土地是农民生存的前提和保障，征收农村土地对农民而言，影响巨大。“三农”问题是关系我国经济发展和社会稳定的大事，而“三农”问题的关键是农民，如果农民的合法权益受到侵害，“三农”问题就没有解决好。所以如何完善、健全农村土地征收补偿制度，让失地农民生活有保障，意义深远。

一、现行有关土地征收补偿的法律法规的特点

1.立法层次分明：既有全国人大、人大常委会制定的法律，如宪法、土地管理法、土地管理法实施条例；国务院制定的办法、决定，如深化改革严格土地管理的决定、完善征地补偿安置制度的指导意见；还有国土资源部制定的部门规章征用土地公告办法、国土资源听证办法，地方政府制定的地方法规等，各省根据自己的情况，也制定了土地征收补偿的地方性法规。

2.内容丰富：涵盖了土地征收补偿的含义、范围、种类、程序等内容。土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其他民事主体土地所有权的行为。由于城市化进程的加快和社会经济飞速发展的需要，土地征收的范围逐渐扩大到农村，农村土地对于农民而言意义重大，为了保障被征地农民在征地过程中的合法权益和解决农民失地后的长期生存问题，国家建立了农村土地征收补偿制度。

如2004 年《宪法修正案》第21 条明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。

程序方面的内容：在征地补偿过程中，相关法律规定了公告和听证程序，如《土地管理法》第48 条规定，征地补偿安置方案确定后，进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

虽然我国对农村土地征收补偿的立法非常多，但在土地补偿费和安置补偿费的种类、标准、补偿数额等方面还存在诸多问题。

二、我国现行农村土地征收补偿立法存在的问题

（一）土地补偿标准不尽合理

《土地管理法》第47 条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 倍~10 倍，安置补助费为该耕地被征用前3 年平均年产值的4 倍~6 倍，地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。此种补偿机制基本上延用了计划经济时代的做法，明显不合理。

1.土地征收补偿采取按土地原用途补偿的标准，而不是采取市场价值标准来进行补偿。土地的价格很大程度上与被征收土地所处的区位、区域经济发展以及基础设施条件等紧密相关，却与土地原用途的关联性并不明显。在城市化发展过程中，农村的耕地被政府征收，以耕地的原用途对农民或农村集体经济组织进行补偿，再由政府以土地的市场价值出让用作经济建设，土地征收与土地出让之间的差价由政府取得。从而土地征收权成为地方政府获利的工具，不仅对失地农民显失公平，也不符合国家征收权的宗旨。这也是土地征收中腐败问题的制度根源。

2.在计算补偿费时，基本是按传统的粮食经济作物前3年平均年产值的倍数来计算。由于我国农业生产力发展不均匀，广大中西部地区相对落后，一年的粮食收入仅仅能解决温饱问题，在农闲时要靠外出打工所得才能用于改善生活。而国家对土地实行征收后，以耕地年产值的6 倍~10 倍进行补偿，而失地农民用这些钱去购买粮食等日常生活资料成本加大，再加上经济发展和物价上涨的因素，农民所得的补偿费根本无法满足农民今后生活的需要。而我国土地承包经营权法律规定一般为30 年，而且承包期限到了以后，如果没有其他法定原因，可以继续承包。所以以廉价的补偿买断农户对农地30 年的使用权，同时也未考虑土地增值的因素，不利于对农民权益的保护。

为了解决当前存在的补偿标准偏低、执行中随意性较大等问题，各地制定了一些地方性法规加以补充，例如山西制定了《山西统一征地补偿计算标准》提高了补偿倍数，但仍以《土地管理法》及其《实施细则》规定的补偿标准为依据，无法从根本上解决农民实际的问题。

（二）安置补助费偏低，安置方式单一

在市场经济条件下，我国目前的征地补偿安置方式主要以一次性的货币补偿为主。但此种方式单一，安置补助费偏低，不能为失地失业的农民提供充分的补偿和生活保障。

《土地管理法》规定，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3 年平均年产值的4 倍~6 倍。

2004 年国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提高了倍数，但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3 年平均年产值的15 倍或给予其他方式的补贴。这一规定仍没有彻底消除征地补偿中的不合理状况，补偿金明显偏低。农民承包土地的期限是30 年，如果土地被征收，农民在30 年土地承包期内会有农作物的预期收益、相应的转包、租赁、抵押等权益损失。同时，失地农民的择业成本会提高，从事新职业之后农民会遇到新的失业风险，对这些问题在当时制定法律时都没有给予考虑。在《物权法》第条规定，社会保障不降低农民生活水平的规定。但需要在《土地管理法》等相关法律中予以细化。

（三）征地补偿程序不完善、欠缺司法救济渠道

在征地补偿过程中，相关法律虽然规定了公告和听证程序，如《土地管理法》第48 条规定，征地补偿安置方案确定后，进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种明显属于事后听证，忽略农民的知情权和参与权，使公告环节及听取被征地农村集体经济组织和农民意见的工作十分不规范，往往流于形式，在征地补偿中，公告是出现问题最多的环节之一。如果农民对征地的认定、补偿费的确定和劳动力的安置等有不同的意见，农民的发言权是微乎其微的。因为《土地管理法实施条例》第25 条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”也就是说，补偿安置方案公告之后，农民即使有意见，农民的生活出路没有解决，都可以先征地。这种“先斩后奏”的做法实质上无视农民的合法权益。

事后，农民可采用的救济途径也并不畅通。如《土地管理法实施条例》第25 条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”在这一规定中，作为土地征收一方的政府往往既是征地的决策者又是土地争议的裁决者，很难保证争议的公平、公正解决。此外，土地征收补偿的司法救济程序基本上处于缺位状态，难以保障农民维护自己的合法权益。

三、完善现行农村土地征收补偿制度的措施

（一）按照市场经济规律要求，完善农村土地征收补偿标准

现行农村土地征收以原用途和产值为补偿标准，成为补偿制度中一个突出的问题。因此，要尽快确立以土地的公开市场价格为依据的征地补偿标准，才能保障被征地农民的合法权益，符合我国市场经济发展的需要。因此，一方面要改变以土地原有用途为基础的补偿标准，按照征地后土地新用途的市场价格测算补偿费。另一方面，取消以产值作为征收补偿标准的规定，按照市场价值提高补偿标准。在实施土地征收时，使被征地的农民获得一个与土地等价值和等效用的补偿。它包括土地的增值部分，以及被征地农民因失去土地而引起的生存成本的增加，如丧失土地资源升值收益成本、居住成本、就业风险成本、社会保障成本、迁移成本和获取对称信息成本等。从而增加农村土地的征收成本，遏止各级政府“以地生财”滥占农村耕地的现象。

（二）明确安置补助费的具体内容并提高相应补偿标准

在我国，土地仍是大多数农民最基本的“生存资料”。在大多数地区，土地可以为农民提供就业和生存保障。那么，对失地农民的安置补助费必须足以弥补原农村土地的生存保障功能和就业功能，才可能实现失地农民原有生活水平不降低的原则。因此，我国的安置补助费至少应包括：第一，要以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标，制订科学合理的补偿机制，修改相关法律、法规中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款。第二，在社会保障方面，要考虑农民享受医疗、养老保险，享受城市的最低生活保障。第三，在安置问题上，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇，并通过培训等方式提高他们对新环境的适应能力。

（三）继续完善补偿安置程序和救济渠道

1.健全土地征用过程的社会监督机制。国土资源部门应将征地补偿的依据、范围、金额、补偿分配方式等事先进行公示，广泛征求被征地农民和各级代表的意见、建议，同时建立公众（农民）参与、公开查询、举行听证会及举报等制度，加强全社会对土地征用过程的监督。确保在征地补偿中农民的话语权得以实现，农民的真实意愿能够得到表达，这样，不仅可以增加征收补偿制度的透明性，减少征地过程中的纠纷，更有利于保护农民的合法权益。

2.完善救济途径。一是修改《土地管理法实施条例》在解决征地补偿争议问题上的相关规定，变“由批准征收土地的人民政府裁决”为“由批准征收土地的上一级政府裁决”，这样，征收土地的批准方和裁决方分离，可以保证争议得到公正的裁决。二是建议在法院设立专门土地法庭。在征地补偿过程中对补偿的标准、安置及补偿的程序有争议而出现的纠纷，经法定程序向有关机构提出行政复议，集体和个人不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼，经过审查符合法定条件，人民法院应该受理。

四、结语

土地征收补偿制土地是失地农民生存的前提和保障，我国目前的土地征收补偿制度已无法适应今天市场经济的形势。因此，建立公平、合理的土地征收补偿制度，对保障被征地农民的合法权益，社会和经济建设健康发展，构建和谐社会具有重大意义。

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