自 20 世纪 70 年代末以来， 我国通过把农民土地使用权从集体所有权分离的方式，进行了一场深刻的土地改革。家庭承包制度极大地促进了农业生产的发展、农民收入的增加、农村社会的稳定。但实行家庭承包经营以后，又出现了土地细碎化、农户土地经营规模过小等弊端，农村土地经营制度客观上需要进一步完善。近年来，农民就业结构发生了重大转变，非农就业和外出务工已经成为农民重要的就业方式和收入来源， 数亿农村劳动力的非农化为农村土地承包经营权创造了极大的流转空间。农村土地承包经营权流转已成为我国农村土地制度改革发展的一个重要方面。
农村土地承包经营权流转，是我国农村经济社会发展的必然要求，也是传统农业向现代农业转型的必由之路。 但是，由于我国目前土地流转方面的制度和支撑体系仍不完善，各地区土地流转过程中出现了一些问题：一是对农民土地承包经营权流转的服务和管理不够，导致不规范流转的现象较普遍，引发纠纷。 二是流转市场没有建立，土地资源未能得到有效利用与配置。 三是土地承包经营权流转后，违规使用和破坏地力的现象时有发生，影响了农业的可持续发展和粮食生产的稳定，流转纠纷和矛盾已经显现。在这样的背景下，研究农村土地流转问题，提出对策建议具有非常积极的意义。
一、我国农村土地承包经营权流转市场现状
综合浙江、黑龙江、四川、重庆、安徽、河南等省（市）土地流转调研情况，并结合全国总体状况，对我国农村土地承包经营权流转市场现状进行分析。
（一）规模扩大、地区间不平衡
从流转规模来看，2009 年全国共计 1000 万公顷，流转面积比例超过 12%，总规模比 2008 年提高了 37.6%。2008 年底，浙江省流转面积比例达 27.6%；四川省成都市耕地流转 43.7%，四川省都江堰市农用地、耕地流转规模分别是 2002 年的 13.4 倍和 24 倍。全国地区间不平衡。 流转面积江苏占比为 19.2%、黑龙江为 18.1%、重庆为 17.8%；比重较大的省（市）为浙江 28.7%， 上海 60%， 其中浙江德清县水田流转75.1%、钟管镇 82%、武康镇五四村水田 100%流转。
（二）转包和出租为主，股份合作开始兴起
大部分地区转包最多，出租次之，转包达 50%左右，出租占比为 30%左右。 浙江省转包和出租占流转总面积的 85%以上，互换、转让只占 14%；德清县钟管镇出租 81.7%， 转包 8.7%； 北京出租比例高于转包，达到 46.9%；成都市出租占到 60%多。 近两年来，股份合作在浙江、苏州、成都、上海等一些发达地区开始兴起，对于降低流转风险、推进农业规模经营、保障农民承包权权益都具有积极意义。2009 年浙江省出台了《农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，在土地股份合作的探索方面走在前列。
（三）土地流转租金差别较大，一些地区租金较高
毗邻城市、经济发达、区位较好的地区土地流转价格高，地处偏僻、区位较差的流转价格低。成都市郊区价格一般为 1.65 万～1.95 万元/（公顷・年），部分地区接近 3 万元/（公顷・年）。而区位较差地区只有较好地区的 1/4～1/3。 重庆市为 9000～15000 元/（公顷・年）。浙江省为 7500～10500 元/（公顷・年），德清县部分地区达 12900 元/（公顷・年）。 安徽省肥西县流转给种粮大户的只有 2250～3000 元/（公顷・年），流转给用地企业的只有 7500 元/（公顷・年）； 怀宁县更低，在1500～4800 元/（公顷・年）。
（四）土地承包经营权流转市场初步建立，促进了土地有序流转
一些地区在近两年相继发展了流转中心、 交易所、交易市场等流转市场。黑龙江省黑河市、浙江省嘉兴、湖州市、重庆市、四川省成都市都从 2008 年开始探索建立土地承包经营权流转平台。嘉兴市探索建立县、乡、村三级土地承包经营权流转市场服务平台。 保底分红、 实物作价等价格形成机制逐步完善，分类定价机制已经形成，价格调整机制正在建立。 各地流转市场对于促进土地有序流转、减少供需双方交易费用、规范流转行为起到了重要作用。
（五）各地纷纷出台鼓励流转的政策，推动了土地流转
各地纷纷出台了支持土地承包经营权流转的政策措施，包括财政补贴、投资倾斜、就业扶持、政策倾斜等。黑河市提出了推进土地流转规模经营的 10 项政策措施，扶持规模经营主体；奖补全部流转土地的农户。 重庆市江津区通过政策引导、产业扶持、培育市场主体、建立保障体系等促进土地流转。成都市着重奖励大规模土地流入主体。 湖州市德清县扶持农业企业和合作社。 嘉兴市安排专项资金全面奖励农户、流入主体、村集体、中介等参与主体等。
二、我国农地流转市场模式和主要参与主体
我国农村土地承包经营权流转市场主要有三种模式，有地方政府、村集体、土地供需双方四个主要参与主体。
（一）我国农地流转市场模式
借鉴 Howard A.Shelanski 和 Peter G. Klein（1995），Alexandra Benham 和 Lee Benham[1]提出来的交易过程分析方法，对市场流转模式的交易过程、主要特征进行分析。 借鉴孔祥智等提出的土地流转分析方法[2]，我国土地承包经营权流转市场可以概括为三种主要流转模式：第一，以浙江省为代表的流转有形市场基本完善，政府扶持市场参与主体的模式。此模式有两个基本特征：一是建立健全了土地承包经营权流转市场；二是政府财政奖励流出农户、村集体和需求主体,支持和引导土地承包经营权流转。第二， 以四川省、重庆市等地为代表的流转有形市场初步建立，政府扶持需求主体的模式。 在这种模式中，农村产权交易市场初步建立，交易平台逐渐完善，政府扶持需求主体流转土地。第三，以安徽、黑龙江省等地为代表的流转有形市场尚未建立，政府扶持流转中介的模式。 这种模式有两个特征： 一是土地流转有形市场尚未建立，二是政府资金支持村集体、村土地流转合作社等流转中介。
（二）四大参与主体
三种主要市场模式的共同特点是 “四个主体、有偿流转”，四个主体包括三个市场参与主体和一个政府行为主体。 三个市场参与主体中供给主体为农户，需求主体为用地企业、农业经营大户等，村委会、村民小组和村集体经济组织起到流转中介的作用，政府行为主体指地方县、乡（镇）政府。
国内外学者主要利用博弈论、行为经济学和制度经济学等理论，对参与土地流转的主体的成本、收益进行分析。
元露丰、欧阳高晖认为土地流转需遵循诱致性制度变迁原则[3]。 王辉（2009）和李霄（2003）等假定个人的目标函数是收入最大化，企业的目标函数是利润最大化，政府的目标函数是发展最大化，运用博弈论模型理论探讨了土地流转各参与主体的行为取向。关于政府主体行为，制度学派观点认为，个人、企业和政府是市场经济体制中三个基本的行为主体，每个行为主体都有自己的行为目标函数，这就是收益最大化。
1.地方政府
Andrew G. Walder 认为，“财政包干，分灶吃饭”的财政体制改革刺激了我国地方政府谋求经济发展以获取较大的财政收益， 导致了经济转型中政府行为和角色的转变[4]。 Arild Angelsen 运用博弈论模型，利用三个典型的林地分配案例来分析美国当地政府和联邦政府在林地资源竞争和市场整合中的行为[5]。
2.农户
刘克春等[6]、张文秀等（2005）及其他学者探讨了农户土地流转行为的经济性和社会性因素。 陈美球等运用 Logit 模型分析家庭特征、 家庭经济和资源禀赋等三方面因素对农户耕地流出和流入行为的影响[7]。Hanan G. Jacoby、 Guo Li、 and Scott Rozelle（2002），Meredith J. Soule、 Abebayehu Tegene、 Keith D. Wiebe（2000），程化雨、董捷（2003），谭淑豪（2004）等强调了农地产权的明确性和稳定性，期限的安全性对农地转入方长期投资的重要影响。 Douglas W. Allen、DeanLueck（1999），Siddhartha Dasgupta、 Thomas O. Knight、H. Alan Love（1995）等针对各种经济社会因素对农业合约选择行为的影响进行深入研究。
3.村集体
关于村集体行为，很多学者对村集体在土地流转过程中的行为和作用提出了自己的观点。马晓河、崔红志（2002）认为，村集体本应发挥组织协调作用，却单纯重视通过土地流转增加乡村收入， 力图从中获利。王辉建立了博弈模型，研究土地流转中国家（监管部门）、村集体与农民的行为，并认为由于权利主体不明晰，实质是村集体替代农民行使权利，而农民与国家则存在着关系缺失问题[8]。 也有学者认为，目前一些村集体组织强制农民流转土地的行为损害了农民的利益，但长远来看，村集体将会发挥积极作用。
4.用地主体
Timothy Besley 分析了财产权利与投资激励的联系，理论分析显示安全的产权可以带来交易的收益[9]。Hanan G. Jacoby、 Guo Li、 Scott Rozelle（2002）通过我国东北地区的农户数据研究了村庄层面的农地重新分配所导致的农地使用期的安全性与农地投资的联系。 Yang Yao 认为，土地流转市场的发育程度是衡量土地产权完整程度的重要变量，不完善的土地流转市场会阻碍农户的长期投资行为[10]。 也有学者认为，农户土地利用中存在资本要素投入的短期化。 多数农地流转是短期甚至没有明确具体的流转期，随时都可以收回转让出去的土地。这使得流转制度对大多数农民缺乏对流转的土地进行长期投资的激励。 贺振华认为，农户对未来的不确定，尤其是对未来农产品市场的不确定和对未来从事行业的不确定， 可能会促使农户选择更不稳定的土地制度。从长期来看，由于这种制度会减少长期投资，因而不利于我国农业生产的可持续发展[11]。
这里借鉴已有的研究成果，假设地方政府有自身的目标函数，在推动土地流转过程中会综合考虑经济发展、政绩和税收等重要目标，其目标就是收益最大化。同时，结合全国各地的调研情况，假定村集体、用地企业、规模经营大户、农户的目标函数也是收益最大化。 在此基础上，分析四个参与主体的行为特征。
三、参与主体行为特征
通过对土地流转中地方政府、村集体、土地供需双方等四个主要参与主体的行为进行分析，发现地方政府推进土地流转，发展高效农业以发展经济、提高税收；村集体积极推动土地流转以获取经济利益；需求方之一的用地企业经营非粮高效农业收益高，从而积极参与流转， 种粮大户发展规模经营有利可图，流转意愿强；绝大部分农户有流转意愿，转出土地后家庭收入更高，大部分有流转行为。
（一）地方政府推进土地流转，发展经济提高税收收入
地方政府通过开展土地确权、建立土地承包经营权流转市场、出台激励政策等积极推进农村土地承包经营权流转。据统计，全国大约有 20 个省、直辖市、自治区颁布了省级党委或政府有关推进农村土地承包经营权流转的文件，绝大部分市、县都有相应的推进土地流转的举措。
一是开展农村土地承包经营权确权工作，为流转奠定基础。四川省在成都市试点开展土地确权工作，目前已经确权颁证 25.9 万户，涉及承包地面积 2.373万公顷。
二是建立健全土地承包经营权流转市场。 一方面是建立健全土地承包经营权流转有形市场。浙江省一些地区在土地承包经营权流转供求信息的收集与发布服务平台建设上进行了有益探索。 另一方面是培育土地承包经营权流转无形市场。 首先，完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红，按实物作价，提倡以稻谷、油菜籽等实物作价，把稻谷、油菜籽等作为硬通货。 其次，建立分类定价机制。 浙江省提出土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格，保护农民土地承包经营权权益。最后，建立价格调整机制，以实物收入作价，价格在最初几年稳定，之后每隔一定时期进行一次调整，保障农民土地承包经营权收益。
三是出台一系列流转支持政策， 为流转提供激励。地方政府通过农地流转，可以发展粮油、果蔬、花卉苗木、茶叶等优势产业，通过延伸农业产业链来发展农业服务业，地方政府可获得可观的税收。
（二）村集体积极参与流转获取经济利益
村集体发挥土地流转中介的作用。 一是搜集、发布土地流转供求信息。二是联络、服务和指导流转事宜。 村集体或者依托村集体的合作社为农户和经营大户、用地企业提供流转供求信息，并参与土地承包经营权流转的组织协调工作。
村集体通过推进流转获得经济利益。 一般说来，流入主体只有通过村集体才能集中土地，而后者集中土地能获取一定的经济利益。在多数土地规模流转地区， 村集体都能向流入主体收取较高的 “工作经费”。 比如， 位于成都市温江区生态科技经济产业园内的成都市先锋园艺有限公司按照 9000 公斤大米/（公顷・年）的价格从万春镇黄石社区和南岳社区各一个组共租赁 7.33 公顷的土地，租期为 23 年，村小组按照 7875 公斤大米/（公顷・年）的价格支付给土地流出的村民，留用 1125 公斤大米/（公顷・年）作为“工作经费”。 按照大米 3.00 元/公斤计算，该企业支付给两个村民小组每年的“工作经费”为 2 万元左右。 又如，2008 年天乡路社区股份合作社将农民入股的 153.23公顷土地统一流转给外来企业， 价格为 8625 公斤大米/（公顷・年）， 并向外来企业收取 1125 公斤大米/（公顷・年）的土地流转协调费，该合作社 2008 年实际收取协调费 39.4 万元。
土地流转达到一定规模的村集体、村土地流转合作社等流转中介还可以获得来自地方政府的奖励。浙江省嘉兴市秀洲区财政对于经工商部门登记、运作规范、作用明显、每年新增土地流转面积 33.33 公顷以上的土地流转中介服务组织， 给予 3 万～5 万元的奖励。 对新增连片流转土地 13.33 公顷以上，流转期限 10 年以上的，按照市、区 1∶1 给予补助，其中 25%作为镇、 街道土地流转工作经费，75%作为村集体土地流转工作经费。在双重经济利益刺激下，村集体积极推动土地流转。
（三）用地企业与经营大户行为分析
1.用地企业积极参与流转，经营非粮高效农业收益高
与传统农业相比，经营非粮高效农业的效益显著提升。根据对四川成都市的调查，曹建勇认为，高效农业产出是传统农业的 5～10 倍。 2008 年，双流县彭镇有机生态葡萄园平均每公顷投入资金 15 万元左右，已投产的 13.33 公顷富硒葡萄均价达到 100 元/公斤，实现产值 360 万元，每公顷收益比种植传统农作物增加 15 万元左右。
根据对浙江省嘉兴市的调查，种植传统的粮食作物收益比较低，绝大多数企业等经营主体流入土地是为了发展高效农业，种植水果、花卉，发展设施农业等。比如，该市爱丝制衣有限公司自 2008 年从平湖市广陈镇转入土地 79 公顷， 累计投资 5000 多万元，建设嘉兴金龙门生态农业园，取得较好的收益。 根据对该市四个县（市）近 10 家土地合作社、土地流入企业的调查，没有一家利用流转的土地种植粮食。 根据统计数据，2000～2007 年， 浙江省粮食播种面积下降趋势明显。 从 2000 年的 230 万公顷下降到 2007 年的122 万公顷，减少了 47%。
2.种粮大户参与流转发展规模经营有利可图
改革开放 30 多年来， 在农村职业分化过程中形成了一支庞大的种田能手队伍，他们需要种植规模达到一定限度后才能获得和外出务工或经商相接近的收入水平，客观上产生了转入土地的强烈需求。而粮食规模经营能够降低生产成本、提高产量，从而提高收益,因此种粮大户也有参与土地流转的积极性。 从安徽省肥西县看，转入土地的经营大户多为当地的粮食种植能手。种粮大户转入土地后更倾向于种植优质粮食品种，使用质量更好的肥料、农药，并提高机械化程度，从而提高种粮收益。 安徽省肥西县丰乐镇水稻种植大户郑德立 2004 年与六个村的村小组签订土地承包经营权流转合同，以 3000 元/（公顷・年）的价格转入 162 户的 20 公顷耕地，租期为三年，到期后续签。 郑德立 2005 年投入 1.5 万元进行灌溉及配套设施建设、购买农机设备种植优质水稻和小麦。 平均每年生产成本大约 33 万元， 纯收入约为 4500 元/（公顷・年）。目前，双方仍以 3000 元/（公顷・年）的价格执行原合同。 同村的葛基庭以 2250 元/（公顷・年）的租金转入 6.67 公顷耕地种植水稻， 涉及 40 个农户，投入 2.8 万元购进农机设备和建设灌溉设施，每公顷年纯收入可达到 8250 元。
（四）农户土地流转意愿和行为分析
从农户流转意愿看， 大部分农户有流转意愿，但是也有农民把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。从转出土地的农户看，大部分农户转出土地后非农收入与务工收入会有较大的增长，使得家庭收入更高。从农户土地流转行为看，绝大部分农户有土地流转行为，流出多，流入的少；流出土地的农户中，主要通过亲戚朋友和村集体等中介流转，出租是最主要的流转方式，口头协议仍然比较普遍。
1.农户流转意愿
绝大部分农户有流转意愿。 从全国范围看，广大农民有流转土地的强烈要求。 2008 年末，全国共有农民工 2.25 亿人， 其中在本乡镇以外就业 6 个月以上的外出农民工有 1.4 亿人。 按照这个数字推算，我国有 1 亿多农户， 每户至少有 1 名劳动力在外务工，这就在客观上产生了把土地流转出去的强烈需求。根据安徽省安庆市怀宁县、 合肥市肥西县 11 个村 191个有效农户调查数据（其中怀宁县选取 6 个村，肥西县选取 5 个村， 每个样本村随机选取 20 户农户为样本农户。共调查 220 个农户，获得问卷 201 份，其中有效问卷 191 份）。数据显示，本地农户流转土地的意愿程度较高，在 191 户农户中，有 92.1%的农户愿意流转自家承包的土地， 其中 76.9%的农户愿意转出土地；仅有 7.9%的农户不愿意参与土地流转（见表 1）。
2.农户土地流转行为
一是大部分农户有土地流转行为。 根据安徽省安庆市怀宁县、合肥市肥西县 11 个村 191 个农户调查数据，土地转出的有 116 人，占一半。转入土地的有41 人，占 21.5%。 既转入又转出的有 4 人。 未发生流转的 30 人（见表 2）。
二是主要通过亲戚朋友和村集体等中介流转。通过村集体、合作社等中介进行流转。对象主要是企业，企业也只有通过村集体才能集中土地。 这种方式主要存在于流转中介发育较好，流转市场基本建立的地区。 村集体或者合作社首先将农户的土地承包经营权集中起来。由村集体、农户与流入主体签订合同或协议，将土地流转给用地企业、经营大户等流入主体。 流转收益通过中介支付或者直接支付给农民。 比如， 杭州海正药业公司按照每年每公顷 3750 公斤稻谷加 750 公斤油菜籽（按当年市场价）折算成人民币支付给浙江省富阳县胥口镇下练村经济合作社，再由村统一发放到各家各户。
三是出租为最主要的流转方式。 从四川省成都市农村土地承包经营权的流转形式看，出租是最主要的形式,在成都市土地流转中占到 60%多。 从怀宁、肥西县总体数据看，土地转出方式以委托代耕、转包、出租三种为主，这三项所占比例达 93%，其中出租是土地转让的最主要形式，占 56.1%（见表 3，下页）。
四是口头协议仍然比较普遍。 根据对各个典型地区的调查，土地承包经营权流转不规范。农户之间的流转没有签订书面合同， 或者合同内容不完备、不规范，是引发纠纷的重要因素。 从怀宁、肥西县看，书面协议是土地流转的主要协议形式。 但也存在一部分的口头协议（见表 4）。 村民小组或村内的土地流转，双方都很熟悉，通常采用口头形式；不熟悉的农户间的土地流转，则通常采用书面合同。
表 1 农户转出/转入土地意愿
土地流转意愿
愿意转出
愿意转入
不愿意参与流转
户数
147
29
15
比例
76.9%
15.2%
7.9%
表 2 农户土地转出/转入土地
转出土地
转入土地
既转出又转入
土地未发生流转
户数
116
41
4
30
比例
60.7%
21.5%
2.1%
15.7%
表 3 土地转出形式
转出方式
委托代耕
转包
出租
转让
互换
入股
人数
21
23
64
0
3
5
比例
18.4%
20.2%
56.1%
0
2.6%
4.4%
表 4 土地转出的协议形式
协议形式
书面
口头
人数
82
34
比例
70.7%
29.3%
四、存在的主要问题
从调查看，我国农村土地流转还存在一些问题。
（一）部分农民流转意愿不强，主体地位难保障
在农村社会保障体系还不健全的情况下，部分农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题。农民把土地作为最基本的生活保障，留有土地心里踏实，对于流转土地存在顾虑。 实行土地流转规模经营可以解放大量的农村劳动力，但这些劳动力的转移就业存在困难。 不少农民担心土地流转规模经营后自己无事可做，生活无着落，这也影响了农民的流转意愿。在土地承包经营权流转中，农民是流转的主体。 然而，从实际情况看，农民的流转主体地位往往受到侵害。 一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。不少农民对于村干部土地流转决策、 合同内容等并不知情，对于流转价格也没多大发言权。 根据对安徽省怀宁县的调查，有 4 个农户表示由于土地属于政府平整土地规划范围内，而不得不将土地转出。
（二）企业成为最重要的流入主体，不利于保持农业基础地位和农民利益保护
土地流转比例高的地区、尤其是经济发达的江浙地区和成都、合肥等大城市郊区，企业已经成为最重要主体。很多地区加大招商引资力度，以引入多少企业为政绩，部分地区提出“农业企业化”口号。 从当前看，企业租金高于一般水平的流转价格，并在用工时首先满足转出土地的农民，特别是老年农民的要求，使其能够得到双重收益，对农民是有利的。 但从长期看，在大城市郊区和经济较发达地区大量引入非农企业，让工商资本进入农业领域，把农民变成雇工，会动摇农业的基础地位。并且，农户与工商企业难以建立合理的收益分配机制，也不利于保障农民的长期利益。
（三）集体流转“工作经费”违规，使用不透明
2001 年 《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中明确规定，“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。 ”然而，部分地区村集体将本村（组）土地集中起来统一流转给经营主体，获得一定的流转“工作经费”，在多数地区，这些“工作经费”直接支付给了村集体。土地承包经营权是农民的用益物权，农民享有占有、使用、收益的权利，而流转的也恰恰是农民的土地承包经营权，因此集体不应分享这部分流转收益。 此外，村集体收入的流转“工作经费”的使用也往往不透明。如何使用现有的这些村集体收入，并使之处于有效监督之下，也是土地规模流转农村面临的问题。
（四）“非粮化”倾向明显，部分流转土地“非农化”
一是“非粮化”倾向明显。 除安徽、河南等省注重发展种粮大户外，重庆、四川、浙江等省市流转的土地基本上用于种植经济作物、果树、花卉，近郊搞农家乐。一些地区把通过土地流转促进农业结构调整作为一条措施或经验来看待。 成都市只有 17.4%的流转土地在种植粮食和油料；湖州市德清县流转的水田只有 5.7%在种粮； 在嘉兴市走访的 10 家土地合作社或农业企业，全部利用流转的土地从事非粮产业。 二是存在一定的“非农化”。 一些地区出台政策，规定转入土地面积达到某个标准，就可以把一定比例用于建设“管理用房”，在调查中，这个比例有的是 3%、5%，高的达到 8%。部分地区流转的水田被挖至 2 米深发展水产养殖， 把平原的良田种植果木花卉，发展休闲、观光业，而把山区的差田划为基本农田。 有些企业在耕地上修水泥路、 建饭店和简易宾馆、休闲园区等。
五、对策建议
针对以上问题，提出如下对策建议：
（一）加强政府服务，规范土地流转
在服务对象上, 一方面通过提高农民组织化程度，解决农民资金问题，提供技术、土地供需、价格信息等加强对农户的服务。 出台全国性的土地股份合作社的登记和管理办法，支持并规范土地股份合作社发展。另一方面通过改进服务流程， 提高服务水平，降低进入成本来加强对流入主体的服务。 并且促进流转双方之间建立合理收益分享机制，让农民从土地增值中获得进一步的收益。在服务内容上，首先要建立健全土地承包经营权流转市场，建立健全市场定价机制，完善价格形成机制，建立分类定价机制。 其次，提供合同签订与签证服务，规范流转合同和登记备案制度。最后，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷调解机制。
（二）确保农民主体地位，健全村集体参与机制
在政府、村集体和农民这三者中，需要特别明确农民是土地承包经营权流转的主体。因为流转的是农民的土地承包经营权，不是村集体的所有权，更不是政府的其他土地产权。 农民有权自主决定是否流转和流转的方式。 要依法保障农民的主体地位，惩处侵害农民承包地权利的行为。并且，要健全村集体参与机制， 清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，明确村集体不得变相收取或截留土地承包经营权流转收益。
（三）培育合作组织和经营大户，促进土地适度规模经营
经营大户主要种粮，有利于稳定粮食生产，农民合作组织最能保护农户利益，但两者都资金不足。企业能解决融资问题，但主要经营非粮产业，长期来看不利于保持农业基础地位和保护农民利益。 因此要加快培育以合作组织和经营大户为主的规模经营主体，促进土地适度规模经营。措施一是鼓励农村金融机构探索针对农地规模经营的土地承包经营权抵押贷款机制。 二是进一步加大种植业保险力度。 三是制定支持农民合作组织和经营大户发展的补贴和项目。
（四）鼓励和引导粮食种植，加强耕地保护
鼓励和引导粮食种植，推动粮食规模经营。 一是要提高种粮补贴与粮食价格，使得粮食生产有利可图，增强土地流入主体的种粮积极性。 二是要采取措施支持合作组织、经营大户种粮，提高种粮补贴、降低种粮风险。 三是落实最严格的耕地保护制度，防止以土地流转名义将农用地转变为非农用地，加强耕地保护。
注释：
[1]Alexandra Benham，Lee Benham. Measuring theCosts of Exchange, be presented at the Second Annualeeting of the International Society for New Institu-tional Economics September, 1998,pp.17~19.
[2]孔祥智 伍振军 张云华:《我国土地承包经营权流转的特征、模式及经验――浙、皖、川三省调研报告》,《江海学刊》2010 年第 2 期
[3]元露丰 欧阳高晖：《农村土地使用权流转的制度经济学分析》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2005年第 Z1 期
[4]Andrew G. Walder. Local Governments as IndustrialFirms: An Organizational Analysis of China's Transi-tional Economy. The American Journal of Sociology,1995,l(101), pp.263～301.
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