土地是人类赖以获取生活资料的基础物资,因此土地制度应该对人口变动从而产生的需求保持契合,土地制度不能僵化到最后不顾人们生活需要的地步。如果说土地制度是整个社会稳定的根本,那土地所有制无疑就是土地制度的核心。梳理我国古代农村土地制度的演变,其总是围绕着土地私有制、土地国有制、自耕农小土地私有制三者交替演变,从而最终形成了我国古代农村土地所有制演变的规律。把握这些规律,是挖掘当前农村土地改革所依赖之本土资源的重要途径。
一、中国古代主要土地制度及其历史评价
(一)西周时期的井田制
周人灭商以后,政治上推行分封制,经济上实行井田制,而这两种制度的基础是土地国有制。对此,周人概括了一个非常经典的表达。《诗经・小雅・北山》说:“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。”这再明白不过地表达了周代土地国有的事实。正因为土地国有,周初才能够广泛推行分封制。分封,即为了实现巩固政权的目的,把国家的土地连同土地上的人民分配给周的同姓子弟和个别的异姓功臣。周人作为胜利者,建立了新的统治,从而以法统上的合法资格获得了对全国土地绝对的所有权。周天子把土地分配给诸侯,诸侯也可以再把这些土地分配给自己的子弟。对诸侯来说,这不过是对土地使用权的再分配。面对商代遗民,周王也制定了专门的土地政策。商人由原来的统治者变成现在的被征服者,过去享有的财产权利与其他权利被周统治者一概剥夺。当然,周人为了显示其好生之德,在商人诚心接受周人统治的前提下,允许新领主颁给他们一些土地。不过,一旦商人“不克敬”,结果将是“尔不啻不有尔土,予亦致天之罚于尔躬”。周王对土地的处置行为,从法律的角度来讲,恰恰显示了他作为最高土地所有者的身份。
从现在的材料来看,周初确定的“溥天之下,莫非王土”的土地所有权制度,大体上在周夷王之前仍能得到强有力的维护。从夷王开始,周天子的控制开始减弱,诸侯贵族逐渐突破约束,把土地用于交换、租借、赔偿等活动,土地国有制开始向土地私有制的道路过渡。当然,这一过渡历程经历了相当长的历史时期。
(二)春秋战国时期的初税亩制
私田的发展,是春秋中后期一个出现的普遍现象。如何处理由土地国有制母腹中生长出来的土地私有制,这是各国面临的一个难题。郑国的实践表明,采取向私田征税的方法,是一个理想的选择。公元前594年,鲁国实行“初税亩”,从而开始了“履亩而税”,这实在也是不得已的事情。这种改革的背后,隐含着私田数量激增,大量的劳动人口离开了公田(井田),鲁国的统治者依靠与公田相适应的赋税制度,已经难以保证正常收入的严峻事实。在井田制下,相应的赋税制度是“藉法”。所以《国语・鲁语下》说:“先王制土,藉田以力。”“藉”,与“借”同义,即借助在井田上的农奴的直接劳动,来满足国家的粮食及其他物质的需要。由于生产力的提高,社会关系发生了很大的变化,小农的队伍迅速扩大,私田数量大大增加。这是一个重要的历史事件,可能编写《春秋》的史家,写下“初税亩”这一变革性的规定时,情绪是伤感的、无奈的。但是,这个事件却预示着一个新的历史时代的到来,奴隶主统治即将成为过去,新兴的地主阶级很快就要登上历史舞台了。
(三)隋唐时期的均田制
均田制的实施时间是从北魏到唐前期。隋文帝杨坚夺取北周政权后,就颁布了新法,实行均田制。隋代均田的具体办法是:(1)关于农民的受田,《隋书・食货志》记载:“男女三岁已下为黄,十岁已下为小,十七已为中,十八岁已上为丁。丁从课役,六十为老,乃免。其丁男、中男永业露田,皆遵后齐之制。并课树以桑榆及枣。其园宅,率三口给一亩,奴婢则五口给一亩。”这对农民授田进行了规定,按照年龄给予一定的划分。(2)关于官吏的受田,《隋书・食货志》也有明确的记载:“自诸王以下至于都督,皆给永业田,各有差。多者至一百顷,少者至四十亩。京官又给职分田。一品者给田五顷。每品以五十亩为差,至五品,则为田三顷,六品二顷五十亩。其下每品以五十亩为差,至九品为一顷。外官亦各有职分田。又给公廨田,以供公用。”需要指出的是,隋代的均田制与前后朝代相比,发生了一些变化,以与当时的社会环境相适应。在此时期,土地有露田、麻田、桑田及宅地等类别之分。十五岁以上的男子可以分到四十亩露天,妇人则可以分到二十亩;男子成年之后,则又可授予二十亩桑田,如果男子没有世袭所得之桑田则国家按照制度分地,如果已经拥有世袭所得之土地,国家对这部分土地不加干预,没有二十亩的国家会负责补齐,如果有多余的部分要将其充抵应授的露田中的倍田,再多的也不充做露田来还授。并且国家规定,麻田和露田不得擅自买卖,桑田虽然可以买卖,但只得买进不足二十亩的部分或卖出二十亩多余的部分;在人烟稀少的地区,依然按照均田制分配,有新迁到之户以此法分地;露田和麻田必须在无生产能力之后归还给国家所有,桑田可以世袭。这种制度得以实行是以国家拥有大量空闲荒芜之地为前提的,其实施缓和了西周时期尖锐的土地矛盾也促进了农业经济的发展,但由于它并没有从根本上解决土地的兼并问题,这也是导致制度失败的原因。
(四)宋朝时期的租佃制
宋代的租佃关系得到了充分的发展,佃农作为一个独立的阶层在不断扩大,主要是由客户组成。在唐代的中后期,客户虽具有佃户的含义,但主要是指非上著的人户。到了宋代,主户和客户的含义发生了很大变化,两者的区别主要是根据土地的占有关系,而不是在乡籍上。就是说,客户没有自己的土地,靠租种地主的土地过活,这类客户同主户一样,立有官方户籍,成为国籍的编户。在宋代的法律上,称有田产的主户为“田主”或“地主”。《宋会要辑稿・食货》绍兴三年九月载:“户部言:人户因兵火逃亡,抛弃田产,依已降指挥,二年外许人请射,在十年内对已请射,并许地主理认归业及免料次催科”。地主拥有大量的土地,普遍采取传统租佃制的经营方式,将所占的土地租给佃户,由于各地生产力发展水平有高低,以及佃户的经济条件各不相同,因而形成了合种制、出租制、官田租佃等多种租佃形式。
租佃制在与时代共同发展的过程中成长为以租佃为本质的多种形态。例如,在明清代的时候,就出现了永佃权,即是佃户具对于土地的永久租权。永久的租地权利就直接导致了土地的拥有和使用处于完全分离的可以独立存在两个状态。土地的使用在于佃农,他们是属于以租地为生活之计的无产阶级。他们的生活特点和民国后期的工人生活状态十分相似,宋代的无产佃农慢慢衍生成为后期的工人,这就为后来的资本主义经济的发展提供了劳动力基础。
二、中国古代农村土地制度的特点
(一)土地制度具有时代性
我国作为一个历史悠久的农业大国,以封建经济为初始状态的经济发展道路而言,土地制度是生产资料所有制的核心,是生产关系的基础。其中马克思主义政治经济学的重要原则,也是社会发展的必然规律中提到生产力决定生产关系,生产关系要与生产力发展状况相适应。我国的历史土地制度是时代性的产物,从西周的井田制、春秋战国时期的受田制、北魏的均田制到后来宋代的租佃制等不同的发展形态,都相呼应的折射出当时时代的经济发展状态,换言之,随着历史的不断向前发展,经济发展的不同形态决定着当时代的土地制度,彼此相互彰显,成为彼此的特征反映。随着生产力的发展和经济发展的需求不能被存在的土地制度所满足的时候,必然会出现一种新的土地制度来满足响应时代发展需求,由新的土地制度来推动历史向前,这即是土地制度具有时代性的本质。
(二)封建经济发展伴随着土地的兼并问题
由上述的各个时代的土地制度不难发现,多种制度失败消亡和被取代的原因即是没有从根本上避免土地的兼并问题。一个时代的初始状态都是中央集权牢牢的把握政权,想要长久的稳固政权,所以在初始状态的时候,土地的兼并问题不明显。但是随着这个时代的稳定发展,中央集权以外的地方政权就逐渐成长变得强大,其势力的崛起就会对中央构成威胁。除此之外,地方势力还会以土地的兼并来更加壮大自身的势力,日益增强的地方势力就会与原来就处在控制地位的中央集权构成矛盾对立双方。时代本身的内部矛盾会引发各种反应,比如起义和叛乱等。除去两大对立势力,由于土地兼并而日益受到更深刻的剥削压迫的农民阶层也会在压迫中寻找新的生存之路。因此,大多土地制度的新生都是以农民起义为直接原因,以此来缓解和柔滑时代的内部矛盾。
三、透视历史看中国现代土地制度的改革
(一)土地规范管理问题
不论是西周、春秋战国、隋唐还是宋朝,当时统治者都把土地法律的制定与完善放在一个非常重要的位置。西周《诗经・小雅・北山》中对土地权属的规定,其实就是强调礼制在土地管理中的地位,把礼的建设与维护视为政治生活中极其重要的内容。周礼其实就是国家的大经大法,是治国最根本的原则。西周时期土地的分配制度、管理制度、保护制度等,都包含在国家的礼制当中。礼的存在,是商周土地国有制度与全国范围内的井田经营制度得到有序推行的前提。礼的规范,成为人们保护土地、爱惜自然资源所遵循的古训。从西周的礼制走向春秋战国的法制,法律形式虽然发生了变化,但是由于土地国有制的存在,以法制管理土地的基本要求并未根本改变,反而在新的历史条件下进一步得到加强。春秋时期初税亩制正是以法制的形式对当时土地进行规范管理,同样,隋唐时期的均田令、宋朝时期的土地契约,都是古代土地管理规范化的体现。历代的土地立法成果与管理经验,是中国历史上一笔宝贵的文化财富,不断成为后人汲取智慧的源泉。
反思当前我国的土地管理,关于土地所有权归属在我国一直有一种权属不清的现象,特别是在国有土地与集体土地的所有与管理中,有一定程度的混乱。从历代的经验,我们可以将当前土地权属全部收归国有,只是赋予使用主体特别是农民稳定的土地使用权,这样可以避免因为在集体土地管理制度下损害农民利益的行为。
（二）必须避免土地所有权矛盾
隋朝时期土地法律制度最大的缺陷在于土地所有权立法的矛盾,直接造成了对于土地管理的混乱。隋唐历代政府在极力保护国有土地、颁布《均田令》的同时,还大力发展土地私有制,这种相矛盾的土地政策必然造成国有土地的数量日益减少,均田制下的农民受田普遍不足。随着私有土地数量的不断增加,出现了许多占有大量土地的豪强地主。“安史之乱”以后,私人庄园数量的增多绝不是偶然的现象,而是隋、唐历代政府对于官僚贵族大量赐予永业田的必然结果。前已述及,隋唐两代政府在对农民授予口分、永业田的同时,也对官僚贵族授予永业田。关于隋唐两代官僚受田的数额,著名隋唐史专家韩国磐先生曾经统计,在隋代,以一个最高官员受田为例,可受永业田一百顷,职分田五顷,奴婢三百人受田若假定为一百五十对夫妇,可受田二百一十顷,合计为三百一十五顷,这一数字相当于二百二十五对夫妇受田的数量。正是在这样的背景下,大土地私有制逐渐发展起来,这直接造成了农民受田与大地主占田之间的矛盾加剧。
当前,我国土地所有权最大的争议可能在于是否要将集体土地所有权收归国有。对此,本研究认为,集体土地所有权未来的发展趋势应该是收归国有,集体组织的功能在当前的农村已经在逐渐弱化,特别是在经济功能方面,其在有些时候不仅仅起不到推动农村经济发展的作用,反倒侵占农民合法权益的事件时有发生,而农民在农村单一的个体,根本无法掌控属于集体所有权土地的使用和流转方向,无法实现自身在土地权益方面的最大化。基于此,收归国有,反倒可以减少农民土地权益受到集体组织的侵害。
四、透过历史简析我国土地改革理论
关于我国土地改革方向的问题,理论界目前有以下两种主要观点:
(一)土地私有化
土地私有化论者认为农民才是土地真正的主人,国家应该将土地归还给农民并允许土地所有权的自由转换,这样的做法不仅能让农民通过土地流转或出让获得收益,还能有效的解决我国农用土地利用率持续下降的现状。但是,土地私有化论这一观点是不科学、不可行的观点。从我国古代土地制度的演变过程中可以发现一般规律――即土地私有化可能引发土地兼并等问题。如今,我国农村社会保障制度并不完善,农民的生活质量虽然有了显著提高但仍有待改善,一旦农民需要家庭无法承担的巨大支出时,农民最有可能将私有化的土地变卖,变卖土地的现象就会产生。另一方面,随着城市化的不断发展,大量农民迁移至城市,土地观念不断减弱,为了积累资金,农民极易做出变卖土地的决定。土地是农民的根本,是农民赖以生存的根基,尤其是在经济萧条之时,土地对农民的保障作用尤为显著。纵观古今,无论是从历史总结出来的经验教训还是从农民这一阶级的特殊性质来看,土地私有化不仅无法解决目前农村出现的土地问题,还有可能因为实行土地私有化而引发土地兼并、资本积累等诸多问题。因此,土地私有化并不适用于我国目前的国情。
(二)土地国有化
我国自上世纪50年代实行土地改革以来,土地公有制是我国土地使用的基本原则,因此,土地国有化论者认为,土地国有化是符合社会主义发展要求的,是适应社会主义基本性质的理论。事实上,土地国有化也存在一定的问题,土地国有化主要有以下几种弊端。
1.土地所有制的转制问题。实现土地为国家所有需要将土地从集体所有转变过来,而转制的过程中存在显而易见的问题。一般来说,土地转制有两种方法:一是通过政府出资赎买的方法,通过动用国家财政收购集体土地,正常情况下,这种方法需要国家支付巨额资金,政府可能出现无力购买或是购买后财政严重赤字等问题;二是国家通过强制征地的方法将土地国有化,即国家通过行使职权强制的将集体土地征收为国家所有,这种方法存在的问题尤为显著,方法不适随时会造成社会矛盾激化、社会动荡等社会问题。
2.土地国有化的管理问题。一旦在全国范围内实行土地国有化,也就是说我国土地作为国家固有资产需要由国家统一管理。而我国地域辽阔、地大物博,土地管理自然需要更多的国家资源,增加了国家的负担。同时,伴随着土地国有化的实现,如何有效防止我国的土地流失、如何提高土地利用率、如何改善土地使用权的分配等问题将会逐一浮出水面,贸然实现土地国有化,只会突出上述矛盾,因此,实现土地国有化之前应该认真考虑上述因素。
3.土地国有化带来中央与地方的矛盾问题。无论国家利用何种方式实现土地国有化,随之而来的管理权力问题也很重要。如果实行中央与地方两级土地所有,历史的悲剧便会重演。如果地方政府的管理范围和势力逐渐扩大、中央政府的控制力也会随之下降,地方政府就会擅用职权通过出租或出售土地增加地方财政收入,甚至会引发土地兼并、土地集中私有化等问题;而如果由中央单一的管理土地,则可能造成土地利用率低下等问题,导致农民无地可耕、政府财政流失等问题。
五、结束语
我国古代土地法律制度经历了漫长的土地国有与私有的斗争,我国在土地关系不断变化发展得过程中,也对土地交易的法律制度进行了改革和相应的完善,并尽量体现诚信和公平等基本法律原则,而在当前的土地制度中,如何对土地进行改革,我们不妨从历史中去寻找答案。
我国古代土地所有权形式具有多样性,经历了国有→国有与私有并存→土地所有权与使用权逐渐分离等过程,从这个过程中,我们可以看出法律在不同土地所有制形式下的保护重点。如果我们想要真正保护靠依附土地生存的农民的权利,最好的方式莫过于直接赋予农民土地所有权。但市场经济下的农民在拥有土地所有权之后,往往很难真正可持续地利用属于自己的权利,这样的举措有可能造就一个制度上的悲剧。因此,我们可以从我国古代农业法律制度中的永佃制寻找答案,将土地国有化,然后赋予农民永远的土地使用权,从而使土地使用者真正从土地上获得收益。
永佃制最早出现于隋唐时期,而这个制度并不是我国所独有的,在古代的希腊和古罗马,都形成了相对完善的永佃制。根据古罗马法的解释,永佃权是指以支付佃租为对价而永久在他人土地上进行耕作或牧畜的权利。在罗马法上,永佃权被视为一种独立的物权,因其以对土地的占有、使用和从中获得收益为目的,所以被归入用益物权的范畴。我国古代的永佃制与国外的永佃权,具有很大程度上的相似性,都以佃租为各自成立的要件,都以永久在他人土地上耕作或牧畜为目的,永佃户或永佃权人就承佃之土地,享有占有、使用、处分、优先承买等权能。因此,本研究认为,在土地国有化之后,选择永佃制赋予农民永佃权,具有一定的可能性和可操作性。在当前我国的条件下,农民是农村土地的使用者,而所有权归集体或者国家所有,国家将土地的使用权完全赋予农民之后,农民就可以其他方式出让土地的使用权,获得相应的收益,这在当前土地流转大背景下,农民获取经济利益的重要方式,而这个过程并不损害土地的所有权。
注释:
[1]孙中华:《加强农村制度建设扎实做好经管工作》,《农村经营管理》2009年第1期。
[2]高荣政:《对农村土地流转的聚焦与探究》,《农村经济》2009年第8期。
[3]黄花:《我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路》,《科学社会主义》2010年第1期。
[4]唐细宗:《我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考》,《经济与社会发展》2009年第2期。
[5]王兴中:《我国农地产权制度现状及其完善》,《农村经济》2003年第8期。
