一、《土地管理法》中的耕地保护制度

我国从上世纪70年代末开始重视对耕地资源的保护，制定并颁布了一系列保护耕地资源的政策、法律,《土地管理法》就是其中之一。我国现行的《土地管理法》对于耕地的保护主要包括：

（一）基本农田保护制度

《土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。”将粮、棉、油生产基地，蔬菜生产基地，农业科研、教学试验田等耕地划入基本农田保护区，实行严格管理。并规定“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。”此外，《基本农田保护条例》也对于基本农田的保护加以规定。按照《基本农田保护条例》第2条的规定：“我国实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域”

（二）土地用途管制制度

《土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。” “农用地”是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。“建设用地”是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公用设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。“未利用地”是指农用地和建设用地以外的土地。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。对耕地实行特殊保护”。有些学者也将其定义为农地转用审批制度。农地转用是指按照国家土地利用总体规划并经国家规定的有审批权的单位审批，将耕地、林地、草地等农用地转变为可供建造建筑物和构筑物的土地的行为。[1]由此可见，土地用途管制制度以农用地转用审批制度为核心的，而建设用地占用耕地必须要经过农用地转用审，所以农用地转用审批制度就成为了控制耕地减少的重要关口。

（三）占用耕地补偿制度

《土地管理法》第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”我国实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。这一制度也被理解为耕地总量动态平衡：耕地资源在动态的变化中要保持总量不减少，并且随着经济的发展以及人口的增长力争做到耕地总量有所增加。[2]

二、耕地保护所面临的严峻形势

虽然自1986年《土地管理法》颁布以来，我国耕地保护工作取得很大成绩，但由于占用耕地的成本低廉和生态环境的保护不力，我国耕地面积逐年减少，人地关系日趋紧张。根据国土资源部门统计，截止2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩。人均占有耕地为1.39亩，仅为世界人均数3.75亩的42.4％。联合国粮农组织提出0.8亩是人均占有耕地的最低界限。[3]面对如此严竣的耕地保护形势，我国多次强调要实行“世界上最严格的耕地保护”，根据国家“十一五”规划的要求和国务院第149次常务会议的决定，到2020年我国耕地面积保有量不得少于18亿亩。造成我国耕地保护严峻形势的原因是多方面的，主要包括：

（一）农地征收对耕地的冲击

从发达国家的历史经验来看，在步入工业化、城市化后，城市扩大、耕地减少、农业萎缩在全世界范围来说都是无法避免的。在我国，由于城市化与地方发展的经济指标紧密相关，加上在城乡二元化土地市场格局下，政府通过出让土地得以收取巨额的土地出让金。在经济发展压力和“土地财政”利益的双重推动下，地方政府对于征收农地有着极大的积极性，也造成了农地征收的种种问题，这种种问题对耕地保护的冲击无疑是巨大的，这些问题主要包括：

1．“公共利益”的滥用

《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但在我国，何为公共利益，并没有哪部法律对其加以明确规定。地方政府在征地时，往往扩大解释甚至滥用“公共利益”这一概念。事实上，在征地过程中，公共利益与国库利益是并存的，法律规定土地征收应坚持公共利益标准，但地方政府为了保证地方财政收入，在具体实施中往往坚持国库利益这一标准。“公共利益”概念的模糊，造成了只要地方政府想征地，无论如何，它都可以是为了“公共利益”。

2．征收程序的不健全

在我国，虽然《土地管理法实施条例》和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》对于农地征收的程序有所规定，但这些规定不够系统，并且位阶也不高。可以说在我国，并没有哪一步法律系统地规定农地征收程序，这就导致在实际征收过程中出现许多问题，包括农地征收目的合法性审查程序缺失；被征地农民参与程度不够，难以真正保护自身合法权益；财产评估方式不合理；公告、听取意见等程序设计不合理流于形式；征地争议裁决机制不健全；征地行政复议和诉讼程序不完善；等等。征收程序的不健全在某种程度上为地方政府滥用土地征收权力提供了便利。

3．征地补偿的不公平

根据《土地管理法》的规定，我国现行农地征收的补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。补偿的标准是按照被征农地前三年的平均年产值为基准计算的。这种补偿根本达不到公平的程度，更别说是全面了。首先，补偿范围太小，仅仅通过土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，就买断了农民的后半生，根本不考虑征地可能给农民造成的其他损失。其次，补偿的标准也不合理，以土地年产值作为计算基准，在“地比金贵”的今天，严重脱离了土地的实际价格，对于被征收地农民十分不利。

（二）农地征收以外的原因对于耕地的冲击

1．基本农田保护方面

划定基本农田保护区的目的是为了将优良的耕地集中起来，通过严格的保护和用途管制，从而守住我国耕地数量的底线。然而在耕地保护工作中，由于一些不完善的地方，相当的一部分基本农田区的设立流于形式，基本农田名不副实。按照《土地管理法》第三十四条的规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，而实际情况是在我国的耕地资源当中，高产田、中产田以及低产田所占有的比例分别是26.5%、36.5%和37%，中、低产田共占耕地资源的总量的73.5%。[4]这就注定了被划入基本农田保护区的耕地必定有很多是达不到优质耕地的标准的。有些地方，特别是耕地匮乏的沿海和山区为了完成上级下达的指标任务，不得不把部分质量较差的耕地划为基本农田保护区，这就与划定基本农田保护区的初衷相违背，同时个别地方把一些劣质耕地、偏远的耕地先划入基本农田保护区，而城镇周围、村庄附近、交通沿线的优质高产田却预留为建设用地，致使基本农田在质量上与一般农田相比并无太大差异，只是体现了较高的保护率，这样造成了保护重点不突出，反而不利于对真正优质农田的保护。

2．占用耕地补偿方面

耕地平衡不仅包括耕地的数量平衡，还包括耕地的质量平衡。我们国家建立占用耕地补偿制度的初衷是要保证耕地总量不减少，耕地质量不下降，从而实现耕地的动态平衡。但在实际操作过程中，耕地数量的平衡往往比较容易做到，也比较容易检验和衡量，但耕地质量的平衡就难以衡量，因此其实现的难度也较大由于各级、各地政府存在信息不对称的情形，加之耕地质量的衡量难度较大，在耕地占用补偿工作中，“占优补劣”的情况较为严重。不少地方政府一方面为了收取土地出让金，或为了实现地方GDP的快速增长，一方面又为了实现耕地占补平衡，便以产量较低、质量较差的一般耕地换取产量较高、质量较好的基本农田，有的甚至直接以荒地或者山地充当耕地。可以说，缺乏科学并具有操作性的耕地质量评估体系是造成这一问题的重要原因。另外，《土地管理法》第三十一条规定，对于占用耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。这也就是开了一个口子，意味着对于占用的耕地，如果实在补不上来，交钱就可以了事。这样对于保护耕地十分不利。建议应该规定收取耕地开垦费的部门负责补充耕地，在耕地补充完毕、验收合格后，方可办理用地手续。这样就严格执行了“先补后占”原则。

3．自然环境因素对于耕地的冲击

除了上述所讲的人为因素对于耕地的冲击，自然环境因素对与耕地保护提出的难题也是不容忽视的。我国的土壤侵蚀、耕地渍害、土壤污染等缓变型地质灾害较为严重，对土地资源造成了直接和间接的威胁，主要表现在以下几个方面：1、水土流失严重。当前，我国水土流失总面积达4 533.3万平方公里，约占耕地面积的35%，水土流失致使土壤肥力大大下降,土地被毁。2、耕地沙化。我国沙土化土地面积为252.2万平方公里，占耕地面积的2%，且目前沙化土地面积仍呈继续扩大的趋势。另外，3、盐碱化严重，我国有盐碱化土地497.4万平方公里，占现有耕地面积的4%,且因不合理利用，耕地盐碱化的面积还在不断扩大；4、耕地污染严重。一方面，受工业三废的影响，全国受污染的耕地面积约1.5亿亩，总计约占耕地总面积的1/10以上，另一方面是酸雨的影响，我国有267万平方公里的耕地受到酸雨威胁。

三、耕地保护的完善

（一）农地征收方面的完善

1.立法界定“公共利益”

如果“公共利益”这一概念持续模糊下去，它将继续成为内容宽泛、随意解释的概念，从而留给执法者很大的滥用空间。因此，应该在立法上规定公共利益的判断标准。这里我觉得可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，这一法律条文规定了确实需要征收房屋的一些情形，比如说国防、外交、能源、交通、水利、科教文卫事业等的需要。在条文最后还有一个兜底的条款，就是法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。这种列举加概括的模式一方面将“公共利益”这一抽象的概念具体化，避免被任意解释，另一方面留有余地，不至于太僵化。

2.完善征收程序

农地征收的程序应当具有正当性和可操作性，对于我国农地征收程序的完善，应当包括以下几个方面：一、建立土地征收公益目的性的认定程序，在用地申请前，由需用地人将其要兴办的事业报公益目的性认定机关认定许可以证明其兴办的事业属于公共利益的范围；二、完善土地征收的告知程序，需用地人应当将拟出让土地的位置、面积、用途等信息公告；三、将听证确定为征地的必经程序，政府进行征地公告一定时间后，举行公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性；四、对被征收方的土地进行公正评估，并规定被征收方有权与征收方通过平等协商达成补偿协议；五、完善对被征收方的救济措施，被征收方可以通过申诉、行政复议直至诉讼的方式救济其权利。

3.提高补偿标准

我国土地资源高度稀缺，在市场经济条件下，对于被征收的土地，只有以土地的市场价格对其进行补偿才能保障被征收方的权益。《国有土地上房屋征收与补偿》关于补偿的规定，应当将征收土地价值，征收土地造成的搬迁、临时安置、造成的损失，因征收土地造成的停产停业损失等纳入补偿范围。因此，《土地管理法》关于土地补偿应该以土地市场价格为标准。同时，在征地补偿中，如果征收的土地既满足公共利益，又能满足某些私人利益的话，其征地补偿标准应不同于那些纯粹用来满足公共利益的土地的补偿标准。补偿标准的提高能从成本角度限制地方政府征收权力的滥用。而且，如果征地行为给被征收土地相邻土地造成直接影响的话，根据公平原则在给被征地权利人进行补偿的同时，还应给相邻土地权利人一定的补偿。[5]

总之，可以参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》，制定一部有关集体土地征收与补偿的法律或行政法规，对于农地征收的决定、程序和补偿加以系统规定。

（二）农地征收以外的措施

1.基本农田保护方面

我国的基本农田保护区的划分存在一定问题，不够科学，笼统的以百分之八十作为标准，忽略的各地的差异，这样做使得基本农田的保护率偏高，但保护重点不突出，不利于加大真正的优质农田的保护力度。我国《土地管理法》和《基本农田保护条例》之所以确定百分之八十的比例是为了用基本农田保护区确立起相对稳定封闭的区域，以达到对耕地资源总体保护的目的，而这一目的通过提高对耕地以至农业用的保护级别就可以实现。我们应该确定科学的基本农田比例，在这方面可以借鉴美国设立土壤保护区的经验，以耕地的等级作为划分基本农田的主要依据，修改《土地管理法》和《基本农田保护条例》中有关基本农田保护区比例的硬性规定，由各省、自治区、直辖市根据本行政区域内的具体情况确定基本农田的比例，予以重点保护。而对于没有划入基本农田保护区的耕地，应根据土地的情况，采取相对应的措施，设立保护目标，对其进行改造，不断提高地力。[6]

2.耕地占用补偿方面

《土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。”由此可以看出，耕地动态平衡是以省、自治区、直辖市为单位的，但我们需要明确的是，控制耕地数量，实现耕地的动态平衡是为了保障全国的粮食供应安全，因此，实现耕地动态平衡不应局限与某一省份，应该在全国范围实现平衡。浙江省、江苏省以及广东省所建立的省域范围内的“异地指标调剂”制度，通过区域之间的交流，在全省范围内建立了一套资源调控机制，充分利用省域内不同地区的资金和资源优势，实现了耕地的异地开发和补充，在一定程度上解决了“吃饭”与“发展”的矛盾。[7]我们可以在全国范围内推广“异地指标调剂”，通过省际交流达到全国范围内的耕地动态平衡，实现各省的优势互补和资源共享，从而既满足了经济发展的需要，又保证了耕地总量不减少。

3.自然环境保护方面

环境的问题是全人类的问题，而对于生产粮食的耕地来说，这一问题表现得尤为突出，由于耕地直接关系到人类的食品安全，如果粮食生产的安全得不到保障，对于人类的健康影响极大。在耕地资源的保护方面，德国有《土地保护法》、《联邦土壤保护法》、《垃圾处理法》，美国有《土壤保护法》、《美国农地保护政策法》《资源保护和回收法》。与国外发达国家大都制定专门土壤污染防治法相比，我国缺乏一部保护耕地资源的专门法律，有关规定只是零星分布于《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》中，而且大都只是原则性、概括性规定，可操作性差，并且没有配套的实施条例和措施。就以《土地管理法》为例，该法第三十五条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”但这一原则性规定之后并没有具体的法律规定，缺乏实际的操作性。因此，我们可以借鉴国外先进的经验，制定相应的土壤保护法律，保护耕地资源。另外，对于耕地污染治理方面，则要强化对于污染制造者法律责任的追究。对污染者的民事责任、行政责任和刑事责任都做出明确的规定，通过严格的法律制度来防范和约束对耕地资源污染的行为。

注释：

[1] 黄河：《土地法教程》，中国政法大学出版社，2005年，第54页。

[2] 黄河：《土地法教程》，中国政法大学出版社，2005年，第47页。

[3] 国土资源部：《2006年中国国土资源公报》，载《国土资源通讯》，2006年第5期。

[4] 张凤荣：《土地资源保护与农业可持续发展》，北京出版社，2001年，第9页。

[5] 姜飞燕，董蔚，李金枝：《我国现行土地征收制度存在的缺陷及对策》，载《唐山学院学报》，2006年第2期。

[6] 唐健：《我国耕地保护制度与政策研究》，中国社会科学出版社，2006年，第129页。

[7] 秦明周：《耕地保护制度、绩效与案例》，科学出版社，20