院并院之后的农民宅基地使用权分类整合零存整贷。或许这种零存整贷的运行采用合作制性质的农业资源经营合作社的方式是最贴近三农实际的,其本质也仅仅是土地流转的中介。而且,不可否认的是,农业资源经营合作社的零存整贷活动依然是国家对于农村土地政策干预的末端。一方面,国家仍然可以通过具有公法特征的价格指导对农地流转进行调节,通过专业的土地评估机构事先对土地面积、质量、类型以及期限内的租金利息进行公允的评价,承认土地的差异性,允许有不同的级差价格存在,建立合理的土地价格形成机制。既不因农户要价而影响土地流转的适度规模经营,也不因农户现金急需而低价存入或出租。而且,这种类似农业资源经营合作社的机构在部分地区还承担着土地的开发、整理、储备业务。另一方面,国家可以通过具有私法特征的标准化的土地租金合约对农地流转的进程进行规制,从而使其具备较强的可推广性。可见,农业资源经营合作社虽然是土地流转的中介机构,却具有极强的政策导向性和行政管理的特征。
由上可知,农业资源经营合作社或者土地信用合作社作为改革试点中的农地流转中介,其合作制性质与其承担的政策职能存在错位,具有合作制本质的农村经济组织自身应有独立的法律地位,其承担的行政职能扭曲了合作制的本质,当然,这也恰恰反映了改革过程中对于类似于农业资源经营合作社的机构的性质和宗旨在最初设计时的摇摆不定,是机构职能设定的错位。而且,将农地流转中介等同于资金流转中介或者土地银行,明显存在认识上的误区,从法律关系的视角来看,农业资源经营合作社并不属于农地融资授信主体的范畴。
二、农地融资授信主体的法律性质与特点
1.作为债权人和抵押权人的农地融资授信主体首先,农地融资授信主体是发放农地抵押贷款的银行类金融机构。
从宏观的金融体系和金融监管体系来看,不论采用银行或农村银行还是采取农村信用合作社方式,农地融资的授信主体均为普通的金融机构。农地融资法律关系中,农地融资授信主体是发放农地抵押贷款的金融机构。农地融资业务是典型的金融业务,农地融资是由贷款合同以及农地抵押合同共同构成。
农地融资的授信主体是农地抵押贷款合同的债权人,是接受以农地作为抵押物的抵押权人。抵押作为银行授信业务经常采用的担保方式,对于保障债权实现和债务的履行,增强受信主体的信用,预防和减少不必要的交易风险,具有重要的作用。我国商业银行法、银行业监督管理法、贷款通则对于抵押贷款业务的准入及经营实施严格监管。
其次,农地融资授信主体是具有贷款债权人和抵押权人二重性的金融机构。
在农地融资关系中,农地融资授信主体是作为贷款债权人和抵押权人的同一主体,但作为贷款债权人和抵押权人二重身份是有差异的。一方面,贷款债权人与农地抵押权人两者相互制约。农地抵押合同是附属于贷款主合同的从合同,抵押权在本质上是从属于主债权的他物权,抵押权的从属性强调的是抵押权不能脱离主债权而独立存在,但并不意味着抵押权不可以在主债权得到清偿以前发生消灭。事实上,在主债权没有清偿以前,也可以因为农地抵押权人抛弃抵押权等原因而导致抵押权消灭,但抵押权消灭并不影响主债权的存在。同时,农地抵押权是一种物权,必须法定化,但是农地抵押权必须通过当事人的约定才能产生,抵押权只有通过当事人的约定,并完成一定的公示要件才能设立。抵押权作为一种他物权,本身就具有期限限制,内在的本质要求它只能在一定期限内存在。[4]
另一方面,贷款债权人与农地抵押权人二者相互关联。农地融资授信主体作为债权人和抵押权人的风险具有关联性。债权人和抵押人订立抵押合同时,债权人愿意以低于债权数额的抵押物来保障自己的债权在将来得到实现,这完全是债权人的权利。债权人愿意接受多大价值的担保物来保障自己的债权,这完全是债权人选择的自由。
而且,尽管抵押权为物权,但抵押合同仍然可以适用合同法的合同自由原则,尊重当事人的自主、自愿,如果当事人约定了抵押期限,视为抵押权人接受了对抵押权的期限限制,抵押权人只能在该期限内实现抵押权。当事人自行约定抵押期限,并且在登记中做出了记载,实际上是限定抵押权的存续期限。
2.林地与林权的融资授信林地与林权的融资授信指借款人以其依法有权处分的林权作抵押物向银行业金融机构申请借款的行为。在抵押权存续期间,借款人不得转移和转让抵押林权,借款人到期不能偿还贷款本息,贷款人有权依法处理其抵押物。林地与林权的融资授信有如下特点:
第一,林地与林权的授信业务体现出较强的专业性和政策性。
虽然可供抵押的林权具有多样性,包括森林、林木的所有权、使用权,林地的使用权。但是林权抵押贷款的借款人具有特定性,限于从事合法生产经营活动的林权权利人,包括从事林业生产经营并依法取得林权证的公民、法人或其他组织。因此,林地与林权的融资授信局限于林业生产经营领域。一方面,授信业务具有较强的专业性。借款人应从事林业生产经营活动,符合国家产业规定,生产经营有效益、产品有市场,项目投资中,原则上应有不少于国家政策规定比例的自有资金;另一方面,授信业务具有一定的政策性,林权抵押贷款资金优先用于与林业发展相关的项目。对于符合条件的林权抵押贷款,利率应低于信用贷款利率;小额贷款和林农联保贷款利率原则上不超过中国人民银行规定的同期贷款基准利率的数额(通常为13倍)。符合国家规定条件的林业项目可以申请林权抵押贷款国家贴息。例如:林业龙头企业以公司带基地、基地连农户的经营形式,立足于当地林业资源开发、带动林区、沙区经济发展的种植业、养殖业以及林产品加工业贷款项目;农户和林业职工个人从事的营造林、林业资源开发和林产品加工贷款项目等等。
第二,林地与林权抵押担保具有较完整的保障与交易制度。
林权抵押贷款是商业性的担保贷款,可供抵押的林权包括森林、林木的所有权、使用权,林地的使用权。林木所有权和使用权抵押时,其所依托的林地使用权必须同时抵押,在抵押期间不得改变林地的属性和用途。立法明确规定了可以设定抵押的林权和不得设定抵押的林权的范围。
林权抵押贷款是商业性的担保贷款,贷款的额度取决于对抵押物的评估。实践中,如果借款人、抵押权人对林权抵押价值认定一致,可进行协议评估。如果价值认定有异议,应进行森林资源资产评估。如果抵押权人要求对拟抵押的森林、林木和林地资产价值进行评估的,借款人应聘请主管部门统一认定的评估机构、人员进行评估;或者聘请借款人与抵押权人共同认可的机构或组织进行评估。林权抵押价值的确认,须以评估机构出具的评估报告为准。抵押权人根据借款人提供的有关投资依据,原则上按评估价值60%以内确定贷款抵押率。生态公益林建设,荒山、荒沟、荒丘、荒滩绿化予以重点扶持,采取预期评估法,抵押率控制在40%至60%。贷款额度低于一定限额(通常为10万元)的可免评估。
实践中,由于林地与林权的融资授信的政策性,其抵押担保呈现多层次。其一,有条件的政府财政建立林业贷款财政风险补贴基金,完善社会担保业务体系。对以林权抵押贷款或林业贷款为主要反担保措施的担保公司,担保倍数可放大到10倍。其二,抵押权人要求借款人对抵押的林木提供保险时,借款人须根据抵押权人要求办理林木保险。林权保险条款中应约定该宗林权设作抵押时,保险赔偿由抵押权人优先受偿。其三,建立林业产权交易市场,抵押权人在林业产权交易市场处置抵押林权时,林业产权交易市场是必备的交易平台。
3.农村土地承包经营权的融资授信农村土地承包经营权的融资授信指借款人在不改变土地所有权性质、不转移农村土地占有和农业用途的条件下,将农村土地承包经营权作为抵押担保向金融机构申请贷款的行为。当借款人到期不履行债务时,抵押权人有权依法处置该农村土地承包经营权并用处置所得价款优先受偿。农村土地承包经营权的融资授信有如下特点:
第一,农村土地承包经营权的融资授信体现三农基本的融资活动。
农村土地承包经营权的借款人具有多样性,包括通过家庭承包方式取得农村土地承包经营权的农户,通过其他承包方式取得农村土地承包经营权的承包人,以及通过依法流转方式取得农村土地经营权的规模经营业主。农村土地承包经营权的融资体现了农业生产活动的基本融资需求,授信覆盖面广,满足三农不同层次的需求。
我国农村土地承包经营权抵押实行登记制度,登记部门为县农业行政主管部门。金融机构根据贷款合同、抵押合同及农村土地承包经营权抵押登记证发放贷款。农村土地承包经营权的价值可由抵押当事人协商确定,也可由抵押当事人认可的具有资质的评估机构评估确定。抵押物的价值不得低于县政府公布的同期、同地区、同类型农村土地承包经营权基准价格。对符合抵押登记条件的,登记机关应在抵押的农村土地承包经营权证或农村土地经营权证的变更登记栏内载明抵押登记的主要内容,向抵押权人颁发农村土地承包经营权抵押登记证,并在抵押合同上签注抵押登记证编号、日期,经办人签字,加盖公章。
第二,农村土地承包经营权的抵押担保较为单一。
在农地融资法律关系中,担保物权是单一的农村土地承包经营权。农村土地承包经营权抵押时,其地上附着物一并抵押,在抵押期间不得改变土地所有权的性质和农业用途。
抵押期限不得超过土地承包经营权的剩余使用年限。一方面,抵押人向金融机构提出贷款申请,应提供抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺;需第三方提供担保的,应出具第三方担保函等文件资料;借款人不能按期偿还贷款时,发包方同意处置抵押农村土地承包经营权的书面证明以及其他共有人同意抵押的书面证明。另一方面,当债务履行期届满抵押权人未受清偿的,抵押权人可与抵押人协商以抵押的农村土地承包经营权(农村土地经营权)再流转所得价款受偿,也可由当地集体经济组织或农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购;协商不成的,抵押当事人可根据合同约定,向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。抵押期内,抵押人参加农业保险的,保险条款中明确金融机构为该项保险的受益人。抵押期内,抵押人不得以任何理由中断或撤销保险。抵押权人接受已经保险的农村土地承包经营权抵押后,应书面告知承保机构。
4.宅基地使用权的融资授信宅基地使用权的融资授信是指农村宅基地使用权人将其农村宅基地使用权证、房屋权属证书作为抵押获得银行贷款,为发展农业生产或改善农民生活融通资金。农民可以通过在其享有的农村宅基地使用权上设定抵押,发挥权利的财产性价值。因此,抵押成为农村宅基地使用权的一种流转方式。
宅基地使用权的融资授信有如下特点:
第一,宅基地使用权的融资授信业务相对确定。
我国现有关于农村宅基地使用权的立法包括宪法、土地管理法、物权法、民法通则、担保法以及一些行政法规和部门规章。依据规定,农村宅基地使用权的主体范围仅限于农户,而不包括城镇居民。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,将不予批准。农村宅基地只能分配给本村村民,城镇居民不能得到农村购买宅基地和农民住宅。农民的住宅不得向城镇居民出售,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。
第二,宅基地使用权与房屋抵押的限定性。
现行立法将宅基地严格地用于保障农民的居住权利,不允许在农村宅基地使用权上设立抵押,因而制约了农民利用自身有限的财产资本进行融资的权利,忽视了农村宅基地使用权的用益物权性。在物权法出台之前,农户依法取得宅基地使用权,仅能够占有和使用宅基地,无权将农村宅基地使用权向本集体经济组织之外,按照出租、转让、抵押等方式进行流转,无权获取宅基地上产生的经济收益。物权法的颁布实施将农村宅基地使用权从建设用地使用权中独立出来,单独规定为用益物权的一种,形成了我国特有的用益物权形式,为维护农民的合法权益奠定了重要基础。依据民法理论,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法将享有占有、使用和收益的权利。因此,宅基地使用权人也应该对农民集体所有的宅基地享有占有、使用和收益的权利。
农村宅基地使用权和房屋所有权的变动,自物权变更登记完成时生效。宅基地使用权实际是房屋的基地,和房屋所有权是不可分割的。依据我国法律规定,土地抵押,房屋也要随着抵押。因处分抵押财产而取得农村宅基地使用权和地上建筑物的,应当办理变更登记。
三、农地融资授信主体的法律定位
1.农地融资授信主体的基本职能我国农地融资处在试点过程中,农地融资授信主体的法律性质和法律形式也在试点中探索。然而,土地金融制度在国外已有悠久历史,作为农地融资授信主体的土地银行有着明确的法律性质和确定的业务内容,值得我国完善农地融资法律制度时适度借鉴。
一般认为,土地银行发源于欧美国家,以发放较长期的土地抵押贷款为相对确定的业务内容。例如,德国的土地银行设立于1770年,当时目的是促进资金流入农村以振兴农业,解除高利贷对农业的盘剥。具体运作为:凡意欲用自己的土地作抵押而获得长期贷款的农民或地主联合起来组成合作社,将各自的土地交合作社作为抵押品,合作社以这些土地为保证发行土地债券,换取资金,供给社员使用。现在的德国土地银行则以贷款协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利和道路、平整耕地及造林为宗旨。又如,美国的土地银行成立于1916年,其主要业务是提供长期的农地抵押贷款。政府通过财政购买土地银行的股票来扶持其建立,目的是利用农户拥有的土地融通资金,为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务,且通过信贷活动,调节农业生产规模和发展方向,贯彻实施政府的农业政策,对农业实施有效控制,促进农业持续、健康发展。再如,印度的土地开发银行成立于1920年,其资金来源于中央银行和发行债券,以土地抵押的方式为农民提供5~10年或更长期限的长期贷款,从而使农民能够购买价值较高的农业设备、改良土壤、偿还旧贷款及赎回地主扣押的土地等。我国台湾的土地银行成立于1946年,成立之初,其经营目标是帮助农民摆脱高利贷的盘剥,重点发放农业短期贷款和水利建设贷款,这两项贷款占当时农业贷款总额的90%以上。随着土地银行的经营目标转变为服务于土地所有权改革,主要接受政府的委托办理补贴地价和征收地价业务。土地银行给农民发放了大量长期购地贷款,保证了公地放领、私有耕地放领与征收等土地产权改革的顺利进行。后来,土地银行的经营目标转向城市土地开发和在农村资助工业区、示范农场建设。土地银行转变为商业性的土地金融机构,但提供协助农户扩大农场规模购地、土地改良、农渔民置产及周转性贷款等土地及农业开发的资金仍是其非主导业务。[5]
可见,土地抵押和土地经营贷款是作为土地银行最基本的职能,土地银行兼具贷款债权人和土地抵押权人双重身份。
比较而言,在我国实践中创设的农业资源经营合作社虽然被视为土地银行,但并非真正意义的土地银行,农业资源经营合作社是为了促进土地流转而专门设立,并不从事土地抵押贷款业务,也未能承担土地银行的特定职能。农业资源经营合作社在我国农地流转试点实践中承担的是类似于农地调剂中心的职能,这种职能应由名副其实的机构承担并冠以合适的名称,显然,这类机构不属于农地融资授信主体的范畴。
2.农地融资授信主体法律形式的比较选择目前我国服务于三农的银行类金融机构主要有中国农业银行、农村商业银行、农村信用社、中国农业发展银行等,分别具有商业性金融机构、合作性金融机构和政策性金融机构的不同特质,但并非这三种类型的银行类金融机构都适合作为农地融资的授信主体。
第一,股份制金融机构作为农地融资授信主体。
伴随着我国国有银行市场化改革的步伐,我国四大商业银行逐步撤出了农村金融市场。工、农、中、建四大银行的县域网点数大幅减少,有的银行甚至直接退出了县域经济,导致农村金融机构覆盖率降低。过去以农村金融业务为主的中国农业银行历经国家专业银行、国有独资商业银行和国有控股商业银行等不同阶段,目前已整体改制为股份制商业银行。作为股份制商业银行致力于商业化运作,以盈利最大化为经营目标,按照盈利性、流动性、安全性的原则进行机构的整合及业务的优化,追求利润最大化,必然在服务三农的农村金融市场份额中所占比例逐步减少。由此,以股份制金融机构作为农地融资授信主体,既不符合农地融资授信主体业务的政策性特点,也不符合股份制金融机构的利益需求。
第二,合作制金融机构作为农地融资授信主体。
合作制金融机构本质是合作经济,是商品经济条件下劳动群众为改善自己的生产与生活条件,自愿入股联合,实行民主管理,获得服务和利益的一种特殊的经济形式。从世界范围来看,国际合作联盟在1995年提出了公认的合作组织的七项原则,其基本内容是:自愿和开放的社员原则;社员民主管理原则;社员经济参与原则;自主和自立的原则;教育、培训和信息原则;合作社间的合作原则;关心社区原则。
我国农村合作金融机构主要包括农村合作银行和农村信用合作社。农村合作银行是区域性的合作金融组织,由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成的股份合作制社区性地方金融机构,其主要任务是为农民、农业和农村经济发展提供金融服务。即使农村商业银行实行股份制,也不同于完全意义的商业金融,其宗旨仍是为三农服务,明确规定农村银行要有一定的支农比例。农村信用社则是由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。合作社的主体是一定区域内的农民和农村经济组织,基于相互了解、相互信任为基础。
合作社属于非营利法人,所谓非营利法人,包括传统分类的公益法人,以及介于营利法人与公益法人之间的中间状态的法人。作为自助性经济组织并对社员实行非营利原则的各种合作社,正是这样的中间状态的法人。[6]
我国农业基础还比较薄弱,农民、农村个体工商业者和农村合伙企业、村办企业等经济组织在经济中处于弱势,资金相对缺乏,组建互助合作组织、相互给予资金支持是非常有益的,因而,合作社组建源于自身需求。同时,合作社的宗旨是为社员(股东)服务,不以营利为目的。企业法人要以营利为目的,但合作金融机构虽然是企业法人,但其组建的基础是互助合作,其经营目的也必然是为社员服务,应尽量满足社员的需求,帮助社员解决单靠个人力量不能解决的经济问题,改善其经济状况。但合作社不以营利为目的,但也决非公益法人,可以无条件、无回报地支持社员。而且合作社存在的基础是社员间的互助合作,其特点是由社员出资,为社员服务,决定了它局限于一定的区域,受制于一定的规模。
可见,合作制金融机构虽然是最贴近三农授信主体,但合作制模式制约了农地融资授信主体作为抵押权人和贷款债权人的资金规模,不适合作为林地与林权、规模农业和大型现代农业的土地承包经营权融资授信主体,但作为农户土地承包经营权以及农村宅基地使用权的融资授信主体却是很合适的。
第三,政策性金融机构作为农地融资授信主体。
中国农业发展银行是我国唯一的政策性农业银行,具有相当确定的政策业务范围。主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策,以国家信用为基础,筹集资金,承担国家规定的农业政策性金融业务,代理财政支农资金的拨付,为农业和农村经济发展服务。
虽然农业发展银行有一套完善的传统农村组织体系,但主要从事粮棉油贷款,以及部分基础设施投资,而农地融资授信主体的金融业务则主要涉及土地流转和土地抵押相关的信贷业务,农业发展银行与农地融资授信主体在职能上以及具体业务操作上有较大不同;而且,农业发展银行体系在县以下没有网点,其业务不对个人。显然,由农业发展银行承担农地融资授信主体的职能不具有现实性与便利性。
从国外的经验来看,土地银行成立初期政府通过法律、资金、政策等方面的支持有重要的主导作用。例如,美国联邦土地银行的创办资金是由政府垫支,德国政府则是通过授予土地抵押信用合作社发行债券的权利以筹集信贷资金,印度土地开发银行的资金来源于中央银行和债券发行等。所以,在我国设立农地融资授信主体,可以借鉴国外土地银行的专业性和政策性定位。
3.农地融资授信主体的法律定位对农地融资授信主体的法律定位需揭示其法律特质,应从以下三方面予以考虑:
第一,农地融资授信主体不应承担类似于土地管理的行政职能。
试点实践中出现的承担着农地调剂职能、土地储备职能的土地信用社或者土地信托服务社不应作为农地融资法律关系的授信主体,例如,各地设立的县、镇、村三级土地信托服务社等。
土地储备是代表政府集中进行土地的征购、整理、储备、供应和开发进行管理,这是政府土地管理的职能,代表政府部门集中进行土地购入、开发、储备、供应等活动,应有专门机构履行这一职能。农地调剂也是农地流转的另一表现,可促进农地规模化,提高农地抵押价值。这一职能也应设立专门的农地调剂中心来承担。农地调剂中心应为政府农地管理机构或者下属机构,且不宜采取合作经济组织的形式。农地调剂的目的是实现农地存储的职能,执行土地资源的存贷业务,以调整农业种植业结构为目的,对土地进行余缺调剂,使其可以解决土地使用中的供求矛盾。农户把从集体承包来的农地自愿交给农地调剂中心,农地调剂中心再根据其农地的等级、位置、存地期限等因素确定存地利息,并发给农户存地凭证,农地的最终承包权仍属于农户,在承包期间农地调剂中心有最终处置权,可对农地进行整理、开发、投资,经过整理的农地可连成大块,再根据借地者的需求贷出土地,并向后者收取一定的农地使用费,存贷之间的差额构成农地调剂中心的收入。农地调剂中心把存贷机制引入农地经营,有利于农地流转和规模经营,有利于提高农民收入。同时,排解了农民从事非农经营的后顾之忧,农民随时可以离土离乡,同时,还保留最终承包权,可再将土地从农地调剂中心取回进行经营。
第三,农地融资授信主体不应等同于普通的商业性金融机构。
应综合考虑我国现阶段农村长期资金困难的现实,在当前及今后较长一段时期,强化政策性金融的作用,将农地融资的授信主体定位为政策性金融机构,即在国家政府的支持和鼓励下,以国家信用为基础、按照国家规定的范围和对象、以优惠的存贷利率或条件、直接或间接为贯彻国家农村土地流转政策而进行的特殊性的资金融通业务的金融中介机构。
农地融资授信主体是农地流转融资的创新形式,有着独特的运作机制。作为农地融资法律关系的授信主体选择政策性金融机构作为运行模式,不以利润最大化为宗旨,旨在推动农地市场的流转实现农业规模经营,最终实现农业现代化的目标。
第三,农地融资授信主体应定性为政策性或专业性农地抵押贷款金融机构。
农地融资的授信主体应定性为政策性或专业性农地抵押贷款金融机构,它在主体上是国家调控农地市场、促进农业劳动力的迁移、支持农业现代化的政策性金融机构;它在业务上是以农地使用权为抵押,向客户发放抵押贷款,同时也应为开发性金融机构,通过对农地的开发、整理、维护以及农业基础设施建设投资使农地增值从而取得增值性收益的专业性金融机构。
将农地融资授信主体应定性为政策性或专业性农地抵押贷款金融机构,其现实意义在于,能够最大限度地发挥抵押物的担保价值。采取集中登记制度将多重抵押予以公示,从而避免了多重抵押所发生的冲突和纠纷。在同一物之上,可以设立多个彼此之间并不矛盾的物权,不仅使抵押物的价值得到充分的利用,而且也为融资开辟更为广阔的渠道。重复抵押使抵押物的价值得到最充分的利用,可以使抵押物的担保价值得到最大程度的发挥,同时也强化了债权的效力。
将农地融资授信主体应定性为政策性或专业性农地抵押贷款金融机构,其长远意义在于,可集中整合现有土地,并将农地证券化,实现将农地财产变成可分割和流动的财物,扩大流通范围,广泛吸收社会资金。抵押权本身具有确定的经济价值,这是抵押权流通的基础。而抵押权的证券化使抵押权在形式上取得动产的特征,并可以使抵押权成为一项财产进入交换领域,最大限度地实现抵押权的价值,并可以广泛地开辟投资的渠道。[7]
一方面,有偿转让农地使用权在经济上得到了实现,农地使用权有了作为一般物权不可侵犯的神圣特征;另一方面,通过农地调剂中心直接与农地抵押贷款金融机构进行业务往来,有助于农地抵押贷款金融机构减少农地融资业务的调查成本和经营风险。
参考文献:
[1]李金泽.商业银行授信的法律规制研究兼论中华人民共和国商业银行法有关规定的局限性及完善[J].法商研究,2008,(02):106-116.
[2]陈家泽,周灵.成都探索土地银行[J].决策,2009,(09):44-45.
[3]谭亚勇.宁夏土地银行试验对构建中国农地金融制度的启示[J].经济研究导刊,2008,(13):55.
[4]王利明.抵押权若干问题的探讨[J].法学,2000,(11):22-41.
[5]周晓林,罗文斌.国外土地银行运作模式对我国农村改革的启示[J].农村经济,2009,(06):127-129.
[6]梁慧星.合作社的法人地位[A].民商法论丛:第26卷[C].香港金桥文化公司,2003.339-349.
[7]王利明.抵押权若干问题的探讨[J].法学,2000,(11):22-41.
