【摘要】：本文在分析农村城镇化的内涵的基础上，提出了农村城镇化带来的土地利用结构、土地利用集约水平和土地产权制度的变化。结合目前我国土地整理的主要任务和农村土地利用现状，总结了农村城镇化与土地整理的关系，并指出，只有通过协调两者的关系才能保证我国农村城镇化进程的顺利进行。
【关键词】：土地整理；农村城镇化
自党的十七大提出走中国特色城镇化道路以来，我国处于城镇化加速发展时期。根据2010年第六次全国人口普查数据，大陆居住在城镇的人口占总人口的比例已经达到49.68%，并且这一过程还要持续20～30年。不断快速发展的城镇化给农村土地利用带来许多变化和问题，同时也将成为制约区域经济发展的主要因素和核心问题。因此，应通过土地整理工作来更好地协调农村城镇化和农村土地利用的关系，从而顺利推进我国城镇化进程的发展。
一、农村城镇化的内涵
农村城镇化是指以乡镇企业和小城镇为依托，农村人口不断向城镇转移集聚的过程，同时也是由第一产业向第二三产业转换的过程。从本质上讲，农村城镇化的过程，就是农村要素向城镇要素转化的过程。其主要内容:一是农村人口和劳动力向城镇转移；二是农村产业结构变动与重组，第二三产业比重不断上升；三是地域性质和景观的转化；四是农村人口素质不断提高，农村居民的生产和生活方式日益走向现代化的过程。
总之，农村城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程，它会给农村土地利用带来显著的变化。
二、农村城镇化给农村土地利用带来的变化
1.对土地利用数量结构的变化
从资源配置角度分析，土地利用数量结构主要指不同用途下土地资源的数量构成。〔1〕在农村城镇化发展进程中，亦会对土地利用结构带来变化。一方面，耕地等农用地面积的减少，城镇和村庄及工矿用地、交通用地等建设用地的增加；另一方面，也表现在农业用地以及城镇用地内部结构的变化。2005年至2010年，宁夏回族自治区城镇化率由42.3%提高到48%，相应农用地占全区土地总面积的比例由80.4%减少到73.7%，而建设用地面积比例由3.9%增长到5.3%。有资料显示，日本东京1932～1972年的都市化过程中，林地面积由11%下降为1%，农地由39%下降为8%，而市街地却由31%增加到72%，土地利用结构发生了较大变化。
2.对土地利用集约水平的变化
一方面，我国土地资源十分稀缺，与世界上一些经济发达国家相比，人均用地特别是农业用地资源存在很大差距，存在着人均耕地少、中低产田多、耕地退化严重和耕地后备资源不充裕等现实；另一方面，我国正处于农村城镇化快速发展阶段，不可避免地还要占用部分耕地。要解决这些矛盾就必须在保证现有耕地数量不再减少的前提下，在农村城镇化发展和建设中进一步提高土地集约利用水平，从而保证农村城镇化发展对土地的需求。根据王丽娟对南京市城市化进程中的城市土地集约利用水平的研究，1990年至2000年，随着城市化水平的提高，南京市的城市土地利用综合集约度(Gi)由0变化到4.3，〔2〕该结果表明南京市城市化水平提高城市土地利用综合集约度在不断提高。2009年，唐艳等对新疆天山北坡经济带市县土地集约利用的综合评价也表明，天山北坡经济带城市化与土地集约利用程度具有明显的关联关系，城市土地利用综合集约度与城市化水平满足y=0.6757x-0.7043(R2=0.8594)回归模型，土地综合利用集约度随着城市化水平的提高而增加。〔3〕
3.农村土地产权制度的变化
中国的改革是从农村开始的，而农村的改革则首先起始于对土地制度的调整。目前，我国农村土地基本制度涉及到所有权和使用权的安排，就是以家庭承包经营为主，统分结合的双层经营体制，这样的产权制度安排对改革以来我国经济快速增长的贡献是巨大的。但随着农村城镇化的快速发展，带来了我国农村经济结构的巨大变化和社会结构转型。在这个过程中，出现的最大变化是对土地需求的急剧增加和大量的农民转移进城。在这个大背景下，我国的农村土地产权制度面临着前所未有的复杂局面和严峻挑战，势必要求对农村土地产权制度提出改革要求。
三、目前我国土地整理内容与主要任务
土地整理是人类社会发展到一定程度的产物，是一项可以在不增加土地面积的前提下获得巨大的土地利用效益的措施。它是指根据社会经济发展的需要，以调整土地利用关系、提高土地利用率、改善和保护生态环境等为目标，对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，对土地利用关系进行综合整治，以实现土地资源的合理配置、促进经济社会持续发展的活动。〔4〕其根本任务是形成合理、高效、集约的土地利用结构，增加有效耕地面积，提高土地利用效率，从而适应社会经济发展对土地的需求。
结合现实国情，我国正在进行的大规模土地整理主要集中在农村，一方面，通过农地整理来增加耕地面积、提高耕地质量，保持耕地总量动态平衡；另一方面，通过农村居民点的整理来实现对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村建设用地逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。
四、我国农村城镇化中土地利用现状
1.农村城镇化加快了耕地减少的速度
与世界其他国家的工业化和城镇化相似，随着我国农村工业化、城镇化进程的推进，耕地必将随之减少。谈明洪、李秀斌对1990年我国145个大中城市的建设用地扩张进行的研究，结果表明，有70.0%的新增加城市建设用地来自耕地，耕地占用比例很大，且主要占用自然条件较好的平原耕地，山地和丘陵地区的耕地比例很少。据相关统计资料表明，城市化水平每增长一个百分点，城市建成区面积将扩大158万亩，耕地减少615万亩。如2005年，我国耕地数量为18.31亿亩，比1996年的19.51亿亩减少了1.2亿亩，下降的比例达6.15%。又如2010年，宁夏回族自治区新增建设用地10376.83公顷，其中，建设占用耕地3487.95公顷。因此，节约用地、保护耕地的形势日益紧迫。
2.农村居民点建设占地过大且布局散乱
长期以来，由于我国农村居民点规划缺少一定的指导性，政策落实不够，农民住房基本上是随意建造，导致用地的随意和分布零散，规模化不够，建筑密度和容积率极低，空闲地较多，严重影响了土地利用效率和集约水平。据有关资料显示，2004年，中国乡村人口为7.57亿，全国农村居民点用地面积高达1655.6万公顷，占全国建设用地面积的52.47%，人均农村居民点用地面积高达218.69平方米，远远高于《村镇规划标准》(GB50188-93)规定的人均150平方米的高限。在村镇规划中，各功能区分布不够合理，混杂现象很普遍，对生态和环境保护重视不够，生活环境反而较大城市差。
3.农村土地产权制度不完善
在农村城镇化过程中，由于历史遗留问题、土地立法不清、土地执法不严等原因，常常出现土地纠纷和争议。主要表现在土地所有权、土地使用权、土地承包经营权在国家与集体、集体与集体、集体经济组织内部以及个人与个人之间的归属、征收和流转问题，还有土地利用中存在大量违法现象。例如，在我国现行的征地制度中，对集体土地所有者的补偿是按照耕地收益进行测算的，不管其被征用后做何用途，这种征地制度其实是对集体土地所有权的一种侵占和损害，也使得地方政府能够以较低代价取得集体土地，并获取较大的差价收益，从而引起矛盾。还有目前我国现行的家庭联产承包制曾推动了农村生产力的发展，但这种小农式的家庭经营模式形成了农村土地分割的局面，土地利用形态破碎、零乱，不可避免地导致田坎、沟渠、道路占地面积大，农业耕作效率降低，生产成本提高，单位面积产值减少，农田景观破碎，土地权属纠纷增多。这种模式已不能与农业现代化、产业化和规模化相适应，并且合理规范的土地流转机制也没有普遍建立，从而出现了不同程度的制度障碍，导致了农村土地的粗放经营、农业发展缺少动力等，阻碍了农村城镇化的发展。
五、土地整理与农村城镇化的关系协调
1.土地整理与耕地保护的关系
土地整理对耕地保护的贡献，不仅体现在补充耕地数量、增加耕地面积上，而且体现为对田、水、路、林、村的综合整治和耕地质量的提高、农村生产和生活条件乃至生态环境的改善上。实现耕地保护由单纯的数量保护向数量、质量和生态并重保护的策略转型，土地整理是保护耕地的一个有效手段，也是世界各国促进农业、农村发展，改善生态环境的重要手段。如从1999年至2008年，全国通过土地整治补充耕地4163.2万亩，为坚守18亿亩耕地红线发挥了极为重要的作用。实践证明，通过耕地整理，可新增耕地5%至8%，农田产出效力提高10%至20%。如宁夏回族自治区自2001年实施农村土地整治工作以来，共实施土地整理项目76个，建设总规模83.9万亩，总投资6.4亿元，新增耕地26.6万亩，特别是2009年以来实施的中北部土地开发整理重大工程项目，总建设规模为337.8万亩，新增耕地78.58万亩，新增耕地率23.3%，可新增农田灌溉面积119.44万亩，土地质量提升了1至2个等级，有效改善了农业生产条件，大幅度提高了粮食产量和农业综合生产能力，使项目建设实现增产增收和保护生态的统一，并能保证农村城镇化过程中实现耕地的占补平衡。
2.土地整理与农村居民点建设的关系
土地整理除可以提高农村居民点土地集约利用水平外，还可以通过土地整理改变村容村貌，改善农村生产和生活条件。如2006年起，国土资源部先后在21个省(区、市)实施了600多个农村居民点整治试点项目，面积将近40万亩。截至2008年9月底，实际完成158个项目，农村居民点人均用地下降100平方米左右。通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地(包括宅基地)进行整理复垦，集中建设居民点，配套建设公共服务设施，约净增耕地13%左右，促进了农村土地节约集约利用，改善了农民生产生活条件，改变了村容村貌，体现了农村城镇化的生活环境条件。
3.土地整理与农村土地权属管理关系
农村土地权属管理指在土地整理过程中涉及到的土地所有权、土地使用权和他项权利调整、确认以及变更登记的行为。其中，核心问题是土地产权调整，包括土地所有权、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整。土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的权属调整；土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整；土地他项权利调整包括土地整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。因此，通过土地整理可以协调和平衡各权利主体之间的产权关系，以此来充分调动各方面
的积极性，促使土地整理工作顺利开展，对保持农村社会稳定、维护广大农民的合法权益、顺利推进我国农村城镇化发展具有重要意义。
六、结语
实施农村城镇化战略是推动我国农村发展的有效途径之一，也是我国经济与社会发展中的一个重要战略问题，是优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施，也是我国全面建设小康社会和构建和谐社会的必由之路。在这个过程中，将我国目前进行的农村土地整理工作结合起来，以此来更好地协调好农村城镇化与保护耕地、提高土地集约利用水平和理顺土地产权制度的关系，从而推动我国农村城镇化顺利发展。
参考文献:
〔1〕李传裕.江西省城市化发展与土地利用研究[J].中国人口・资源与环境，2005，(02).
〔2〕王丽娟.城市化进程中的城市土地集约利用水平――以江苏南京市为例[D].南京农业大学硕士论文，2006.
〔3〕唐艳等.天山北坡经济带市县土地集约利用综合评价研究[J].新疆农业科技，2009，(02).
〔4〕郝建新，邓娇娇.土地整理项目管理[M].天津:天津大学出版社，2011.
〔5〕王家庭等.中国城市土地集约利用――理论分析与实证研究[M].天津:南开大学出版社，2008.
