[摘要] 近年来，随着我国城镇化和工业化进程的加快，政府征地规模不断扩大，失地农民越来越多，大多数失地农民生活水平下降，其原因与我国农村土地补偿制度有关，更与我们对征地补偿的认识不到位有关。我国的征地补偿应当带有城市反哺农村，工业反哺农业的性质，发挥其缩小贫富差距、保障社会发展成果共享的功能。在征地补偿方法上，尽可能不学企业改革的一次性买断做法，要有花钱买稳定的前瞻性认识，不给社会稳定留后患。当前我国农村土地补偿制度存在补偿范围狭窄、补偿标准过低、补偿方式单一、补偿程序欠完善、失地农民社会保障制度欠健全等问题。为此，需要在更新观念，提高认识的基础上，尽可能地扩大补偿范围、大力提高补偿标准、灵活运用补偿方式、严格规范补偿程序、健全失地农民社会保障制度。
[关键词]农村土地; 征收补偿制度; 补偿范围; 补偿标准; 补偿方式; 补偿程序; 社会保障
近年来，随着我国城镇化和工业化进程的加快，政府或商业征地规模不断扩大，失地农民越来越多。由于我国征地补偿标准是以耕地常年产值为依据，补偿款难以弥补农民因失去土地所带来的实际损失。在征地过程中，农民非但没有充分享受到工业化、城市化的发展成果，反而成了利益的受损者，部分处于弱势地位的农民被迫陷入种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”困境［1］。为此，需要以科学发展观为指导，重新审视和反思我国的征地补偿制度，特别是要以被征地农民需要安置的实际生产和生活成本来确定补偿标准，以保障农民的合法权益，缩小贫富差距，保障社会发展成果共享。
一、我国农村土地征收补偿制度存在的问题
1． 土地征收补偿范围狭窄
我国《土地管理法》规定，土地征收补偿包括土地补偿、安置补偿、地上附着物与青苗补偿三个部分。安置人员由农村集体经济组织安置的，安置费支付给农村集体经济组织; 由其他单位安置的，支付给其他安置单位; 不需要统一安置的，安置费发放给被安置人员或用于支付被安置人员的保险费用。由此可见，我国将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，而没有包括与被征收土地有间接联系以及由此而延伸的附带损失，尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险成本。这一补偿范围有悖于民法的基本精神，也与世界各国的土地补偿的范围和标准相悖。从民法角度讲，这种补偿仅限于直接损失的补偿，未涉及到间接损失的补偿，更谈不上我国特有的工业对农业、城市对农村的反哺性质。土地是农民重要的生产资料，甚至是惟一的生产资料。这一补偿范围和标准不仅不合理，也与科学发展观相悖，与推进城乡经济协调发展不相符。事实上，失地农民有可能连基本生活都得不到保障。失地农民要选择重新就业，其成本和风险很高。市场经济条件下，重新择业人员，主要为受过良好教育人员。对接受教育不够，甚至年龄偏大的失地农民，其重新就业的概率很低。据调查了解，当前重新就业的失地农民一部分加入了农民工行列，选择到城市为建筑行业打工; 一部分选择收入水平低，失去技术含量的服务行业。有一个事实，很能说明这个问题。当年下乡知青返城后，他们在国家政策强力推进下，选择了重新就业，但随后的市场经济大潮又使得他们纷纷从岗位下退下来，成为城市新的失业人群。正如有学者在分析中国社会矛盾产生时说:“在地方经济发展和城市化的过程中，一部分群体原有的生活资源受到冲击和剥夺，又因为补偿制度的缺失，在受冲击与剥夺后，蒙受另一方面的重大利益损失，比如对库区移民的安置与就业安排的滞后，对土地被征用、房屋被拆迁、环境被污染的群体，补偿标准过低或不到位等。”
2． 土地征收补偿标准过低
我国《土地管理法》把补偿、安置费用分为几个标准，并规定每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15 倍，而青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准，则按各省、自治区和直辖市的自行规定执行。该补偿标准让农民看起来不低，但实际上与城市生活相比，这是一个很少的数目，城市生活一切要花钱购买，城市住房教育文化医疗都是相当大的支出。缘于此，国土资源部于2004 年11 月3 日出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对补偿标准做出了调整。但调整后的补偿标准仍然是以农业生产平均产值为依据，新规定只是在一定程度上提高了补偿额度，仍然没有改变补偿标准过低的实质。新规定还是以农业生产平均产值为依据进行的补偿，而这个补偿标准既不科学、也不合理: 一是以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿费，必然受自然条件、市场因素的变化以及因种植农作物种类的不同而不同，不能如实反映土地对农民的真实意义和价值; 二是以农业生产平均产值为依据的计算法没有综合考虑到土地的各种因素。它只是对农民原来从事农业时的收益进行补偿，完全没有反映出地区经济发展水平和土地市场的交易价格，更没有体现出土地在不同投资水平或不同投资情形下出现的价值差异。土地征用补偿费是农民未来生活的基本保证，而现行的征地补偿标准根本无法保证失地农民维持原有的生活水平，更谈不上与国家经济发展相协调基础上的生活水平的提高。
3． 土地征收补偿方式单一
我国土地征收补偿方式主要为一次性现金补偿。这种补偿方式类似于企业改革的一次性买断。企业改革的一次性买断，目的是不给企业留后遗症。但是，这种一次性买断行为却给社会留下了很多后遗症，它引发了很多社会矛盾和纠纷，也是社会不稳定不和谐的重要诱因。当前，城市上访人员中就有一大批过去被迫一次性买断的下岗职工。面对物价的飞涨，区区几万元的补偿安置费很快就被用完，他们原有的生活水平不仅没有得到保障，相反还在下降。同企业的一次性买断一样，对失地农民的一次性现金补偿也同样存在这个问题。事实上，一次性现金补偿也没有把失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等因素考虑进去。正如学者分析的一样，一些农民因自身认识的局限，既不愿自己花钱购买各类社会保险，又无力解决自身的长远生计。于是，在为数不多的补偿款花完之后，只好沦为“三无”农民，不仅自身的生活水平保障不了，也不利于社会的和谐健康发展。
4． 土地征收补偿程序欠完善
我国土地征收补偿程序主要分为行政程序和争议解决程序。从行政程序和争议解决程序来看，主要缺陷表现在五个方面: 一是缺少征地目的的公益性认定程序。对于公益性的认定，往往取决于征地单位单方面的意志。法律法规规定的告知义务均集中在土地审批之后，在土地审批之前，政府和征地人没有法定义务将征地信息告知被征地人，在征与不征以及如何征的问题上，农民没有话语权，具体说来，没有谈判权、抗辩权、拒绝权。即是说，被征地农民无法行使一定的权利，以对抗政府对自己土地的不合法或不合理的征收。显然，政府或与农民的法律地位不对等，即是说，双方为不平等的法律主体，政府处于强势一方，农民处于弱势一方; 二是征地信息的公开程度较低。信息对称是公平交易保障的前提，不对称的信息很难保证交易的公平。尽管征地法规也有将征地信息公开的要求，但实践中，却受到种种因素的制约。目前，征地信息公开的最好形式是网络，但农村网络发展相对滞后，即便某些农村有了网络，但网络的利用主要限于上学的孩子，大人们一般不会用。他们也不关心征地信息，甚至电视节目也少看，要看也主要限于一些电视连续剧。农民们甚至对新闻也不关注。所以，即便土地审批机关将有关征地信息全部在网络上公开，农民们也未必能够了解到。农民对征地信息的了解主要来源于征地公告、拆迁动员会等有限形式。为完善征地程序，国务院和国土资源部曾先后出台了《国土资源听证规定》等，然而，据调查了解，自2004 年5 月1 日实施《国土资源听证规定》以来，一部分省市从未启动过征地听证程序。究其原因，一方面是被征地农民根本就不知道己经出台了这样的规定，或者知道有这样的规定，却不知道如何利用它来维护自己的权益; 另一方面是一些政府官员对征地听证程序的认识不足，认为如果实施听证程序，会加大征地难度，影响征地效率，甚至一些征地单位对具体的征地实施者进行“特殊奖励”，规定在一定时间内，用最少的补偿费把征地拿下来，具体征地承办者就会得到一定奖励。鉴于这些规定，具体的征地承办人在征地过程中，绝大部分不实施或者不愿意告知被征地农民享有听证权，平时对征地法规也不进行宣传; 三是征地程序中缺乏被征地人的参与。按理说，被征地人是直接利害关系人，应当参与到整个征地调查和征地补偿过程中，但实践中，被征地人往往被排除在外。征地参与的主体仅为征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农村集体组织的个别领导。事实上，被征地人根本无法了解到被征土地的实际面积、国家的具体补偿安置标准、乡镇政府及本集体领导是否参与了非法分配等具体情况。通常情况是，农民即便表达了自己的不同意见，但往往不能从法理和法规上为自己争取权益。农民们在这个过程中也没有学会聘请律师为自己服务，当然，农民们也没有这个实力。事实上，提供非诉讼服务于农民们而言是一种高消费。当然，农民们的意见在征地过程中也不重要。国土资源部出台的部门规章规定，征地补偿和安置争议不影响征用土地方案的实施，即是说，被征地农民的意见并不能影响到政府的征地决策。正是由于农民对征地信息的不了解，征地过程的不民主，导致农民在整个征地过程中处于被动地位，其权益得不到保障，成为土地征收的受害者; 四是在确定征地补偿的具体标准时，完全由政府单方面决定，缺乏中立的评估机构，相对人对征用地没有确认的法定权利，即是说不管你同意与否，都不能影响征地方案的实施; 五是在协议发生纠纷时，农民申请的行政裁定、行政复议，只能由政府协调解决，而政府原本就是运动员，其协调和裁定大多对农民不利，即便走上司法诉讼程序，农民胜诉的可能性也不大，原因在于中国的司法在很大程度上还缺失独立性［2］。
5． 失地农民社会保障制度欠健全
改革开放以来，我国政府把公共产品的供给主要投入到城市，对农村的供给基本上谈不上，正是这一原因，改革开放后的城乡差距越来越大。相对于城市，农民生活水平的提高要滞后的多，农民事实上缺失社会保障。如果说有，那只能是土地，它既保证农民就业，又保障农民的基本生活。在土地征收过程中，农民失去土地，也就失去了基本保障。而现行土地征收补偿制度将“保证被征地农民原有生活水平不下降”作为补偿目标，而不是将“提升被征地农民生活水平”作为目标设定。这不仅会在具体制度的设置上不利于农民，而且还会在征地补偿实践中给农民带来不利。缘于此，在征地过程中，一些地方政府还会对征地法律法规打折扣。长久以来，国家政策一直向城市倾斜，客观上牺牲了一部分农民的利益。当前，我国城市经济已经有了很大发展，到了工业“反哺”农业，城市反哺农村的时候，补偿标准应当以逐步提高农民生活水平为准则，否则，就会继续拉大城乡差距，造成我国经济发展新的不协调。而且，当前土地征收补偿一般采取一次性现金补偿方式，农村的社会保障体系又仍未有效建立起来，农民的就业、医疗、教育、养老均得不到有效保障。要从根本上保障失地农民的基本生活，就需要完善失地农民的社会保障。甚至从某种意义上讲，建立失地农民的社会保障制度应该成为征地补偿制度的一部分。惟其如此，征地行为才不会给社会带来新的不稳定因素。
综上所述，正是由于没有把农村土地征收补偿制度纳入到科学发展观的大视野里，没有考虑到城乡经济的统筹发展，没有考虑到发展成果的共享，才造成征地补偿法律法规制度的缺陷，从而使得广大农民的土地权益得不到切实维护，也影响到失地农民生活水平的提升。农民占了我国人口的大部分比例，而土地又是农民赖以生存的基本生活资料。如果不从根本上解决好这个问题，征地行为就可能会像企业改制一样给社会带来新的不稳定因素，城市化和工业化的过程就会进一步以牺牲农民的利益为代价。
二、完善我国农村土地征收补偿制度的建议
1． 尽可能扩大土地征收补偿范围
发达国家的土地补偿制度，除土地本身的补偿外，大多将残余地损害、营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失计算在内。其中，残余地补偿主要是指由于土地征收，可能导致的残存土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失或由于土地征收致使残余地明显难以用于以前所使用的目的时所给予的补偿。营业损失是指营业停止或营业规模缩小的损失，甚至还包括建筑物迁移造成的租金损失等。从一定意义上讲，发达国家的土地补偿范围极为广泛，不仅包括实际造成的损失，还包括一切可能造成的损失在内。
我国土地征收补偿范围不仅与国际通行做法相差甚远，甚至补偿结果不能保障农民原有的生活水平。从公平合理原则出发，我国应大力借鉴国外经验，扩大征收补偿范围。而从保障农民基本生活水平提升和缩小城乡差别以及“反哺”农村和农民角度出发，需要尽可能扩大补偿范围。当前，研究征地补偿制度的学者差不多都认为，我国征地补偿制度不合理，应适当扩大征地补偿范围。但在我认为，这个提法不妥当，不应当只提与国际接轨。如果只是适当扩大补偿范围，还是不能从根本上解决问题。事实上，适当二字本身也很模糊。当前，我国城乡差别进一步扩大，已经影响到中国经济的整体协调发展，正是从这个意义上，学者们提出了工业反哺农业、城市“反哺”农村的的补偿思想。鉴于此，我国土地征收补偿费除现有的组成部分外，还应包括因征地而实际造成或可能造成的一切间接损失，比如残留地的损失，即被征收土地可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失;相邻土地损害所造成的损失，即被征收土地改作他用时可能降低相邻土地的生产力，比如噪音污染、水污染、河流堵塞或改道、飞扬的尘土等可能降低农作物的产量，抑或额外增加农地的投入成本等。此外，土地征收补偿费还应把土地发展权价格考虑进去。土地发展权价格是指由于可能的土地用途改变而带来的收入改变。如同一块土地，农民种粮食和种经济作物带来的收入就不一样，采用科学化机械化耕作方式和采用传统耕作方式带来的收入也不一样，尤其在有些地方，农业早已不是传统农业，而是集生态农业、精品农业、休闲观光农业为一体的现代农业。尽管土地被征收前，没有这方面的用途，但不能说以后也不会有这方面的用途。
2． 大力提高土地征收补偿标准
征收补偿标准的确定主要应该按照失地农民城镇化后的生产和生活方式来确定，也就是说，以被征地农民需要安置的实际生产和生活成本来确定，而不是以土地过去的年产值来确定。这是很重要的一点，甚至是土地补偿安置制度的彻底变更。征地补偿安置应考虑的主要因素有:生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值成本收益等［3］。在土地征收补偿标准方面，发达国家遵照市价标准，目的是确保征地结果的公平合理。我国应不仅不能低出这个标准，相反，还应高出这个标准。原因在于，我国农民受教育程度远比城市低，农民几乎没有享受到社会公共产品的供给，也缺失基本的社会保障，还源于长期以来农村对城市的支持。发达国家与中国情形不同，他们在工业化过程中不存在农业对工业的支持，城乡差别远不及中国，甚至只是很少的差别。与此同时，他们的社会保障已覆盖整个农村。因此，他们对土地的补偿理当遵循公平合理原则，即以市场价为准，并不带有任何反哺性质。
综观我国现行土地征收补偿制度，存在着补偿标准非市场化及补偿标准过低、损害被征收农民权益的种种情形。虽然我国经济发展水平不是很高，但是，不给予农民更充分、更完全、更公平的补偿，就不能保证农民原有的生活水平，更谈不上提高他们的生活水平，更为严重的是会影响到未来社会的稳定和谐发展。因此，不只是借鉴大多数国家和地区的做法，而是要大力提高征地补偿标准，不仅要考虑市场价，更要考虑我国农民未来生活的保障。考虑到失地农民可能难以再就业的风险，要使农村土地资本及预期收益在征地中得到充分反映。政府要结合当地实际，在确定好土地补偿费大致价格后实行价格听证，充分听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，最为重要的是听取社会学家的意见，甚至从某种意义上，要有国家花钱买稳定的前瞻性认识，在此基础上形成最终价格。这一价格除了包括土地市场价格外，还应包括根据当地群众生活水平和社会保障的实际需要而确定的农民社会保障费用。
3． 灵活运用土地征收补偿方式
鉴于一次性现金补偿具有货币贬值而导致的生活水平下降和现金花完而导致的社会保障无门等弊端，我国应借鉴他国经验，根据农民的现实需要，灵活运用多种土地补偿方式: 一是替代性补偿。替代性补偿是一种可行的补偿方式。我国土地补偿法律法规也都作了明确规定。事实上这种补偿方式优点很多。通过给予被征地农民相当数量或质量的土地，让其继续从事原有的工作，不会增加重新就业的风险，也让农村土地不会荒芜，又能保证其原有生活水平不下降; 二是分期分批的现金补偿方式。征收补偿费中的土地价格部分，由政府分期付给农民，保证他们的长期生活。分期付给比一次性付给能给农民提供更多的安全感和稳定感，而征收补偿费中的社会保障费用部分，则由政府直接划拨给社会保障部门，确保农民的保障到位; 三是企业招工安置。在征地时，用地单位用工时要优先录用被征地农民，并做好对农民工的技能和知识培训，提升其职业竞争力，有针对性地规划其职业发展生涯，真正解决他们的长远生计问题; 四是经征地农民同意，统一付给集体经济组织。这种方式主要限于农民信得过的农村集体经济组织。笔者在调查中了解到农村集体经济组织创新的这一形式在有的地区成效很显著。他们遵照农民愿意把征地补偿费集聚起来，修建市场，然后靠收取市场出租费，保证农民生活水平大幅提升。
4． 严格规范土地征地补偿程序
在土地征地补偿程序方面，发达国家已经拥有了一整套成熟的程序。西方很多国家的土地征收补偿程序都由土地征收前的程序、征收程序、补偿程序和救济程序几个部分构成。先是由政府发布拟将强制征收土地的通知，然后对该土地征收事项进行论证，论证通过后则通过政府公报发布强制征收通知，再由当事人申请被征收土地的补偿，最后由总评估员决定补偿数额。当事人对土地补偿数额如果持有异议，可以向法院提起诉讼。我国于2010 年实施的土地征收条例，规定土地的征收，法院享有审查权，应该说，这是一个积极的主动，目的是限制政府不合理的强制土地征收行为。但是，笔者认为，这不能从根本上解决问题，因为这仅仅是从程序上设卡。而事实上，程序在中国现阶段总是走形变样。另据了解，法院大都不愿负责征地审查，原因是法院任务重，加之政府的事情，他们不愿意出面协调，怕费力不讨好。法治国家特别重视法律程序，其土地征收程序也相当完善，而尤其注重对土地所有人权益的保障。在整个征收过程中，注重过程的民主性和征收决定的事后救济。即是说，双方对补偿标准不能达成一致意见，可以向法院申诉。在涉及一些重大征地项目时，相关单位要举行听证会。相比较而言，我国现有的征地程序重形式、轻内容，征地农民的民主权利得不到保证。从保障失地农民权益和实现民主权利出发，我们需要制定详细、具体、严格的土地征收补偿程序，以明确当事人的权利与义务，规范政府征收行为，确保征收补偿程序的公正。
鉴于此，一是要增设公共利益的认证程序。尽管“公共利益”这一概念很模糊，仍然需要以法律形式大致明确其内涵和外延，在此基础上进一步明确“公共利益”界定的机制和程序。如果被征地人或土地利益相关人认为征地行为不具有公益性，则可以在征地意向书发布30 天内向征地政府以书面形式提出异议，针对提出的异议，有关部门应启动公开听证程序; 二是增设对被征地的调查及编写调查报告程序。建议各级政府在征地前期，成立土地资源审查办公室，由其组织相关评估机构、土地利益相关人、律师、学者、公民代表等参加对土地征收是否符合公共利益，征地的范围、标准、方式等进行论证，最后写成调查报告，作为征地补偿的依据; 三是提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和发布征地公告。其中，土地征收必须事先提前几个月公告，向征地农民告知与征地相关的一切事项，包换征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。借鉴他国经验，考虑公平公正，在土地征收用途公告期间，若发生异议，必须为当事人举行听证，听证费用由征地单位承担。另外，要确保被征地人在程序上对土地征收过程的参与，包括征地调查、征地补偿费的协商及分配、劳动力安置等的公开，以保障土地权利人的参与权、异议权。信息不对称，是土地征收过程的大敌，征地农民权益受损就是源于信息的不对称，因此，必须要保证信息的对称; 四是引进司法救济程序。没有救济就没有权利，没有救济，权利就得不到保障，为此，需要明确司法的救济。如果允许政府对自身征地行为进行终局裁决，必将失去终局裁决的意义。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益得到保护，确保审判结果的公正。倘若政府败诉，要确保审判结果执行到位。
5． 健全失地农民社会保障制度
社会保障制度是现代社会一项基础制度，它有利于增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。针对失地农民的生活状况，首先，应明确以“提升农民生活水平”为目标来设计农民社会保障制度。在构建和谐社会的今天，从平衡社会成员利益、维护公平角度看，“提升农民生活水平”理当成为征地农民社会保障的目标。社会保障程度与社会财富积累状况息息相关。随着经济整体实力的提升，我国也具备了提升被征地农民社会保障水平的能力; 其次，要建立和完善失地农民生活和就业的保障机制。要将因征地而导致无地的农民接纳为城镇居民，并将其纳入城镇就业和社会保障体系，再次，要建立失地农民教育培训保障机制。就教育培训保障而言，具体要解决好以下几个问题: 一是失地农民的子女入学应与城市居民的子女一视同仁，享受同等权利; 二是加大职业技术培训力度，提高失地农民再就业能力; 三是建立失地农民的再就业培训机制。在培训对象上，要将失地农民与城镇下岗失业人员同等对待，纳入就业及再就业技能的整体培训计划之中; 在培训内容上，要注重针对性和实用性，既突出技能培训，又重视劳动法律法规、有关城市理念和素质的培训，帮助失地农民提高劳动技能、依法维权意识和水平，让他们尽快融入城市社会;在培训机构上，要整合资源，形成合力，发挥各级培训机构的作用; 在培训资金上，可采取由政府拿出一部分资金，专门用于失地农民定期再就业培训，也可采取政府、用人单位各出一部分的办法解决［4］，以使失地农民提高自身技能，帮助他们完成从务农到务工、从农民到市民的身份转变。这里，需要明确一个问题，即把征地补偿费中的社会保障费用部分直接打入到农民的个人社会保障帐户，虽然从理论上讲，与社会保障的自愿原则不相符。但是，一部分农民由于保障意识不强，只重眼前利益，缺乏长远规划，对政府依赖思想较重，常常会作出不理智的选择。所以，强制保障不是对农民权利的侵犯，恰恰相反，这体现了对农民权利的尊重，是确保农民生活水平不降低、长久生计有保障的行之有效措施。
参考文献:
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