农地的征收、征用涉及到农村土地所有权和使用权的改变，关涉被征地单位和农民的切身利益，在整个农村土地制度中占有举足轻重的地位。据调查，土地征收制度运行中存在的较多问题已严重影响到农民合法土地权益的充分实现1。《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施后，征收相关的法律和社会热点将逐步转向农村和农地。
关于农地征收的问题，法学界对农地征收研究多集中于征收要件的研究，其集中体现在“公共利益”要件的界定上。但事实上，“公共利益”的界定主要涉及是否应当征收的征地合法性问题。除此之外，土地征收补偿问题也日益突出。其中，土地承包经营权能否独立补偿及如何补偿，已成为实践中的难点之一。虽然《土地管理法》及其《实施条例》规定了土地补偿费归农村集体经济组织所有，但据学者调查，大部分农民已经提出了给与土地承包经营权单独、合理补偿的强烈要求[3]。有不少学者提出了改革方案，但此类方案多立足于对现行制度的批评，持“破旧出新”的立法论观点。如何从现行法律制度中析出特定的解决方案，反而成了“太阳光辉下的黑子”，被有意或无意地忽视。这些状况一方面反映了该问题已日益成为学界关心的焦点，另一方面也表明我国法学研究模式的不足。实际上，若能在现行法律体系中寻找到问题的解决方案，通过对现行法律制度的解释论解读实现相同的目的，其操作性更强、制度成本更低，更有利于保持法律的稳定。而且，社会主义法律体系形成以后，立法和修法的政治要求逐渐降低，要推动法律的修改也是有相当难度的。因此，我们认为，如何在现行法律框架内通过解释论的方式解决土地承包经营权独立补偿地位问题，是目前土地征收中亟待解决的重要课题之一。
土地承包经营权能否独立补偿的问题，理应在现行法律体系的框架内处理。而且，随着社会主义法律体系的形成，如何做好相关法律之间的衔接工作，进而保持社会主义法律体系的体系性和谐，也已成为当前法学研究中的重要课题之一。与土地征收补偿相关的法律法规的整合，也同样如此。在现行法律体系中，作为完整体系构成部分的土地征收制度，被各单行法分割，体系的解释力下降，致使相关制度之间的理解龌龊时有发生，非还原至体系的层面，无法理解相关条文的具体含义。其中，《物权法》和《土地管理法》是其中最为核心的两部法律。
一、土地征收补偿之现实：以所有权和所有权人为中心
《土地管理法》第47条规定了土地征用补偿的项目和标准，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。由于《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，长期以来，在我国土地征收的制度建设和实践中，土地补偿费的请求权人或受领权人被解读为只能是土地的所有权人，甚至认为被征收人只能是土地所有权人。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第24条也规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。该规定进一步加深了征地补偿费的请求权主体只能为土地所有人的印象，而作为承包经营权主体的农户，只能向土地所有人即集体经济组织提起“承包地征收补偿费用分配纠纷”的诉讼。但是，这些规定多为《物权法》实施以前的规定和理解。
二、《物权法》之革新与再阐释：土地承包经营权的独立补偿地位
在《物权法》之前，土地承包经营权尚未被明确界定为一种物权，《物权法》在《土地管理法》和《农村土地承包法》的基础上，在其第十一章规定了“土地承包经营权”，将其作为用益物权之一对待，明确了其物权属性。土地承包经营权作为一种用益物权，具有独立性。其一旦设定，土地承包经营权人的权利便得以确定，不待他人行为的介入便可直接行使对土地的占有、使用和收益，他人不得干涉。而且，基于物权的效力，土地承包经营权人享有的这种权利，不仅可以对抗社会一般人，也可以对抗土地所有人。在征收方面，用益物权独立于所有权的特性在《物权法》中也得到了体现。《物权法》第121条：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权??获得相应的补偿。”该条明确肯定了用益物权人独立于所有权人的补偿请求权。不仅如此，《物权法》第132条也就承包地被征收时的承包经营权补偿问题做了规定，即“承包地被征收的，土地承包经营权人有权??获得相应补偿。”
如果单从《物权法》第132条的规定来看，土地承包权人有权获得“相应补偿”这一用语本身，并没有表明土地承包经营权的独立补偿地位。原因在于，即使按照《土地管理法》第47条的规定，安置补助费用于被征地的农户的生活安置，农民自行安置的，应当为农民个人所有；地上附着物和青苗的补偿费，也归附着物、青苗的所有人(多为承包人)所有。因此，即使未就土地承包经营权本身做出补偿，若已就安置、附着物、青苗等做出补偿，似乎也可以理解为已达成《物权法》第132条规定的“相应补偿”―― “相应”用语本身就将补偿限定了这三类补偿范围之内。若做如此狭义之理解，《物权法》第132条与先前的《农村土地承包法》第16条规定的“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”没有两样。
但如此解释明显有违法律的体系解释原则，完全曲解了《物权法》第132条的含义。事实上，《物权法》第132条应被理解为《物权法》第121条的特别规定。因为后者是对所有类型的用益物权所做的一般规定，而前者则是对土地承包经营权这一种用益物权所做的规定。也就是说，《物权法》第121条作为《物权法》第132条的总括性规范，对于后者的解释起到了限制作用。
《物权法》第121条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”按照该条的规定，该条所称的不动产征收，是物本身被征收，而用益物权本身并没有成为被征收的客体，用益物权人得以请求补偿的依据在于其征收所导致的用益物权消灭或受影响。反映在农地方面，就是因为土地被征收，致使其上的用益物权消灭或受影响之情形。其实，土地被征收并不当然导致用益物权消灭，导致用益物权消灭的原因在于土地的用途管制，征收后的用途改变致使用益物权消灭。在大部分征收中，是集体所有的农业用地等转换为国有的建设用地，致使土地承包经营权所内含的从事农业生产的用益可能性丧失，进而丧失用益物权。因此，虽然该条没有直接规定用益物权得以成为被征收的客体，但也规定了对用益物权的补偿，该条所规定的补偿是对用益物权消灭或受影响本身所作出的补偿，而不仅限于安置、附着物或青苗的补偿，而且直接规定了该补偿的请求权主体为用益物权人，而不是所有权人。结合《物权法》第121条，《物权法》第132条也就应当被解释为：承包地被征收时，承包经营权消灭或受到影响，承包经营权人得以就此请求补偿。这样一来，《物权法》第132条规定的“相应的补偿”也就不限于安置、附着物、青苗的补偿，而应包括被消灭或被影响的承包经营权本身的补偿。因此，承包经营权人及承包经营权的独立补偿，在《物权法》的框架内是完全成立的。
实务中之所以会对承包经营权的独立补偿地位持保守态度，其主要原因可能在于征收客体的理解问题。在许多学者的理解中，征收的客体为权利(如所有权)，而不是不动产或动产这种物本身。正因为如此，许多学者呼吁土地承包经营权(或使用权)也应当如同所有权一样成为征收的客体.虽然就征收的客体究竟为权利还是权利的客体，会存在极大的争议。以日本《土地收用法》为例，其土地的“收用”(征收征用)指的是土地所有权的征收，因此在其第5条又另外规定了“权利的收用或使用”，“为使土地供第3条各款规定的事业之用，消灭或限制该土地上的以下权利为必要且合理之情形，可依法征收或征用此等权利：一、地上权、永小作权..及其他土地相关的所有权以外的权利. .”这一规定与我国《物权法》第121条类似。但与日本法律规定不同的是，《物权法》第121条并没有规定“征收或征用”用益物权，而直接规定了对用益物权的补偿。因此，从文义上言，《物权法》的规定只能被理解为不是对权利的征收，而是对权利客体的征收导致权利的消灭，进而对权利的消灭给予补偿。而且，至少就我国现行的土地征收制度来说，并没有法律将权利确定为征收的客体，所有权也不例外。包括《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第47条以及《物权法》第42条中规定的土地征收，在其法律条文的表述上，都表述为对“土地”的征收，而不是对“土地所有权”的征收。因此，学者们所阐述的承包经营权应当如同土地所有权一样成为征收的客体，其法律依据和逻辑结构本身就面临极大的挑战。实际上，《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第47条，以及《物权法》第42条中规定的土地征收，可以被理解为因土地这一权利客体被征收而引起了所有权主体的变动，致使原所有权人的所有权被消灭。若如此理解，对于用益物权来说，也无须要求与土地所有权平起平坐地成为被征收的客体，只要土地这一权利客体被征收导致了用益物权的丧失，用益物权人即可依据《物权法》第121条和第132条的规定独立要求补偿，而不受制于所有权人的补偿请求权。因此，从《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第47条，以及《物权法》第42条、第121条、第132条的规定来看，征收所指向的是权利的客体，而不是权利本身；权利类别只是征收补偿层面的问题，而不是征收客体的范畴问题。
做上述澄清后，《物权法》第42条、第121条和第132条的关系也就一目了然：第42条规定在“第二编所有权”之下，其涵盖的范围为土地等权利客体被征收后、土地所有权发生变动而导致的补偿问题；第121条规定在“第三编用益物权”之下，其涵盖的范围为土地等权利客体被征收后、用益物权消灭或受影响而导致的补偿问题；第132条被置于“第十一章土地承包经营权”这一用益物权之下，从属于第121条，其涵盖的是土地这一权利客体被征收后、土地承包经营权消灭而导致的补偿问题。也就是说，在征收承包地时，土地所有权人基于其所有权可以依据《物权法》第42条规定请求征地补偿；土地承包经营权人可以基于其用益物权根据《物权法》第121条和第132条请求征地补偿。
三、土地承包经营权独立补偿的操作
有学者认为，虽然《物权法》第132条规定了土地承包经营权人的补偿问题，但如何贯彻执行这一法律规定，使承包经营权人能够成为一独立主体参加征地的谈判和补偿的取得显然尚需时日目前状况确实如此。虽然《土地管理法》时代就在一定程度上明确了土地使用权人参与征地补偿的可能性，在其第46条规定，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。但是，如何保障土地承包经营权人在征收中的权益，一直是实务中的难题，司法评判困境丛生。涉及到土地承包经营权的独立补偿问题，其现状更是如此。以北大法宝案例数据库中收录的司法判决为例，截止目前，该数据库中援引了《物权法》第132条的案例有10件，援引了《物权法》第121条的案例有2件，多数案件为农户与作为土地所有权人的集体经济组织之间的征地补偿费分配纠纷，并没有案件涉及承包经营权人的独立补偿地位问题。而在土地征收的操作中，由于土地承包经营权人传统上并未被作为征地协议或征地补偿协议的主体对待，致使在相应的行政征收案件中，北大法宝数据库收录的案件中也没有判决涉及到这两条规定。
上述司法实践状况，其主要原因可能有以下两个方面：一是《土地管理法》及其配套法规未能依《物权法》的上述规定做出修改，而大量的土地征收操作是依这些规定实施，承包经营权独立补偿地位并未引起足够的重视。二是土地承包经营权的补偿标准并没有如同土地所有权征地补偿一样，有明确的法定的标准，给司法实务和征收实务带来很大的难题。这两个问题，都涉及到《物权法》与《土地管理法》的衔接问题。
依《土地管理法》和及其《实施条例》的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，集体经济组织再根据民主程序决定分配方案。各地方的地方性法规，也多据此作出规定。在这些规定中，承包经营权的独立补偿和承包经营权人的独立求偿主体地位都未能得到充分体现。而《物权法》第121条和第132条的上述解读却与此不同，明确赋予了承包经营权的独立补偿地位。从这层含义上来说，《物权法》与《土地管理法》为代表的土地管理法律体系存在一定的冲突。
但实际上，两者之间的关系也很难说已构成冲突。毕竟在《土地管理法》时代，土地承包经营权的用益物权地位尚没有如同《物权法》这般明确。因此，回避“冲突”的一种可能的方法是将《土地管理法》第47条解释为未对土地承包经营权本身的补偿问题做出规定。这样一来，对于《土地管理法》没有规定、而《物权法》做出规定的事项，很难说其构成“冲突”，无须考虑法律适用的一般规则，直接适用《物权法》规定即可。即使将其理解为“冲突”或“不一致”，根据《立法法》第五章规定的法律适用一般原则，也完全可以得到解决。即“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”的原则。从立法机关来看，《物权法》是全国人大通过的法律，《土地管理法》是全国人大常委会通过的法律，存在位阶之分，可适用“上位法优于下位法”的规则。即使将全国人大和全国人大常委会通过的法律认定为同一位阶的法律，也可以依《立法法》第83条规定加以解决。该条规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用耘的规定。”若按该条规定的“新法优于旧法”的原则，《物权法》将优先得到适用。因此，规范之间的不一致性并不会成为具体操作的障碍。
可能的障碍来自于如何补偿的问题。若赋予土地承包经营权独立补偿的地位，究竟该如何确定补偿标准，可能是操作中面临的最大困难。对于土地所有权的补偿标准，《物权法》第42条没有做出具体的规定，但《土地管理法》第47条及配套法规做了规定，给征收实务提供了详细的标准。而关于土地承包经营权的补偿，《物权法》第121条和第132条都只是规定了依照《物权法》第42条的规定获得相应的补偿。在征收实务操作中，《物权法》第42条和《土地管理法》第47条规定的土地补偿费，土地承包经营权人也可以依民主程序获得分配，也因此往往令人以为该土地补偿费中已包含了土地承包经营权的补偿，甚至在全国人大常委会法制工作委员会的释义书中也认为，“土地补偿费是给予土地所有权人和用益物权人(承包人)的投入及造成损失的补偿，应当归土地所有人和用益物权人所有。”。
然而，从集体经济组织和集体土地所有权的性质来看，土地承包经营权人获得土地补偿费的分配，并不在于其承包经营权主体身份，而在于其集体经济组织成员的社员权。即使是土地所有权本身的补偿费，作为集体经济组织的成员，其也拥有基于社员权的分配请求权。
不仅如此，依土地承包经营权的独立物权地位，他人不得干涉或代替承包经营权人行使权利，包括对其财产转换价值的处分。这样一来，集体经济组织无权代替农户就土地承包经营权签订补偿协议，其只能就其所拥有的土地所有权签订补偿协议。若认为该土地补偿费中包含了土地承包经营权的补偿，现行的土地补偿协议签订方式就隐含了土地所有权人可以代替承包经营权人处分的可能性，这会给土地承包经营权的独立物权地位带来极大的挑战，明显与《物权法》的规定和法理相悖。而且，若认为该土地补偿费中包含了土地承包经营权的补偿，土地补偿费的合理分配程序应当是先从该土地补偿费中析分出补偿土地承包经营权的那部分补偿费，然后才能依社员权的法理和《村民委员会组织法》的规定就剩余部分的集体财产依民主程序决定分配方案，否则就有可能导致以多数人的议决分配他人财产之嫌，也不符合财产共有的一般法理，面临无权处分之困境。因此，认为《物权法》第42条和《土地管理法》第47条规定的土地补偿费已包含r土地承包经营权补偿费用的理解，要么有可能损害土地所有权人或集体经济组织其他成员的利益(若将大部分或全部土地补偿费分配给承包经营权主体，就会面临该问题)，要么有可能损害土地承包经营权人的利益，无论是从法理还是从现行法律规定来说，都是无法自圆其说的。关于土地承包经营权的补偿标准问题，按照《物权法》第121条和第132条的规定，应当“依照第四十二条”。但“依照. .规定”的用语，给该条的理解带来了很大的难度。《物权法》第121条与第132条规定的“相应补偿”包括但并不仅限于安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用等费用，这 点已如前述。此等费用的标准，《土地管理法》及其配套法规多有规定，征收实务中并不会面临太多难题。问题是土地承包经营权本身的“土地补偿费”该如何算定，当务之急是制定相应的补偿标准。存具体的补偿标准出台以前，则叮以根据土地所有权的补偿标准予以确定，通常也应低于土地所有权的征地补偿费。原因在于，用益物权，从本质来说，是所有权派生出来的他物权，其交换价值原则上会低于所有权。当然，目前实施的土地所有权的补偿标准是否合理，存在很大争议，限于篇幅，本文不展开讨论。
四、结语
通过《物权法》与《土地管理法》之间的体系性解读、以及《物权法》内部体系的整合性解读，至少已可以达成一个较为明晰的结论。即，以土地所有权和所有权人为导向的土地征收补偿制度，与《物权法》的规定存在若干不一致之处。根据《物权法》第121条、第132条的规定，及其与第42条之间的对比性解读。在征收承包地时，土地承包经营权人可以基于其用益物权(土地承包经营权)根据《物权法》第121条和第132条请求征地补偿，且该请求权独立于《物权法》第42条和《土地管理法》第47条规定的土地所有权人的征地补偿请求权。在具体操作上，不应认为《物权法》第42条和《土地管理法》第47条规定的土地补偿费已包含了土地承包经营权补偿费用，应区分两者的不同权利主体。土地承包经营权的补偿标准，则可参照土地所有权的补偿标准予以确定。
随着社会主义法律体系的形成，如何保持法律体系内部的协调统一，正成为今后很长一段时间内的重要任务之一，不仅事关法律体系的稳定，也事关法律的准确适用。当然，《物权法》与《土地管理法》的衔接问题，并不仅限于土地征收过程中的土地承包经营权补偿问题。
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