【摘要】: 土地寻租是土地腐败的重要表象，而治理土地寻租的关键是制度反腐。实践证明，加强制度建设，完善土地相关制度，是减少甚至杜绝土地寻租现象的必然选择。
【关键词】: 土地寻租; 制度困境; 路径选择
寻租是指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。而土地寻租则是指土地管理者运用自身所握有的权力，把权力商品化或以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱或自身利益，即通常所说的权物交易、权钱交易等等。当前土地管理领域的寻租现象已成为当代中国社会的一个焦点问题，遏制土地寻租已成为我国反腐倡廉工作的重中之重。治理土地寻租的关键在于制度建设。本文拟从制度层面上对土地寻租的现状及产生的原因作科学的分析和探讨，并提出有效措施来对症下药。
一、制度反腐是土地寻租治理的关键
据最高人民检察院2009 年9 月通报的查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件情况显示，2007 年至2008 年，全国检察机关共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件9374 件10043 人，案件主要发生在房地产开发、土地出让等领域，共7990 件。［1］今年以来，被媒体曝光的国土系统腐败案件也接踵而至，不少地方的国土官员因犯受贿罪纷纷获刑。此外，土地寻租行为具有很强的“示范效应”，土地寻租分子普遍抱有“向左邻右舍看齐”以及法不压众的心态，一次成功的寻租活动可能使许多原本清廉的官员忘记“为人民服务”的宗旨，经受不住金钱名利的诱惑而加入土地寻租行列中，使土地寻租现象成为了当前中国土地管理领域中的“家常便饭”。因此，治理土地寻租，规范土地管理成为当前土地领域反腐倡廉的重中之重。
目前，从国内外相关治理土地寻租的案例可以得知，单纯依赖政府官员个人的道德自律难以从根本上解决土地寻租问题。道德自律完全依赖于政府官员的个人良知和外在的道德说教，缺乏外在压力和内在动力去维持这种道德自律，那么，道德自律将成为无源之水，势必难以持久保持下去。因此，如果要将政府官员置于个人利益的考量之下去行事，激发其内在的激励因素去维护清廉的形象，势必要从制度上解决问题。［2］市场经济是法制经济、规则经济，完善法律法规，加强制度建设，是治理我国土地寻租问题的关键。制度通过其制约性、长期性、根本性、全局性和稳定性，能从根本上约束官员的自利性，可以让他们对土地寻租产生负激励，从而减少发生该行为的概率。此外，通过制度调整和强化，可以达到降低土地寻租的收益、提高土地寻租成本的目的，进而从根本上抑制土地寻租。因此，制度反腐是治理中国土地寻租问题的关键。
二、新时期我国土地寻租治理的制度困境
（一）土地征用制度不规范，补偿机制不完善。在我国，现行的与土地征用相关的制度存在着太多的空白，且缺乏操作性。在现有的法律中，《宪法》第十条原则性地规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。而对于何为公共利益什么才算是公共利益却没有进一步地细化。这就留给了许多不法分子钻法律空子的机会，他们受着个人私利的驱动，打着公共利益的幌子，不按法定程序，违法征地，权钱交易，从中获得巨额利益。加之现行的征地补偿标准较低，农民的切身利益不断受到侵犯，由征地所引起的冲突或者不良的社会问题屡见不鲜。
（二）土地出让制度尚待进一步完善，土地出让尚未真正公开透明。近年来，地王频繁出现，部分房地产开发商非理性开发，房价过快上涨等等因素造成了房地产市场在一定程度上难以控制的局面。现有的“招、拍、挂”制度虽然有利于政府对土地市场进行监管和实现国有土地的价值，但还是存在诸多弊端，需要进一步的改进和完善。在当前的中国土地市场上，仍然存在着不少规避市场、倒买倒卖、暗箱操作的现象。一些地方违背市场规律，违反土地市场公开化原则，将本应招标拍卖的经营性用地，采取协议出让方式，擅自确定土地使用权出让价格、面积和年限，“有价不按价”，“交易有场不进场”，“条子”、“电话”显神通，不法分子从中捞取好处费。在一些地区，那些有“本事”弄到土地的“炒家”便勾结贪官们纷纷忙着批地，抢着分享这块香喷喷的“唐僧肉”，他们把土地从农民手中低价征得，再高价投放市场，不法奸商和腐败分子趁机捞足这征地前后的巨额差价。［4］而土地寻租者低价出让国有土地使用权，也给以“招、拍、挂”方式取得土地使用权的开发商营造了极为不公平的竞争环境。而现有的“招、拍、挂”制度也存在许多漏洞，某些地方政府也只是把它作为表面工作去做，并没有使之落到实处。
（三）土地审批制度存在漏洞。在我国，领导手中的审批权往往是实行土地寻租行为的前提。如果这种权力能得到合理的利用，则会使土地市场得以良好地运转，人民的利益得到真正地保护。但在现实生活中，过大的审批权往往使许多干部滥用自己手中的权力进行土地寻租活动，从而谋取个人私利。例如，对于开发商来说，容积率决定地价成本在房屋中占的比例，容积率增加零点几，楼层增加一两层，则会给开发商带来上千万的暴利。但增加容积率必须获得规划部门的审批。而具有审批权限的官员只要大笔一挥，则可让开发商获得暴利，而开发商也定会从中划出一部分来“知恩图报”。除此以外，土地寻租者还往往试图通过拖延审批时间或增加审批环节来“逼”着开发商前来行贿。而诸如此类的审批制度的漏洞又驱使了土地权益人更愿意通过行贿来实现时间成本的节约获开发利润的最大化，这一切又反过来促使了土地寻租者不断地制造人为障碍来获取贿赂。
（四）土地监察制度仍未落到实处，土地监督存在盲点。
绝对的权力导致绝对的腐败。监督是制约权力土地寻租的中心环节，防止土地寻租离不开健全的监督机制。我国当前土地寻租行为的监督体系，主要是上级主管部门、监察局、人大、舆论和群众监督。上级主管部门是业务指导部门，对下级的监督并不能深入到位，而监察局在当地党委的领导下开展工作，很难起到有效的作用，人大监督、舆论监督和群众监督经常处于“虚监”和“弱监”的地位，很容易造成监督的盲点。中国农民人数虽多，但作为农村老百姓实行监督维护自己利益的主要渠道信访制度，并没有发挥其应有的作用。同时监督成本的高额不下，使农村老百姓望而生畏，这使得他们的监督作用受到了一定程度的限制。［5］正是由于监督机制的残缺，使许多心术不正的政府官员找到了可乘之机。如在农村里，一些村官的官虽小，但权可不小，他们手中的权力足以将地皮搜刮三寸。他们的土地腐败手段也并不高超，有的腐败行为甚至公开化了，却长期得不到有效的监督和处理，存在着明显的监督盲区和死角。同时，由于某些监管部门持着“不能管、不敢管、不愿管”的“三不”态度，加之我国监督技术水平较低、监督渠道的不通畅、公众监督的热情不高等，致使我国的土地腐败分子如此猖狂。
三、基于制度层面探索新时期我国土地寻租治理的途径
在我国，依靠制度反腐败之路虽然已经探索了很久，但目前依然处于由依靠权力反腐向依靠制度反腐的转型中。毫无疑问，仅仅依靠权力反腐是没有出路的，依靠制度反腐才是我国最终取得反腐成功的必由之路。可喜的是，在党的十七大报告中，很多地方都突出地显露出未来深化反腐倡廉工作的基本思路，即紧紧依靠制度建设，包括把领导人的鲜明态度和坚强决心也要有效地转化为制度力量。因此，加强制度建设对于减少甚至杜绝土地寻租现象，具有无可取代的意义。
（一） 制定专门的《征地法》，完善相关的土地征用制度及补偿制度。加紧制定专门的《征地法》，能使征地的条件不再仅仅是原则性的“为了公共利益的需要”，而是要细化具体到某一类建设甚至是某一个项目; 能使征地的程序更加公开化能使解决纠纷的途径更加多样化。这样一来，便可极大地避免了土地寻租者钻法律的空子。同时，要完善相关的征地补偿制度，提高征地补偿标准，让农民处于平等的地位，而不是被动接受的地位，切实保护他们的切身利益。
（二）建立统一规范公开透明的土地交易市场，完善经营性土地“招、拍、挂”制度。当今中国在土地腐败之所以如此严重，主要是因为土地出让过程中信息不公开、交易不透明、程序不规范，从而使腐败成本降低，使不法分子无孔不入。因此，建立一个全国统一规范、公开透明的土地交易市场是改革的需要、时代的呼唤。而经营性土地“招、拍、挂”制度，是世界各国土地资源有效管理的一种普遍形式，能有效地遏制暗箱操作，但该制度在我国却尚未得到有效执行。因此，当务之急是完善和全面推行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，积极培育土地市场建设，为建设统一规范、公开透明的土地交易市场提供有利条件，形成预防消除土地腐败的“防火墙”。
（三）完善土地审批制度。要规范和创新土地审批行政行为，首先要转变政府职能，实现政府角色转换。在市场经济中，政府的职能应定位于制定市场规则、维护市场秩序、营造良好的市场环境上，通过法律手段、经济手段、技术手段宏观调控市场。然而，在现实土地市场中，政府不单是规则的制定者，同时也是交易的参与者，这双重身份使得政府难免会出现“越位”、“错位”和“缺位”现象，土地寻租行为难免随之而来。因此，政府必须要实现角色转换，必须要在市场经济中找准位置、明确职责，较少对市场运行的直接干预，集中精力于规则的制定与市场环境的营造。其次，要规范领导手中的审批权力，要实行政务公开，将办事标准、程序、期限和责任等向公众和盘托出，有关建设用地信息、地价和土地登记资料等，要让人们享有充分的知情权; 有关处置情况要尽可能公开，即使不便公开的，也要在决策前充分听取公众意见; 要按照依法行政，强化权力制衡的要求建立健全集体决策制度，对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大问题，一律经过内部会审，实行集体决策，杜绝少数人说了算。
（四）加大对土地寻租的监督力度，完善监督机制，提高监督技术水平，畅通监督渠道。监督机制的缺失，使许多土地寻租者肆无忌惮地从事土地寻租活动，而许多原本廉洁的政府官员，面对物欲横流、八面来风而心存侥幸地加入了土地寻租行列中。因此，建立并完善相关的监督机制、加大土地寻租的监督力度、提高监督的技术水平和公众的监督热情、畅通监督渠道已势在必行。中央政府要严格审查并监督各地的土地利用规划和城镇发展规划实施，要采取上级对下级的城镇基准地价的审核工作，要派上级纪检、监察等部门监督下一级国有土地使用权的出让和基准地价对土地出让价的指导，严肃查处土地批租中的寻租行为。同时，对重大土地利用问题，如规划修编、调整、重大项目建设及土地出让等，上一级人民政府要派员监督，并将结果向全社会公开，接受人民的评议和监督，防止土地寻租行为的滋生。［5］特别是要充分利用人大的监督、舆论的监督和被征地人民群众的监督这三股重要的监督力量，加大对土地寻租行为的揭露。
（五）改革单纯以GDP 的增长为考核目标的干部考核机制，从“经济增长”的视角转变为“经济发展”，从而减少土地寻租现象的发生。旧的干部考核机制已不再适应当今我国的经济社会发展，完善干部考核评价机制，对于推进干部工作科学化、民主化、制度化具有十分重要的作用，对于把各级领导干部的思想和行动引导到科学发展上来、把各级领导班子建设成为善于领导科学发展的坚强领导集体具有十分重要的意义，对于解决土地寻租问题具有无可替代的作用。党的十七届四中全会中也强调，要“健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制”，因此，我们必须从单纯追求经济的增长转变为经济、社会、生态的全面协调可持续发展。同时，可以考虑将土地资源保护加入对主要领导干部离( 下转36 页集中优势，就可以降低成本，提高效益。比如，把有能力处理和防治瓦斯的矿井与顶板处理较好的矿井联合起来，各个企业投入一项，其结果就能起到处理两种灾害的效果。
通过与研究单位合作为企业培养专业技术人才。如: 通过科研项目，一方面解决企业安全生产的实际问题，另一方面则进一步锻炼提高了企业员工队伍的素质，培养了技术人员的业务水平和解决问题的能力。通过签订劳动合同，留住一些有经验的员工长期在企业工作。通过奖惩、提高福利待遇等激励机制与手段，给员工提供良好的发展条件，为员工解决一些后顾之忧，留住员工。经常性地开展安全培训和业务培训，使安全生产意识深入到每一个员工的心中，成为员工的主动行为，对安全生产的长效目标进行有计划的安排与实施，使安全生产的各项工作良好展开。通过各种各样的短训班对全体员工分层分批进行相关专业的技术培训，锻炼队伍培养人才。提高管理水平，加强管理队伍培育，要从学习现代管理方法和管理经验入手，使成本核算、成本管理成为一种常用的管理手段。要针对性地进行管理理论学习，学习现代管理的先进方法和经验。
在煤炭企业安全生产的同时，使用“稳定性调控”政策和管理手段，要让这些政策与手段体现在企业的中长期发展规划上。即: 要在稳定现有产品保障基本供给的基础上，视新增煤炭资源供给情况和回采率提高情况，相应提高煤炭产量，合理确定煤炭资源利用周期，走“稳定煤炭开采业、适度发展煤化工和煤电产业、推进煤炭服务业的发展道路”。这样的战略不仅对原有煤炭安全生产的硬件需求有所增加，而且对软件，尤其是对员工技术、素质的需求会发生更大的变化。如: 安全生产的方法会出现一些新的要求，要求实施全员参与、动态进行的多环节安全管理，实行检查、处理和及时消除隐患的可控法，通过“区域分片、分片包干、专业检查、安全培训”，实施“闭”式循环法，进行全员动态管理的安全管理制度，实行激励的办法使个人责任到每个工作点，等等，以实现矿井安全生产。
由于煤炭作为能源结构还会持续若干年，因此，经济社会发展对煤炭的需求还是很强的，这样就会有一些投资主体在今后一些年里加入到煤炭生产这一领域。以四川省为例，目前已经出现了两种状况: 一是现有企业扩大矿井生产能力，另一个是潜在投资主体进入。无论从哪个角度来看，对四川煤炭进行扩大投资是很盲目的作法。因为从国家角度分析，政策对小煤矿企业会越来越严格，其实就是提高准入门槛，把一些不能满足和符合国家法律法规政策的煤炭生产企业挤出这一行业，再加之，全球低碳经济的到来，对于能源消耗和能源生产的要求都会更加严格。而且随着人民生活水平不断提高，生命财产安全更为重要，“安全第一”已经成为社会发展的总要求。根据这些变化，致力于煤炭投资的主体，就要把资金集中起来，走出去，到其它能源大省去投资置业。总之，随着产业群和产业链的延伸，资源整合区域内合作优势突出，加上政府对整合方面的政策支持，这种资源整合的煤炭优势将较明显。必须把握未来产业整合对投资的机会，把握在国家煤炭规划政策的支持下资源整合给投资者带来的一些机遇。
清洁煤发电应该是今后煤电的出路。可以预见，未来若干年，中国经济和产业政策走向是以新型的可持续能源为主的发展方向，能源供应的安全性、可靠性将会进一步强化; 能源利用的节约性和清洁性进一步提升; 能源供求的稳定性和均衡发展将进一步加强。加速地区水能资源、天然气资源和新型能源的开发和利用来替代传统煤炭等矿石资源，对于满足不断增长的经济需求和人民生活需求将成为一种必然的趋势。但是，由于市场经济体系的建设不够完善，行业垄断仍然存在，利益集团对既得利益顽固保护，加上政府在一些方面监管缺失，这些都会对今后新能源替代矿物能源带来一定的阻碍，再加之，对新能源替代的物质准备不足，也会造成新能源方便使用上的不便。但是，随着社会经济对能源需求不断增强，社会经济和人民生活对安全的要求不断加强，解决高危行业安全可持续发展将成为整个社会经济生产最终目标，在可见的未来，以提高安全生产为目标的和谐和可持续发展将成为全社会发展的目标，为此，我国煤炭行业将会出现以治理职业病、安全生产、节能、增强社会保障等为主要内容的新的事业，从而对我国煤炭企业有新的更高的要求，对于解决我国矿区生态问题和生态环境也提出了更高的要求。
【注释】：
作者: 唐云松，湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生导师，副教授/张洁如，湖南大学政治与公共管理学院湖南，长沙，410082。
【参考文献】
［1］王卉、李秋红: 《基于劳动参与率下的我国转型就业安全分析》，《经济体制改革》2008 年第6 期。
［2］岳福斌编: 《中国煤炭工业发展报告( 2009) ． 加快推进煤炭企业并购重组》，社会科学文献出版社2009 年9 月出版。
［3］林书成、张全安: 《四川省农民工安全生产现状调查》，《四川安监局内部材料》2009 年第4 期。
