【摘要】随着我国经济的快速发展，农地征收已成为满足我国各类建设用地的主要途径。从我国八省市失地农民家庭的调查来看，目前我国被征收的农用地主要是耕地且多数家庭的农用地在2000年以后被频繁征收；在农地征收过程中存在着基本权益难以保障、征地补偿不尽如人意、征地政策认同度低等突出问题。解决好这些问题，发展理念以“新”换“旧”是根本，农地产权由“虚”变“实”是关键，征地政策从“偏”到“正”是核心。
【关键词】农地征收，失地农民，基本权益，征地补偿，农地产权
一、调查内容及基本情
为了全面而深入地了解失地农民农地被征及其补偿、安置情况，并为改善失地农民生计状况提供决策依据，课题组于2007 年底至2008 年初在浙江、福建、江苏、江西、安徽、河南、重庆、陕西八个省（直辖市） 抽取了100 户失地农民家庭进行了结构式的深度访谈。结构式的调查问卷主要设置了失地农民知晓征地相关信息、参与征地、被征意愿、政策认同情况；失地农民对补偿标准的满意度及对农地征收存在主要问题的看法；政府征地补偿款的到位情况及其安置方式等等。另外，还设置了了解失地农民家庭基本情况的内容，其主要目的是了解失地农民家庭的失地程度、失地类型、失地数量、补偿数额、家庭类型、人口数量、男女比例、年龄结构、文化程度、就业状况等。访问结束后，经课题组甄别，共获取79 份有效问卷。这79 份有效问卷均是课题组访问户主而获取的。在这79 户失地农民家庭中，共有314 位家庭成员，其人均年龄为34 岁，年龄最大的为82 岁，其中男性152 人，占48.4%，女性162人，占51.6%。完全失地的家庭占40.5%，部分失地的家庭占59.5%。另外，在这79 户失地农民家庭中，被征收的农用地主要是耕地且多数家庭的农用地在2000 年之后被征并被频繁征收。在各类农用地中，耕地的被征收面积最多、被征收率最高。另外，失地农民的林地或山地也被征收了不少。
二、我国农地征收存在的突出问题
调查表明，当前我国农地征收中存在很多突出问题，失地农民反映强烈，大多数人表现出不满情绪和怨气。根据现场观察判断和调查数据分析，课题组认为，我国农地征收存在的突出问题表现在以下三个方面：
（一）基本权益难以保障。失地农民因对征地的相关信息知晓较少，知情权难以得到保障。调查表明，失地农民被征收的土地多为工商业、房地产等城市经营性用地，其次是道路、学校、企业等乡镇建设用地和国家投资的交通设施用地。但实际上只有58.2%的失地农民了解土地征收的目的。在土地征收过程中，失地农民对土地法律法规和其他相关的土地政策知之甚少。调查表明，没有失地农民认为自己和家人对《土地管理法》及相关政策中关于征地条款很了解，认为“知道一些”的只占13.9%，而认为“不是很清楚”和“没听说过”的分别占45.6%和40.5%。另外，在征地前有67.1%的失地农民没有看到过主管部门发布的征地公告，有60.8%的失地农民不能准确地知道征地单位给予的补偿标准，有94.9%的失地农民认为征地补偿方案没有事先听取自己的意见。在对征地公告的看法上，只有6.3%的失地农民认为其清楚说明了征地目的和实施方案，而大部分失地农民的看法则是“走形式”、“让农民办手续的通知书”、“比较含糊，作用不大”。在调查中了解到，有73.4%的失地农民确认村集体没有公布土地补偿费的收入状况，有74.7%的失地农民确认村集体没有公布土地补偿费的支出状况，有70.9%和50.5%的失地农民不知道“补偿的具体依据”和“土地补偿金中村集体所得部分的用途”。调查还表明，有58.2%的失地农民认为对自己所在的村是否有“村级留用征地补偿安置费”“不太清楚”，而能确定“有”和“没有”的分别占26.6%和15.2%。另外，虽然有部分失地农民能确定自己所在的村有“村级留用征地补偿安置费”，但大多数人并不知道该项费用的具体用途，因此不少失地农民只有“猜测”这笔“糊涂账”和村干部的“腐败”有关。
在征地过程中，失地农民的参与权难以得到保障。调查表明，59.5%的失地农民认为自家的土地是政府强制征收的，32.9%的失地农民认为自家的土地是通过政府出面协商被征收的，只有1.3%的失地农民认为自家的土地是直接与征地单位协商之后被征收的，另有6.3%的失地农民认为自家的土地是通过“其他”方式被征收的。在问及“补偿标准是怎样确定的”这个问题时，回答补偿标准“是上面征求意见后确定的”占3.8%，回答“是村民讨论后确定的”占2.5%，回答“是村里直接定的”占16.5%，回答“是政府直接定的”占72.2%，回答“是其他方式”的占5.1%。以上数据表明，失地农民在征地过程中参与不足，比较被动。
综上所述，在农地征收过程中，作为失地农民基本权益的知情权和参与权难以得到保障。由于失地农民的知情权和参与权得不到保障，因此其表达权和监督权也就无法实现。
（二）征地补偿不尽如人意。少数失地农民仍未领到征地补偿款，多数失地农民对补偿标准不满意。在被访问的失地农民中，土地补偿款全部到位的占50.6%，大部分到位的占31.6%，少部分到位的占13.9%，根本没有到位的占3.8%。在获得土地补偿款后，失地农民主要将其用于日常的“吃穿开销”和“修建、购买或装修房屋”。由于“吃穿开销”和“修建、购买或装修房屋”费用较高，大多数失地农民认为其得到的征地补偿款很快就会用完，其长远生计难以维持。调查表明，只有1.3%的失地农民认为获得的征地补偿款能满足现在和今后的生计需要，另外，认为征地补偿款能满足今后的生计需要，但不能满足现在的生计需要也只占1.3%，而认为征地补偿款能满足现在的生计需要，但不能满足今后的生计需要的占43.0%，认为征地补偿款既不能满足现在的生计需要，也不能满足今后的生计需要的占54.4%。失地农民在回答“每亩土地的补偿金为多少才能满足您家长远（20 年以上）的生计需要”时，认为1～5 万的仅占6.3%，5～10 万的占25.3%，10～15 万的占19.0%，15～20 万的占27.8%，20 万元以上的占21.5%。可见，绝大多数失地农民对每亩土地的补偿标准的预期在5 万元以上，但实际上大多数失地农民的土地是按低于2 万元一亩来补偿的。调查显示，对于目前的征地补偿标准，没有失地农民认为“非常满意”，认为“比较满意”的只占2.5%，认为“满意”的占7.6%，认为“不太满意”的占38.0%，认为“很不满意”的占51.9%。
因失地农民受偿期望较高，但实际上得到的补偿太低且担心今后生活无保障等原因，大部分失地农民不情愿土地被征收。在补偿方式上，75.9%的失地农民希望政府采取货币补偿和非货币补偿相结合的补偿方式，而希望政府只采取货币补偿这种单一方式的失地农民只占24.1%，没有失地农民希望政府只采取“非货币补偿”。同时调查还表明，82.3%的失地农民不愿意自家的土地被征收。在“不愿意”的原因调查中，回答因为“补偿太低”而不愿意被征收的人次占66.2%，因为“今后生活无保障”而不愿意被征收的人次占61.5%，因为“土地还会增值”而不愿意被征收的人次占36.9%，因为“很难找到非农工作”而不愿意被征收的人次占21.5%，因为“耕地太少”而不愿意被征收的人次占18.5%，因为“其他原因”而不愿意被征收的人次占1.5%。
（三）征地政策认同度低。由于安置方式单一、存在问题严重、负面影响较多，失地农民对农地征收的政策认同度较低。调查表明，政府钟情于货币安置，但失地农民最渴望社保安置。在对“土地被征后，当地政府采取了哪些安置政策”这个问题的回答上，有93.6%的失地农民回答政府采取了“货币安置”的方式，有9%的失地农民回答政府采取了“就业安置”的方式，有1.3%的失地农民回答政府采取了“入股安置”的方式，有23.1%的失地农民回答政府采取了“留地安置”的方式，有15.4%的失地农民回答政府采取了“社保安置”的方式。以上安置方式按失地农民的喜好程度依次为社保安置、货币安置、就业安置、留地安置和入股安置，但实际上，大部分失地农民得到的是单一的货币安置。
调查表明，在征地过程中存在诸多损害失地农民切身利益的问题。在征地补偿过程中，失地农民认为损害其自身利益的主要问题为：征地补偿标准偏低、征地补偿标准混乱、征地补偿不能及时落实、政府“低征高卖”、干部贪污腐败、未经村民同意将补偿款拿去经营投资、征地补偿中村集体提留太多等。这些问题按严重程度排在前三位的依次为：征地补偿标准偏低、政府“低征高卖”和干部贪污腐败。调查表明，失去土地对失地农民的生活造成多方面的负面影响。在问及“失地在哪些方面对您的生活造成了影响”这一问题时，按答题次数占受访人数的比例从高到低依次为：就业失去了门路（占46.2%）、生活水平下降（占44.9%）、邻里交往变少（占21.8%）、无影响（占12.8%）、社会关系受到影响（占5.1%）、生活状况变得越来越好（占3.8%）。
鉴于以上原因，失地农民对国家农地征收政策认同度较低。调查表明，失地农民在对农地征收政策的看法上，认为政策“很好”的占1.3%，认为“比较好”的占5.1%，认为“一般”的占29.1%，认为“不太好”的占31.6%，认为“很不好”的占32.9%。
三、解决我国农地征收突出问题的政策建议
要从根本上解决我国农地征收中存在的突出问题，需要从公共政策的纵向空间层次进行科学合理的政策设计。首先要设计正确的元政策，即要树立一个全新的正确的发展理念；其次要设计完善的基本政策，如修改现行的土地管理法，真正使农地产权由“虚”变“实”；再次，要设计理性的具体政策，即“摆正”征地的具体政策的位置。具体而言，要从发展理念、农地产权、征地政策这三个方面入手。
（一）发展理念以“新”换“旧”是根本。在城市化进程中，由于缺少新的发展理念如科学发展观的指导，不少地方政府及其官员受地方利益、部门利益甚至是个人利益的驱使，唯GDP 是从，以“土地财政”为尊，违规甚至违法征收农民的土地，结果导致了大量“种田无地、就业无岗、社保无份”的失地农民，产生了一系列政治、经济和社会问题。传统的发展理念是事本主义的，似乎发展不是为了人，反而是人为了发展；片面强调人在发展过程中的工具作用，很少关注发展成果对人的意义；片面强调人的义务、责任和奉献，而不以实现人的权利、利益和价值为中心。在这种传统发展理念的“指导”下，其结果是失地农民的基本权利遭到践踏、根本利益受到损害、可持续生计成为泡影。由此可见，传统的发展理念即非科学发展观误导了不少地方政府的政策行为，因此必须对传统的发展理念进行大胆的创新，即在科学发展观的指导下，彻底摒弃畸形的政绩观，创立正确的政绩观，彻底摒弃随意的管制观，创立规范的服务观。具体而言，作为规范和指导政府政策行为的发展理念要实现以“新”换“旧”：从物本位转变为人本位，从政府本位转变为社会本位，从官本位转变为民本位，从权力本位转变为责任本位，从传统的管制本位转变为现代的服务本位，从而真正实现“善治”。发展理念实际上属于“元政策”，即政策的政策，其实际上是指导和规范政府政策行为的一种战略性的思路，而思路往往决定出路。用什么样的发展理念即元政策来指导和规范政府的政策行为，决定了解决农地征收后失地农民可持续生计问题的根本出路。
（二）农地产权由“虚”变“实”是关键。要维护失地农民的基本权益，提高征地补偿并使其认同征地政策，关键的办法就是使农地产权由“虚”变“实”。农地产权之“虚”，主要是产权主体即“农村集体”的所有权被虚置。农村土地集体所有制的创建是对土地国家所有和农民个人私有的一种折衷，但这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成为一个完备而坚定的主体，但实践证明这种假设不能够成立。〔1〕“集体”是由特定成员依据某种原则组成的相对稳定的团体，集体所有权是由这种团体整体对财产享有的全面支配权。我国现行农村土地集体所有权中，由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位，这是我国农村中出现侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。〔2〕有学者认为，我国农村集体土地所有权虚置现象之所以存在，主要有三个方面的原因：一是法定权利主体的多级性和不确定性；二是所有权与使用权权能的相互替换；三是国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。〔3〕由于农地产权被虚置，“农村集体”实际上是一个相当抽象、没有具体组织形态和法律人格的集合群体，每个农民尽管是集体成员之一，但却没有确定个人份额的所有权。这种制度安排实际上是国家对农村集体土地所有权的一种限制，这种限制虽有必要，但却导致这样一种结果：农民只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。这样，在征地过程中，农民实际上就失去了与代表国家行使权力的政府的平等话语权，这种平等话语权的丧失，才是造成失地农民权益贫困的关键因素。因此，要真正解决我国农地征收中存在的突出问题，通过修改土地管理法等相关法律及制定相应的具体政策使农地产权由“虚”变“实”才是关键。具体而言，可以考虑从以下几个方面对农地产权加以“实化”：第一，依法明确乡镇和村集体组织等作为农村集体土地所有权代理人的身份，搞清“委托―代理”关系，避免将其作为所有权主体而行使相关权利；第二，明确和保护农民作为集体成员的相应权利，并以此为基础建立起保护农民权利的意思形成和表示机制；第三，依法规范政府的征地行为，防止在征地过程中出现有关政府官员依靠手中的权力设租寻租、以权谋私、贪污腐败和侵害农民权益的行为。〔4〕
（三）征地政策从“偏”到“正”是核心。由于受到不正确、不科学的政绩观的影响，不少地方政府制定的农地征收政策实际上是偏向地方政府和用地单位的，失地农民在征地过程中利益严重受损，受到了极其不公正的待遇，因此，当前失地农民对农地征收政策认同度低也是在情理之中的。课题组认为，要解决当前我国农地征收中的突出问题，征地政策的设计从“偏”到“正”是核心，即“摆正”征地政策的位置，使其做到不偏不倚，既对政府和用地单位发展经济有利，又能使失地农民的生计可持续。具体而言，就是要从以下三个方面入手：
一是要推动政府创新。政府在推动城市化的进程中，必然要征用农村集体土地，而农村集体土地的征用，又必然会产生大量的失地农民，这些失地农民未来生计如何解决，是政府无法回避的问题，但现有的土地产权制度、土地征用补偿政策和传统的城乡二元经济社会结构又在一定程度上制约了失地农民可持续生计问题的解决。这就要求作为公共产品和公共服务的主要供给者―――政府要在现有的体制内推动制度创新并在现有的体制内创造制度创新的最大空间：既能使失地农民顺利转化成真正的市民，又能为城市经济发展注入新的活力；既能化解失地农民和政府及用地单位的矛盾，又能破解城乡二元经济社会结构，实现城乡一体化。
二是征地政策要立足长远。解决失地农民可持续生计问题要有长远眼光。在征地前，地方政府和用地单位就要对预征地区失地农民的未来生计做好长远规划，确保其失地后生活水平不下降，长远生计有保障。征地后，也不能“一补了之”，而要在解决失地农民生存问题的基础上考虑其长远发展的问题。作为政府，应该按服务型政府的理念为失地农民的长远发展提供优质服务，如为失地农民提供发展资本、发展机会、发展平台、发展空间和发展思路等，使失地农民生活有改善、政治有进步、文化有提高、能力有增强。
三是要确保失地农民得到妥善安置。妥善安置失地农民是解决失地农民可持续生计问题的基本要求，也是征地政策从“偏”到“正”的具体体现。当前，我国失地农民尤其是中西部地区的失地农民的征地补偿普遍偏低，因此，提高征地补偿是广大失地农民的共同呼声。〔5〕课题组认为，我国的征地补偿应该与市场经济接轨，按土地市场价或接近土地市场价补偿失地农民是比较合理的做法，但单一的货币补偿难以使失地农民的生计可持续，因此，应该在提高征地补偿标准的基础上多管齐下，采取多种安置方式，确保失地农民得到妥善安置。课题组认为，就业安置是解决失地农民可持续生计问题的根本出路，社保安置是解决失地农民可持续生计问题的最低要求，留地安置是解决失地农民可持续生计问题的可靠保障，入股安置是解决失地农民可持续生计问题的新型模式。
参考文献：
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