改革开放三十年来，中国的经济、政治、社会建设取得了举世瞩目的成就。经济发展速度一直领先于世界、经济总量翻了几番，社会主义市场经济体制已经建立，并逐步完善；社会主义民主政治进一步发展，保护人权、依法治国写进宪法，成为社会主义现代化建设的战略目标和治国方针，社会主义法律体系已趋于完备。但在这场变革之中，也还存在诸多问题和不足，严重阻碍了改革开放的进一步推进，如经济增长方式转变、“三农”问题、政治体制的改革与完善，城乡二元体制，等等。其中，城乡二元体制对“三农”问题的形成与强化、对农民权益侵害、农村集体土地制度的低效与缺陷、社会保障体系的残缺、国内市场的土地一体化及发育等诸多方面产生了深刻影响，导致城乡发展不协调，城乡差距扩大。统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，也是一场伟大的社会变革，为此需要付出巨大的努力。这迫切需要我们开展前瞻性理论研究和理论创新，为各地的统筹城乡的改革试验提供理论指导，并在政策、法律等具体制度层面积极探索，以推动城乡一体化的变革。
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对包括“三农”问题解决在内的各项战略任务的实现具有重大的战略意义，既是对改革开放三十年来农业、农村、农民问题的解决进展的总的回顾与总结，更是在新的国际国内形势和当前及今后一段时间行动目标、行动策略的展望，是我们行动的纲领。就我们承担的攻关课题研究项目“农村土地问题立法研究”而言，认真学习《决定》也是很有必要的。鉴于《决定》的内容丰富性、思想深刻性、部署战略性、涵盖面广泛性、论述的系统性，我主要从农村土地立法问题的角度就《决定》的有关内容谈一点自己的想法。
一、土地承包经营权的稳定与流转的协调
土地承包经营权的流转问题在《决定》中得到高度重视，并做了全面、重要论述。
这主要表现为以下几个方面：首先坚持党中央关于稳定土地承包关系的一贯主张：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变。其次，为落实对农民土地权益的保障，要求搞好农村土地确权、登记、颁证工作；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。再次，为保证土地流转的有序和落实上的保障，提出了“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”的主张。最后，明确土地流转的形式/方式和原则：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；发展多种形式的适度规模经营；同时，对土地承包经营权流转的边界做了“三不得”的重申：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。应该说，关于土地流转的论述是全面、延续性的，相关论断是谨慎的、务实的，也是稳妥的。但需要指出的是，上述论断只是对以前中央相关政策的重复，没有更多新意，一些问题还有待解决，或者有待细化，或者有待明确。详言之，对与土地流转密切相关的土地初始分配以及人地矛盾缓和的土地调整没有进入决策者视野。在土地收益日益增加的今天，这个问题越发突出。这在我们进行的各项实地调查中都有体现。
土地流转是一项系统工程，既有主导主体的科学确定，也有配套制度的建立，如土地流转市场建设。在土地流转中同样应坚持尊重农民意愿和农民实践精神的原则，坚持服务理念，而不是动辄“加强管理”。其中，各地农民实践形式多样，极富地方特色，很难“一刀切”，而统一性是法律的基本要求，如何实现两者的平衡，做到既尊重地方实践又尽量保持法律的弹性完全是一种艺术。
《决定》对土地权属登记问题的论述，与物权法的规定保持了一致，但还有诸多操作上的具体问题有待解决，如集体土地所有权的登记人确定，登记的规则与效力等。
二、农村建设用地使用权
我认为《决定》对农村建设用地使用权的论述与土地流转相比更有新意，更加体现维护农民权益的精神，非常值得我们关注！这表现为两个方面：一是由完善农村宅基地制度所节约的土地，除了首先满足耕地保护的基本国策外就是在法律允许的范围内容优先满足集体建设用地；二是在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这是对农民土地权益实实在在的落实。尤其重要的是，这种说法重申了农民与农村集体的应然关系，并通过土地上的收益的分配做了具体生动的说明。
考虑到理论上的自洽性，我把宅基地使用权和农村集体建设用地使用权作为农村建设用地使用权的下位概念来使用。
1、宅基地使用权与村庄规划
《决定》中“宅基地用益物权”概念的科学性值得商榷。
《决定》所述的“农村宅基地和村庄整理”涉及社会主义新农村建设中提出的村庄整理与布局问题。为提高土地利用效率，保证耕地面积，同时又提高村庄的规划水平和建筑美感，进行必要的管理是必需的，抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。姚洋教授在“新农村建设与农村发展观的转变”一文中也指出，合理的村庄布局是新农村建设的一个衡量指标和目标，因为这涉及土地的占用问题和新村的规划问题，党的十七大报告提出了一些参考因素：统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。而后者关涉农民对宅基地使用权的享有与处分问题。
而宅基地使用权的取得能否有偿，能否流转，行使该权利时的限制等值得我们进一步思考。而在行政管理中引入农民的决策参与，保证农民的参与权与自主意愿甚至（建筑领域的）文化传统是法律的任务与使命。
2、农村集体建设用地使用权与征地
土地市场的一体化是市场经济的内在要求和必然发展趋势。在此历史进程中，如何发挥农民及农民集体的主体性地位和作用，通过经济手段、市场方式培育统一、完善的土地市场体系，运用法律手段保障市场的有序运行，突破农村、城市土地的分割利用及其带来的阻碍与问题、保证农村土地利用的公平与效率、实现土地承包经营权稳定与流转的平衡以及规范农村土地向城市用地的转化都是我们面临的突出难题。所有这些问题的解决都直接关系到“三农”问题的妥善解决、农民权益的维护、农业的发展与安全、国内市场的开发及其对经济转型推动作用的发挥、城镇化进程等一系列国家的重大战略问题。《决定》对此做了纲领式的概括：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。简言之，实现农村建设用地市场与城镇建设用地市场的一体化和无缝对接。而能否实现这一点，粘合剂――征地制度――的质量就成了问题的关键。为此，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。这样做至少有两层含义：一是实现城乡统筹，消除二元体制，落实农村土地应有的平等待遇和地位；二是对失地农民全面有效充分及时的保障。我们所要做的就是对这种宣示性政策从法律制度层面加以落实，实现可操作性。
三、农村土地所有权主体问题
1、农村集体土地所有权主体与服务农民的主体
《决定》全文没有提到农村集体土地所有权问题！在十多处地方提到了集体，而集体是什么又没有明确：一是论及土地时的概念套用，如“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质”、“多出的土地优先满足集体建设用地”、“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”、“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”、“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场”；二是关于主体服务问题，如“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能”、“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”、“抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织和乡镇企业工会组织依照法律法规和章程开展工作”、“以规范和制约权力运行为核心，全面推进政务公开、村务公开、党务公开，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”。二者之间的一致性似乎并不是必然的。
2、集体农民集体组织与农民利益的一致化问题
这个问题包括农民的组织化水平、谈判能力，农民集体组织的组织等小问题。
在提高农民组织化程度过程中，集体组织与村委会的关系：同一还是分立？专业合作社的地位与作用及其与村委会的关系，村民小组的独立地位的削弱问题都值得关注。
四、农民社会保障：生活、医疗、失业、养老、培训，等等
“三农”问题涉及方方面面，其解决方案必然是一项系统工程。其中农民社会保障制度的建立与完善则是关键环节，直接影响核心问题的解决进度与程度。应该说，《决定》对农民的社会保障制度体系作了全面论述，涵盖最低生活保障、公共卫生事业推荐与医疗合作保险、被征地农民的失业保险与就业保障、农民的养老保障、对农民（工）的技术提供与培训以及相关职业教育的加强，等等。而“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”经费筹措模式，虽然是针对新型农村社会养老保险制度而言的，但从农村社会保障制运行情况来看，无疑具有普遍性。这个模式除了重复以前的说法外，并没有多少新意！存在一些有待深入思考的问题：一是各种保障制度不同特点、层次决定了其经费筹措方式的差异；二是在经费筹措中集体分担的部分经费从哪里来？这个棘手的问题没有答案。陈小君教授曾经提及的集体收取地租的主张很有针对性和现实意义，既满足了集体服务、提供公共产品功能发挥的需要，又使得其作为农村土地所有权主体的地位得以凸显。
五、农村妇女、农民工、农民子女、失地农民等特殊群体利益的维护
《决定》对农村的各类弱势群体给予了较为全面的关注，特别是对农民工权益的全面保障、农民子女（农民工子女）的义务教育、失地农民生存、生活、发展的切实保障问题作了较为系统的论述，值得肯定。遗憾的是，从整个《决定》来看，性别视角基本没有体现！这要么是对现实的高估，要么是对现实的无知。这个问题的严重性和普遍性已经被我们的调研证实。
六、农村土地纠纷
《决定》对农村纠纷的化解做了简要论述，特别提出“健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村信访工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷”。农村纠纷复杂多样，涉及方方面面，其中尤以土地纠纷（主要是征地纠纷、矿产资源利用纠纷）和行政机关等公权力的侵害最为严重和突出。土地纠纷表现出相当的特殊性，值得特别关注。而在侵害或者纠纷主体一方为政府时更应防范公权的滥用，从而从根本上解决农村纠纷。《决定》对这两个问题没有给予足够的重视，也缺乏应有的规制防范措施。
七、关于《决定》的落实保障机制：法律作用的发挥
从法律制度上切实保障农民及其集体组织作为独立的民事主体所享有的各项权利，保证运用私权对抗公权的侵害；进而言之，运用法律为农民主体性作用的充分发挥创造条件、营造环境、提供保障，
附：党的十七大报告中的有关“三农”问题的论述
统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业。提高扶贫开发水平。深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用。
尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。
推动区域协调发展，优化国土开发格局。缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。
