在举国上下回顾、总结改革开放30年的历史成就的热潮中，我们迎来了党的十七届三中全会的召开。也许是历史的巧合，也许是有意识的安排，三十年前的三中全会与三十年后的三中全会似乎唱的是同一首歌，而这首歌的主题就是――农村、农业、农民问题（“三农”问题）。
党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下称《决议》），这是在我国改革开放进入到新的历史阶段所作出具有战略性意义的重要决策，为今后相当长时期内我国农村经济社会全面发展指明了方向。我认为，《决议》具有如下特点：
1、《决议》具有战略性。具体表现在，《决议》提出了“三农”的战略目标，即到二�二�年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比二��八年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。《决议》再次强调了“三农”的重要地位，指出“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。”“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”“只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。”
2、《决议》具有全局性。从内容上看，《决议》涉及到了“三农”问题的方方面面，从农村发展到农村的改革；从农业基础设施建设到农业产业政策；从农村财政税收到农村金融；从农村经济制度完善到农村社会保障制度的完善；从农村医疗、教育事业到农村农村社会的全面进步，从农民的收入水平到农民的精神文化生活；等等，《决议》均作出了全面的规划。
3、《决议》的创新点较多。《决议》始终以中国特色农业现代化建设为主线，对涉及《三农》问题的若干重大问题展开，内容丰富、创新点多，堪称一部具有创新性的决策。例如：在基本经济制度方面，提出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”在土地管理方面，提出了“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”在农村金融方面，指出“农村金融是现代农村经济的核心。创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”等等。
总之，《决议》的内容是及其丰富的，它将成为指导我国农村经济发展的纲领性文献，也是我们从事“三农”问题研究思想源泉。下面结合农地制度改革问题，谈谈想法。
尽管土地承包经营权制度在过去的三十年已经取得了很大的成绩，对我国农村发展起到了巨大的推动作用，然而，随着社会经济的发展，土地承包经营权制度也存在着一定的缺陷和不足。
一、我国现行农地制度存在的主要问题
关于现行农地制度存在的缺陷，学者们从不同的角度进行了分析。有学者指出，现行农地制度存在如下缺陷：（1）集体土地所有权制度的缺陷。所有权主体不清，不仅“农民集体”的含义模糊，而且“集体”的边界不清。乡（镇）、村、小组三级主体的利益分享没有界定；集体土地所有权最主要的主体――村民小组没有法人资格和地位，也不具备履行责权利的实力；所有者的责权利不对等。（2）农户土地使用权制度的缺陷。集体土地承包经营的主体――农户（或家庭）不具有法人资格和地位；使用权的起点和期限不明确。（3）土地使用权流转制度的缺陷。土地承包经营权流转是有条件和有限制的，土地承包经营权不能出资、抵押、继承等。（4）农户土地使用权保护机制较差。农户土地承包经营权缺乏稳定性，经常受到侵害。特别是在土地征用中，通过政府特有的征地行为侵害农民利益的现象非常严重。还有学者认为，家庭承包制的建立与推广，实质上就是农村土地产权结构的一次初步改革。它把集体经济组织的土地产权分解为所有权与占有权（或称经营使用权）。其存在的主要问题有：（1）公社制度解体，造成土地产权主体削弱，土地关系混乱。土地产权关系的混乱，束缚了农民对土地投入的积极性。造成了土地纠纷屡屡发生。（2）实行按农户人口平均承包土地，造成土地经营规模过小，妨碍农业生产规模经营。土地按户平均分配，使地块零碎，而且还存在继续分割的趋势。小规模土地经营方式阻碍了生产力发展水平的提高，农业生产机械化、现代化无法得以实现。（3）土地流转缓慢。实行家庭承包制后，为了稳定农民对土地的投资，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，使农地在本村内失去微调的机会，出现了土地承包经营权供求结构矛盾。
对于我国现行农地制度存在的问题，大部分学者认为现行农地产权制度存在严重的缺陷，因此，制度改进的重点理所当然地放在农地所有权制度改革上。按照这种逻辑，一些学者提出了农地私有化或者农地国有化的主张。而事实上，我国农地制度存在的关键问题不在于“产权不明晰”、“所有者缺位”，而在于缺乏灵活的、适应生产力发展需要的土地使用权保护机制。对于农民来说，对于“农地”这种特殊的客体来说，农地所有权虽然重要，但相比而言，农地使用权更重要。完善现行农地制度的重点或目标在于：坚持公平与效率相结合的原则，沿着建立“以土地利用为中心”的土地制度改革的路径前进，继续进行农地使用权制度的改革，以农地使用权制度的改革带动农地所有权制度的完善。
二、农地制度改革路径选择的主要依据
在选择农地制度时，应当考虑下列因素的影响：（1）一个较优的制度创新方案应能使劳动者的劳动报酬与其努力程度相一致，应能激发经济当事人从事某种活动的内在动力，调动其积极性。（2）由于制度变迁路径依赖的作用，沿着原有的制度变迁路径和既定方向进行农地所有制创新可节省大量的制度创新成本，因此，农地所有制创新方案所设定的方向和目标是否与既成的农地所有制历史变迁路径相一致对农地所有制创新方案的选择就变得至关重要。（3）由于非正式制度安排的历史沉淀，它既能节约交易费用，克服搭便车问题，淡化机会主义行为，又能作为文化的一部分，以一种抽象的东西影响人们。（4）由于农地所有制创新更一般的情况是非帕累托改进，在制度创新的过程中，一部分人收益增加的同时往往伴随着另一部分人利益的受损，而利益受损者对农地所有制创新的反抗必然会影响到制度创新的成本。因此，在选择农地所有制创新方案时，必须考虑到制度创新受益者和受损者的情况，尽可能地降低制度创新的阻力。（5）土地资源稀缺性、人口和土地之间比例关系。我国虽然地大物博，但人口较多，人均农地占有面积大大低于世界平均水平，尤其是耕地资源十分稀缺。这种现实和国情就决定了我国的农地资源具有非常强的“公共产品”性，而对于具有“公共产品”性质的资源的配置，如果将其所有权配置给私人，就会降低资源配置的效率，对社会公共利益产生不利的影响。人口和土地之间比例关系有两种情况：一种是总人口与总体土地资源之间的比例；另一种是人口结构与土地结构之间的关系。就我国而言，不仅总体上的人地比例失调，而且人口结构与土地结构之间的关系也不合理。（6）土地占有关系。所谓土地占有关系，就是指农民占有土地资源、拥有土地使用权的公平程度，可以用土地集中度来衡量。一般来说，土地集中和垄断，将会引起土地占有关系的不合理、不公平，由此会导致社会矛盾的产生。但这也并不是说，绝对平均就是最公平。（7）土地利用效率。提高土地利用效率，实现土地资源最优配置是土地制度最终目标。效率是农地制度赖以存在的物质基础，没有效率的农地制度不可能促进生产力的发展。因此，农地制度选择应当以效率为目标。
三、农地制度改革的路径选择
纵观历代土地制度的历史变迁，审视当代农地制度变革的轨迹，我们发现：人类社会的历史就是一部“土地利用”的历史，无论那个朝代，还是那个民族；无论是古代，还是近现代，土地利用的制度安排都是社会法律制度的基础。而土地利用的实质就是如何实现劳动与土地的有机结合，促进土地资源配置的最优化。农地制度的改革和完善，应当实现“以土地所有为中心”向“以土地利用为中心”的转变。
从1949年起我国三次农地制度变迁的进程来看，制度变迁的动力是制度收益超过了制度成本。换言之，制度变迁存在着潜在的利益驱动。不仅如此，制度的运行还产生了良好的经济绩效。无论是强制性制度变迁，还是诱致性制度变迁，对制度利益的追求是制度变迁的内在规律，强制性制度变迁与诱致性制度变迁区别还表现在：前者制约着制度利益的实现，而后者促进着制度利益的实现。因此，建立有效率的农地制度是既是社会经济发展的内在要求，又是农地制度变革的方向。
依据上述分析，我国当前农地制度改革的目标是：坚持公平与效率相结合的原则，沿着建立“以土地利用为中心”的土地制度路径前进，继续进行农地使用权制度的改革，以农地使用权制度的改革带动农地所有权制度的完善。从土地权利结构的角度看，土地权利可由两个层次的权利所组成，即土地所有权和土地使用权。对于农民来说，最重要的是必须具有稳定的土地使用权。即具有自主经营、自主使用土地，并取得收益的权利。土地是农民赖以生存和发展的重要资源，农民占有土地的目的只能是从事农业生产经营活动，而不能从事非农业生产活动。既然如此，土地的所有权对于农民来说没有实际的意义，因为，农民拥有土地使用权可以达到拥有土地所有权同样的效果，而对于整个社会来说，农民拥有土地所有权的制度成本和机会成本远远大于农民拥有土地使用权的制度成本和机会成本。从制度变迁的角度看，由于路径依赖的原因，沿着土地使用权制度改革路径完善农地制度与沿着所有权路径改革土地所有权制度想比较，可以大大节约交易成本。
鉴于此，面对“农地所有权制度改革”和“农地使用权制度改革”这两条路径，我们应当选择“农地使用权制度改革”路径，以土地使用权制度的进一步改革带动土地集体所有制的完善，建立符合社会主义市场经济发展需要的，符合我国现实要求的，名副其实的农民集体所有制下的土地使用权制度，赋予农民稳定的、完整的土地承包经营权，使农民真正拥有土地财产权利。为了实现上述目标，针对现行农地制度存在的问题，本文认为，有计划、分步骤地建立土地承包经营权股份合作组织，是我国未来农地制度发展的方向。
本文所指的“合作组织”与农村合作社是有区别的。关于农村合作社，全国人大常委会于2006年10月31日发布了《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下称《合作社法》），对农民合作社问题进行了规范。《合作社法》规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。从上述规定看，合作社与股份合作经营公司是有区别的。（1）股份合作经营公司是一个独立的法人主体，其公司治理、管理运作、财务制度等适用《公司法》规定；而合作社虽然也具有法人资格，但其公司治理、管理运作、财务制度等适用《合作社法》规定。（2）股份合作经营公司是以土地承包经营权投资入股为合作条件，因此，是一种土地权利之间的合作，只有拥有土地承包经营权的人才能成为公司的股东；而合作社的成员是具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体。（3）股份合作经营公司会受到地域的限制，一般以村内小组或者村为单位进行组建；而合作社可以突破地域的限制，不一定以村内小组或者村为单位进行组建。
当前，我国“三农”存在的问题较多，但所有问题的关键集中在两个方面：一是农村土地制度问题，二是农村组织制度问题。由于这两个方面是相互联系、相互影响的，因此，彻底解决“三农”问题，应当将这两个问题结合起来加以考虑。从土地制度的角度看，我国农地制度改革必须坚持土地农民集体所有制度和土地承包经营权制度，而从农村经济组织形式看，应当寻找与土地农民集体所有制度和土地承包经营权制度相适应的具体实现形式。在现行制度下，宪法和其他法律均规定农村土地为农民集体所有，即由乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体。这种规定，一则使所有者主体重叠，二则使集体与集体经济组织之间关系模糊，三则使所有者主体“虚位”。虽然土地承包经营权确认为农户所有，但由于农户作为生产经营单位具有先天之不足，一是农户抗风险能力较差，二是农户的经营规模难以扩大，三则农户的法律地位得不到保障，因此，农户不可能成为未来农村主要的经济组织形式。随着社会经济的发展，农户的经营行为必须逐步过渡到公司或合作社行为，以适应经济全球化、经济一体化以及激烈市场竞争的需要。
综上所述，在我国目前农村生产力发展水平较低，地区生产力发展不平衡，且资源禀赋差异较大的情况下，推行土地国有化存在着较大的制度变迁风险。土地国有化使土地所有权远离农民，不利于农民积极性的发挥。因而，推行土地国有化只是理想者的幻想。由于我国人地矛盾突出，再加上土地对于我国农民来说，所固有的特征即不可移动性、不可再生性、功能特殊性（社会保障功能）等，推行土地私有化，将会引起整个社会的巨大变动，不符合我国农村的现实需要，无法实现稀缺性资源配置的公平与效率相结合的目标。土地国有化和土地私有化所遵循的是“所有权改革”路径，存在着改革路径选择的错误。 我国当前农地制度改革的目标是：坚持公平与效率相结合的原则，沿着建立“以土地利用为中心”的土地制度改革的路径前进，继续进行农地使用权制度的改革，以农地使用权制度的改革带动农地所有权制度的完善。建立符合社会主义市场经济发展需要的，符合国情的，名副其实的农民集体所有制下的土地使用权制度，赋予农民稳定的、完整的土地承包经营权。将农地制度的改革与农村组织制度的改革有机结合起来，建立以土地承包经营权为基础的农村合作组织，探索充分发挥土地承包经营权财产功能的股份合作制度，为彻底解决“三农”问题提供思路。