众所瞩目的中共十七届三中全会于10月19日全文公布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），文件中提出了包括“建立严格规范的农村土地管理制度”等很多创新性的农村土地发展改革方针。总的感觉是，在加强农村制度改革建设方面，《决定》中出现了诸多亮点，特别是在“三农”问题的改革思路上有新拔高，在政策上和制度上有新突破、新安排，归根到底，让农民从自己的土地上看到了的权利和希望。同时《决定》的出台，为我们今后研究农村制度尤其是土地制度又提出了新的课题并提供导向。现就该《决定》中关于农村改革的亮点和相关农地制度进行梳理和解析。

一、对《决定》中关于农村改革方面亮点之梳理。

亮点之一，允许农民以多种形式流转土地承包权。这规定体现于文件的第三大点的“健全严格规范的农村土地管理制度”中的“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”的内容里。

亮点之二，赋予农民更充分有保障土地承包权。这规定体现在文件第三大点的“稳定和完善农村基本经营制度”内容中。并特别强调“现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

亮点之三，允许农民开发集体土地。这体现在文件的第三大点的提到的“健全严格规范的农村土地管理制度”中的“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种参与开发经营并保障农民合法权益。”

亮点之四，城乡待遇同等，缩小城乡差距。这体现在文件第三大点中的“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”里，文件提到“加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。”

亮点之五，放宽中小城市落户条件。这也体现于文件第三大点中的“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”里，文件提出“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”

亮点之六，允许农村小金融组织融资。文件第三大点的“建立现代农村金融制度”中规定：“允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。”

亮点之七，加快发展农村中等职教并逐步免费。文件第五大点中“大力办好农村教育事业”中规定，加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展中等职业教育并逐步实行免费。

    在〈〈决定〉〉的以上诸多的亮点中，与农村土地制度改革相关的是“允许农民以多种形式流转土地承包权”和“赋予农民更充分有保障土地承包权。”这两个亮点均体现在《决定》中规定的的第三方面的“大力推进改革创新，加强农村制度建设”所规定的内容里，其核心是“健全严格规范的农村土地管理制度”这一制度。

    二、关于《决定》中几个农村土地制度之浅析。

土地是国民财富积累的重要源泉，土地政策也是国家政治架构的重要基础，又是农村的基础制度。土地政策的变化直接影响着一国各阶级利益的整体安排。在中国历史上各朝代的兴衰之际，都会发生围绕土地制度的博弈和变革，例如地权、地租、土地流转等法令的重新制定。也就是说，历朝变法的重中之重就是土地问题。而我国的“三农”问题是我国当前社会的首要问题，其中最为关键的是农民权益的保护问题。

这次中央农村改革的《决定》中关于农村土地制度改革规定的内容里，就蕴涵着以下的核心制度需要改革、加强和完善，依文件内容的顺序依次有：（一）赋予农民长期而稳定的承包经营权制度；（二）、农村耕地保护制度；（三）、农村土地行政管理制度；（四）、农村土地流转制度；（五）、农村节约用地制度；（六）、农村宅基地制度；（七）、改革征地补偿制度；（八）、建立城乡统一建设用地市场制度。现逐一解读并浅析之。

（一）、关于“赋予农民长期而稳定的承包经营权制度”。

《决定》在“加强农村制度建设”方面中指出，要“稳定和完善农村基本经营制度。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这无疑又是给当前农民所关注的土地承包期限问题上，吃下的一颗“定心丸”。而“保持稳定”，“长久不变”，从过去的“长期不变”到现在的“长久不变”等等各个方面的信息来看，实际上就是要实行农村土地的永包制，即将农村土地承包期限从“年”改为“永久”期限的承包。但是农村土地永包制的施行必将带来一系列新的问题，例如，土地的永包制与防止土地私有化之间的矛盾冲突如何调适，从而进一步确保土地承包经营安全的问题，这都是我们在今后的农村土地制度的研究中要格外引起特别关注的课题任务之一。

（二）、关于“农村耕地保护制度”。

《决定》在“健全严格规范的农村土地管理制度”内容里，首先提出农村耕地保护制度这个问题，将其放在农村土地管理制度改革中的首位，可见其重要性。《决定》指出的原则是“坚持最严格的耕地保护制度，艰守十八亿亩耕地红线”。当前，农村耕地面积在惊人地缩小。其原因主要有：1、农民家庭的人口数量不平衡，部分地方快速增长，人多房少，不得不占用农田造建住宅；2、经营性建设用地占用农田；3、还有一种特殊现象，间接地导致耕地面积的变化。那就是在我国西部农村的土地抛荒闲置的现象（这个现象可能是我们农村土地调研课题组在西部农村里问卷对象中存在的盲点，但它又确实又存在）。随着社会体制的转型，社会主义市场经济的搞活，西部大量的农村强壮劳力涌向沿海发达城市从事劳务，（“一村一寨基本上是看不到青年劳力了”，现在无论走到哪个乡村都可能有这样的反映。）而现在西部农村的劳动力中，基本为老弱病残者，这样的人力和能力又怎么能完成当前现有农村耕地的耕种任务？从而造成很多土地闲置抛荒，加上西部这几年的退耕还林政策，大量耕地被城镇经济组织和个体户租赁从事还林和其他经营项目牟利活动；以上因素，都会造成农村耕地面积在惊人地日益缩小。所以，从根本上控制农村耕地面积不再减少，除了《决定》中提出的“划定永久基本农田，建立保护补偿机制”和“继续推进态度整理复垦开发”等改革措施以外，还应当在建立以提高农副产品的收益和农业生产效益来吸引提高农民的生产积极性上大力下功夫，从客观上来遏制农村劳力外出，最终改变农地抛荒闲置现象；同时加强乡村组基层组织对农村闲置抛荒土地的管理能力和力度问题也不容忽视。

（三）、关于“农村土地行政管理制度”。

《决定》中提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。实际上，当前的农村土地行政管理上存在的问题很多，具体体现在土地权属不清，登记不明、颁证混乱，导致的农地纠纷日益突出，究其缘由，很大程度上是历史遗留的问题，特别是在我国六十年代初用“四固定”方式进行确权，为农民指山为界，为今天的农村土地纠纷带来的后遗症，到第二轮土地承包以后，由于经济社会的转型，当发生土地征收等土地异动情况时或者是在后辈续耕时，这种权属纠纷的现象就暴露出来了，农村土地确权行政管理的任务艰巨。至于农村土地的行政登记，也存在同等的问题，具体现状是农村从事土地登记的管理人员素质低，很多是雇请的村组农民负责此项事务；农民缺乏土地登记意识，不配合工作；农村土地登记的规制不健全等等方面。尤其在第二轮农村土地承包的土地登记工作中，这些矛盾更明显，例如，由于一些主管农村土地登记工作的县级经济管理部门，面对万千份农户土地的实地勘测丈量，进行登记工作，和万千份的“土地承包经营权证”和“山林承包权证”的填写颁发，是责任心问题还是过于相信村组干部，将这些大量空白的“权证”委托给村组干部自行处理，而这些村组干部又再委托给农户，由持证人按照自己多年耕种管理的土地现状填写四至范围，这样相邻农户之间出现土地名或面积交叉重复现象，引发权属纠纷，回过头来又是国家和政府资源重复浪费，即农民之间的土地权属纠纷的调解、仲裁或诉讼又要开始。最后，农村土地登记规制的不健全，也是农村土地行政管理突出问题所在。这方面主要体现于农村土地的登记机关不统一，部门繁多。如山林土地承包的登记机关由林业行政管理部门，由于管理的原因，有的乡镇人民政府也在颁发“山林权证书”；田土和荒地登记则又是由县级经济管理部门登记，部门之间甚至还交叉重复登记和多头登记，行政资源也浪费，更重要的是增大农民经济成本，损害其利益。因此，如何搞好农村土地确权、登记、颁证工作，制定与其相适应的规制，又是摆在我们面前的新课题。

（四）、关于土地流转问题。

当前我国对于土地流转制度，《决定》指出，要“加强土地经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权。”但其底线是，“不得土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。但现实生活中，由于农村土地承包经营权分散经营，加上劳力大量外出，导致很多农地闲置，不能物尽其用，农地流转的现状不活跃，这样，增大农业投入的成本，严重制约着农村商品市场的发展。因此，惟有实行土地流转制度，才能有效地解决这一弊端和矛盾。

   （五）、关于农村节约用地制度。

对于农村节约用地制度，《决定》的政策是“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。”该制度同上述关于“农村耕地保护制度”，二者既有一定的共性，又有一定的差异性。但本制度主要是针对目前我国存在建设用地利用普遍粗放，一定程度上大肆吞噬农地面积的现象而设。为保住18亿亩耕地红线，在实行最严格土地管理制度的同时，节约集约利用土地成为今后农村土地利用的根本原则。否则，频繁过多使用农地，所带来的负面影响不容忽视：一方面西部开发农民受益的同时，另一方面农民的土地利益一定程度上也受到损害，即使经济补偿了，也是杯水车薪，那么子孙后代的利益呢？所以政策上应该兼顾农民的利益才是。

（六）、关于农村宅基地制度。

农村宅基地也是农村土地制度的重要内容之一，是我国亿万农民栖身立命之地。对于农村宅基地制度的改革，《决定》进一步强调，“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。农村宅基地原则上是“一户一宅”但是该项原则在农村似乎逐渐在动摇。有以下原因所致，一是由于当前农村劳动力在外多年的劳动创造，给农村带来了很大的经济效益，有了一定积蓄，在农村扩建房屋，不得不占用农村田土，打破了“一户一宅”的规制，出现了一户多宅的情况。一方面农地面积减少的同时，也造成农村宅基地制度混乱，不便此项行政管理甚至会出现失控。二是农村宅基地行政管理的监管不力的因素所致。

（七）、关于改革征地补偿制度。

对于征地补偿，《决定》明确规定了“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善补偿机制。”为解决农村土地征收的地区差异，《决定》进一步规定了“同地同价原则给予足额补偿”， 同地同价，即指处于同样位置的土地，无论征作公益用途还是商业用途，其补偿价格不改变之意。当前对农村土地征收和补偿制度，问题也颇多：规避法律以租代征；补偿资金不足或者不到位；低价征后又马上高价转手牟利。同时由于农村征地补偿不足所引发的后遗症和农民群访的社会不稳定因素最为激烈。因此，这个制度的改革迫在眉睫。重点是在补偿标准要与失去土地农民的基本生活保障的相一致上大力下功夫，弥补该制度缺陷所造成后遗症方面的漏洞。

（八）、关于建立城乡统一建设用地市场制度。

《决定》指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的的前提下与国有土地享有平等权益。”这一规定，对破除城乡堡垒，缩小城乡差别是一重大举措。但是实践中该制度的落实也有一定弊端，首先，该制度与“不得改变农村土地性质和用途”的农地政策规定相悖逆；其次，与具有强势群体的的城镇建设用地相融合的过程中，处于弱势群体的农村土地免不了会在一定程度上受到伤害。所以，从当前农村土地政策的宗旨来看，重心一定要向弱势群体的农村土地倾斜，也就是不能脱离“农村土地政策要长期稳定”的长远目标，同时实践中还需防止以“地方城市一体化”为名，触及到农民的土地使用权的利益，去搞所谓的政绩工程，让农民权利受损，从而所带来的一系列矛盾让国家去解决和消化。

三、对以上相关农地制度加强和完善方面的整体性思考。

总的看来，这次中央关于农村改革的《决定》登上了历史舞台，为我国“三农”问题送来春风的同时，无疑又对我们研究农村土地制度又提出了新的历史使命，为我们研究农地制度提供了更有价值的课题并提供了一定的导向。

以上已经对《决定》中梳理出和解读了相关各项农地制度，但是如何加强和完善改革当前新农政策中的农地课题，任重而道远。对于此，《决定》仅在文件中提出了一句“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”一种宣示性和宏观上的纲要，而在现实的农村土地研究中，当涉及到每一项具体的农村土地法律法规制度时，我们的视角和切入点，都应该建立在该制度的改革在技术上的操作性，以及该制度的改革与当前制度上存在的差异和冲突应如何调适等问题上。

总之，我们研究农村制度改革问题的出发点和落脚点，对于农民来说，是他们的农地，对他们最重要的和他们所最关注的，也就是要能够得到农地上的权利。毕竟，我们在研究农村土地制度的改革中的一个良好的初衷和意愿，就是要把农地的权利还给农民，让农民从农村土地的改革中真正地受益。